CHEFS, SOUS-GHEFS, ATTACHÉS DE CABINET

Pour la race anglo-saxonne, on l'a fait maintes fois remarquer, la loi est à tout moment telle que ceux pour qui elle a été faite la comprennent et la façon dont ils la comprennent dépend des circonstances et de l'époque. Ce n'est plus quelque chose de supérieur, de rigide et de divin. C'est un souple instrument dévie sociale. Les conséquences abstraites de la loi, qui donc en a cure? On se sert de la loi comme d'une partie essentielle du mécanisme social ; on la retouche par interprétations quand il faut et on l'approprie tant qu'on peut aux conditions sociales et à l'opinion courante dont elle ne doit être que la traduction.

Mouvement irrésistible qui les porte à s'unir, à se grouper, à s'organiser ; gravité de ce mouvement pour la France ; imperfections de l'organisation actuelle. — Réglementation générale des administrations. — Vanité des efforts faits depuis cent ans pour doter nos administrations d'un règlement général. — Talleyrand ; Villèle ; ordonnances de 1844; admirable rapport de Dufaure; constituante de 1848 ; commissions de l'Assemblée nationale. — Règlements soumis au conseil d'État en 1874 et en 1882. — Médiocrité des résultats obtenus. — Innombrables remaniements des administrations centrales. — Nécessité d'une organisation rationnelle et démocratique de tous les services publics. — Protocole des difTérents ministères.

Nous venons d'examiner les attributions des fonctionnaires que nous sommes portés à considérer comme les gouvernants de la France, sénateurs, députés, Président de la République, ministres. Avec les sous-secrétaires d'État et les chefs de cabinet, environ un millier.

Nous arrivons aux autres fonctionnaires, à tous ceux qui constituent l'administration permanente de la France. Combien sont-ils? Longtemps on a dit, un peu de chic : 500.000, et ce chiffre était partout reproduit. Beaucoup de gens réclamaient une statis-

13tl LES HUIT CENT MILLE AUTRES FONCTIONNAIRES

tique et comme les autres j'ai demandé « l'état au vrai des fonctionnaires de France ».

Enfin nous avons, sinon une statistique, au moins un chiffre officiel. Le projet de budget de 1908 contient les indications suivantes :

Fonctionnaires rétribués en tout ou

en partie par rÉtat 608.510

Fonctionnaires rétribués en tout ou en partie par les départements et les communes 262.078

Si nous additionnons ces deux totaux, nous trouvons huit cent soixante-dix mille fonctionnaires. En Tîibsence de statistique détaillée, nous ne pouvons discuter ces chiffres : il est vraisemblable que ces lieux catégories contiennent des doubles emplois ; cependant beaucoup de fonctionnaires sont payés exclusivement sur les fonds départementaux ou communaux ; exemple : les gardes champêtres, les employés d'octroi. D'autre part, ne figurent certainement pas dans Tétat du budget les fonctionnaires élus et non payés et d'autres fonctionnaires essentiels de la nation dont le caractère est nettement accusé par la namination du Président de la République et qui ci^pendant sont payés directement par ceux qui utilisent leurs services, par exemple : les notaires, les avoués, les huissiers.

En prenant huit cent mille comme le chiffre des fonctionnaires constituant l'administration permarionte de la France, nous devons être bien près de la vérité.

Huit cent mille ! redoutable armée qui, nous n'en pouvons douter un seul instant, est en train de s'organiser et veut s'organiser elle-même : fara da se. Le mouvement ne fait que commencer : il est irfésis-

