PRÉFACE UU

chatière, ne seraient-ils pas tentés de demeurer, le reste de leur vie, indolents et superbes, dans la contemplation du nirvana? Non, ô mes camaradeSj pas de revanche des gens des hureaux sur ceux de la poli* tique. Ni maîtres, ni esclaves : tous ouvriers de h vie sociale, ouvriers d'aujourd'hui, ouvriers de demain. Mais ne mettons pas la conclusion à la première page. Avant de proclamer ce que nous devons être, tâchons d'expliquer ce que nous faisons et, si nous le pouvons, pourquoi nous le faisons, comment nous le faisons. Pour cette explication, oublions le langage des écoles et tant de controverses ajn prises. Écrivant comme des profanes et pour des profanes^ traçons à grands traits, je dirais volontiers à gros traits, la silhouette de chaque fonctionnaire et essayons ainsi de voir d'ensemble les occupations de cette foule qui s'agite plus ou moins judiiieusement pour donner à tout Français les moyens de vivre. Les livres sur l'administration abondent. Des hommes éminents et nombreux ont consigné leur science dans des ouvrages remarquables. Mais, disons-le sans irrévérence, les lecteurs bénévoles sont rares. L'éditeur compte surtout sur les étudiants et les gens du métier. Encore ceux-ci sonL-ils parfois saisis par la rude sévérité des manuels et des traités. Tous les autres, tous ces Français qui ont sans cesse et de plus en plus besoin de l'administration, ignorent totalement ce qu'elle est. Us regardent avec une inquiétude sournoise ses façades monumentales. Ainsi les sauvages s'ahurissent devant le mystère d'une machine et la brisent un soir de dépit parce que, pour un lapin, elle ne leur a pas rendu une gibelotte

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mot universellement révéré, parce qu'il traduit Tidéal des liommes dans leurs rapports sociaux. Il semble exprimer de Fimmuable et de Téternel et en résumé il sigiiiQe seulement quelque chose dont le besoin sans doute est immuable, mais dont les applications varient sans cesse. Ce qui est juste change avec le temps, les mœurs et la latitude. Les lois d'après lesquelles on juge ne sont pas supérieures à la raison bornée et faillible des hommes. Et Joseph Prudhomme a raison de s'écrier : c Que d'injustices, ô justice, commises en invoquant ton nom ! » Pénales ou civileSj les lois ne sont que la promulgation de nos opinions courantes et la mise en articles de nos passagères coutumes.

Mais SI nous pouvons faire souvent bon marché (le la valeur intrinsèque des lois, le besoin des lois est absolu* Il faut des règlements précis définissant les attentats à Tordre social et fixant les principes dont le juge doit s'inspirer pour trancher les contestations des hommes. Il faut une organisation pour poursuivre et assurer l'application des lois pénales et civiles.

Sans cette organisation, les conflits entre les hommes ne peuvent plus être résolus que par la violence ou la ruse. Le règne de la sauvagerie recommence- D'optimistes anarchistes ont insinué parfois que la suppression des juges et des gendarmes de la nation ne troublerait pas profondément la vie sociale. Nous savons ce que vaut Taune de ces considérations. Assurément le besoin d'être protégés contre toute oppression, de travailler et d'acquérir en paix darit? les limites que nous fixe actuellement le sentiment général sur les possibilités de la vie, est tel, qu'après un brutal conflit des forces individuelles, un commencement d'ordre renaîtrait du chaos. Partout

s'improviseraient des organisations judiciaires. Mais abandonner ainsi au hasard des formations spontanées la protection de notre vie et du libre exercice de notre activité, ce serait revenir aux débuts de notre civilisation et dissoudre la société actuelle en une multitude de groupements par un mouvement inverse de celui qui fît des terres féodales une nation.

La nation nous doit donc des lois et des juges : mais comment nous donnera-t-elle de bons législateurs et de bons juges? Est-il d'éternels principes dont l'exacte application procure la sagesse des législateurs et la sagacité des magistrats? L'expérience des peuples répond négativement. Tous nous sentons la nécessité de soustraire les législateurs et les juges aux causes d'erreur et de partialité qui peuvent vicier leur jugement, puisque tous nous pouvons être demain les victimes de ces erreurs ou de ces partialités. Nul n'a défini le procédé qui garantirait à tous la rectitude du jugement et l'impartialité de ceux qui font les lois et de ceux qui les appliquent. Les organisations varient avec les pays et dans chaque pays avec les aventures de la politique. Aucune n'est sans mérite, aucune sans inconvénients : les meilleures n'ont procédé que de l'empirisme.

Notre nation, forme actuelle de la solidarité humaine, est entourée d'autres nations. Chaque Français pris individuellement ou réuni aux autres Français a des rapports constants avec les hommes des autres nations. Autrefois ces rapports étaient dominés par la pensée d'une hostilité générale et inévitable entre les nations et le désir de chacune de s'agrandir et d'augmenter sa puissance au détriment des autres par tous les moyens possibles. Traités de paix ou de

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de synonymes malveillants que deux pages ne suffiraient pas à les énumérer.

Pour épanouir les rates, après boire, l'administration reste un sujet de conversation qui le dispute aux femmes. Son nom seul fait jaillir et s'épancher hi verve des convives : chacun sort une histoire ; snobs et commerçants, prolétaires et bourgeois, danseuses et psychologues s'accordent sur ce chapitre. Les journaux ouvrent d'acerbes rubriques. Les réclamations pleuvent : les signatures couvrent les pétitions; les plus grands écrivains s'ingénient à sécréter l'amertume de leur temps. De Rabelais à son petit-neveu Courteline, que de satires cruelles! Pauvre administration, te voici mal en point!

Cependant chacun de ces censeurs ne cesse de profiter des efforts qu'il raille. Pour qu'il puisse vivre, s'enrichir, courir à ses plaisirs, les fonctionnaires ont travaillé sans joie et sans récompense. singulière revanche ! Plus on les vilipende, plus on a recours à eux ; ce sont les administrés qui de propos délibéré étendent chaque jour l'empire de l'administration. Entre deux quolibets, le peuple se rue vers les bureaux, et, malgré les objurgations des économistes, ce dont il se plaint par-dessus tout, c'est que l'administration ne lui vienne pas en aide en toute circonstance.

Cet universel mou ve ment emporte toutes les nations, les libérales comme les autoritaires. Jadis on n'eût pas manqué de dire qu'il prouvait l'abâtardissement de l'espèce humaine; aujourd'hui on le représente comme l'indice- de la civilisation : chaque âge a ses théoriciens. Qu'importe : il est, il s'impose aux esprits les plus indolents ou les plus prévenus ; nous n'ouvrons plus une revue, un journal sans avoir les yeux tirés par quelque titre où les mots État et fonc-

tionnaires sont amalgamés de toutes les façons. Et nous lisons Tarticle car nous sentons bien que cette question des fonctionnaires est maintenant la grande, la première, la seule peut-être, que toute notre vie publique et privée en dépend, que chacun de nous doit savoir ce qu'ils font, pourquoi ils le font, comment ils le font. Mais sommes-nous beaucoup plus avancés lorsque nous avons lu l'article?

Aux premières lignes l'obscurité se fait dans notre esprit. L'État, les fonctionnaires, que signifient ces mots ? Nous les répétons machinalement sans savoir à quelle réalité ils correspondent. L'Etat, ce mot fatidique, dont les histoires ont longtemps attribué à Louis XIV une définition si naïvement personnelle, je Tânonne depuis mon enfance administrative. Chaque jour, depuis vingt-cinq ans, je le répète, je Fécris plusieurs fois. Que veut-il dire? Le dictionnaire de l'Académie française ne lui reconnaît pas moins de sept sens : une situation, un registre, une manière d^être, une liste, une profession, l'administration d'un pays, un peuple en corps de nation. Je ne vois clairement qu'une chose, c'est que je n'emploie généralement le mot État dans aucun des sens que lui attribue le dictionnaire de la langue que je parle. Je l'emploie dans un huitième, ou dans un neuvième, ou dans un dixième sens, dans lequel je mets pêle-mêle tout ce que je n'ai pu approfondir des rapports nécessaires de la société et de l'individu. Moi et les autres. Car les meilleurs auteurs ne sont pas plus précis que moi sur ce point. Us ont pourtant cherché à définir le sens mystérieux î chacun s*y essaye et sans se décourager multiplie les définitions. Dans les éditions successives d'un même traité, un professeur de droit justement admiré définissait l'Etat :

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à l'extérieur comme à Tintérieur reçoit deux noms différents et inégalement considérés : la police pour les besognes delà justice à l'intérieur; l'armée pour celles à T extérieur ; les secondes sont plus volontiers glorî liées que les premières : on tient pour plus admirable de défendre Tordre social contre les ennemis de rextérieur que contre ceux de l'intérieur, et si par hasard, à la rescousse de la police insufflsante, on appelle rarmée, beaucoup d'honnêtes gens s'indignent. Ce sontlii des préjugés. L'armée, c'est la nation prête à défendre son existence et ses traditions sociales à rintérieur comme à l'extérieur. Empêcher que la violence ne triomphe à Tintérieur du pays est une besogne aussi nécessaire et aussi grande que de combattre la violence venue de l'extérieur. Les révoltes intérieures contre les règlements ne sont pas moins redoutables que les agressions de l'extérieur. Assurément la loi n'est plus pour nous cet ensemble de prescriptions quasi-divines d'une raison supérieure à la commune raison des hommes. Elle n'est qu'une manifestation empirique de leurs idées dominantes. Telle qu'elle est, transitoire et imparfaite, elle n'en est pas moins la loi, c'est-à-dire le règlement qu'a accepté la nation et qui doit être exécuté si l'on ne veut pas que Tordre social s'effondre.

Toute révolte contre la loi est une violence qu'il faut réprimer : rien de plus légitime alors que Tinter vention de Tarmée. Aucun de ceux qui la composent volontairement ou obligatoirement ne peut répondre qu*il n'a pas pris de service pour faire la police à l'intérieur. Il remplit son rôle de soldat de la force publique, lorsqu'il contribue à maintenir Tordre à Tintérieur; il devient lui-môme un ennemi de cet ordre social lorsqu'il commence à discuter la loi ; s41 la trouve mauvaise et difficile à obéir, qu'il

apporte donc à cette obéissance un peu de Taveuglement volontaire nécessaire pour la plus justifiée des guerres.

Le service de la force publique à l'intérieur est intimement lié au service de la justice ; il exige des aptitudes particulières, une constante activité, une connaissance spéciale des lois et des coutumes judiciaires, non seulement pour contribuer à la poursuite et à la répression des attentats, mais pour en prévenir l'accomplissement. En temps normal il ne peut donc être fourni que par un corps spécialement préparé à toutes les difficultés du métier, dépendant entièrement de Tadministration de la justice, suffisant pour assurer dans les circonstances ordinaires l'application des lois mais pouvant toujours faire appel en cas de besoin à la plus grande force publique de la nation, l'armée.

Quant à celle-ci, en tant qu'elle est chargée principalement de nous protéger contre tous agresseurs des autres peuples et de nous procurer dans la mesure possible la justice à l'étranger, elle doit dépendre du service qui a la charge de poursuivre cette justice comme la police intérieure doit dépendre des magistrats?

Pouvons-nous considérer comme normal et recommandable le régime auquel nous sommes habitués depuis si longtemps, cette indépendance respective des services des relations extérieures, de la guerre et de la marine sous la surveillance parfois nominale d'un président du conseil, le ministre des Relations extérieures faisant une politique belliqueuse tandis que ses collègues de la Guerre et de la Marine s'ingénient à qui mieux mieux à rendre la guerre impossible, ou à l'inverse, le ministre des Afi'aires étrangères prodiguant les assurances de paix, tandis

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26 RÉFLEXIONS d'uN SIMPLE CITOYEN

que les deux autres poussent à de formidables armements? Espérer qu'il peut s'établir ainsi un heureux équilibre serait une politique lunaire de pierrots jouant à la bascule. Ou nous voulons la paix à tout prix, et quelle assurance plus certaine en donner que de ne pas préparer la guerre à outrance; ou nous redoutons la guerre, et alors comment briser la force de la nation. Les services des armées de terre et de mer doivent donc être soumis à celui des relations extérieures comme l'instrument à la volonté qui régit la politique d'un pays dans le monde.

Sans cette force défensive et coercitive, longtemps encore, peut-être pendant bien des siècles, malgré la bonne volonté des peuples, les notes diplomatiques, les mémoires les plus justifiés, les protocoles d'arbitrage peuvent rester une vaine et dangereuse paperasserie. C'est un admirable mouvement que celui des congrès de la paix; les peuples inscriront un jour dans leurs panthéons les hommes qui l'ont provoqué, développé et ne se laissent pas décourager par l'affreux démenti des faits. Mais qui oserait croire que la guerre deviendra bientôt une éventualité négligeable? Lorsque la démocratie dominera toutes les nations, sans doute, des questions qui, jusque-là, demeureront irritantes et insolubles se résoudront d'elles-mêmes. Encore tout danger de guerre ne sera-t-il pas écarté. Il faudra compter avec le legs de tant de sang injustement versé, la perversion profonde causée dans la pauvre intelligence humaine par la glorification absurde et séculaire de la guerre et les dernières convulsions de Tesprit guerrier. Si optimistes que nous soyons, nous ne pouvons envisager la fusion de toutes les nations dans l'harmonie d'une société unique. Les sociétés distinctes subsisteront, les patries ne seront pas abolies, leurs intérêts se

heurteront et quelle que soit ramélioration des rapports sociaux, elles voudront garder le suprême recours à la force pour le cas où la violation persistante de leurs intérêts deviendrait pour les individus qui les composent une cause d'afiaiblissement et un obstacle au perfectionnement.

Du moins alors les temps de la guerre seront comptés et ceux qui mourront dans ces batailles suprêmes pourront fermer les yeux sur le rêve de paix éternelle qui montait déjà le soir des charniers de l'Empire puisque c'est au nom de la paix détînitive et universelle que Napoléon entraînait les masses au sacrifice.

Mais combien nous sommes loin du règne de la démocratie. De toute l'Europe, la France seule peut prétendre au titre sinon à Tesprit démocratique. Autour d'elle des monarchies et des empires. La faculté, pour un souverain, de jeter brutalement ou d'entraîner insidieusement son peuple dans une guerre que celui-ci dans sa pleine conscience repousserait avec horreur est un fait monstrueux, mais c'est un fait certain. Que, par suite des amalgames de la la conquête et des intérêts commerciaux, des nations d'une haute culture intellectuelle subissent ^ou acceptent avec plaisir ces dominations, cela peut très bien nous surprendre, mais cela est. Et avons-nous le droit d'en montrer beaucoup d'étonnement, nous qui, malgré de si cruelles et de si complètes expériences, tenons par tant de fibres aux régimes disparus?

Encore si les nations en avaient pour le prix d'or et de sang qu'elles y mettent ; vraiment, elles pourraient demander des sujets de choix. Tant s'en faut : rien ne leur garantit que le hasard des naissances dans cette industrieuse famille cosmopolite, qui tient bureau de rois et d'empereurs, ne leur fournira pas

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quelque individu mâtiné du Diafoirus de Molière et de rOlibrius de Plante. Qu'après avoir bavardé comme le premier, l'impérial personnage gesticule comme le second, voici la paix du monde en danger et le sang le plus pur et le plus généreux prêta couler par torrents. Prenons-en donc notre parti, nos agents h l'étranger ont désormais pour principale mission de préparer la paix : ils ne peuvent oublier cependant que la guerre est possible.

L'administration des territoires nouveaux acquis par la nation rentre aussi naturellement dans le service des relations extérieures.

S'il s'agit de territoires acquis sur les peuples voisins, il est rare que la fusion complète avec la nation puisse être immédiate. La différence des lois, des mœurs s'y oppose. Ceux qui ont préparo l'iui' nexion et connaissent ces lois et ces mœurs sont désignés pour administrer les nouvelles provinces uu moins pendant la période intermédiaire.

Mais c'est surtout par la colonisation des pays lointains que s'étendent aujourd'hui les nations . Un peu pie doit-il avoir des colonies? Aujourd'hui la question seule paraît un blasphème; toutes les colonisations sont considérées comme un signe d'activité et un gage de puissance. Toutes cependant ne sont pas également d'heureuses aventures. « Plus on a de mauvaises terres, disent les paysans, plus on est pauvre. » Assurément il est peu de régions si déshéritées que la souveraineté sur une grande étendue du sol soit sans valeur, et ne puisse jamais constituer une utile réserve pour le développement de la nation. L'aménagement et la mise en valeur d'une colonie ne se font pas en un jour mais exigent de l'esprit de suite et de longs sacrifices; juger l'avenir d'une colonie à la mesure

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de la vie d'un homme serait puéril. Les entreprises de longue haleine demandent la force et la durée ; tout dépend de la puissance et des ressources du peuple qui veut coloniser et tel se fait casser les reins où tel autre finit par triompher.

Au surplus, les perspectives d'un intérêt matériel plus ou moins prochain ne sont pas le seul objet des colonisations. Jadis on colonisait non seulement pour s'enrichir, mais pour convertir. Les conquistadores après avoir volé leurs victimes s'acquittaient envers elles en les dépêchant en Paradis. Aujourd'hui, le colonial prétend apporter dans toutes les parties de la terre, avec les procédés de l'industrie moderne, les bienfaits d'une civilisation plus développée; il ne vole plus l'or, il extrait la richesse du sol; il ne hâte plus les félicités du ciel, il rend la terre moins douloureuse; il ne baptise plus, mais il vaccine. Ainsi il veut que la fécondité de sa nation crée de la vie dans le reste du monde. Rôle admirable! En appelant d'autres groupements d'hommes à une meilleure existence, en leur fournissant un cadre nouveau, en établissant avec eux des relations de commerce, en se liant à eux par des souvenirs et des intérêts communs, la nation n'accroît pas seulement sa puissance et sa prospérité, elle grandit son autorité ; elle devient, dans toute la beauté du terme, la mère-patrie.

Toutefois un peuple peut se tromper et se jeter sur des territoires si pauvres ou si insalubres, que la mise en valeur exige un temps et des sacrifices d'hommes et d'argent qui mangent la puissance de la métropole ; il peut s'imaginer, aussi, que les races dune civilisation différente sont nécessairement des races inférieures, et qu'elles accepteront avec reconnaissance sa domination. A la réflexion, elles pré-

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fèrent souvent leur état au nôtre. La colonisation de pays déjà très peuplés est moins une annexion de territoires que Fouverture de marchés nouveaux ; le procédé par lequel on peut s'ouvrir ces marchés n'est pas nécessairement celui de la conquête, et ce n'est pas toujours la nation qui a fait le sacrifice qui recueille le bénéfice.

La préparation, la réalisation, l'utilisation de ces acquisitions lointaines rentre normalement dans les attributions de ceux qui sont chargés de maintenir la place de la nation dans le monde. L'assimilation pure et simple des colonies à la métropole préconisée par les hommes de la Révolution, la confusion des administrations de la métropole et des colonies n'est pas évidemment une solution recommandable. Etendre une organisation faite pour un pays, une race, un stade de la civilisation, à d'autres pays, d'autres races, d'autres stades de la civilisation, c'est aller contre les lois de la nature.

En outre, avec la tournure prise par l'action des autres peuples, et Fardeur qu'ils mettent à se disputer les dernières parties de la terre, les questions coloniales sont devenues et deviendront de plus en plus une source abondante des conflits entre les nations.

Enfin, pour chaque colonie, la période de conquête et d'organisation se confondent. Même lorsq^ie la période de conquête est terminée, la conservation de la conquête impose longtemps encore des sacrifices militaires et une orientation particulière de la force du pays.

La mesure de l'utilité de la colonie nouvelle et des sacrifices que la nation peut consentir pour cette acquisition, à raison de la politique qu'elle suit dans le monde, appartient donc à l'administration efeargée des relations extérieures^

Voies et moyens de communication ; Justice avec la force publique chargée d'assurer la justice à Tintérieur; Relations extérieures avec l'armée, la marine et les colonies ; voici donc les services auxquels un citoyen de notre temps songe d'abord.

Il est toutefois un service dont je n'ai pas encore parlé et qui apparaît fatalement au moment où est créé le premier service public : c'est le service de la perception, de la centralisation, de la répartition des cotisations de toute nature nécessaires pour couvrir les dépenses générales assumées par la société :

La première idée qui vient à l'esprit, une idée presque mathématique, c'est que chaque administration doit avoir ses ressources propres, sa bourse; qu'elle doit percevoir elle-même des cotisations à l'occasion des services qu'elle rend et en proportion de ces services, employer ces cotisations au mieux des intérêts généraux dont elle a la charge, économiser par exemple d'une année sur l'autre, se constituer djes fonds de réserve comme une entreprise industrielle pour s'assurer la force et la souplesse.

La logique de cette conception n'est qu'apparente. Plusieurs administrations ne pourraient imaginer des ressources se rattachant directement ou indirectement aux services qu'elles rendent. Comment feraiton payer aux gens les services que leur rendent l'armée ou la police? Il est des services publics pour lesquels la notion d'une cotisation perçue en échange du service rendu serait une absurdité. L'idée mathématique nous conduirait tout simplement à demander les ressources nécessaires pour l'organisation de l'assistance publique aux assistés.

Même dans les administrations pour lesquelles

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nous ne nous heurtons pas à ces non sens, les ressources puisées dans les cotisations perçues à l'occasion du service rendu ne seraient pas en proportion avec l'utilité. Des cotisations générales ne correspondant à aucun service immédiatement rendu^ mais basées sur la moyenne des services que procure la vie sociale, devraient s'ajouter aux recettes propres de chaque administration.

La comparaison de l'utilité des différentes administrations, la fixation plus ou moins judicieuse des cotisations de toute nature nécessaires pour assurer l'exécution des différents services ne peuvent être faites que par le système de la bourse unique de la nation. Une expérience séculaire a démontré qu'un budget distinct pour chaque service était une source d'abus et non une cause de progrès : c'est maintenant un axiome.

Une administration chargée de tenir la bourse commune, de centraliser toutes les recettes de la société, de les distribuer entre les différentes dépenses à faire, est donc la conséquence de toute organisation sociale.

Ce trésorier général de la nation doit surveiller et protéger toute la fortune publique puisque les recettes de la nation ne sont qu'une contribution de cette fortune à la vie sociale ; il doit contrôler tous les organismes intermédiaires, artificiels ou naturels, départements, communes, établissements d'utilité publique de toute nature qui superposent leurs prélèvements à ceux de la nation et concourent pour épuiser la matière contribuable.

Mais avant de les percevoir il faut fixer ces recettes de la nation et les fixer non d'après un idéal conventionnel mais en conformité avec les faits, la fortune et le degré de civilisation de la nation : cette fixation est une opération essentielle de la vie

sociale. D'elle tout dépend et ceux qui la font sont toujours en quelque manière les maîtres de tous les services. Ils ramènent aux réalisations pratiques les rêves indéfinis des théoriciens. En matière d'organisation idéale des services publics, l'imagination a du champ : il n'est pas malaisé de la laisser courir, et le plus petit élève trouve facilement des choses admirables sur le papier. L'obligation d'apporter des ressources ruine les plus beaux projets. Mesurer les dépenses d'après les recettes qu'on peut faire et répartir ces recettes entre les différentes dépenses a donc toujours été considéré comme une attribution capitale pour la vie de la nation. Les luttes pour l'exercice de cette attribution font l'histoire politique des peuples. Théoriquement on concevrait qu'elle ne fut pas confiée aux mêmes personnes que le pouvoir d'arrêter les règlements sociaux. Le législateur et l'ordonnateur du budget peuvent n'être pas nécessairement les mêmes. Et l'on pourrait citer des exemples historiques de la dissociation des fonctions. Pratiquement celui qui fixe le budget doit être en même temps celui qui fait les lois. Beaucoup de lois réagissent en effet sur le budget de la nation. Dans ce cas, quelle que fût la solution adoptée, l'ordonnateur du budget aurait toujours le dernier mot, puisqu'il pourrait anéantir la loi en refusant d'allouer les ressources nécessaires pour l'exécuter. Les deux besognes ont d'ailleurs la plus grande analogie. Fixer les règlements sociaux d'une nation et déterminer les conditions de la vie sociale se ressemblent fort, supposent la même compétence, la même hauteur de vues, la même connaissance approfondie de l'état de la nation. Les deux besognes doivent donc être confondues et celui qui fixe le budget d'une nation en est en même temps le législateur.

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Mais quels principes s'imposent à lui pour la détermination des recettes de la nation ? En est-il de constants ? Nous avons coutume de dire que cette détermination doit être faite de telle façon que chacun contribue aux dépenses sociales en proportion de ses ressources. Nous ne pouvons justifier cet apoplite^me par aucun argument précis. Il serait inexact de prétendre que l'utilité de la société pour chacun est proportionnelle à ces ressources et qu'en conséquence la dépense que chacun occasionne à la société suit les mouvements de la richesse individuelle. D*un ouvrier et d'un rentier, c'est souvent Touvrier qui impose le plus de dépenses à la nation et c'est lui qui a le plus besoin d'elle.

Nous comprenons seulement que tout impôt est une forme du concours mutuel dicté par la solidarité des hommes. Ceux qui ont tiré le meilleur parti de la vie sociale contribuent à entretenir et à développer pour le plus grand bien des autres hommes les services qui leur ont été précieux. La nature et les limites de Timpôt se tirent uniquement des possibilités pratiques. S'il doit être un moyen de faciliter le développement individuel de tous les hommes d'une nation, jamais il ne doit devenir un instrument d'oppression et une sorte de punition pour ceux qui ont été plus intelligents ou plus laborieux que les autres.

Nous voici donc à nouveau et en peu de temps^ par rimaf^nnation de notre citoyen^ pourvus d'une organisation sociale : moyens de communication; justice avec la police intérieure ; relations extérieures avec la Guerre, la Marine, les Colonies ; Finances ; toutes administrations indispensables, sept ministères

OU institutions analogues sur douze que nous possédons actuellement.

Les services que je viens d*énumérer suffiraientils à la vie sociale ? Sans doute. Une nation pourrait vivre ainsi et môme vivre heureuse. De grands peuples ont rempli leurs destinées sans autres services sociaux et l'histoire inscrit parmi ses modèles des gouvernements qui n'exercèrent pas d'autres attributions. Mais maintenant nous demandons plus à notre nation.

Dans les parties que nous venons d'examiner si rapidement nous ne concevrions pas que la nation n'intervînt pas ; pour celles que nous allons voir maintenant, sa non-intervention ne nous paraîtrait pas un nou'^sens ; mais nous la jugerions une abdication et un recul. Nous attendons plus et mieux d'elle. Nous voulons être instruits, protégés dans notre travail, secourus dans notre misère.

Nous voulons être instruits. Ne faut-il pas dire : nous devons être instruits? Si, par hasard, nous ne voulions pas être instruits, le gouvernement ne devraitil pas nous contraindre à recevoir le minimum d'instruction nécessaire pour la vie sociale? Parler de volonté à l'âge, où se donne ce minimum d'instruction, est excessif. Si la forme de Tétude rebute beaucoup d'enfants, tous ont néanmoins Tinstinct d'apprendre; leurs incessantes questions, leur curiosité manifestent cet instinct. Mais il faut que quelqu'un transforme pour eux Tinstinct en volonté et concentre sur un programme déterminé cette curiosité universelle. N'est-ce pas exclusivement le rôle des parents? Non : des parents ignorants, méchants ou négligents ne peuvent avoir la faculté de refuser

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l'instruction à leurs enfants. Us ne sont pas les maîtres de ces enfants : ils n'en sont que les ttfteurs naturels et la nation, instrument du droit individuel, doit intervenir pour défendre l'enfant contre l'ignorance, la négligence ou la méchanceté de ses parents. L'obligation d'un minimum d'instruction, principe de toute force, de tout progrès et de tout bonheur doit donc être imposée par le gouvernement avec les mesures nécessaires pour assurer l'efficacité de cette obligation.

Au delà de ce minimum, les différents degrés et les différentes modalités de Tinstruction sont établis par des certificats ou diplômes qui, fondement de beaucoup de relations entre les hommes, jouent un grand rôle dans la vie sociale. A tout instant nous avons besoin d'acquérir immédiatement la preuve que tel homme est à un certain degré d'instruction, qu'il est apte à telle besogne. Cette preuve ne peut résulter utilement que d'un certificat délivré par des gens impartiaux et compétents. Pouvonsnous espérer que l'initiative privée suffira à créer des institutions qui nous donneront ces garanties d'impartialité et de compétence? Il est évident que non. Quels que soient la force et le mérite d'une institution privée, les certificats qu'elle donne n'ont qu'une valeur temporaire et relative. Les représentants de la nation ont seuls qualité pour délivrer en son nom les diplômes, élément de la vie sociale.

Nous arrivons ainsi à reconnaître que la nation doit imposer à tous un minimum d'instruction et délivrer tous les certificats qui constatent les différents degrés d'instruction.

Son rôle peut-il se borner là? A la rigueur, ouï ; on peut concevoir que la nation, ayant imposé l'obligation de l'instruction et décernant les diplômes

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qui en constatent les différents degrés, laisse à l'initiative privée le soin de créer les organisations nécessaires pour donner l'instruction.

Mais une telle conception ne satisfait pas notre esprit. A quels mobiles en effet en cette matière comme en toutes autres peut obéir Tinitiative privée? Au désir du lucre ou à la passion du prosélytisme.

Pouvons-nous admettre que la distribution de l'instruction soit subordonnée aux spéculations ? Que Tenfant et le jeune homme soient formés non pour eux-mêmes et la vie qu'ils doivent vivre, mais pour des idées auxquelles d'autres hommes qui vont mourir ont subordonné leur vie? Que de lacunes, de désordres, de contradictions dans une telle organisation! Comment y serait résolu le problème de l'instruction à donner à tous, même à ceux qui né peuvent pas la payer? « Jamais, a dit Guizot, dans un grand pays, un grand changement, une amélioration considérable dans le système de l'éducation nationale n'a été l'œuvre de l'industrie particulière; il y faut un détachement de tout intérêt personnel, une élévation de vues, un ensemble, une permanence d'action qu'elle ne saurait atteindre. »

La conclusion s'impose. La nation ne peut se borner à imposer un minimum d'instruction et à, décerner des diplômes: elle doit distribuer elle-même l'enseignement à tous les degrés sur toutes les parties du territoire et organiser l'instruction de la base au sommet. Ce n'est pas là théorie moderne : nos anciens jurisconsultes Choppin, Pasquier, Servin, de Thou, soutenaient tous que le droit d'enseigner appartient au domaine de souveraineté delà couronne.

Dans quel but la nation doit-elle distribuer renseignement? Dans un but social supérieur à l'individu? Assurément non. Nous retomberions ainsi immédia-

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tement sous l'empire, des anciennes théogonies. Le but de la nation, c'est le bonheur et le progrès de Têtre humain considéré individuellement. Si nous donnons l'enseignement à la nation, ce n'est pas pour lui permettre de façonner les nouvelles générations d'après un certain idéal. Qui fixerait cet idéal? Des hommes toujours faillibles et qui se tromperaient sûrement en voulant pérenniser les conceptions dans lesquelles leur espiit s'est figé. La puissance de la vie brise constamment les moules anciens. L'expérience du passé démontre la vanité d'une telle conception ; si elle était exacte, le monde n'aurait jamais changé. Dans tous les siècles, ceux qui crurent entrevoir la splendeur de la vérité prétendirent former les générations nouvelles pour un perpétuel hosanna, et les premiers bégaiements de ces générations furent des blasphèmes. L'Église catholique a détenu tout l'enseignement et avec quel soin jaloux! Des collèges, où elle enseignait dominatrice et fouillant jusqu'aux derniers replis de l'esprit, sont sortis tour à tour les plus grands hérétiques et les plus puissants incrédules. En sens inverse, l'Université impériale a fait des libéraux et des mystiques. De nos jours rUniversité républicaine produit tantôt des semblants de retour aux idées monarchiques et religieuses, tantôt des rêveries d'anarchie sociale entièrement contraires aux idées fondamentales du régime républicain.

Non, la nation n'a pas le devoir de former l'enfant et le jeune homme pour un certain idéal que nul n'a qualité ni puissance pour définir. Si elle s'imaginait que tel est son rôle, elle courrait à une ridicule faillite. Mais elle a le devoir de mettre à la disposition de tous et partout les moyens d'instruction les plus complets et les plus parfaits.

L'instruction portant sa fin en elle-même et ne devant être subordbnnée à aucune autre préoccupation que celle d'armer les individus pour la lutte de la vie, le bon recrutement des professeurs, leur indépendance absolue vis-à-vis de toutes les influences politiques, la liberté légitime assurée à leur enseignement et une grande latitude laissée à leur initiative voilà les seules règles de l'enseignement organisé par la nation.

Doit-elle laisser aux particuliers la liberté de lui faire concurrence pour la distribution de l'instruction? Si notre citoyen reconstructeur de la société réfléchit un peu, peut-être trouvera-t-il que la liberté de l'enseignement ne méritait pas tant d'écrits et de discours. 11 a reconnu que tout enseignement donné dans des vues théoriques supérieures à l'intérêt immédiat de l'individu était fatalement vain ; que l'intervention de la nation n'avait d'autre objet que de fournir à tous, par les meilleurs moyens, la possibilité de s'instruire; que les instituteurs nationaux devaient avoir une grande liberté. Dans ces conditions quel rôle utile peut jouer l'initiative privée? Combler des lacunes de l'enseignement officiel ; expérimenter des méthodes nouvelles pour la formation intellectuelle et physique de l'homme. Ce ne sont pas là des avantages négligeables : ce ne sont pas non plus des avantages tels que si la possibilité de faire concurrence à l'enseignement donné par la nation était supprimée, on puisse imaginer que les fondements de la société soient renversés. Il est relativement facile d'obtenir de la nation qu'elle comble les lacunes évidentes de son enseignement. Du moment où les professeurs ont la liberté nécessaire dans l'application des méthodes, nous pouvons être assurés que dans une corporation aussi agissante.

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aussi nombreuse et tournée par devoir professionnel versles spéculations théoriques, toutes les imaginations nouvelles trouveront des promoteurs ; souvent elles n'en trouveront que trop. Ce n'est pas tant la liberté de renseignement privé qui est nécessaire aux sociétés que l'indépendance des professeurs enseignant au nom de la nation et payés par elle.

Par le mot instruction, qous entendons non seulement la formation intellectuelle procurée par les écoles primaires et professionnelles de toute nature, les collèges, les lycées, les facultés, les écoles supérieures; non seulement l'éducation physique et hygiénique si rudimentaires encore "Sans notre pays et pourtant si nécessaires à la vie, mais tous les moyens de culture, de récréation intellectuelle, bibliothèques, musées, théâtres, dont le développement tient une place de plus en plus grande dans le bonheur de la vie individuelle. C'est là une source de progrès et de joie encore réservée à un petit nombre d'hommes. La nation doit s'ingénier à en multiplier la diffusion.

Les cultes divers se rattachent également d'une façon intime à l'instruction publique puisqu'ils ont été et demeurent les procédés généraux de la plus haute culture morale que les hommes aient pu imaginer. Pendant longtemps ils ont même été les seuls procédés généraux de culture morale. En les reconnaissant, en les subventionnant, la nation constatait non leur vérité philosophique ou religieuse mais la nécessité de cette culture morale. Us sont ou ne sont pas un service public suivant le nombre des individus qui jugent nécessaire de conformer leur vie à cer-

tains préceptes. Lorsque les religions constituent la règle morale adoptée par un nombre considérable d'individus, le devoir de solidarité qui domine toutes les relations sociales peut imposer à la nation l'obligation de faciliter, même à une minorité, l'exercice de ces religions, car il est beaucoup de services publics qui ne sont utilisés en fait que par une minorité. Qu'elles soient ou ne soient pas des services publics, elles doivent toujours être traitées avec faveur par l'ensemble des citoyens ; ceux-ci ont le droit individuellement de les juger, mais non, collectivement, celui de les entraver.

Notre citoyen reconstructeur de la société voudra ensuite certainement être protégé dans son travail.

Il n'y a pas bien longtemps que la seule idée de toute protection de ce genre semblait, aux écoles dominantes, une hérésie. Qu'avait-on besoin d'être protégé? Le seul jeu de la libre concurrence ne mettait-il pas chaque chose à sa place et n'assurait-il pas, avec le maximum de production, le triomphe des plus forts, des plus endurants et des plus rusés ? Il a fallu reconnaître que ces vues étaient théoriques, que le maximum de production, le triomphe des plus forts, des plus endurants et des plus rusés ne constituait pas la fin de l'humanité. La concurrence indéfinie, effrénée, universelle n'est pas la loi du progrès humain et la condition même des sélections que veut la nature. Si cette loi existait, elle serait féroce et c'est avec raison que l'homme se révolterait contre elle, mais elle n'existe pas. Sans frein, la concurrence devient une guerre implacable entre les individus et les groupes d'individus et elle aboutit à de redoutables tyrannies. Si le dogme

42 RÉFLEXIONS d'uN SIMPLE CITOYEN

de Téf^alitt^ absolue des hommes est une chimère, celui de la concurrence sans limites est une monstruositë. Aujourd'hui les esprits les plus prévenus admettent que la nation doit intervenir pour protéger, réglementer le travail dans un grand nombre de cas. Les bornes à Faction de la nation no sont plus qu une quesLioii de tendances personnelles ou de possibilités actuelles. La limitation de la journée de travail des adultes, le repos hebdomadaire, les vacances obligatoires procèdent du même principe que la limitation du travail des femmes et des enfants. Ce n'est que par des subtilités sentimentales qu'on peut établir une orlfrîne différente pour ces manifestations d'une même volonté d'améliorer rapidement le sort des hommes. L'ouvrier qu'on ne juge pas capable de défendre sa femme et son enfant ne Test pas davantage de se défendre lui-même contre les forces supérieures qui Toppriment.

Cette protection donnée à chacun contre les autres et contre hii-même est un des bienfaits essentiels de la société; protection pour le patron comme pour Touvrier, aussi bien pour ceux de Tagriculture que pour ceux de Tindustrie ou du commerce; protection von l re la tendance inévitable de l'ouvrier à abuser de 3e!=^ forces pour accroître son salaire et du patron à abuser de la concurrence des ouvriers pour réduire le salaire; protection de toutes les industries de la nation contre les industries des autres nations placées dans une situation plus favorable ; lois contre l'abus de la force; lois inéluctables d'un ordre nouveau, créatrices d'un monde plus heureux ; grande admiriir^tration qui ne fait que naître et dont le rôle encore confus et souvent contradictoire ne fera que s'étendre. La nation interviendra de plus en plus non pour ramener tous les individus à une impossible égalité,

mais pour assurer à tous un minimum de bien-être, minimum dont les éléments croîtront sans cesse. Prétendre que le progrès naturel des idées, l'effort des masses doivent réaliser peu à peu ces améliorations sans que la nation ait à intervenir, est contraire à ridée que nous nous faisons d'elle puisqu'elle n'est que la synthèse de Tintelligence et de la volonté des masses. Si elle abandonnait son rôle, elle cesserait d'être la nation. Les améliorations se feraient sans doute en dehors d'elle, au-dessus d'elle, mais à travers quelles discussions et quelles luttes I En préparant et réalisant ces progrès elle remplit son rôle ; en les hâtant, elle se grandit. Mais ce rôle n'est pas sans péril : car en ces matières infiniment complexes, il n'est pas facile de prévoir toutes les répercussions d'une mesure. Les réformes prématurées et inconsidérées troublent profondément le travail de la nation et provoquent infailliblement des reculs brutaux.

La protection et la réglementation du travail national sous toutes ses formes, dans tous ses éléments, sur toutes les parties du territoire sont donc dans une société moderne une des missions essentielles de la nation. La logique autant que l'intérêt du pays veut que cette protection soit exercée par une seule administration. Il n'existe aucune frontière précise entre l'industrie, le commerce et l'agriculture. Si Ton remettait les intérêts des patrons à une administration, et ceux des ouvriers à une autre, ne voit-on pas qu'il faudrait immédiatement une troisième administration superposée aux deux premières pour faire la compensation?