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tible et très grave pour la France. Bien dirigé il peut servir puissamment notre pays ; mal dirigé il peut nous jeter pour longtemps dans une terrible anarchie. Nous devons donc le suivre avec une extrême attention et ne pas nous amuser à ce propos aux sèches bagatelles de la scolastique. Jusqu'ici c'est à peu près tout ce que nous avons fait. Les fonctionnaires veulent s'associer ; ils ont raison de vouloir s'associer : il est impossible de leur dénier ce droit ; bien plus, ils devraient être contraints de s'associer pour faire valoir en commun leurs titres, exercer les uns sur les autres un contrôle nécessaire, être responsables les uns des autres et étudier en commun les améliorations ou les transformations dont leur administration est susceptible. Il nous est impossible de comprendre, sous un régime démocratique qui favorise de toutes les manières Tassociation des citoyens, l'hostilité témoignée aux associations de fonctionnaires qui peuvent être parmi les plus utiles de toutes : il nous est également impossible de comprendre la subtilité des distinctions faites suivant le nom plus ou moins heureux que se donnent les associations. Mais aucune ne peut être, sans un non-sens, tournée à un moment quelconque contre le service public confié aux fonctionnaires qui la composent. C'est aux contrôleurs généraux de la nation, aux sénateurs, aux députés, au Président de la République et aux ministres, de maintenir dans son rôle normal toute association de fonctionnaires. Qu'ils ne redoutent pas alors leur petit nombre ; ils ont toute la nation avec eux ; contre des fonctionnaires qui trahissent leurs fonctions, ils auront toujours le dernier mot ; ils ne l'auront pas s'ils luttent contre les garanties que les fonctionnaires ont le droit de demander.

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Mais ces garanties ne peuvent-elles être enfermées dans un texte, une charte ? Ne serait-il pas possible de faire un règlement général des administrations tel que toutes les questions concernant le recrutement, l'avancement, la hiérarchie, la discipline, l'organisation des services, les droits et les devoirs des fonctionnaires, soient réglées pour longtemps? Tous les actes de notre vie sociale sont réglés par des lois ou des usages qui souvent datent de fort loin. Pourquoi une réglementation de même nature ne s'appliqueraitelle pas à l'administration des différents services, élément essentiel de la vie sociale ? Comment cette structure de la société peut-elle être laissée à l'arbitraire? J'entends bien que, chaque année, elle est théoriquement remise, en quelque sorte, sur le chantier par le vote du budget; mais pratiquement n'est-il pas absolument nécessaire qu'elle soit fixée après mûre réflexion, œuvre d'ensemble à laquelle des additions, des recherches de détail, suggérées par l'expérience, doivent être sans doute apportées, mais qui ne peut être abandonnée au hasard des formations spontanées ou à la fantaisie de quelques individus. Ce ne sont pas là besoins temporaires, variables, secondaires pour lesquels il faut laisser aux ministres la ppssibilité de remanier indéfiniment les organismes, de les créer ou de les détruire, de les restreindre ou de les agrandir suivant leurs conceptions particulières. Car ces ministres ne sont pas des potentats auxquels notre caprice abandonne et retire tour à tour des fractions de pouvoir absolu : ils ne sont que des contrôleurs généraux : ils doivent trouver une organisation antérieure et supérieure à leurs combinaisons particulières, s'imposant à eux comme à tous parce qu'elle est la plus utile pour nous et ne pouvant être modifiée que pour des raisons tirées de notre utilité.

Si cette organisation n'existe qu'à l'état rudimentaire ce n'est pas faute de s'en être occupé ! Déjà sous l'ancien régime, les ordonnances de Moulins, d'Orléans et de Blois, provoquées par les plaintes des États généraux, contenaient de nombreuses dispositions sur les emplois publics et prescrivaient des mesures contre les abus les plus criants.

Les États généraux de i483 demandaient de choisir des hommes étrangers aux troubles qui ont agité l'État; ceux de 1614, de pourvoir aux emplois et non de pourvoir les personnes. Les braves gens de ce temps-là auraient encore bien de l'écho maintenant.

Mais ne remontons pas si loin : depuis cent ans^ chaque régime, chaque parti, chaque génération a vainement attelé ses sisyphes à ce rocher. Est-il donc impossible de le caler une bonne fois ?