J'aime enfin à croire que ce citoyen avec lequel nous venons de reconstruire si allègrement la so-

M RÉFLEXIONS d'uN SIMPLE CITOYEN

ci été est doué de sentiments généreux et qu'il blâmerait sa nation si celle-ci n'organisait pas Tassistance publique.

La pensée que quelqu'un puisse encore mourir de faim, de froid, faute de soins, nous révolte. Cela n'arrive plus, dit-on. Cela arrive plus souvent qu'on ne pense. Au milieu de notre société civilisée on peut encore périr de faim comme sur le radeau de la Méduse. Et combien, chaque année, meurent lentement par la souffrance et les privations! Nous \oulons tous ardemment qu'il soit porté remède dans toute la mesure possible à ces souffrances et à ces privations. Est-ce un droit pour ceux qui souffrent? Non. Quelle que soit Tardeur de notre pitié, nous ne pouvons pas concevoir cela comme un droit. Dans la plupart des cas la misère et la souffrance sont dues à des causes personnelles, à la paresse, aux vices, ou tout au moins à l'absence de prévoyance. Cette menace constante de la souffrance est Taiguillon du travail et du perfectionnement individuel. Elle est la morale de la destinée humaine et tout obéit à ces lois de la nature. Mais si ce n'est pas un droit pourles malheureux, c'est en quelque sorte un devoir pour les heureux : nous devons atténuer les applications brutales et excessives de ces lois naturelles, en corriger les injustices. On peut différer sur le nom et la modalité du secours que nous nous donnons ainsi les uns aux autres; sur le fond, tous sont d'accord. Personne n'oserait affirmer un sentiment contraire. S'il l'osait, le mot seul d'humanité lui fermerait la bouche.

Ce sentiment ira toujours s'étendant, s'amplifiant, avec la conscience plus grande de la solidarité humaine. Il n'est au fond qu'un noble développement de Tégoïsme humain : il est l'assurance de

chacun contre la fatalité et Tentraînement de ses propres vices; le plus heureux des hommes sent sa joie atteinte et menacée s'il voit souflfrir les autres.

Cette assistance ne peut être donnée utilement et complètement par l'initiative des individus. C'est une admirable chose que de s'occuper des malheureux. Mais pris tout entiers par la rude conquête de la vie, nous n'avons ni le temps, ni les ressources, ni les moyens d'information qu'il faudrait pour secourir utilement les autres. Avec la seule initiative des individus, les œuvres d'assistance peuvent se multiplier, s'entrecroiser, se superposer sur certaines parties du territoire et manquer sur les autres. Par l'absence de centraUsation et de contrôle, elles peuvent, avec les meilleures intentions du monde, offrir des primes à la paresse et au vice. L'assistance qui n'est pas donnée avec suite, méthode et discernement, n'est qu'une manifestation vaine et souvent dangereuse de la solidarité des hommes. Aussi est-il peu de pays où elle ait été abandonnée entièrement à l'initiative des individus. L'Église, lorsqu'elle en était principalement chargée, agissait comme organe de la nation. Aujourd'hui la nation essaie d'organiser directement l'assistance. Non seulement nous ne comprendrions pas qu'elle se désintéressât des services d'assistance, mais nous lui demandons de les centraliser, de les coordonner assez fortement et assez complètement pour qu'à aucun âge, en aucune situation, l'homme ne puisse se considérer comme rejeté par la société dont il fait partie. Ni les traînards, ni les incapables, ni même les vicieux ne doivent être abandonnés aux hasards de la misère humaine ; il faut qu'à toute heure une porte s'ouvre devant eux, qu'ils trouvent, sans autre justification que celle de leur âge, de leur maladie, de leur misère ou

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46 BÉFLEXIONS d'dN SIMPLE CITOYEN

de leur faim, Tasile, les soins et la nourriture dont ils ont besoin. L'homme normal est celui qui réalise la conquête Ae la vie avec les moyens que la nation met à sa disposition. Mais nul ne sait s'il triomphera dans la lutte et nul ne peut se désintéresser du sort de ceux qui n'ont pas eu la force nécessaire pour gagner le prix de la vie. Nous sentons très vivement que ceux-ci doivent être consolés et secourus, c'est entendu ; mais cependant dans une mesure, avec une suite et des effets différents, suivant la cause de la misère et la moralité de l'individu qui fait appel à notre aide. Dans la même misère, l'honnête homme, rimprévoyant etle gredin ne sont pas également intéressants et nous ne pouvons traiter de la même façon niomme victime du hasard et l'homme victime de ses vices. Un contrôle vigilant doit donc être exercé sur la distribution des secours de toute nature faite au nom de la nation. Qui peut exercer le plus utilement et le plus complètement ce contrôle? Assurément ceux qui, étant chargés de maintenir l'ordre dans le pays, disposent de tous les moyens d'information sur les citoyens. Par cette nécessité d*une coordination et d'un contrôle efficaces, l'administration de l'assistance publique paraît donc se rattacher logiquement à celle de la justice et plus particulièrement à celle de la police intérieure qui est une fonction de la justice. L'assistance n'est-elle pas d'ailleurs une conséquence éloignée mais certaine de nos idées sur la justice?

Voies et moyens de communication, justice avec la police intérieure et l'Assistance publique, relations extérieures avec la Guerre, la Marine et les

Colonies, instruction publique avec les Beaux-Arts et les Cultes, protection du travail, voilà ce qu'un citoyen de notre temps attend de la nation dont il fait partie. Ainsi, sans faire appel aux théories spécieuses des écoles, en se servant seulement de son bon sens et des idées banales qu'il entend tous les jours exprimer, il a reconstitué les administrations de son pays ; il peut chercher; s'il n'est pas un constructeur de cités de rêve, il ne trouvera rien de plus.

Peu lui importent d'ailleurs les modalités administratives sous lesquelles les services lui seront rendus et les circonscriptions dans lesquelles se cantonneront les agents auxquels il s'adressera.

C'est toujours au nom de la nation que ces agents exécuteront les services, conséquences de la vie en société ; les mérites et les inconvénients des circonscriptions dépendent uniquement de la façon dont le service est rendu.

Nous sommes cependant portés à croire qu'il existe deux groupements naturels : la nation à laquelle on appartient, la commune où l'on vit, et qu'à chacun de ces deux groupements correspondent normalement des manifestations différentes de la vie sociale.

La commune est en effet une agglomération naturelle ; chacun sait la place qu'elle a tenue dans la formation de la France et en i789 la Constituante a maintenu les communes avec leurs territoires*

A la réflexion, la commune perd singulièrement de son importance. Avec la mobilité actuelle des hommes, elle n'est qu'une circonscription administrative naturellement désignée pour certains devoirs et certains bénéfices de l'état social. Il ne faut plus y chercher le fondement d'une solidarité restreinte au

48 RÉFLEXIONS d'uN SIMPLE CITOYEN

coin de terre où l'on vit. Elle fut peut-être Tembryon fie la patrie ; mais les horizons se sont étendus et chaque homme voit au-delà de son beflfroi. La Commune n'est plus qu'un moyen d'organiser, sous le contrôle de la nation, avec les gens qui sont un instant nos voisins, Tapplication de certains objets de la vie sociale. A aucun moment elle ne doit opprimer la vie individuelle et devenir la forteresse de l'ignorance ou de la passion.

Ehl que faites-vous de la vie locale? Consistel-elle donc à dépendre de l'arbitraire ou de l'incapacité d'un maire, à boire de l'eau croupie, à attraper la lièvre typhoïde, à patauger le soir dans les fondrières de ruelles obscures, à entasser les enfants dans des écoles malsaines, à leur donner des chantres ou des savetiers comme instituteurs? Je connais un cheflieu de département où les robinets des fontaines publiques sont ouverts, pendant l'été, une heure le malin, une heure le soir et où les affiches interdisent de se servir de l'eau pour tout autre usage que celui de l'alimentation. Les rues sont sales et la lièvre y règne en permanence. Cependant des monuments peu utiles, construits aux frais des contribuables, s'élèvent sur toutes les collines d'alentour. Est-ce cela, la vie locale? Peut-on admettre que les Français, conduits par leurs obligations, leurs aflfaires ou même leurs plaisirs à hâlïiter telle ville ou tel bourg, y soient les victimes des rancunes, des jalousies, de l'ignorance, de la négligence des prétendus représentants de cette vie locale, et qu*une majorité d'imbéciles et d'incapables contraigne la minorité à une vie de sauvages !

Ce n'est pas trop de la puissance de la nation pour triompher de l'inertie et du mauvais vouloir des administrations locales ; sans son action, elles

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seraient généralement impuissantes à réaliser le minimum de bien-être que les hommes civilisés exigent aujourd'hui; il est vrai que la proportion des sauvages, même dans une grande nation, est encore fort importante.

Le groupement communal n*a donc pas la valeur que nous sommes disposés à lui attribuer; il ne peut exister que sous le contrôle incessant de la nation; ce contrôle est une condition non seulement de force mais d'existence même de la nation. Le morcellement de celle-ci en une foule de petites sociétés autonomes, auxquelles on essaierait vainement de donner une vie factice en leur reconnaissant des intérêts distincts et bientôt en conflit, irait à Tencontre du grand mouvement d'unification des temps modernes.

La lente constitution de la France ne tend pas à autre chose qu'à cette organisation rationnelle de la puissance de la nation. A travers quel apparent chaos d'organismes provisoires ! Peu importe : en ce moment même où tant d'institutions semblent désorganisées par la politique, le mouvement s'accentue. Il est inévitable comme la substitution de la grande industrie à la petite. Toutes ces administrations locales jusqu'ici si imparfaites, si ignorantes, si peu soucieuses de leur mission et des intérêts de leurs commettants en prennent une conscience plus avisée, s'associent, se fondent, sous un contrôle de plus en plus actif et de plus en plus nécessaire de la nation, dont elles ne sont qu'une fragmentation provisoire.

Entre la commune, circonscription administrative naturelle, et la nation, réalisation pratique de la société humaine, se placent toutes les circonscriptions administratives imaginées par les peuples : provinces, comtés, départements, districts, cercles, arrondissements, cantons, etc..

BO RÉFLEXIONS d'uN SIMPLE OTOTEN

Ces divisions sont nécessaires d'une nécessité très banale; pour administrer un territoire, il faut fixer des circonscriptions aux administrateurs et grouper par régions certains intérêts. Aucune autre règle que les nécessités des services ne dicte l'étendue et la superposition de ces circonscriptions. Elles doivent toujours correspondre à l'état des communications et aux simplifications du progrès. Il est paradoxal de les vouloir maintenir au temps des rapides et du téléphone comme au temps des diligences Laffitte et CaiÛard et du télégraphe aérien de M. Chappe dont la fâcheuse image encombre le carrefour cher à madame de Staël.

Les inconvénients actuels de nos circonscriptions administratives sautent aux yeux. Le fétichisme avec lequel nous les maintenons ne s'explique que par la routine administrative et plus encore par l'avidité des intérêts locaux mal compris. Il est archaïque de considérer le canton, l'arrondissement, le département comme trois cercles dans lesquels l'administration tournera éternellement. Mais il serait excessif de croire qu'une nouvelle révolution est nécessaire pour mettre au point les choses.

Telles qu*elles sont, nos circonscriptions administrative existent depuis un siècle. Leur vice vient de notre esprit qui les veut immuables ; assouplissonsles dans chaque cas, pour les remettre à la mesure du temps présent et laissons à chaque administration le soin d'en tirer Futile et d'en rejeter le nuisible. Que le département, Tarrondissement, le canton soient maintenus pour certains services et ne le soient pas pour d'autres, où serait le mal ? Les différents services n'ayant ni la même étendue, ni le même objet, logiquement les cadres et les divisions ne doivent pas être les mêmes.

Distinction faite communément entre les fonctionnaires dits de gouvernement et les autres fonctionnaires; que tous les fonctionncûres ont la même origine ; que la grève est contradictoire avec la notion même du service public quel qu'il soit.

Tu sais donc maintenant, ô citoyen de France, ce que tu attends de ta nation? Par qui cela va-t-il être réalisé? Par un ensemble d'agents que tu appelles tes « fonctionnaires... » Fonctionnaire, dit le dictionnaire de r Académie, celui, celle qui remplit une fonction ; fonction, «action qu'on fait pour s'acquitter des obligations, des devoirs d'un emploi, d'une charge et quelquefois cet emploi même, cette charge. »

Sommes-nous bien fixés ? Acceptons néanmoins ce mot vague. Tes fonctionnaires, . ô Français, ce sont tous les agents de la corporation sociale, tous ceux qui ont pour mission de créer, d'assurer et de perfectionner sans cesse les services que tu considères justement comme la conséquence nécessaire de la vie en société.

52 RÉFLEXIONS d'uN SIMPLE CITOYEN

Tu fais cependant parmi tous ces agents une dislînction : ceux que tu charges de définir les règlements sociaux, de fixer les dépenses de la nation, de sur voilier Temploi de son argent, tu les crois volontiers d'une essence supérieure et tu les désignes d'un mot que tu ne prononces pas sans solennité : le gouvernement. Ainsi, dis-tu, le capitaine gouverne le navire qui porte les passagers vers de plus heureux rivages.

Kncore n'est-ce pas le capitaine seul qui gouverne le navire : Fhomme de barre, la vigie, et jusqu'au mousse qui change les amures ont bien aussi leur [lart de direction et de responsabilité, et si Tun d'eux ne fait pas son métier, le navire touche. N'importe : il nous plaît encore d'imaginer que le sort de la nation doit (Hre remis à un homme ou à quelques hommes entièrement responsables de tout ce qui arrivera. Jadis nos pères passaient ou subissaient ce forfait avec un roi ou un empereur qui se prétendait désigné par Dieu, son génie ou ses passions. Le gouvernement c était lui. Le mot a exprimé longtemps ainsi tant de puissance absolue, tant d'arbitraire que nous le répétons encore inconsciemment avec emphase. Il noua emplit la bouche et trop souvent nous tient lieu d'argument. Les droits imprescriptibles du gouvernement! L'autorité du gouvernement! Que de fois par semaine tout administrateur entend cette brève justification des choses les plus contestables ! Pour beaucoup d'entre nous, tout homme qui gouverne, reste une manière de Christophe Colomb lancé vers rinconnu et demandant un jour de plus pour nous donner une terre nouvelle. Comment lui refuser ce jour! En fait c'est tout au plus, trop souvent, un maître au cabotage qui fait une route fort connue et qui s'il ne peut nous conquérir les Amériques, peut

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fort bien nous jeter sur les cailloux en mettant le cap sur la lune.

Quels sont ceux que nous considérons aujourd'hui comme les gouvernants de la nation ? Nous ne nous en faisons pas toujours une idée bien nette. « Dans les monarchies où la puissance executive est jointe à l'exercice de la souveraineté, a écrit Rousseau, le gouvernement n'est autre chose que le souverain agissant par ses ministres, par son conseil, ou par des corps qui dépendent absolument de sa volonté. »

L'un des hommes les plus savants de notre époque a déBni le gouvernement : « l'exercice par le souverain de l'autorité publique » ou encore c la souveraineté mise en œuvre ». Oserai-je avouer que cela ne me donne pas une figure très nette des gens qui gouvernent. Mais si l'on nous presse un peu, nous arriverons à trouver que le gouvernement se compose actuellement en France des trois cents sénateurs, des cinq cent quatre-vingt-onze députés, . du Président de la République et des douze ministres. Et c'est bien ainsi que la plupart des auteurs précisent le mot et leurs définitions.

Dans cette recherche empirique de la meilleure manière d'administrer les sociétés, après tant d'essais divers, nous sommes actuellement à la formule dite parlementaire. Mais peu de Français se font une idée exacte de la situation respective des différents agents de la nation. Dans notre opinion les sénateurs, les députés, le Président de la République, les ministres sont tout ; ils gouvernent. Les autres fonctionnaires sont peu de chose : ils servent le gouvernement : aux huit cent quatre-vingt-onze petits rois nonaires ou quaternaires, au Président de la République et aux douze ministres va toute notre

94 BRFLEXIONS d'uPï SIMPLK CITOYEN

attention ^ les Imit cent niilje antres, nous les ignorons volontiers; si nous nous en occupons, c'est pour leur n'Berver dei* reproches ou des injures.

Ce sont là des yues imparfaites de la réalité» D'un i^arde chamjurjtre qui dresse procès*verbal à un Président de la République chassant sans permis, d'un agent do police arrêtant le ministre de rintërieur qui conduit une automobile à une vitesse excessive, d'un juge de paix condamnant un député pour tapa^^e nocturne, d un maire de commune rurale faisant dresser procès-verbal au président du Sénat qui, en villégiature dans la commune, jette ses eaux sales sur la voie publi(|ae, quel est le gouvernant et le gouverné? Si nous tenons à ce mot gouvernement, il n*est aucun ag?ent de la nation qui ne soit en quelque manière un gouvernant. Cela nous apparaît avec évidence lorsqu'il s'agit d'un garde champêtre, d'un agent de police ou d'un juge. Est-ce moins vrai lorsqu'il s'agit d'un insLituteur^ d'un facteur des postes, d'un gardien de phare ou d'un conducteur de train? Chacun d'eux, quand il exerce ses attributions, est au même titre que les autres uu agent de la corporation sociale; il concourt à réaliser la destinée de la nation et à mettre à la disposition de chacun de noua les moyens de vie. Tous ont exactement la même origine et la même nature^ commis aux besognes d'utilité générale, ils sont tous, au même titre, des agents de la nation. Représentants du peuple, constituants, sénateurs, députes, lords, membres de la Chambre des Communes, magnats ^ figurants de.s doumas, ne sont que des fonctionnaires comme les autres.

Chez nous les huit cent quatre- vingt-onxe fonctionnaires du Parlement trouvent dans le privilège de

retenir notre attention et d'emplir les joarnaux quelque compensation aux corvées éphémères et parfois douloureuses que nous leur imposons ; les huit cent mille autres fonctionnaires, une satisfaction plus mélancolique dans l'accomplissement anonyme d'une besogne indispensable. Mais pas plus que les huit cent mille, les huit cent quatre-vingt-onze ne sont de droit divin ; les urnes électorales n'ont pas pour eux distillé le saint chrême. Quoiqu'en pensent les dominicains familiers de certains hommes d'État, pas plus que Louis XV, père du peuple, ou Tadministration du premier empire, la République n'est de droit divin. Et nous ne sommes pas dupes de ce qu'il peut y avoir de courtisanerie dans ces traités allemands où l'on insinue que tout gouvernement a une fin supérieure à Fintérêt des gouvernés. Certes l'arbitraire d'un Napoléon ou d'un Bismarck sont de redoutables réalités. Encore se réclament-ils du bien de la nation, et pour qu'ils réalisent leurs plans, il faut que nous ayons la sottise de nous laisser tromper par eux.

Toute autorité ne vient pas d'une force ou d'une volonté supérieure à notre raison. Toute fonction sociale, la plus humble comme la plus grande, vient du droit humain qu'a chacun de trouver des facilités de vivre de plus en plus grandes dans la nation, réalisation pratique de la société.

Renonçons donc aux formules dans lesquelles la sonore ambiguïté du mot « pouvoir » jouait un si grand rôle : séparation des pouvoirs; pouvoir judiciaire; pouvoir exécutif; pouvoir législatif. Ces formules ont eu leur mérite ; elles étaient l'écho des investitures célestes d'autrefois et l'adaptation des anciennes idées à des régimes nouveaux. Mais leur temps est fini ; la trinité des pouvoirs n'a pu résister

S6 RÉFLEXIONS d'un SIMPLE CITOYEN

longtemps à l'examen; Ton s'est bien vite aperçu que le judiciaire n'était qu'une partie de l'exécutif et les écrivains modernes démontrent avec abondance et facilité le caractère artificiel de la théorie tout entière et l'impossibilité de marquer les limites précises de l'exécutif et du légistatif. Ceux mêmes qui la défendent encore la condamnent souvent involontairement après l'avoir affirmée. Un savant professeur de droit écrit : « Il existe dans toute société civilisée deux pouvoirs, le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif : le premier fait les lois, le second les applique ; » mais il ajoute immédiatement : « Il n'y a pas de limites fixes et immuables entre ces deux pouvoirs. »

Les agents d'une nation no sont donc pas, les uns des maîtres, les autres des serviteurs, ils ne sont pas non plus des rivaux ; tous sont étroitement associés pour une œuvre nécessaire suivant des formules variables et indéfiniment perfectibles.

Chaque fonctionnaire est supérieur à toute autorité en tant qu'il remplit sa fonction. L'organisation empirique des hiérarchies et des contrôles n'a d autre objet que de le maintenir dans les limites de cette fonction et de l'inciter à la bien remplir. Nous le sentons vivement lorsque nous jugeons nécessaire d'instituer des garanties particulières pour l'accomplissement de certaines, fonctions, l'inamovibilité des magistrats, les conditions de recrutement et d'avancement des professeurs, des officiers, etc.. Ce ne sont là que les premières applications d'une idée générale qui doit peu à peu s'imposer : il n'est aucun agent qui puisse être traité comme un automate et le simple instrument d'une volonté supérieure. J'indique à ceux qui aiment les comparaisons militaires et assimilent volontiers l'administration à

une armée, thème facile pour les distributions, concours et enterrements, que d'après les théoriciens des guerres futures chaque soldat doit être désormais une unité vivante, agissante et responsable. Nous aurions beau jeu à expliquer que cela est encore bien plus vrai pour un fonctionnaire que pour un soldat.

Mais si tout agent de la nation, quel qu'il soit, doit avoir, dans l'intérêt de la nation, c'est-à-dire dans rintérêt de chacun de nous, la plénitude d'autorité que comporte sa fonction, tout agent de la nation aussi, quel qu'il soit, est lié à l'accomplissement de sa fonction. Il est vis-à-vis de la nation en service commandé.

Tous les fonctionnaires ne sont pas recrutés par voie de service commandé. Ce mode de recrutement n'existe que pour quelques fonctionnaires, les soldats, les jurés. Qu'on le veuille ou non, il faut être soldat et juré. Celui qui se refuserait à remplir ces fonctions nécessaires à la vie sociale serait puni. Les autres fonctionnaires acceptent librement le caractère d'agents de la nation. Rien ne garantit que les choses se passeront toujours ainsi. Actuellement les fonctions données à l'élection sont généralement fort recherchées; si elles ne l'étaient plus, le suffrage des citoyens contraindrait légitimement aies remplir; il faut que la nation fournisse à l'ensemble des individus qui la composent les moyens de vivre même au prix de corvées imposées à quelques-uns.

Ces différences de recrutement ne sauraient d'ailleurs exercer aucune influence sur la nature du devoir des fonctionnaires. Le jour où ils ont reçu ou accepté le caractère d'agents de la nation, ils ont immédiatement contracté un certain nombre d'obligations dont la première est l'exécution du service public nécessaire à la nation.

88 B^LEXIONS D*UPÏ SIMPLE €ÏTOTEN

Toute grève est a ne moDâtniosité ; car toute ^êve est de la mort volontaire; nous sommes bien obliges de la subir, comme nous subissons la guerre, en attendant qu'une civilisation plus parfaite nous délivre de ces maux. Mais une grève d'agents d'un service public est une cbose particulièrement absurde : elle est en contradiction avec la notion même du service public* Pourquoi Tavons-nous érigé en service public de la nation î Parce que nous estimons qu'il esl indispensable à la vie de chacun de nous. Pouvonsnous admettre que ceux qui en ont été chargés nous le refusent soudain et compromettent ainsi notre vie"? Cela est inadmissible. Ils commettent un crime de lèse-société et doivent être punis comme tons ceux qui brisent Tordre social.

Principe évident et absolu pour tous les agents de tous les services publics, (juels qu'ils soient. Des hommes éminents, à la science et à la sagacité desquels tous rendent hommage, ont cru pouvoir faire des distinctions entre les agents de la nation. Ceux qui détiendraient une parcelle de la puissance publique seraient seuls liés indissolublement comme des moines à leur fonction. Les autres, gérant les services publics comme on gt>re une entreprise industrielle, pourraient en prendre plus à leur aise avec la nation, et SI la fantaisie leur vient, faire grevé. Fonctionnaires d*autorité; fonctionnaires de gestion : ingénieuse distinction d'école qui trouve quelque fondement dans certaines subtilités du droit administratif^ mais qu'il faut laisser à la scolastique.

Les fonctionnaires, dits de gestion, nous sont gt'înéralement beaucoup plus nécessaires que les fonctionnaires dits d'autorilé. Une gi'ève dci* agents des postes, des agents des chemins de fer^ des médecins oudesiniirmiersdes hôpitaux, aurait une autre

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gravité qu'une grève des instituteurs, des préfets ou des conseillers d'État. Les premiers doivent être mis encore plus hors d'état de faire grève que les seconds.

Nous nous rendrons d'ailleurs un compte bien plus exact de toutes ces choses lorsque nous aurons examiné les attributions des difiFérents agents de la nation française ; c'est alors seulement que nous pourrons tirer des conclusions définitives. Si rapide qu'il soit, cet examen nous apprendra, une fois de plus, que souvent les théories restent vaines; que la pratique fait fonctionner les choses autrement qu'elles n'ont été réglées par les textes les plus travaillés et les plus minutieux ; que nous sommes encore très loin d'avoir réalisé tant bien que mal les conditions de vie sociale qui paraissaient déjà essen* tielles au temps de Louis XIV ; que Colbert et d'Aguesseau, s'ils revenaient, ne nous complimenteraient point ; et, pour citer des exemples : que la police n'existe pas en France; que pour nous défendre contre les coquins, il nous faudrait dépenser cent millions au moins de plus par an ; que nous avons encore en grande partie la même procédure qu'en 1700; que les hommes les plus éminents et les plus hardis n'arrivent pas à triompher des obstacles qui s'opposent à la réforme de l'organisation judiciaire. Et de tout ainsi.

Nous avons des montagnes d'or à dépenser et l'effort de bien des générations à accumuler avant de faire fonctionner d'une façon à peu près normale les services publics que notre citoyen exigeait comme la manifestation naturelle de la vie en société. Voilà qui est de nature à nous inspirer, en même temps qu'un plus juste sentiment des possibilités sociales, une certaine méfiance pour les titans qui, sans se lasser, entassentdes Ossa de projets sur des Pélion de rêveries.

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Notre étude doit assurément commencer par les fonctionnaires dits de gouvernement.

Nous avons reconnu qu'un Français, après quelque réflexion, comprenait dans le mot gouvernement les trois cents sénateurs, les cinq cent quatre-vingtonze députés, le Président de la République et les douze ministres. L*étude des attributions et du rôle respectif de ces neuf cent quatre fonctionnaires politiques auxquels, pour être complet, il faut ajouter les sous-secrétaires d'Etat et les chefs de cabinet, au total un millier, est considérée volontiers comme une partie spéciale de Tétude de l'organisation d'une nation. Le droit dit constitutionnel et le droit dit administratif seraient les deux divisions du droit dit public.

Je ne partage pas l'opinion de ce facétieux rédacteur du Dalloz qui au mot « Utopie » met pour tout commentaire : «voyez : droit constitutionnel » ; l'édition, il est vrai, date de 1862. L'examen des conditions générales dans lesquelles est organisée la vie sociale.

62 LEyl KONCTlOPîNAmES DE GOUVERNEMENT

la discussion des conséquenoas que peuvent avoir les différents systèmes n'est pas une utopie. C'est justement qu'on considère maintenant celte étude comme la partie la plus intéressante de l'histoire < N'acceptons, pas toujours cependant aveuglément les difcïtinctions arbitraires des l'coles. Les facilités qu'elles offrent pour Texposé des doctrines ne compensent pas toujours une certaine confusion qu'elles laissent dans nos esprits. La bonne ou la mauvaise constitution d'un |>euple qui couipte plus de huit cent mille fonctionnaires ne peut pas, ne doit pas dépendre uniquement du rôle et des attributions de mille d'entre eux.

Conditions générales de recrutement ; incertitude qui règne encore sur les attributions respectives de la Chambre et du Sénat ; critiques formulées contre le mode de recrutement des sénateurs et des députés ; ce qu'il faut penser des procédés tant critiqués ; notre capitale erreur sur le rôle des sénateurs et des députés.

Sur ce chapitre, je serai bref, non pas qu'il soit tabou et qu^l soit interdit à un autre fonctionnaire de parler librement de ceux-ci, assurément les premiers et les plus importants, mais parce que cette partie reste la plus connue de toute notre organisation sociale et qu'en cette matière, toute d'empirisme, chaque Français en connaît assez pour s'être fait une opinion.

Chacun sait que les lois, c'est-à-dire les rè^ements sociaux, les dépenses pour les services publics et les cotisations imposées obligatoirement à chacun pour couvrir ces dépenses sont arrêtées souverainement par l'accord de la majorité absolue des sénanateurs et de la majorité absolue des députés, soit par raccord de cent cinquante et un sénateurs au moins et de deux cent quatre-vingt-seize députés au moins, délibérant séparément ; que certaines lois, considérées

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comme plus importantes que les autres parce qu'elles concernent le régime politique, sont votées par la majorité des sénateurs et des députés délibérant celte fois ensemble.

Les sénateurs, qui doivent avoir quarante ans au moins, sont nommés pour neuf ans, par département, par un collège électoral réuni au chef-lieu du département, comprenant les députés, les conseillers généraux, les conseillers d'arrondissement, les délégués de chîique conseil municipal, au total mille à quinze cents électeurs par département; le Sénat se renouvelle partiellement et par tiers tous les trois ans. Pour être élu sénateur il faut obtenir au premier ou au second tour de scrutin la majorité absolue des suffrages, et un nombre de voix au moins égal au quart (les électeurs inscrits. Mais si cette majorité n'est pas atteinte, un troisième tour de scrutin a lieu et celui qui obtient la majorité relative, c'est-à-dire celui qui a le plus de voix, est proclamé élu.

Les députés qui doivent avoir vingt-cinq ans au moins, sont nommés par arrondissement pour quatre ans au suffrage universel par les électeurs inscrits dans chaijue commune sur les listes électorales, c'està-dire par les citoyens âgés de vingt et un ans accomplis, ayant dans la commune leur domicile juridique. Perdent le droit de vote les individus frappés de certaines pénalités, les interdits et les faillis. En sont privés momentanément dans l'intérêt de la discipli.ne, les nLÏlituires dans l'exercice de leurs fonctions.

L'élection des députés se fait en bloc tous les quatre ans. Pour être élu il faut obtenir au premier tour de scrutin la majorité des suffrages et un nombre de voix égal à la moitié plus un des électeurs inscrits. Si ce résultat n'est pas obtenu, un second tour de scrutin a lieu quinze jours après. Celui qui obtient

le plus de suffrages quel que soit le nombre de ces suffrages, est proclamé député.

Le Sénat est donc élu par soixante-dix mille citoyens environ occupant déjà des fonctions électives ; la Chambre par douze millions comprenant en somme tous les citoyens français âgés de plus de vingt et un ans.

Ces brèves indications suffisent pour montrer tout Tempirisme de ces solutions. Il est presque aussi vain de les critiquer que de cherchera les justifier au nom des principes. Tout est une question de résultats. Or, les résultats démontrent d'abord que l'institution de deux assemblées devant concourir pour l'élaboration des règlements sociaux et des budgets de la nation est une bonne chose.

Sur les attributions respectives de ces deux assemblées et la façon dont elles doivent être composées chacun peut disserter à perdre haleine. Les hommes les plus compétents ne s'entendent pas. Voici trente-deux ans que nous regardons souvent avec passion fonctionner la Chambre et le Sénat, trentedeux ans que notre vie nationale paraît suspendue aux attributions de ces assemblées. Dans les matières les plus essentielles, ces attributions ne sont pas encore déterminées avec précision.

Les lois dites constitutionnelles déclarent que « le Sénat a concurremment avec la Chambre des députés l'initiative et la confection des lois; toutefois les lois de finances doivent être en premier lieu présentées à la Chambre des députés et votées par elle ». Mais que faut-il entendre par lois de finances? Estce seulement la loi de finances annuelle, le budget, ou toute loi ayant des conséquences financières? Même pour les lois de finances votées d'abord par la Chambre, le Sénat a-t-il le droit d'amender ces lois et

d'augmenter les crédits votés par la Chambre? On n*en sait rien.

Les ministres sont-ils responsables politiquement devant le Sénat comme ils le sont devant la Chambre? Lorsqu'ils sont mis en minorité devant le Sénat, doivent-ils se retirer? On n'en sait rien non plus. Les meilleurs auteurs sont en désaccord sur la question, et les ministres eux-mêmes soutiennent tantôt une thèse et tantôt l'autre. Tantôt ils affirment qu'ils ne doivent compte de leurs actes politiques qu'à la Chambre ; tantôt ils posent la question de confiance devant le Sénat, et parfois en des matières économiques pour lesquelles on pourrait estimer, qu'en tout état de cause, il n'y aurait pas lieu de poser la question de confiance.

Quant à la façon dont sont recrutés les sénateurs et les députés nous sommes encore plus loin de nous entendre. Si l'institution pour l'élaboration des lois, la fixation du budget et le contrôle des services publics, de deux assemblées distinctes, si vivement attaquée au début de la République, est aujourd'hui très généralement considérée comme nous assurant des garanties, par contre le mode de recrutement de ces assemblées donne lieu aux critiques les plus vives et les plus diverses. Louer ce mode semblerait un paradoxe. Aucune autre condition que celle de l'âge n'est exigée des sénateurs ou des députés ; car on ne peut vraiment considérer comme une condition de capacité qu'ils n'aient pas été condamnés par la justice de leur pays, qu'ils ne soient pas interdits; ou, s'ils sont commerçants, qu'ils n'aient pas fait faillite.

Pour le Sénat les uns regrettent qu'il émane d'un suffrage aussi restreint et demandent qu'on se rapproche autant que possible du suffrage universel^ quitte à l'organiser autrement que pour la Chambre

des députés. Nos lois ont marqué quelque mouvement en ce sens. La loi de 1875 attribuait un seul délégué à chaque conseil municipal, quelle que fût l'importance de la commune. Elle assurait ainsi une prépondérance certaine aux communes rurales. Le Sénat représentait principalement les campagnes. La loi de 1884, sans fixer le nombre des délégués en proportion avec la population des communes, fait varier ce nombre de 1 à 30 avec celui des conseillers municipaux, et a assuré ainsi la prépondérance aux centres urbains de moyenne importance. En sens inverse, non seulement des publicistes éminents, mais des hommes d'Etat appartenant même aux partis les plus avancés estiment que pour donner toute sa valeur à l'institution des deux Chambres, il faut composer le Sénat par des procédés différant complètement de ceux qui sont adoptéspourlaformation delà Chambre des députés ; Tidée en faveur aujourd'hui serait de concentrer dans le Sénat la représentation de tous les intérêts professionnels de France.

Quant aux députés, les plus éminents d'entre eux crient sur les toits que le recrutement de la Chambre se fait par des procédés dignes de la mentalité d'un Papou. Actuellement peu de Français défendent ces procédés. Les élus, au lendemain du scrutin qui assura leur triomphe, ont un rictus en parlant de la campagne électorale. La tyrannie féroce exercée par les électeurs sur leur représentant, la terreur que cette tyrannie inspire aux plus courageux, seraient comiques si nous n'en souffrions gravement. Ce n'est pas là sentiment d'hommes vieillis et désabusés. La plus brillante et la plus ardente jeunesse, celle en qui nous mettons légitimement tout l'espoir de l'avenir, ne pense pas autrement. Voici le portrait que M. Paul Boncour a buriné récemment du po-

tentât de sous-préfecture : « Il est modéré, opportuniste, radical et sera demain socialiste suivant la couleur des bulletins qui font la majorité dans son pays. A mesure d'ailleurs que s'accentuait sa teinte, lui corsait ses épithètes. 11 a servi TEmpire, trahi Gambetta et renversé Ferry. Les ministères successifs n'ont pas eu de plus fidèle soutien jusqu'au jour où il eut plus d'intérêt à les combattre. Encore attendit-il la séance décisive ; et, le ministère tombé, il changea son bulletin après la bataille. Ses opinions se sont modifiées, mais ses rapports avec les électeurs sont restés les mêmes :àla (gis esclave et souverain, domestique et despote, il fait leurs commissions et les fait trembler. Comme il a servi tous les ministères, ceux-ci l'ont servi ; comme il n'était pas sûr, ils l'ont bien servi pour le mieux garder et les services rendus lui ont fait une situation solide. Pas un cantonnier qui ne soit placé par lui, pas un facteur qui ne soit à ses ordres, pas un instituteur qu'il n'ait menacé d'un déplacement d'office, pas un détour des ministères qui ne lui soit connu ; il est familier avec les huissiers, hautain avec les chefs de bureau ; les ministres l'exècrent mais ils lui donnent raison, car il a le bulletin capricieux et la sollicitation tenace. »

Les imperfections du procédé par lequel nous désignons un député ont été mille fois démontrées parles hommes les plus éloquents de la Chambre. Nous savons tous que l'arrondissement de Barcelonnette, avec 3.443 électeurs, a droit à un député et que le premier arrondissement de Nantes, avec plus de 30.000 électeurs, n'a droit également qu'à un seul député. Ce qui fait qu'un seul électeur de Barcelonnette vaut dix électeurs de Nantes. Nous savons tous que ces inégalités absurdes se multiplient sur tout le

territoire de la République et que dans la représentation nationale notre suffrage peut valoir de 1 à 10 et même plus suivant le lieu que nous habitons.

Mais il y a bien plus fort. En 1906 le total des voix obtenues par tous les élus de la Chambre, par les 591 députés, a été de 5.209.606, tandis que le total des électeurs inscrits était de 11.593.458.

Par conséquent 6.383. 852 électeurs ne sont pas représentés dans la Chambre actuelle, c'est-à-dire la majorité, et de beaucoup, des électeurs français. Notons qu'il s'agit du total des voix obtenues par tous les députés de tous les partis. Comme il suffit du consentement de la moitié plus un des députés pour assurer le vote d'une loi par la Chambre, en définitive deux millions et demi de Français peuvent faire la loi aux 11.600.000 électeurs et aux 25.000.000 de Français et de Françaises âgés de plus de vingt ans qui ont été dénombrés dans le dernier recensement. Si l'on réunissait dans un scrutin imaginaire tous les députés qui ont eu le moins de suffrages en 1906, on verrait que théoriquement le pouvoir de faire la loi et de l'imposer aux autres Français peut appartenir à un million de Français.

Ces calculs ont été faits et refaits dans tous les journaux : il n'est pas de village où ils n'aient été commentés. Peut-on vraiment dans ces conditions, demandent les critiques, parler encore de volonté nationale ?

Sans doute : mais qui croit encore sérieusement à la fiction de la volonté nationale ? Je sais bien que la Déclaration des droits proclame que la loi est Texpression de la volonté nationale. Il faut faire la part de la solennité des proclamations; etpuis, c'était ily a cent vingt ans, au lendemain de Jean-Jacques et du contrat social. Nous en sommes bien revenus. La volonté

nationale si elle existait, serait plus souvent négative que positive- Car la foule, comme les femmes, sait beaucfmp mieux ce qu'elle ne veut pas ou ce qu'elle ne veut plus, que ce qu*elle veut. Aucun raisonnement n*établira jamais d'ailleurs que cinquante et une brutu.s alcooliques doivent imposer leur manière de voir à quarante-neuf Renan, Pasteur, Taine ou Anatole France.

Mais il est certain qu'il nous faut des règlements sociaux, que ces règlements sociaux doivent correspondre aux habitudes, aux mœurs et aux opinions de la moyenne des Français, sous peine de demeurer des lettres mortes, que l'organisation des services publics doit être tenue aussi constamment en harmonie avec ces habitudes, ces mœurs et ces opinions et seconder le développement de notre vie individuelle.

Il nous faut donc, pour la fixation des règlements sociaux, pour la détermination et le contrôle des services publics, un corps de fonctionnaires qui dtîpende étroitement de nous, qui soit tenu de rester en relations constantes avec nous et de nous tàter constamment le pouls.