Dans un rapport conservé aux archives des Affaires étrangères, Talleyrand écrit au premier Consul qu'il faut avant tout établir un système de promotion qui, pour être efficace, doit être invariablement suivi. « Une administration qui n'a pas de système de promotion n'a pas à proprement parler d'employés ; les hommes qui s'en occupent sont des salariés qui ne voient devant eux aucune perspective, autour d'eux aucune garantie, au-dessus d'eux aucun motif de confiance. »

Sous le Consulat et le premier Empire, les administrations financières, — nécessité fait loi , — reçurent une forte organisation qui subsiste encore et qui a été infiniment précieuse à la France. Ailleurs, nulle réglementation fixe : des armées d'employés recrutés un peu au hasard.

En 1815, la réduction du territoire oblige à des réductions de personnel. Les commis renvoyés se

posent en bonapartistes persécutés. La question des garanties à donner aux employés est soulevée ; des brochures paraissent sur les réformes et le régime intérieur des bureaux. Des ordonnances organisent les ministères ; elles étaient signées par de Villèle pour les Finances et Gouvion Saint-Cyr pour la Guerre.

Néanmoins, après 1830, toile général contre l'expédition trop lente des affaires, la mobilité des services, le pullulement des bureaucrates et les révolutions intérieures que le caprice des chefs fait subir à chaque administration et à chaque bureau. Les rapporteurs de la Commission du budget transcrivent ces doléances et réclament la fixité des services, la détermination précise des attributions des bureaux et des conditions d'admission.

L'article 7 de la loi de finances de 1843 prescrit qu'avant le 1" janvier 1845, l'organisation centrale de chaque ministère sera réglée par une ordonnance royale insérée au bulletin des lois et qu'aucune modification ne pourra y être apportée que dans les mêmes formes et avec la même publicité.

Un an après, les ordonnances de 1844 statuaient sur les cadres, la hiérarchie et l'état des personnes. Mais elles ne visaient que les administrations centrales.

La Chambre des députés fut immédiatement saisie d'une proposition plus générale réglant l'admissibilité à toutes les fonctions publiques.

Le travail de la Commission chargée d'élaborer ce projet fut résumé en trois propositions :

1^ Nul ne pourra être nommé au grade le moins élevé d'un service public s'il ne prouve son aptitude, soit par un concours, soit par un examen, soit par un diplôme ;

2** Des ordonnances régleront la forme dans laquelle l'aptitude sera constatée ainsi que la hiérarchie des emplois et l'équivalence des grades ;

3® Nul ne pourra être promu s'il n'a rempli pendant un temps déterminé l'emploi immédiatement inférieur et s'il n'est porté au tableau d'avancement ou s'il n'a subi une épreuve spéciale.

Je voudrais pouvoir citer en entier le rapport queDufaure présenta à la séance du 22 juillet 1844 pour justifier ces propositions.

« Ce serait sans doute une illusion d'espérer que le résultat des règles qu'on vous propose d'établir sera infaillible ; qu'elles empêcheront à jamais l'injustice ou Terreur de se glisser dans la distribution des emplois publics; nous croyons seulement qu'elles rendront l'injustice plus rare et l'erreur plus difficile. Tout en respectant la prérogative royale, en ménageant la responsabilité ministérielle, elles écarteront de la carrière administrative cette foule de prétendants qui, sans études préalables, sans ferme intention de se rendre utiles à leur pays, avides de l'aisance qu'un emploi publie peut assurer et sans souci des devoirs qu'il impose^ trouvent toujours, grâce à la molle facilité de nos mœurs, quelque protecteur puissant et dévoué pour les imposer à l'autorité supérieure et à l'Etat qui souffrira de leur incapacité. Elles donnent ainsi à l'aptitude et au travail au moins une grande partie des chances qui appartiennent à l'audace et à l'intrigue.

« Sont-elles établies et loyalement observées? De ce jour l'employé entre dans l'administration avec dignité et fier d'une position qu'il ne doit qu'à son travail et à la justice de ses chefs. Il est soutenu et animé dans l'exercice de ses fonctions par l'espérance qui lui est permise que le zèle qu'il déploiera ne sera

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142 LES HUIT CENT MILLE AUTRES FONCTIOPfNAIRES

pas sans récompense, que les connaissances qu'il acquerra ne resteront pas sans emploi. Les membres d'une même administration apprennent à s'honorer mutuellement et ne luttent plus entre eux que par l'émulation de bien faire.