Dussi'-je passer pour un esprit rétrograde, j avoue que le système auquel nous sommes arrivés — empiriquement, c'est entendu — après tant de révolutions, de constitutions plus ou moins magnifiquement rédigées, ne me paraît pas un si fâcheux système, quoiqu'il soit aussi difficile à justifier en théorie que facile à critiquer en pratique.

Tout d'abord nos systèmes d'élection nous donnent des hommes absolument dévoués. Le dévouement, il est la condition de l'élection et plus encore de la réélection. Avec le scrutin secret, aucun député ne sait exactement par qui il a été élu, et ne peut se vanter de s'être assuré définitivement un électeur. Le souci

de la réélection lui commande de ménager tout autant ceux qu'il croit pouvoir conquérir que ceux qu'il suppose avoir déjà conquis. Ce dévouement absolu, universel, envahissant, est même Tun des reproches qu'on fait le plus volontiers à nos modes d'élection. Mais pourvu qu'il trouve des digues dans l'organisation des autres services, et nous verrons que la chose est plus aisée qu'on ne croit, il a plus d'avantages que d'inconvénients. Puisque le propre de ces fonctionnaires est d'exprimer l'opinion commune des Français, il est opportun que la façon dont ils sont choisis les contraigne à se préoccuper constamment de l'opinion commune de leur circonscription.

Quel que soit d'ailleurs leur parti, ce dévouement et cette vigilance obligatoires sont presque toujours accompagnés de talent. Il faut du talent pour s'imposer à un collège électoral; il est entendu que ce talent doit être doublé de patience, d'obstination et parfois de ruse. Mais, après tout, ce sont des qualités qui ont aussi leur prix dans le gouvernement d'une nation. Et que de talent ne fautril pas ensuite pour réussir à la Chambre ou au Sénat? Cette sorte de concours perpétuel à deux échelons laisse bien loin derrière elle toutes les épreuves les plus savantes. En fait, les hommes remarquables sont nombreux dans toutes les fractions du Parlement. Malgré l'exaspération des discussions politiques, nul n'en doute. Et si nous en doutions, nous n'aurions qu'à regarder comment se comportent nos hommes politiques en relation ou en conflit avec ceux des autres pays. Ceux-ci, préparés par des méthodes différentes, par celles qui sembleraient théoriquement les plus sûres, n'ont pas souvent le dernier mot. Nous ne pouvons pas ne pas être satisfaits de la politique extérieure de la

France depuis trente ans. Or cette politique extérieure a été à peu près entièrement l'œuvre des parlementaires. Alors même qu'ils nous semblaient le plus improvisés dans des fonctions nouvelles pour eux, ils ont tenu tête heureusement aux routiers des empires et des monarchies.

Ces résultats jugent le procédé, et doivent mettre quelque sourdine à nos dissertations pessimistes. Jamais nos surintendants législateurs ne seront parfaits parce qu'ils resteront des hommes et que nul procédé n'en fera des êtres surhumains. Si le procédé existait, la sagesse commanderait peut-être de n'y pas recourir; des conciles de surhommes ne pourraient faire que des œuvres théoriques et dangereuses. Les codes ne sont pas des bréviaires d'ascètes ; c'est nous qu'il faut faire vivre avec nos préjugés, nos faiblesses, nos passions, et non des êtres imaginaires.

Le scrutin de liste et la représentation proportionnelle sont fort recommandés à Theure actuelle. Us feraient assurément disparaître une partie des inconvénients qu'on signale. Si cependant malgré tout leur talent et la force de leurs arguments, les promoteurs de la réforme n'arrivent pas à créer le mouvement dont ils ont besoin pour la faire aboutir, est-ce uniquement parce qu'elle heurte certains intérêts privés et parce que l'application pratique est sinon difficile à organiser, du moins assez difficile à expliquer avec clarté et brièveté? N'est-ce pas plutôt parce que nous avons un certain effroi de cette obligation oii nous serions de nous prononcer tous les quatre ans sur des idées et non sur des hommes? Nous avons beaucoup de peine à porter un jugement sur les faits les plus connus et les plus commentés de notre histoire. La valeur des

actes et des projets de la Révolution demeure encore fort obscure pour nous. Des hommes considérables consacrent leur vie à Tétudier et à la discuter et je ne blesserai pas mes compatriotes en disant que la plupart sont incapables de formuler une opinion sur ce grave sujet. Pourront-ils donc se prononcer avec plus d'utilité sur les rêves de révolutions futures?

Le choix de l'homme, du mandataire qu'on prend parce qu'on le connaît, est au contraire une base bien normale et bien solide. Quelques-uns ont demandé que ce mandataire fût choisi non pas seulement à la majorité absolue aux premiers tours de scrutin et à la majorité relative ensuite, mais par une fraction plus importante des citoyens, par exemple par les deux tiers des électeurs inscrits ; si ceux-ci n'arrivaient pas à se mettre d'accord, ils ne seraient pas représentés dans les assemblées de la nation. Un certain nombre de circonscriptions resteraient peutêtre quelque temps sans représentant, pas bien longtemps : mais où serait le mal ? La plupart des inconvénients du régime actuel disparaîtraient. L'obligation où seraient les électeurs de s'entendre pour choisir un homme conciliant les opinions des uns et des autres, garantirait qu'il représente cette opinion commune que les Chambres sont chargées d'exprimer. On ajoute qu'un homme réunissant tant de suffrages sur son nom serait vraisemblablement un homme intelligent et un brave homme. Que nous faudrait-il de plus ! Nul ne peut considérer comme un rite sacro-saint la désignation d'un député ou d'un sénateur à la majorité, dite si significativement relative. Il suflit de pousser les choses à l'extrême, de supposer qu'un grand nombre de candidats se présentent et maintiennent leur candidature au second tour, pour constater qu'un député ou un sénateur,

îi LES FOwrnoNNAinEs de gouvernement

grâce à la majorité relative, peut être l'élu d'une infime minorité.

Beaucoup (récrivains politiques soutiennent aussi fjue nous ne devons pas plus longtemps refuser aux femmes le droit de voter. Passe encore pour les femmes mariées, s'il est admis que la communauté des <5poux doit s'étendre jusque-là et que le mari représente la communauté devant l'urne électorale comme il la représente en justice. Mais les femmes célibataires el les veuves : peut-on, avec le développement de Tins Iruct ion, leur interdire encore de participer à la gestion des affaires publiques?

Associons-nous de toutes nos forces aux tentatives faites pour élargir le sud rage et améliorer le recrutement de nos surintendants législateurs ; nous en proiiterons ?i coup sur; mais ne nous laissons pas troiibier outre mesure par la violence et la passion des critiques. Notre erreur capitale est de leur demander constamment autre chose que ce pourquoi ils sont faits. C'est nous qui exagérons et pervertissons leur rôle.

Nous imaginons qu'ils doivent constamment faire des lois nouvelleSj élaborer un état social nouveau. Récemment un journal important vitupérait la Chambre actuelle, pane qu'au train dont elle allait, elle n'atteindrait pas, en quatre ans, le chiffre de rinq cents lois qu avaient allègrement dépassé ses devancières. Cinq cents lois en quatre ans! Faisons la part des lois dites d'intérêt local qui ne sont souvent que des actes d'administration : reste encore un chiffre imposant do lois proprement dites. Quel sin- <*:uUer état d'esprit révèlent des vitupérations de ce genre. Un parlement qui se bornerait à bien mener nos affaires intérieures et extérieures, sans voter aucune autre loi que le budget, soit quatre en tout dans

la législature, serait-il un si mauvais Parlement? Personne ne peut penser que nous ayons besoin de tant de lois nouvelles. Depuis cent ans qu'on en fait ainsi, à quel état de perfection sociale ne devrions-nous pas être si ces lois avaient tant d'efficacité. Chacun sent au contraire avec vivacité le besoin de quelque stabilité : nous ne pouvons voir constamment tout remettre en question par des lois nouvelles ; notre activité, enfermée dans un si court espace de temps, doit pouvoir s'exercer sur des données connues, et n'être pas sûr du lendemain aggrave encore la misère de l'homme sûr de la mort.

Cette conviction que le Parlement est une usine à lois et que son mérite se mesure à la quantité de besogne produite, entretient un fâcheux état d'esprit. Qui n'a entendu dire parles hommes les plus intelligents : « Il faut faire quelque chose. » Redoutable prélude de toutes les sottises dans la vie publique comme dans la privée. 11 ne faut rien faire quand rien n'est à faire. Chaque jour donne une nouvelle leçon. Depuis trente ans, tous les partis, les plus modérés comme les plus avancés, proclament qu'il faut introduire plus de justice dans l'impôt. Des nombreux projets cherchant à traduire cette formule sentimentale, aucun ne paraît établi de manière à fonctionner pratiquement. Enfin l'on s'adresse à un homme du métier. Cet homme intelligent et exact imagine un système eflicace : on lui demandait une sorte de petite guillotine ; il n'apporte pas une seringue. Stupéfaction et horreur ! C'est pourtant bien ce que nous réclamions tous depuis trente ans.

Notre Parlement a pour fonction principale de maintenir l'ordre social, non d'en élaborer indéfiniment un nouveau ; fort inopportunément nous nous plaignons parfois de la lenteur des procédures parle-

mentaires. Lorsqu'il s'agit de lois véritables, nous nous plaindrions plus exactement de rinsuffîsance de ces procédures. Le moindre acte administratif est précédé de formalités nombreuses et compliquées, d'enquêtes, de contre-enquêtes, de consultations de toute nature : une loi peut être votée sans aucune préparation. Cela n'a pas grand inconvénient pour les lois dites politiques. Les passions qu'elles soulèvent font qu'elles sont longuement discutées et leur portée réelle est souvent moindre que nous ne l'imaginons. Mais pour les lois dites d'afiaires, les plus importantes, il en va tout autrement. Quelques intéressés les rédigent dans le secret des commissions ; on les vote souvent sans discussion à la Chambre et au Sénat, sur des rapports sommaires. Le texte garde la trace des états d'esprit différents des hommes qui les ont combinées. Elles satisfont peu de gens : parfois ceux même qui les avaient provoquées, n'y trouvant pas les ressources espérées, sont les premiers à les critiquer lorsqu'elles ont paru au Journal Officiel.

Nous n'avons donc pas à nous préoccuper de hâter le vote des lois et d'en multiplier le nombre, mais uniquement de tirer un parti plus judicieux du travail considérable que fournissent annuellement les sénateurs et les députés.

Nous ne devons pas non plus nous imaginer que les deux monuments, inégaux de style et de valeur architecturale, situés l'un au bout de la rue de Tournon, et l'autre à l'extrémité du pont de la Concorde, contiennent les deux hémisphères cérébraux et toute Tencéphale de la France. Tout encourage ce préjugé, ce goût de la conversation que César notait déjà chez nos ancêtres, et qui trouve un aliment facile dans les discussions parlementaires, nos traditions, notre pro-

pension, à nous décharger de tout sur un autre. U semble que nous attendions tout, la vie et le reste, du Parlement, comme nos pères l'attendirent de Tempereur, et nos grands-pères du roi.

Sans doute, nous ne pouvons concevoir une démocratie sans parlement, et sur un budget de 4 milliards ce n'est pas trop de consacrer 15 millions à ce Parlement. En portant leur indemnité à 15.000 francs, les sénateurs et les députés n'ont nullement dépassé la mesure. Cette indemnité est encore loin de correspondre à leur importance, au travail qu'ils fournissent, aux frais et risques de toute nature qu'ils assument, et nous serions injustes, si nous ne reconnaissions qu'ils nous donnent, en réalité, gratuitement une partie de leur temps. Mais, après tout, pendant cinq mois, chaque année, sénateurs et députés sont aux champs : le Parlement n'existe plus ; le mécanisme social fonctionne, la nation vit, et parfois, sa vie se manifeste par des actions de la plus grande importance. Si, par quelque événement imprévu, les vacances se prolongeaient outre mesure, la nation ne cesserait pas de vivre. On peut même penser qu'avec Tadmirable développement de la presse, sa liberté, sa puissance et sa curiosité, tutélaires soupapes de nos agitations, pendant quelque temps, pendant assez longtemps peut-être, pourrait se maintenir l'activité de ce qu'on appelle généralement l'administration, et que les plus grands abus seraient évités. Mais que cette administration s arrête, voici la nation qui se dissout et retourne à la barbarie.

Ne renversons donc point l'ordre naturel. Une nation démocratique ne pourrait vivre longtemps sans Parlement; toute société cesse d'être, si les administrations chargées de ses services publics entrent en

décomposition. Maintenir les lois en harmonie avec les mœurs, lixer périodiquement les services publics et les cotisations que chacun de nous paye pour ces services, surveiller Temploi de ces cotisations et la bonne exécution de ces services est déjà une grande besogne et suffit à faire des sénateurs et des députés les premiers fonctionnaires de la nation ; de tous les autres ils sont les contrôleurs, ils ne sont pas les maîtres.

Nomination; durée des fonctions; traitement; attributions; notre ignorance en la matière. — Attributions dites administratives ; nomination aux emplois civils et militaires ; comme quoi contrairement au vœu de la Constitution, le Président n'exerce pas en fait cette attribution; mais, comme quoi, contrairement à ce que nous croyons du régime parlementaire, il nomme très souvent en fait les ministres dont la nomination ne lui a pas été expressément attribuée et est ainsi le maître de notre destin; révocation des fonctionnaires; commandement de la force armée ; négociation et ratification des traités ; droit de grâce. — Attributions vis-à-vis du Sénat et de la Chambre : Promulgation des lois ; convocation des Chambres ; deuxième délibération; dissolution. — Pouvoir dit réglementaire du Président de la République : la loi et le règlement ; les règlements dits d'administration publique. Evolution du rôle présidentiel; maison militaire et maison civile.

Versailles s'est réveillé ; toute la matinée, la compagnie de rOuest, améliorant pour un jour son service, a déversé pêle-mêle des législateurs, des femmes, des journgJistes, des intrigants et cette tourbe de gens qui vont toujours le nez au vent. On s'est empilé aux Réservoirs; les moindres caboulots ont fait recette. Les redingotes noircissent les nobles terrasses. Sous les regards morts des dieux anciens, on crie, on gesticule. Soudain une rumeur emplit

le royal palais et secoue les glaces. C'est fait : au scrutin secret, sans qu'aucune disposition de nos lois interdise d'ailleurs le scrutin public, à la majorité absolue s'il s'agit du premier tour de scrutin, à la majorité relative s'il s'agit d'un autre tour de scrutin, les huit cent quatre-vingt-onze sénateurs et députés réunis en congrès viennent d'élire le nouveau Président de la République. Après quelques paroles flatteuses aux journalistes, les seuls, avec les assassins, qu'il ait désormais à redouter, le nouvel élu sort du palais du roi tandis que les tambours battent aux champs, monte dans un landau attelé de chevaux d'artillerie, et part en poste militaire pour l'Elysée. Tout s'est passé avec la plus grande facilité.

Sept fois depuis trente ans, parfois dans de très graves circonstances, l'élection s'est faite ainsi sans aucuns troubles, avec promptitude et liberté ; l'opinion l'a bientôt ratifiée et l'expérience Ta justifiée. Quelles que soient les théories, le résultat est digne d'attention.

La voiture descend au galop des chevaux les Champs-Elysées : elle tourne dans l'avenue Marigny. Les badauds lèvent leur chapeau et pensent : « Kn voilà pour sept ans, à raison de 1.200.000 francs par an. »

Pourquoi sept ans? Le Président des Etats-Unis est nommé pour quatre ans; celui du Brésil également : celui de la Suisse pour un an. Chez nous, les députés sont nommés pour quatre ans : les sénateurs pour neuf; d'autres fonctionnaires pour six, d'autres pour deux. Le septennat illustré dans la Bible par les jours de la création, les plaies d'Egypte, et les longues fiançailles du résigné Jacob, n'appartient qu'au Président de la République en vertu d'une transaction imaginée par M. de Mac-Mahon.

Lorsqu'au mois de novembre 1873, il apparut que la restauration de la monarchie allait se heurter moins encore à la volonté ou à la providentielle maladresse des hommes qu'à la force même des choses, la majorité réactionnaire de TAssemblée nationale jugea nécessaire de donner à Mac-Mahon des pouvoirs moins provisoires. Elle avait refusé trois ans à Tillustre Thiers. Changarnier demanda dix ans pour le nouveau président. La commission en consentit cinq, et ce fut le maréchal lui-même qui dans son message indiqua sept ans : « Après y avoir bien réfléchi, j'ai cru que le délai de sept ans répondrait suffisamment aux exigences de rintérêt général et serait plus en rapport avec les forces que je puis consacrer à mon pays. » Les sept ans furent votés et il parut obligatoire de les maintenir en 1875, puisque Mac-Mahon était toujours là. Le septennat transactionnel indiqué par l'intéressé est aujourd'hui consacré par la prescription trentenaire. Les traités de droit constitutionnel le justifient par les meilleures raisons, et tous les Français admettent qu'un Président de la République doit être nommé pour sept ans. Ils admettent aussi sans discussion chaque année, car le traitement est fixé annuellement parle budget et pourrait être par conséquent chaque année revisé, qu'il convient de lui allouer 100.000 francs par mois. Pour un roi ce serait au rabais. Le plus mal payé des souverains de l'Europe, le roi du petit Danemark, touche près de 1.400.000 francs; le prédécesseur du roi actuel n'en avait pas moins bien casé ses enfants. Notre bon ami le roi Edouard reçoit 11.750.000 francs, plus 500.000 fr. pour son fils aîné; notre grandiloquent voisin, l'empereur Guillaume, 11.700.000 francs, et le roi de notre sœur l'Italie, 14.250.000 francs. Pour un fonction-

naire de démocratie, 1.200.000 francs sont assurément un gros traitement, d'autant qu'en cas d'exposition ou de voyages à l'étranger, le Président reçoit souvent des crédits supplémentaires importants. Le Président Roosevelt ne touche que 250.000 francs; il n'apparaît pas que la considération et l'importance de ce digne homme en aient été diminuées. Le Président de la République helvétique n'a pas même des appointements de chef de bureau. Chez nous, la disproportion entre le traitement du Président de la République et celui des fonctionnaires les plus payés est grande. Un ministre qui a des obligations certaines et de lourdes charges réparties sur quelques mois ne touche que 5.000 francs par mois. Beaucoup de Français estiment que leur pays serait diminué, si le premier fonctionnaire de la République ne pouvait se rendre en daumont au Grand Prix, offrir des chasses aux cousins des empereurs, traiter magnifiquement les rois et les mener aux soirées des galas dans des carrosses précédés de piqueurs en tenue de carnaval : c'est peut-être vrai. Quelquesuns, peu épris d'histoire romaine et jugeant que la grandeur d'une maison doit se connaître à la fortune de ceux qui l'ont servie, n'admettent pas qu'un ancien Président de la République reprenne en sortant de l'Elysée la vie modeste qu'il menait avant son élection. Ce sont là raisons de gens du monde que chacun apprécie suivant son humeur. Pour nous, citoyens d une démocratie, nous devons chercher dans les attributions du Président de la République, tout au moins dans celles qu'il aurait le droit d'exercer, la justification de son traitement.

Ici notre ignorance est assez grande. Avouons que nous connaissons la durée et les émoluments du mandat, la présidence du Conseil des Ministres, les

tirés de Rambouillet ou de Marly, les réceptions ouvertes, bals et garden-party de l'Elysée, les innombrables charités, le protocole des réceptions officielles, les gdas et les courses, la Daumont et ses piqueurs, mais que notre connaissance s'arrête à la porte du Président. Nous savons qu'il est irresponsable ; les Chambres ne pourraient le déposer avant l'expiration de ses pouvoirs. Nous voyons bien sa signature au bas des papiers officiels, lois ou décrets. Mais n'est-ce pas pour ampliation qu'il signe, et ce grand personnage ne serait-il qu'un greffier doté de fabuleux appointements?

Ne rougissons pas de notre ignorance. Des gens plus renseignés que nous ne sont pas bien fixés sur la matière. Un confident par métier des hommes politiques m'a raconté qu'un soir, chez lui, la veille d'une élection présidentielle, plusieurs notables que la voix publique désignait comme candidats et qui ne s'en défendaient point, s'entretenaient du rôle d'un Président de la République : ils ne s'entendirent point, non pas seulement sur ce qu'il devrait être, mais sur ce qu'il avait la faculté légale d'être. En faut-il conclure qu'il n'a pas d'attributions définies ? Ce serait une grave erreur.

La Constitution de 1875 accorde au Président de la République une puissance supérieure à celle du roi de plusieurs grandes monarchies.

Il nomme à tous les emplois civils et militaires, il dispose de la force armée, il négocie et ratifie tous les traités.

« Il nomme à tous les emplois civils et militaires. » Tout de suite nous apercevons que cette affirmation de la Constitution est trop absolue. Le Président de la République ne nomme pas les insti-

tuteurs, les gardes champêtres, les cantonniers^ les employés des régies financières, les conducteurs des Ponts et Chaussées, les agents de police, etc. Ces agents sont nommés par les ministres, les préfets, ou les maires. En vertu d'une délégation expresse ou tacite du Président de la République ? Nullement, puisque ces nominations peuvent se faire en dehors et au-dessus de la volonté du Président. Les commentateurs les plus autorisés ajoutent à la phrase de la Constitution cette restriction mentale : « Le Président nomme à tous les emplois civils et militaires... pour lesquels ce mode de nomination n'a pas été et ne sera pas autrement déterminé par la loi. »

En fait et sans que cela soit inscrit dans la Constitution comme aux États-Unis, les lois ont prévu un autre mode de nomination à peu près pour tous les fonctionnaires inférieurs. Elles ont laissé au Président la nomination des fonctionnaires supérieurs. 11 nomme les membres du Conseil d*État, de la Cour des Comptes, les directeurs des Ministères et des régies financières, les chefs des principaux établissements rattachés à TÉtat, les magistrats, les officiers, les ambassadeurs, etc.

Est-il donc le seul et souverain grand électeur de tous ces personnages? D'abord il doit observer les règles spéciales d'âge, d'aptitudes, mises à la nomination de certains fonctionnaires et respecter les garanties accordées à quelques-uns d'entre eux, par exemple, le grade pour les officiers, l'inamovibilité pour les magistrats. Ensuite, en cette matière comme en toute autre, il ne peut agir qu'avec le contre-seing d'un ministre. Ne nous trompons pas sur ce mot « contresigner » : il semble indiquer que le ministre ne fait qu'authentiquer et que c'est le Président qui a l'initiative. Ce serait en eflFet le sens grammatical

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du mot : « contresigner : signer un acte en vertu des fonctions qu'on exerce, après que celui dont cet acte émane y a lui-même apposé sa signature ». Or ici, au contraire toute l'initiative est au ministre ; le contrôle seul au Président. Les décrets de nomination soumis au Président portent toujours déjà la signature d'un ministre. Dire que le Président nomme est donc inexact ; il peut plutôt refuser de nommer. Même dans ces limites, ce contrôle est-il effectif ou nominal ? En fait trop souvent nominal ; le Président signe constamment des nominations et pour toutes les parties du territoire. Si le scandale d'une nomination n'est pas notoire, il n'est le plus souvent averti, dans l'état actuel des choses, que par des renseignements ou des réclamations dont il ne peut faire état.

Mais pourquoi n'organise-t-il pas un contrôle très sérieux? En l'investissant delà nomination de tous les fonctionnaires, la Constitution lui impose l'obligation de ce contrôle et nous lui fournissons le moyen de s'acquitter de cette obligation en le dotant généreusement : il peut, il devrait se faire représenter tous les dossiers, les étudier et ne signer qu'en connaissance de cause. L'existence, la seule annonce de ce contrôle empêcheraient bien des abus. Elles ne suffiraient pas, sans doute, à les arrêter tous. Nous verrons que les fonctionnaires, tous les fonctionnaires, doivent trouver contre toutes les injustices des garanties supérieures à la bonne volonté d'un seul. Ce serait déjà beaucoup que le premier des fonctionnaires, celui que son élection place en dehors et au-dessus des partis et qui gouverne pour toute la France, vérifiât les titres de ceux qu'il nomme.

Mais, diront l«s ministres, alors ce n'est plus

nous qui nommons les fonctionnaires ! Où voyez-vous, ô ministres, clans la Constitution que vous nommiez à tous les emplois ? La Constitution dit exactement le contraire. Nous Taltérons déjà en réduisant l'intervention du Président à un simple contrôle. Mais en réalité, cette combinaison d'une proposition faite par les ministres, et d'une sanction réfléchie donnée à leur initiative par le Président, est tout à fait conforme à l'esprit de la Constitution, et, dans l'état de nos mœurs politiques, donne la seule application rationnelle de deux textes dont Tun dit que le Président nomme à tous les emplois, et l'autre, que tous ses décrets doivent être contresignés par un ministre. Telle est la procédure ordinaire.

Par une anomalie due a des circonstances historiques, la Constitution exige que la nomination des conseillers d'État soit arrêtée en Conseil des ministres. En fait presque toutes les nominations importantes sont examinées ainsi en Conseil des ministres, et le minisire qui soumet à la signature du Président un décret nommant un fonctionnaire supérieur ne fait que demander au Président de sanctionner le résultat expHcite ou implicite d'une délibération du Conseil des ministres. L'autorité de la proposition en est accrue. Mais rien, constitutionnellement, n'obhge le Président à signer une nomination à laquelle il peut opposer des objections sérieuses. Puisqu'il préside les délibérations du Conseil des ministres, une telle nomination, s'il manifeste dès Tabord son opposition ne lui sera pas même présentée et dans le cas tout à fait improbable d'un conflit, il aurait pour lui non seulement le texte de la Constitution, ce qui ne suffit pas toujours, mais toute l'opinion publique, à condition bien entendu que son refus ne fût pas l'effet d'un

caprice mais la sanction nécessaire de Findignité du candidat.

n n'empiéterait pas ainsi sur la responsabilité nécessaire des ministres. Ceux-ci n'ont à répondre devant le Parlement que de la bonne exécution des services et non des choix qu'ils font, à plus forte raison de ceux qu'ils ne font pas. Or dans l'espèce il ne s'agit pas d'obliger le ministre à prendre tel ou tel fonctionnaire, mais uniquement de l'empêcher de faire une nomination contraire aux lois ou au bien du service. Car c'est à ce point de vue seulement et non à celui de ses préférences personnelles que peut évidemment se placer le Président de la République. Dira-t-on qu'ainsi, en reconnaissant ce droit de refus au Président, on peut arriver à léser des fonctionnaires ? Cela, quoique peu vraisemblable, est possible. Aussi faut-il leur assurer un recours, et j'en parlerai librement. Mais assurément ce n'est pas le Parlement qui peut connaître d'une telle action.

Il semble donc qu'actuellement, sans qu'aucune raison valable puisse en être donnée, le Président de la République n'exerce pas les pouvoirs que la Constitution lui attribue en ce qui concerne la nomination des fonctionnaires, même en réduisant ces pouvoirs par l'application des principes du régime parlementaire.

n est toutefois une catégorie de fonctionnaires, les^ premiers après lui dans la hiérarchie, plus grands que lui par les attributions réelles, dans la nomination desquels il intervient directement et effectivement : ce sont les ministres. La constitution île lui a pas conféré expressément le pouvoir de nommer les ministres. Il ne les nomme qu'en vertu de son droit général de nomination de tous les fonction-

naires. Mais à Tinverse de ce qui se passe pour tous les autres fonctionnaires, son initiative ici s'exerce dans une mesure beaucoup plus large qu'on ne le croit généralement.

La Chambre vient de renverser un ministère. Supposons que la discussion, les circonstances du vote indiquent avec netteté la politique que la majorité des députés préfère à celle du ministère qui n'a plus sa confiance, hypothèse quelquefois en contradiction avec la réalité. Dans ces mouvements des parlements comme dans ceux du peuple et des femmes, la négative a souvent plus de part que raflTirmative. Ils savent bien ce dont ils ne veulent plus, moins ce qu'ils veulent. Mais imaginons que cette fois l'indication a été très nette en ce qui concerne la politique à suivre. Elle ne l'est pas en ce qui concerne les gens par qui la majorité des députés désire voir appliquer cette politique et elle ne peut pas l'être. Lorsqu'un ministère tombe, il compte nécessairement à la Chambre au moins de deux cent quatre-vingt-dix à trois cents adversaires le soir du scrutin, un peu plus le lendemain. Admettons que ces trois cents opposants ne se croient pas tous qualifiés pour prendre le pouvoir; ce serait assurément méconnaître les ressources de ce pays en talents et en dévouements que de prétendre limiter le choix à quelques sujets d'élite. Dans la majorité qui renverse un ministère, le nombre des députés prêts à accepter le lendemain le fardeau du pouvoir est considérable ; c'est l'honneur de notre Chambre. Et je n'ai pas parlé des cent cinquante ou deux cents sénateurs de la majorité qui n'ont ni moins de talent, ni moins de dévouement, mais y ajoutent l'autorité des longs services et l'expérience de l'âge. La tradition, une heureuse tradition veut qu'une partie des ministres

soit prise dans le Sénat. Souvent le nouveau président du Conseil est un sénateur alors que la Chambre seule a renversé le ministère. Le Président de la Republique peut donc choisir entre beaucoup d'hommes politiques et aucun principe dans le fonctio nnement actuel du régime parlementaire ne permet d'affirmer que tel ou tel est désigné particulièrement. De la consultation des présidents de la Chambre et du Sénat, rien à dire. Tous deux sont nécessairement des hommes de parti, parfois de partis opposés. Chacun d'eux a sur la crise son opinion et, d'après les indiscrétions des journaux, il est rare qu'ils recommandent tous les deux le même personnage. De même, tous ceux à qui leur situation présente ou passée donne l'occasion d'opiner : chacun vante résolument son homme. Entre tant d'avis divergents, le Président garde en fait comme en droit la plus grande latitude, et, plus d'une fois, a mis tous les conseilleurs d'accord en désignant un candidat auquel ils ne songeaient guère. Nul jusqu'ici n'a pu s'en plaindre, pour des motifs autres que les personnels ; car, jamais les indications données par les discussions parlementaires n'ont été assez nettes pour désigner au Président celui à qui la majorité entendait voir confier la mission de former le nouveau ministère. Cette netteté même nous répugnerait. Récemment un homme de grande valeur, attaquant le ministère en exercice, a offert sans réticences d'appliquer une politique différente de celle qu'il critiquait. Cette fois le vote eût été clair. La franchise de cette offre si conforme à l'esprit du régime parlementaire a déconcerté, et des personnages politiques considérables se sont étonnés qu'on pût ainsi demander le pouvoir !

Lorsque le personnage chargé de former le nouveau ministère a été désigné par le libre arbitre

du Président, assurément celui-ci s'efface ; Tautre entre en scène : en fiacre, en coupé de .remise ou en automobile suivant sa fortune ou ses amis, il court la ville en quête de collaborateurs. Le Président influe néanmoins souvent sur la désignation des autres ministres. Lorsqu'il a fait appeler le futur chef du nouveau cabinet, un premier échange de vues a eu lieu sur les collaborateurs auxquels songeait le personnage. Celui-ci, à cet instant décisif où le sentiment des responsabilités à assumer se mêle à l'orgueil d'une désignation si flatteuse, est généralement fort disposé à accepter les avis et même à solliciter les conseils de l'homme qui vient de l'appeler à gouverner la France. Ces conseils ont la plus grande influence même sur ceux qui ont mené une politique de combat et pris des engagements avec des lieutenants : à plus forte raison sur ceux qui arrivent au pouvoir en ayant plus ou moins ménagé tous les partis, et qui trouvent dans ces conseils une raison à leurs choix ou à leurs exclusions.

Lorsque le président du Conseil s'est entendu avec les quatre ou cinq personnages pivots de sa combinaison, les journaux mentionnent qu'il va rendre compte du résultat de ses négociations au Président de la République et accepte définitivement la tache qu'on lui a confiée. Les titulaires de la moitié des ministères sont encore à désigner. Les routiers de la carrière, au temps où les ministères duraient de six à neuf mois, appelaient ces derniers venus des combinaisons ministérielles des bouche-trous et prétendaient que souvent on avait consulté l'annuaire. Ami de l'Elysée n'était pas alors un titre sans conséquence : une désignation ou une objection faites par le Président pouvaient déterminer la politique du nouveau ministère ; ces bouche-trous formaient parfois la

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LE PRÉSIDENT DE LA REPUBLIQUE 9i

majorité et ce n'étaient pas les affaires les moins importantes qu'ils avaient à diriger. Aujourd'hui les ministères heureusement plus stables sont plus longuement convoités, et Ton n'a pas à feuilleter Tannuaire. Le Présidentn'en garde pas moins dans beaucoup de cas, directement ou indirectement, de l'influence sur la constitution définitive du ministère.

Ainsi, avant de signer la nomination des nouveaux ministres, le Président a désigné dans la plénitude de sa liberté constitutionnelle, le premier ministre de qui tous les autres dépendent et participé souvent efficacement à la nomination de ceux-ci. Sans doute il ne peut le faire que dans le sens général marqué par le Parlement etiavec la perspective de voir les nouveaux ministres promptement jetés par terre s'ils tournent trop visiblement le dos à cette orientation. Mais après tout, il recommencera son choix, et jamais ce choix ne sera assez limité pour qu'on puisse dire qu'il lui est imposé. N'eût-il à choisir qu'entre deux personnages fatalement différents d'origines, de talent, de tendances, de caractère, que sa responsabilité serait déjà très lourde. Or c'est entre beaucoup de personnages dont chacun a ses qualités et ses défauts qu'il peut choisir discrétionnairement. Rien ne peut l'obliger à prendre un homme qu'il sait taré ; il peut, s'il le veut, écarter définitivement du ministère ceux dont l'ambition ne lui paraît justifiée ni par le mérite, ni par l'honnêteté. En sens inverse il peut appeler, il a appelé des gens presque inconnus. Rien ne lui interdit d'aller chercher quelques-uns des ministres en dehors du Parlement. Constitutionnellement même, il pourrait prendre tout le ministère en dehors du Parlement ; et si Texpérience n'est pas à recommencer d'ici longtemps, c'est plutôt à raison des fâcheux souvenirs qu'elle a laissés qu'à raison

de prétendus principes qui n'existent pas en la matière.

Il serait donc tout à fait inexact de considérer le Président de la République comme Tenrcgistreur automatique des velléités de la Chambre des députés. L'homme qu'il nomme premier ministre, il le choisit bien et il le choisit non pas, malgré la solennité de toutes les proclamations qui se ressemblent, pour exécuter un plan déterminé, mais pour diriger le gouvernement de la France avec tout ce qu'une telle tâche comporte de puissance, de prestige, d'entraînements et de transformations dans les idées. Combien de fois déjà avons-nous vu des hommes qui se croyaient désignés pour- exécuter un certain programme l'abandonner presque immédiatement et pousser le pays vers des réformes auxquelles il ne songeait pas, tandis que d'autres, tournant le dos à leurs anciens compagnons, cherchaient leur majorité dans la coalition de leurs anciens adversaires ! Dans ce mouvant milieu, rien n'est fixe que les qualités d'intelligence, d'énergie et de droiture des hommes ; et c'est, au fond, la seule chose intéressante pour nous. A rheure où il désigne le Président du Conseil, le Président de la République fixe la volonté flottante et incertaine de la nation : il choisit les plus dignes de gouverner ; il est vraiment, en ce grave instant, le maître de notre destin.

Le Président de la République signe la révocation des fonctionnaires dont il a signé la nomination et les garanties résultant de son intervention sont les mêmes dans le second cas que dans le premier. Ce n'est pas lui qui peut prendre l'initiative d'une révocation qu'exigerait le bien du service, puisque cette révocation doit lui être présentée parle ministre com-

pètent. Mais rien neToblige, niconstitutionnellement, — ni même en fait, — à signer une révocation qu'il ne trouverait pas justifiée, et l'obligation de cette signature peut être une garantie pour les fonctionnaires.

On discute parfois assez longuement dans les traités de droit constitutionnel la question de savoir si le Président peut révoquer les ministres : question bien oiseuse. En corps, certainement non. Rien ne le lui interdit expressément dans la constitution : mais ce serait en contradiction avec le régime parlementaire. 11 les a institués : ils se sont désignés à son choix direct ou indirect par leur rôle politique, leurs mérites personnels. Nés par lui, une fois investis, ils existent indépendamment de lui. La Chambre seule est maîtresse de la durée des pouvoirs dont le Président est le premier auteur.

On soutient que si l'un d'eux venait à manquer notoirement à ses devoirs ou à commettre une faute grave, le Président aurait le droit de le révoquer comme il a le droit en principe de révoquer tous les fonctionnaires. C'est là une vue purement théorique. Pour tous les fonctionnaires, ce droit de révocation ne peut s'exercer que sur la proposition d'un ministre. De même pour la révocation d'un ministre. Elle ne pourraitêtre faite qu'avec l'assentiment et sur la proposition de ses collègues et alors ce sont eux qui révoqueraient en fait et non le Président. Mais ici son intervention ne pourrait avoir le même caractère que lorsqu'il s'agit des autres fonctionnaires. S'il voulait protéger le ministre attaqué contre l'initiative des autres, il se ferait juge entre eux et lui et provoquerait inévitablement une crise antiparlementaire sinon anticonstitutionnelle.

« Le Président de la République dispose de la force

armée ))^ dit la constitution. Cela veut dire qu'en temps de paix comme en temps de guerre il peut lui donner des ordres et même la commander si tel est son bon plaisir.

La constitution de 48 stipulait qu'il ne pourrait jamais la commander. Cette sage réserve figurait explicitement dans les projets de constitution de 1875. C'est sur la demande expresse du maréchal de Mac-Mahon qu'elle a été supprimée et remplacée parla disposition actuelle. * Il n'est donc pas douteux qu'en temps de paix, le président a le droit strict de donner des ordres aux troupes et qu'il peut même en temps de guerre prendre le commandement général des armées. Ainsi s'expliquerait cette passion de Féquitation qui saisit parfois sur le tard des parlementaires lorsqu'ils entrevoient l'Elysée comme fin de carrière. Mais avoir servi son pays avec dévouement dans la politique et se mettre à cheval vers la cinquantaine ne suffisent pas pour faire un bon général. Cette disposition de notre constitution, qui permettrait à la rigueur à un Président d'appuyer en temps de paix par des mouvements de troupes des visées ambitieuses et en temps de guerre de coiffer du jour au lendemain le petit chapeau, n'est plus en harmonie avec le régime actuel.

11 en est de même de l'article de la constitution, aux termes duquel le Président négocie et ratifie tous les traités ;il en donne connaissance aussitôt que la sûreté de l'Etat et l'intérêt public le permettent. «Les traités de paix, de commerce, les traités qui engagent les finances de l'Etat, ceux qui sont relatifs à l'état des personnes et au droit de propriété des Français à l'étranger ne sont définitifs qu'après avoir été votés parles deux Chambres. Nulle cession, nul échange.

LE PRESIDENT DE LA RÉPUBLIQtE 95

nulle adjonction de territoire ne peuvent avoir lieu qu'en vertu d'une loi. »

Tous les traités ne sont-ils pas prévus en fait par cette énumération ? Tous ceux qui concernent les intérêts matériels de la nation, oui; mais non, ceux qui touchent à son existence même et qui \— visent ses alliances offensives ou défensives. Ces ' traités, les plus graves de tous, le Président assisté de son ministre des Affaires étrangères peut les passer seul, et il n'est invité par la constitution à en donner connaissance au Parlement que « lorsque la sûreté de l'Etat et l'intérêt public le permettent », circonstances dont il reste seul juge. Un mystérieux coffre-fort placé dans le cabinetdu Président est l'emblème de ce redoutable pouvoir. Il est destiné à ces papiers internationaux. Peut-être ne renferme-t-il que des notes sans valeur. Mais peut-être aussi renferme-t-il la guerre ou la paix.

Actuellement notre Président peut, s'il est complètement d'accord avec le ministre des Affaires étrangères, et s'il arrive à le mainteAir à travers plusieurs ministères, mener secrètement avec lui pendant des années une politique extérieure qui engage définitivement le pays ; il peut signer un traité d'alliance qui conduise à la guerre sans que le Parlement en ait été avisé, sans même que les autres ministres s'en soient doutés ; et la nation, si l'éventualité prévue dans le traité se réalisait, n'aurait d'autres ressources que de marcher ou de renier sa signature ; car, d'après la constitution, c'est au nom de la France tout entière que le Président de la République et son ministre ont signé, et la nation avec laquelle ils ont traité a le droit absolu de compter sur toute la France.

Ce sont là de grandes attributions et singulièrement plus étendues que celles accordées au chef de la

96 LES FONCTIONNAiaES DE GOUVERNEMENT

nation dans les pays dont le régime peut être comparé au nôtre. Aux Etats-Unis tous les traités ne peuvent être conclus que sur l'avis et avecle consentement du Sénat, ils ne sont définitifs que si les deux tiers des sénateurs présents les ratifient.

Dans la monarchique Angleterre, la direction des affaires diplomatiques appartient entièrement aux ministres. Celui des Affaires extérieures doit assister à tout entretien du roi et du représentant d'une autre nation; et le roi, même lorsqu'il a de Tintelligence et de l'action, peut tout au plus devenir un sous-ministre.

Enfin notre Président a le droit de grâce. Il peut, sur la proposition du ministre de la Justice, anéantir les punitions prononcées par toutes nos juridictions criminelles, et nous ne sommes jamais assurés que les individus condamnés le plus légitimement du monde font leur peine ou la font dans les conditions prévues par la condamnation. Tout dépend de la volonté du Président et des fonctionnaires qui Faident dans cette mission. Ce pouvoir est absolu : le Président peut, non seulement, commuer la peine prononcée par les juges en une peine moins grave, mais il pourrait dispenser de toute peine le plus grand des coquins. Ce droit de grâce, jadis consécration de la puissance absolue du monarque supérieur à tout, même aux lois et à la justice, s'accorde mal avec notre régime démocratique et ne subsiste que par nos préjugés historiques. Quoi que soutiennent certains auteurs, il n'a aucune utilité réelle et présente au contraire de graves inconvénients ; il atténue la responsabilité des juges et les accoutume à penser qu'un recours existe contre leurs décisions imprudentes. Quoi de plus extraordinaire, de plus

contraire à la notion même d'un tribunal, que ces juges qui, après avoir condamné, signent un recours en grâce ! Or, c'est un spectacle que nous donnent parfois les cours d'assises et leurs jurys.

A côté de ces attributions administratives, celles du Président vis-à-vis du Parlement sont peu de chose. Le Président promulgue les lois ; il convoque les Chambres; il peut les ajourner; il peut leur adresser des messages, exiger une deuxième délibération, dissoudre la Chambre avec l'assentiment du Sénat. Ces attributions tiennent de la place dans la constitution et prêtent à de belles discussions dans les traités spéciaux ; mais elles sont plus théoriques que pratiques.

Le Président ne peut refuser de promulguer les lois. Aux termes mêmes de la Constitution, les Chambres sont réunies obligatoirement au moins cinq mois chaque année et elles peuvent siéger en session extraordinaire sur la demande de la majorité. En fait le système parlementaire impose une demipermanence et les Chambres n'ont que des vacances.

Le message présidentiel ne convient qu'aux épitha • lames et aux testaments de la politique. C'est de la littérature généralement excellente, mais ce n'est que de la littérature.

Quelle que soit l'autorité d'un homme, la demande d'une seconde délibération serait un vain geste. Cette sorte de mise à la retenue ferait revoter par acclamation les lois les plus discutées. Mais le Président ne pourrait-il chercher dans cette seconde délibération un moyen légal d'obstruction, par exemple la possibilité de retarder le vote d'une loi au moment du renouvellement électoral, qui peut

amener une modification de la majorité? Ce croc-enjambes^ qui ne réussirait sans doute pas, serait peu conforme à l'esprit de notre constitution.

Quant au droit de dissolution. Tunique expérience que nous en avons faite depuis trente-cinq ans n'a 1 laissé de bons souvenirs à personne, ni à ceux qui 1 Tavaient prônée, ni à ceux qui en devaient être les victimes. Avec d'autres mœurs, en d'autres pays, ce procédé peut être utile. Les Français comprennent difficilement qu'un tiers abrège de sa propre autorité le mandat qu'ils ont donné à leurs élus. Ceux-ci ont été nommés pour quatre ans; il nous déplaît qu'on nous les retourne avant la fin des quatre ans. Avec notre esprit frondeur, celui qui prendrait l'initiative de cette mesure serait fort exposé à en pâtir. S'il a pour lui la raison, autant laisser faire le temps. I En fait, la dissolution paraît actuellement remisée au magasin des épouvantails. Pour l'en faire sortir, il faudrait des circonstances nouvelles ; l'accord nécessaire du Président, des ministres et de la majorité du Sénat, pour cette redoutable opération, paraît désormais bien difficile à réaliser.

Reste ce que nous appelons, par une expression bien vague, sinon par un solécisme — un de plus, en langue administrative, ne compte pas — le pouvoir réglementaire du Président de la République; lisez ; le pouvoir de réglementer, de faire et de promulguer des règlements auxquels les Français doivent obéir comme ils obéissent à la loi, — que les tribunaux doivent appliquer comme ils appliquent la loi, et dont la violation est punie soit en vertu de dispositions particulières, soit en vertu des dispositions générales du Code pénal.

En fait, entre ces règlements et les lois, pas de dif-

férence de nature : les règlements sont les compléments des lois. Les unes sont les règlements principaux de la vie sociale ; les autres les règlements secondaires.

Théoriquement, on concevrait parfaitement que la loi fût si complète, si parfaite, si étendue, si multiple en ses prévisions, qu'elle suffit. L'organe chargé de la loi devrait être à la fois assez compétent, assez perspicace et assez souple pour élaborer à tout instant, pour toutes les parties du territoire, toutes les modalités nécessaires à l'application de la loi et au fonctionnement complet de tous les services publics.

Pratiquement et dans Tétat actuel, cette hypothèse ne se réalise pas. Un Parlement n*a ni la compétence, ni la souplesse nécessaires pour une pareille tâche. La nécessité pratique du gouvernement des sociétés modernes, et non les principes, a partagé la besogne de réglementation de la société entre les législateurs qui édictent les principes généraux et les administrateurs qui, en des textes pareils à des lois, mais plus détaillés, développent ces principes et prennent des mesures générales pour en assurer l'application.

Tantôt, cette mission confiée à l'administrateur résulte d'une sorte de délégation formelle et expresse du législateur qui, après avoir fait une loi difficile et compliquée, renonce à tirer les dernières conclusions de ses idées et laisse à d'autres, dont il reconnaît la plus grande compétence, le soin d'organiser l'application de la loi. Méthode séduisante mais parfois dangereuse, car aux applications se connaît la valeur des principes.

Tantôt, au contraire, le pouvoir de réglementer résulte de la nature même des fonctions confiées aux administrateurs et de l'obligation qu'ils ont d'assurer

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rexécution de la loi et de maintenir Tordre social- Nous appelons les premiers règlements, règlements d'administration publique, les autres, simplement règlements. Cette différence d'appellation n'a pas beaucoup de sens. Tous concernent assurément l'administration publique ; et dans tous les cas, si nous voulions prendre cette spécification, elle conviendrait plutôt aux seconds qu'aux premiers. Les premiers sont une véritable annexe de la loi, des notes légales, générales et définitives mises au bas du texte; les autres ont plutôt le caractère de mesures administratives temporaires et partielles, destinées à procurer l'ordre social défini par les lois.

Mais à cette différence de termes peu facile à justifier correspond une différence de procédure. Les premiers règlements, compléments des lois, ne peuvent être faits que par le Président de la République, avec Favis du Conseil d'État. Les autres sont faits par le Président et les ministres, les préfets ou les maires, suivant les cas ; et alors même qu'ils sont faits par le Président de la République, l'avis du Conseil d'État n'est pas obligatoire.

La nature exacte de la loi et du règlement, les différences qui existent au point de vue des sanctions ont donné et donnent lieu aux discussions les plus subtiles. Dans la pratique, cette répartition entre les fonctionnaires législateurs ou administrateurs de la faculté de réglementer la vie sociale s'inspire des nécessités de cette vie, et il serait pour nous assez vain d'y mêler des principes arbitraires que chacun a toute liberté d'imaginer à sa guise. Nous reconnaissons à l'administrateur la faculté de compléter la loi par des règlements de détail, parce qu'en fait, actuellement, il est plus compétent que le législateur pour cette réglementation de détail. Nous lui confions la

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mission de suppléer spontanément, en certaines matières déterminées, à Tinsuffisance de la loi, par exemple en matière de police, parce que jusqu'ici il nous a paru plus facile de faire établir ces mesures de détail nécessaires à quelque partie de la vie sociale par celui qui surveille cette partie. Mais tout cela, dans un sens comme dans Tautre, n'est que de Tempirisme. Les rôles du législateur et de l'administrateur sont constamment mélangés et la pratique ne s'embarrasse guère de toutes les belles théories qui séparent ces rôles. Cette fusion perpétuelle ne vicie aucune opération. Que l'administrateur fasse des lois, (et les règlements dits d'administration publique ne sont pas autre chose), que le Parlement administre, et, ainsi que nous Tavons vu, par exemple, dansj l'étude sur les travaux publics, les déclarations d'utilité publique d'un chemin de fer ne sont pas autre chose, oii est le mal si la pratique montre que l'un et l'autre procédé ont leur utilité?

Actuellement, avec nos idées, une seule chose paraît s'imposer, encore a-t-elle été discutée, c'est que l'administrateur ne peut statuer contre la loi, pas même en dehors de la loi et qu'il doit se renfermer exactement dans la mission qui lui a été confiée explicitement ou implicitement par le législateur. Sinon les citoyens ont, contre le règlement, prolongement delà loi, un recours qu'ils n'ont pas contre la loi. Ils peuvent, suivant des règles que nous exposerons, en discuter la légalité devant les tribunaux judiciaires ou en faire annuler les effets devant le tribunal administratif suprême, le Conseil d'État.

Dans la mission ainsi confiée à l'administration, moins en vertu de principes que par la force même des choses, quel est le rôle exact du Président de la République? Il signe tous les règlements d'administration

publique, la plupart des règlements généraux rendus ou non dans la même forme que les règlements d'administration publique. Mais son rôle se borne à une simple signature et il ne peut en être autrement. Ces règlements sont élaborés par l'administration en vertu d une procédure qui fait intervenir tous les éléments de l'administration et tous ses corps de métiers. Préparés par les administrateurs, approuvés et signés par les ministres, revisés par le Conseil d'État, discutés par les représentants du ministre en section et en assemblée générale du Conseil d'État, signés à nouveau et souvent révisés alors encore par le ministre, ils sont, après ce travail, considérés sinon comme parfaits, au moins comme définitifs. On ne voit pas comment" le Président pourrait exercer utilement son action dans la circonstance. Il ne pourrait, de sa propre autorité, corriger le règlement ; il ne pourrait le faire qu'avec l'assentiment du ministre, lequel devrait, la plupart du temps, remettre en mouvement toute la procédure. Ici la signature du Président n'est et ne I peut être qu un paraphe.

Telles sont les attributions du Président de la République.

Ne nous laissons donc pas persuader par les gazettes que notre Président n'est qu'un personnage de représentation et que sa fonction consiste principalement à tirer, deux fois la semaine, les lapins dans les layons de Rambouillet, à recevoir le mercredi matin les dignitaires de la nation ; à assister, personnage plus ou moins muet, aux conciliabules des ministres ; à inaugurer avec une inlassable bonne grâce les peintres de tous talents et de tous sexes, les

animaux gras, les fleurs, les automobiles ; à favoriser rélevage du cheval de race en assistant aux courses ; à donner l'hiver deux grands bals, quatre réceptions ouvertes et une partie de jardin au début de Tété ; à faire trois ou quatre voyages dans les provinces, aux colonies ou même à l'étranger ; à oflFrir à quelques souverains étrangers la corvée des revues, des musées et des galas ; et à recevoir d'eux les mêmes politesses. Derrière ce rôle décoratif, la Constitution réserve au Président de la République un pouvoir très réel et qui aurait pu devenir facilement redoutable. Ce n'est pas par une vaine coïncidence qu'il est nommé dans le palais des rois et entouré dès le début d'un appareil militaire. Légalement il garde des traits de roi et d'empereur. Cette fonction comme beaucoup d'autres est en voie de transformation.

Un vieux professeur de droit constitutionnel, après nous avoir fait remarquer ces choses, ne manquait pas d'ajouter : « Ainsi dans les marais de l'Australie, le naturaliste rencontre un être qui tient à la fois de Toiseau, du mammifère et du poisson, et semble à lui seul la synthèse de l'évolutionnisme. Le Président est l'ornithorynque de la Constitution. » Je n'aime pas ces comparaisons qui, avec les meilleures intentions du monde, peuvent toujours prêter à quelque irrévérence. Je préfère constater que la sagesse du Parlement et le patriotisme de ses élus orientent de plus en plus la fonction vers ce qu'elle doit être dans une démocratie, une présidence paternelle et apaisante placée au-dessus de la lutte des partis, une garantie assurée à tous les citoyens. Les élus du Congrès ont donné un sens au titre de Président de la République qui, si Ton se bornait à lire la Constitution, ne correspondrait guère aux pou-

voirs reconnus. Peu à peu ils font du Versailles de Louis XIV OÙ ils ont été élus et de TÉlysée-Napoléon qu'ils habitent, les maisons communes de la démocratie française.

Les fonctionnaires placés immédiatement sous les ordres du Président de la République sont peu nombreux : sept ou huit militaires qui touchent sur le budget du ministère de la Guerre le traitement de leur grade, et reçoivent en outre du Président une indemnité de 1.500 à 3.000 francs constituent la maison militaire ; deux civils, un chef de cabinet et un sous-chef entièrement payés par le Président, la maison civile.

Cette proportion frappe immédiatement. Cette appellation « maison militaire », appliquée aux sept ou huit officiers qui entourent le président, garde un tour suranné peu en harmonie avec les mœurs démocratiques. En quoi le fonctionnaire d'une république, fûtil le premier, a-t-il besoin d'être entouré de ces militaires? Nous venons d'examiner ses attributions. Elles sont, en majeure partie, civiles, et ne peuvent être exercées utilement qu'avec des collaborateurs civils. Que le président ait auprès de lui des officiers de terre ou de mer pour lui expliquer au besoin les affaires militaires ou maritimes qu'on soumet à sa signature, cela se conçoit. Mais que les sept ou huit militaires aient l'examen de toutes les affaires et que leur chef, général ou colonel, soit seul chargé de soumettre tous les papiers à la signature du Président de la République, voilà qui marquait une conception singulière de l'organisation des bureaux présidentiels. ' On vient à peine d'y renoncer. Maintenant, c'est le directeur du cabinet civil qui soumet toutes les si-

gnatures au président. Cette première réforme qu'on a attendue trente ans, est, il faut Tespérer, le commencement d'une réforme plus complète : la constitution à TÉlysée d'une administration civile qui n'a pas besoin d'être très nombreuse pour être efficace, mais dont l'existence est nécessaire à la plénitude de la fonction présidentielle. Les militaires resteront pour le rôle représentatif, si tant est que les civils ne le puissent exercer aussi utilement.

Brièveté et importance de leurs fonctions ; déclaration ministérielle ; attributions d'un ministre ; exagération de ces attributions ; la signature ; qu'un ministre n'est pas un douzième d'Empereur mais un contrôleur général ; nombre des ministres ; traitement ; logement ; responsabilité.

Dans les cérémonies publiques, douze hommes marchent immédiatement après les présidents de la République, du Sénat et de la Chambre. La foule regarde ces hommes avec curiosité. Il y a peu de temps encore, si elle revoyait les mêmes figures d'une année à l'autre, elle s'étonnait et parfois s'impatientait : « Quoi! toujours le même ministère! » On l'avait en effet habituée au changement. En trente ans la durée moyenne des ministères avait été d'une année à peine. Depuis quelque temps des mœurs nouvelles s'introduisent. Cette durée est double, quelquefois plus : c'est là un fait extrêmement important et qui modifie du tout au tout beaucoup de conditions de notre politique intérieure. En outre, qui a été ministre le redevient souvent. Tel homme politique fut cinq ou six fois ministre et dirigea suc-

cessivement le Commerce, la Justice, les Travaux publics ou la Guerre. Même en tenant compte de ces répétitions et de ces aptitudes universelles, la liste des ministres français depuis 1875 contient bien près de trois cents noms. Combien seront inscrits dans l'histoire? Combien déjà sont effacés de notre mémoire! Certes, on sourit du provincial ou de la bonne élève du Conservatoire qui croient encore au prestige de « Monsieur le Ministre » et l'appellation à l'entrée d'un salon ne fait plus tourner les têtes ; cependant chacun de ces hommes a détenu de grands pouvoirs : pendant quelques mois, il fut sollicité, redouté, envié par des milliers de gens; il a disposé effectivement et parfois définitivement de leur sort ; il a pu, sans contrôle efficace, commettre ou réparer des injustices, engager, réaliser, compromettre ou enterrer des réformes essentielles. Il eût vraiment une grande puissance pour le bien, une plus grande encore pour le mal. Si bref et si tôt oublié qu'il soit, ce rôle justifie les convoitises et les regrets de ceux qui l'ont ambitionné.

Le premier acte des nouveaux ministres choisis dans la majorité par le président de la République est une déclaration des principes d'après lesquels ils entendent gouverner. « On peut considérer que le ministère est fait ; ces messieurs sont d'accord sur la répartition des portefeuilles ; il ne leur reste plus que leur programme à arrêter », disait un grave journal au moment de la constitution d'un récent ministère. Soit qu'ils la rédigent en commun, soit qu'ils chargent l'un d'eux de l'élaborer et l'approuvent ensuite, cette déclaration renferme le programme politique du nouveau ministère. Elle est lue au Sénat et à la Chambre. Parfois un débat

s'engage, et la Chambre vote expressément sa confiance dans le nouveau ministère. Mais le plus souvent la constitution d'un nouveau ministère provoque des rancunes, des déceptions et des surprises qui ne facilitent pas cette procédure logique. La Chambre, après avoir accueilli la déclaration par des applaudissements polis et mérités, car le morceau est généralement fort bien tourné, et d'ailleurs les modèles ne manquent point, reprend le cours de ses travaux et attend le ministère à ses actes. Cet assentiment parfois explicite, le plus souvent implicite, est la confirmation des choix faits par le président de la République. A partir de ce jour les ministres sont réputés investis de la confiance du Parlement.

Quel est exactement leur rôle? Qu'est-ce qu'un ministre? Ce n'est pas sans confusion je l'avoue que j'ai trouvé la définition plus difficile que je ne l'imaginais. Se peut-il que depuis des années on prononce, on écrive plusieurs fois par jour un mot sans pouvoir expliquer exactement ce qu'il signifie?

Serait-il tellement expressif et élémentaire qu'il n'a pas besoin de commentaire? Il n'en est rien. D'après le dictionnaire, ministre, c'est celui dont on se sert pour exécuter quelque chose. Mais, dans la circonstance, pour exécuter quoi?

Si à la question, qu'est-ce qu'un ministre, nous avons tant de peine à répondre par une phrase claire et précise, c'est que le mot n'est qu'un titre et que le titre reste le même avec les régimes les plus divers et au même instant pour des attributions différentes. Un ministre de l'Instruction publique ou un ministre de la Guerre n'ont pas les mêmes pouvoirs vis-à-vis des fonctionnaires de leur ministère que le ministre de l'Intérieur.

LES 9IINISTRES 109

Nous voyons bien que le ministre est le chef suprême d'une administration sous le contrôle du Parlement et Tautorité du président de la République.; Mais ce sont là des indications plutôt qu'une déHnition. Si nous reprenons cbacun de ces termes, aucun ne peut être pris à la lettre; il est des parties de l'administration qui échappent, soit en fait, soit en droit, à Faction des ministres ; le contrôle du Parlement ne s'exerce pas en fait sur tous les actes des ministres; l'autorité du président de la République est souvent illusoire.

Dans les commentaires qui allongent le chapitre « Ministre » des ouvrages spéciaux, c'est tout un régime politique qu'on explique. Si aucun texte ne définit les attributions essentielles d'un ministre, toute notre législation administrative, toute notre pratique parlementaire font actuellement de lui le maître éphémère mais à peu près absolu de l'administration française.

Il commande à tous les fonctionnaires de son mi- ■ nistère; il nomme directement les uns; il présente discrétionnairement les nominations des autres à la ; signature du président de la République; il représente seul vis-à-vis des tiers et des autres collectivités, ) son administration; il ordonnance les dépenses de son ministère. Il est le délégué de la nation à la tête de chaque administration, délégué désigné par la procédure compHquée et empirique que nous avons vue. Tant qu'il demeure d'accord avec le Parlement sur les questions un peu abstraites et artificielles de la politique générale qui sont assez loin de nous, il jouit de pouvoirs dictatoriaux à peu près absolus dans toutes les questions de la politique courante et pratique qui nous intéressent et nous touchent journellement. Par une sorte de fiction, il est censé avoir voulu,

dirigé, ordonné, accompli lui-même tous les actes de son ministère.

Un fait qui se produit tous les soirs de six à sept dans les ministères manifeste cette fiction : c'est la cérémonie de la signature. Levé tôt, le ministre a reçu toute la matinée lorsqu'il n'a pas été pris par le conseil des ministres. L'après-midi, il Ta été par les Chambres, les commissions, la préparation des discussions et quelquefois par l'humanité qui ne peut perdre ses droits. Vers cinq heures et demie, de tous les bureaux du ministère affluent des serviettes de maroquin bourrées de dossiers, de papiers de toutes espèces. C'est le travail de la journée, de plusieurs journées de toute Tadministration qu'on entasse ainsi sur le bureau du ministre: il doit signer tout cela. Dans l'antichambre, les chefs de service attendent avec impatience. S'il ne signe pas, voilà toutes les afl*aires du ministère en suspens. Les gens des bureaux se lamentent. Impossible de faire signer le ministre! Les commentaires patriotiques ou grivois vont leur train. Où est-il? que fait-il? Rien ne marche plus.

Enfin le ministre prend son courage à deux mains; il signe; il signe à tour de bras; il accepte ainsi la responsabilité d'un tas de papiers dont il n'a pas le temps de prendre la connaissance la plus sommaire. Il ne faudrait pas beaucoup de ruses pour lui faire signer l'affaire qui peut soulever les plus graves objections. Que d'erreurs, de sottises ou d'iniquités pourrait ainsi parapher l'homme le plus intelligent et le plus droit ! Et de ces erreurs, de ces sottises ou de ces iniquités, nous pourrions nous en prendre à lui puisqu'il a signé. Cependant le pauvre homme n'y serait pour rien. Voilà un régime bien peu rationnel.

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Cette conception d'un maître qui ne peut matériellement suffire à la besogne que nous lui attribuons nous vient de nos anciennes croyances théocratiques et autocratiques. Au roi divin, à l'empereur conquérant a succédé le peuple ; le souverain a changé, la nature du pouvoir n'a pas changé. Par un anachronisme, le ministre représente encore parmi nous l'autorité absolue du souverain, son pouvoir exécutif, mots pompeux chers aux anciens doctrinaires, mais totalement dénués de sens dans un régime démocratique.

Pour nous qui ne voyons dans la nation qu'une organisation sociale, dans tous ses fonctionnaires que des organes qui doivent être constamment adaptés aux besoins, que peut être actuellement le ministre? Notre contrôleur général de chaque service, non un douzième de roi ou d'empereur. A travers les complications et les cascades de choix qui l'ont j désigné, nous Tavons mis oii il est pour surveiller directement l'exécution d'un service qui nous est/ nécessaire, pour nous rendre compte de la façon dont les choses sont menées, imprimer une direction générale, examiner et provoquer au besoin les ré' formes nécessaires, mais non pour administrer lui^ même, parce qu'il n'a^ni le temps, ni les connaissances vouIïi^5]poïïr cette admîiïîstrati on, et qu'eût-il le temps et les connaissances, il a une autre mission. Un général ne doit pas faire la besogne d'un capitaine, encore moins d'un fourrier.

Demander au ministre d'apposer sa signature au bas de tous les papiers qui sortent de l'usine que forme un ministère est une folie. Le temps consacré seulement à des paraphes souvent illisibles est considérable. Le ministre veut-il se faire rendre un compte même très sommaire de ce qu'il signe? Les papiers

à signer s'entassent sur son bureau et les affaires les plus urgentes sont arrêtées. Veut-il déléguer sa signature à ses directeurs? Il ne peut le faire officiellement sans une loi ou tout au moins un décret. Ainsi le ministre de la Guerre peut déléguer aux intendants certaines décisions en matière de marchés ; les règlements donnent aux directeurs généraux des grandes régies financières un droit de décision à regard du personnel et du service. Mais ce sont là des exceptions. En principe c'est toujours le ministre qui signe ou qui est censé signer. Lorsqu'il autorise le directeur à signer pour lui, cette mesure temporaire lui laisse encore toute la responsabilité, et l'oblige à se faire rendre compte de toutes les affaires de quelque importance. Quant au directeur qui signe pour le ministre et par autorisation, il n'a pour ainsi dire aucune liberté, car il est bien obligé de tenir compte des considérations souvent fort étrangères à l'administration dont l'oubli attirerait les observations du ministre.

Si intelligent, si bien préparé que soit un ministre, il ne peut donc s'occuper sérieusement de tant d'affaires dont chacune exige des connaissances spéciales, la science d'une foule de détails de l'administration et de jurisprudence, fruit des études de toute une vie. La lecture seule de quelques-uns des dossiers qu'on soumet à sa signature chaque soir exige plusieurs jours.

Que peut être au maximum cette signature? Un visa, une garantie que le dossier sera bien étudié, puisque le ministre responsable pourrait se fâcher si la décision qu'on lui a fait prendre était de nature à lui susciter des désagréments. Or, presque toujours il ne sera plus là quand l'effet se produira ?

Et de même pour les nominations. On voit bien

qu'en donnant au ministre des pouvoirs presque discrétionnaires sur la nomination et l'avancement des fonctionnaires, nous avons entendu assurer ainsi l'action incessante de la nation sur la bonne exécution de ses services et la désignation des meilleurs agents ; mais, en fait, comment dans son passage i éphémère, le ministre, si soucieux qu'il soit des / intérêts de la nation, pourrait-il s'inspirer constam- / ment de ces grands intérêts ! Comment veut-on qu'en quelques mois, même en deux ans, il se mette au courant non seulement des affaires, mais de tout ' le personnel de son ministère, qu'il soit en état de le juger utilement? Cela est matériellement impossible. En lui confiant trop de pouvoirs, nous lui donnons des attributions qu'il ne peut exercer efficacement et nous enlevons la responsabilité à ceux qui devraient et pourraient la supporter.

Le mouvement très vif qui se manifeste en ce moment dans toutes les parties de la France, au nord, au sud, à l'est, à l'ouest, contre le pouvoir excessif des ministres et les abus qu'il permet, n'a pas d'autre origine. De toutes parts on entend crier : « Sus à l'arbitraire du ministre », et beaucoup crient : « Sus au ministre » ; ce qui est une injustice et une erreur.

Ainsi au temps de la Convention, en germinal an II, on supprima les six ministres et on les remplaça par douze commissions. Mais en vendémiaire, an IV, on rétablit les ministres ; il en faut. Les ministres sont les yeux de la nation sur les services publics : sans eux nous allons à l'aveuglette. Mais il est absolument nécessaire de les ramener à leur véritable rôle et d'en faire des contrôleurs généraux, pas autre chose.

Personne ne méconnaît les inconvénients de la

situation actuelle ; tout le inonde constate les abus, les innombrables abus^ et chacun peut en augmenter la liste. Quelques-uns cependant ne demandent la réforme que du bout des lèvres ; ce n'est pas toujours parce qu'ils espèrent profiter tôt ou tard de cet arbitraire et de ces abus ; je sais des hommes excellents et animés des meilleures intentions qui déplorent comme les autres le mal dont nous souffrons et qui cependant n'y porteraient pas volontiers remède. Il est assez facile de pénétrer leur pensée. Si tel ou tel qu'ils connaissent bien et dont ils se croient sûrs, devenait ministre à son tour, quelles réformes ne pourrait-il pas faire en peu de temps avec ces pouvoirs quasi-dictatoriaux! Cette pensée est louable ; mais il faut l'abandonner. Nous ne voulons plus de sauveurs : ils coûtent trop cher. C'est par l'organisation rationnelle de l'administration que doivent venir les améliorations et non par les hasardeux à-coups de quelques bonnes volontés individuelles. Plusieurs des hommes qui passent au ministère perçoivent vite ces inconvénients ; ils cherchent à abandonner à leurs subordonnés une partie de leurs fonctions et ne se réservent guère en effet que le contrôle et la direction de la politique, la préparation du budget et du travail législatif. Mais actuellement ce sont des solutions provisoires et imparfaites qui devraient être généralisées et consacrées pour répondre à notre état social. Nous nous en rendrons bien mieux compte lorsque nous aurons étudié l'organisation de chaque ministère.

L'administration de la France est répartie entre les ministres par spécialités. Les secrétaires du roi> ministres de Tancienne tnonarchie^ se répartissaient

LES MINISTRES ll5

la France par provinces et chacun dans sa province avait toute l'administration.

Aujourd'hui nous avons douze spécialistes ; hier nous en avions onze; sous le Second Empire, jusqu'à douze ; sous la Monarchie de Juillet et la Restauration, de six à dix ; sous le Premier Empire, de dix à douze. La Convention avait fixé le nombre des ministres à six, et en 1789, à la veille de la Révolution, le roi avait huit ministres.

Dans ce siècle où le nombre des fonctionnaires a sextuplé, ceux-ci sont restés à peu près au même chiffre. Cela ne veut pas dire que tous les ministères soient parfaitement justifiés tels qu'ils sont actuellement formés. En les examinant, nous verrons comment ils ont été constitués et ce qu'on doit penser de la répartition faite ainsi de toutes les parties de l'administration.

Le traitement des ministres est de 60.000 francs. 11 n'a rien d'excessif, étant donné la brièveté de la fonction et les dépenses inévitables qu'elle impose. Parmi celles-ci, il en est une assez lourde que l'on a jugée longtemps traditionnelle et comme le signe extérieur du pouvoir ministériel. C'était le fiacre de louage avec cocher à cocarde tricolore que chaque ministre voulait avoir constamment à sa porte. Cela représentait le septième ou le sixième du traitement ministériel et plus d'un ministre a cherché à reporter la dépense sur d'autres chapitres que celui de son indemnité. Il a toujours été reconnu que cette pratique était blâmable. Cette règle s'applique à tous les ministres et ceux qui disposent de fonds secrets y sont naturellement soumis comme les autres. L'imputation sur les fonds secrets de dépenses somptuaires ou de représentation serait tout à fait irré*

gulière : il est vrai qu'à raison de la façon discrétionnaire dont les fonds secrets sont employés. Tirrégularité échapperait en fait à toute sanction.

Enfin les ministres sont en principe logés dans le ministère même. Cette tradition est un abus. La présence d'un ministre dans un ministère où après la fermeture des bureaux il ne reste plus que le concierge n'a aucune utilité; si Ton a besoin de lui, il est tout aussi facile d'aller le chercher en ville, et le logement des ministres a été, par suite de la différence des goûts et des humeurs, la source de dépenses assez considérables pour la nation. Depuis quelques années, le ridicule de ces emménagements suivis de près par les déménagements, a dégoûté les hommes politiques des palais ministériels. Le plus souvent, seules les pièces de réception servent à ceux qui ont le goût de recevoir. La chose n'est pas sans importance, lorsqu'il s'agit d'installer un nouveau ministère. Le soin de trouver un logement convenable pour un nouveau ministre a écarté plus d'une des combinaisons qui avaient été proposées pour sauvegarder le musée du Louvre.

« Les ministres, dit l'article 6 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875, sont solidairement responsables, devant les Chambres, delà politique générale et gouvernementale et individuellement de leurs actes personnels. »

Ce texte suffirait à démontrer combien il est malaisé de légiférer sur les matières constitutionnelles. En apparence on a voulu proclamer avec précision les principes sur lesquels repose la responsabilité des ministres. En fait la phrase à laquelle on est arrivé ne signifie pas grand chose.

Si on la dissèque, elle semble indiquer une différence entre les actes de la politique générale, dont les ministres seraient responsables solidairement devant les Chambres, et les actes personnels, dont ils se- . raient responsables devant des juridictions qu'on a omis de déterminer.

L'article parle des Chambres ; or, les nécessités de la pratique contraignent les auteurs les plus attachés aux prérogatives du Sénat à reconnaître que la responsabilité du ministère ne peut être mise en jeu normalement que devant la Chambre.

En fait il n'est pas douteux que la phrase a été mal construite et qu'elle doit être rétablie ainsi : « Les ministres sont responsables devant les Chambres, solidairement de la politique générale, et individuellement de leurs actes personnels. »

Mais où finit la politique générale? Où commence l'acte personnel d'un ministre? Théoriquement, on aperçoit fort bien qu'un ministre peut avoir fait de son propre mouvement quelque gaffe qui le rend impossible sans que pour cela le ministère tombe. Pratiquement, comme tout acte important est délibéré en commun, le cabinet tout entier assume la responsabilité des actes de chaque ministre quand ces actes donnent lieu à un débat. Le plus souvent le Président du Conseil couvre ses ministres et pose au besoin la question de confiance. Ainsi s'établit entre les ministres une solidarité constante et effective qui provoque un contrôle incessant des uns par les autres et nous offre des garanties sérieuses. La part laissée à l'initiative individuelle de chaque ministre étant restreinte, les fautes qu'il peut commettre ne sont plus de nature à entraîner sa chute et peuvent le mettre simplement dans une situation plus ou moins difficile vis-à-vis de ses collègues

dont il compromet la solidité. Telle est la façon dont ces choses fonctionnent, il faut bien le dire^ à notre satisfaction, malgré les déclarations de la constitution.

En fait donc, l'administration collective et la responsabilité solidaire des ministres deviennent la règle, et c'est le conseil des ministres qui est vraiment Torgane principal du gouvernement.

Nos lois constitutionnelles ou autres prévoient, dans un très petit nombre de cas, l'intervention obligatoire du conseil des ministres. Si Ton s'en tenait à leurs prescriptions, il se réunirait^de loin en loin pour nommer ou révoquer les conseillers d'Etat ; pour constituer le Sénat en haute cour de justice ; pour dissoudre les conseils municipaux ; pour interdire le territoire de la République aux chefs des familles ayant régné sur la France; pour déclarer l'état de siège; pour ouvrir des crédits supplémentaires.

En fait, Tusage, les traditions du gouvernement parlementaire imposent impérieusement des réunions très fréquentes, et le chef du cabinet porte le titre de Président du conseil des ministres. Actuellement, les conseils des ministres ont lieu ordinairement trois fois la semaine ; deux de ces conseils sont présidés par le Président de la République et se tiennent à l'Elysée. Le troisième, appelé conseil de cabinet, se tient chez le Président du conseil ; le Président de la République n'y assiste pas.

Aucun texte ne réglemente ces conseils et nous ne savons pas si le Président de la République devrait ou ne devrait pas les présider tous. Théoriquement, il semble qu'avec les pouvoirs que nous lui avons assignés et la place qu'il occupe dans notre constitution, le Président devrait assister à tous les conseihs des ministres et apporter constamment dans ces délibé-

rations l'appoint de son autorité et de son expérience. Pratiquement rien ne saurait empêcher les ministres qui veulent se concerter sur les mesures à prendre de se réunir ailleurs qu'à TElysée.

En l'absence du Président du conseil^ les conseils de cabinet sont présidés par le garde des Sceaux.

Dans les questions controversées, le conseil des ministres vote comme une petite assemblée et la majorité décide la solution adoptée. Théoriquement encore le Président de la République devrait avoir le droit de voter. Pratiquement il s'en abstient.

La responsabilité pénale et civile des ministres donne lieu à de longues controverses dans les traités. En fait elle reste imaginaire et d'ailleurs ne doit pas être examinée en dehors de la responsabilité des autres fonctionnaires.

LES SOUS-SECRÉTAIRES d'ÉTAT

Caractère différent des sous-secrétaires d'État, tantôt sous-ministres, tantôt directeurs techniques : que penser de l'institution.

Puisque les ministres ne s'appellent plus des secrétaires d'État, les sous-secrétaires d'État devraient s'appeler maintenant des sous-ministres. Leurs attributions ont varié dans le siècle dernier. Au début administratives^ elles sont devenues politiques, en 1830, le jour où Thiers fut nommé pour la première fois sous-secrétaire d'État. Actuellement encore, elles diffèrent d'un sous-secrétariat à l'autre, réglées tantôt par un simple accord avec le ministre, tantôt par arrêtés ministériels, tantôt par décret du Président de la République. Tantôt les sous-secrétaires d'Etat sont vraiment des sous-ministres, des secrétaires généraux politiques des ministères, tantôt, au contraire, des directeurs de services techniques. Dans ce dernier cas, l'institution ne paraît pas recommandable. Quel que soit le mérite d'un homme politique, la prudence commande de ne pas lui confier la direction effective des services techniques : le précédent peut être dangereux ; il serait assurément facile de citer

LES SOUS-SECRÉTAIRES d'ÉTAT 121

des cas où les vertus particulières de rhomme, sa hauteur de vues, son mépris des basses besognes de la politique le transforment momentanément en un véritable administrateur; mais il faut penser à tous les autres cas dans lesquels des choix moins heureux désorganiseraient un service indispensable à la nation. Un sous-secrétaire d'État ne peut pas avoir des attributions d'une nature autre que celles d'un ministre ; il ne doit pas remplacer un directeur technique ; chargé d'une besogne technique déterminée, mélangeant la politique à cette besogne technique, il substituerait inévitablement son action à celle du ministre et deviendrait indépendant de lui ; or, les sous-secrétaires d'État ne sont pas responsables et n'assistent pas toujours aux Conseils des ministres. Si leurs actes sont blâmés, c'est leur ministre qui est atteint. Faut-il donc instituer pour eux une responsabilité individuelle spéciale? Cela peut avoir de grands inconvénients et rompre l'harmonie du régime parlementaire.

N'en concluons pas, comme certains auteurs et plusieurs hommes politiques, que l'institution même est blâmable. La besogne de contrôle qui incombe au ministre ne peut être accomplie sans auxiliaires. Il est tout naturel que le ministre aille chercher ces auxihaires dans le Parlement et s'assure ainsi d'utiles appuis en même temps que de précieuses recrues. Si le titre est pompeux et le traitement de 25.000 francs notoire, ne trouvons-nous pas une ample compensation dans la satisfaction donnée à de jeunes ambitions, dans Futile préparation de futurs ministres, dans l'apaisement et la solidité qu'un ministère obtient en attachant plus de gens à son sort?

Nous avons actuellement quatre sous-secrétaires

122 LES FONGTIONNAnilES DE GOUYOINEMENT

d'État; deux sont des auxiliaires des ministres qui les ont désignés ; le troisième dirige un service technique d'une grande importance qui jadis a constitué un ministère distinct et dans lequel l'intervention d'un homme politique, si elle s'exerçait en dehors des besognes de contrôle, serait certainement contestable. Le sous-secrétaire d'État des Postes et Télégraphes ne peut pas remplacer pour nous un des directeurs techniques de cet important service; il doit être ou un véritable ministre, ou, ce qui est certainement la meilleure solution, un simple représentant politique du ministre des Travaux publics. Le quatrième sous-secrétaire d'État dirige une administration qui convient essentiellement à un sous-secrétariat d'État. On ne peut la considérer comme une administration technique ; un homme politique est parfaitement apte à distribuer, avec bonne grâce et discernement, au nom de la nation, les secours et encouragements de toute nature qui constituent le service des Beaux-Arts et ce sous-secrétaire d'État débarrasse l'almanach national d'un titre vraiment difficile à porter. Un Français ami du goût et de la mesure pouvait-il admettre qu'on dirigeât les Beaux- Arts !