«c Les subordonnés respectent leurs chefs et les chefs n'ont plus à craindre de rencontrer parmi les subordonnés des hommes dont ils ont occupé la place et qui méritaient de leur commander.

« Le pouvoir exécutif est respecté dans tous ses représentants et la confiance des populations lui rend plus facile la mission que nos institutions lui donnent. Fondons-nous sur ces règles des espérances chimériques ? Nous le craindrions si nous n'étions éclairés par l'expérience des grandes administrations civiles qui ont tait chez nous l'essai d'une organisation régulière. Pour n'en citer qu'un exemple, étudiez avec soin le corps des Ponts et Chaussées et des Mines. Vous y verrez que grâce aux règles établies, la faveur n'y a presque aucune place ; que le corps entier est composé d'hommes intelligents, actifs, dévoués au service de l'Etat, pleins d'émulation et patients dans leurs ambitions parce qu'ils savent que la récompense de leurs travaux est assurée. Vous retrouveriez ces mêmes caractères plus ou moins marqués dans toutes nos administrations organisées, suivant le plus ou moins de sécurité de ces organisations.

« Les résultats valent la peine d'être générahsés. Nous croyons... que le ministre sera mieux conseillé par des règles générales prudemment établies que par tous les intérêts qui s'agitent autour de lui et peuvent aisément le tromper. »

(f Sans doute, il peut se trouver hors des rangs de l'administration quelques personnes à qui il ne conviendrait pas d'y entrer par des grades subalternes

et qui seraient utiles dans les emplois élevés. L'Etat sera privé de leur concours, mais croyez- vous que vous ne trouverez pas leurs égaux en mérite et en utilité parmi tant d'employés inférieurs qui, après une laborieuse jeunesse, auront gagné au prix de toute leur vie Tintelligence pratique de votre administration ? Il y a presque certitude que le choix restreint sera aussi utile et il sera certainement plus juste. »

« On parle au surplus comme si l'acte par lequel le ministre nomme un de ses subordonnés était un acte de confiance personnelle, une association intime entre le supérieuretTinférieur ; il en résulterait qu'à chaque changement du ministère l'administration tout entière devrait se retirer comme le cabinet particulier du ministre. Nous n'admettons cela que pour quelques positions politiques très élevées et qui, par la proposition même, sont mises en dehors des règles qu'elle prescrit. Hors de là ce que le ministre a de mieux à faire, ce qui peut lui laisser le moins d'inquiétude sur sa responsabilité, c'est de s'en rapporter pour les premiers grades à des preuves qui seront d'autant plus efficaces qu'on les rendra plus sévères et pour les autres à la nature et à l'importance des services déjà rendus à l'Etat. »

Que répondre à ces considérations si fortes et constamment vraies parce qu'elles sont la philosophie de l'administration. Hélas, on répondit ce qu'on répond toujours et partout en pareil cas, ce qu'on répond encore de nos jours à ceux qui soutiennent les mêmes idées, on répondit quel'opposition voulait affaiblir le gouvernement !

Le projet fut néanmoins voté article par article. Mais sur l'ensemble, il fut repoussé par 157 voix

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^f contre 156, au nom de ces prétendus principes que

f: tous les gouvernements invoquent, aussi bien les

démocratiques que les monarchiques, pour couvrir les abus d'autorité et les iniquités de ceux qui détiennent momentanément le pouvoir.

L'année suivante le projet fut représenté. Mais cette fois la Chambre, sans hésitation et sans discussion, le rejeta. La commission qui avait été chargée de l'examiner osa dire « qu'il n'était ni nécessaire, ni utile ; qu'il affaiblirait la responsabilité ministérielle ; que par ses théories et ses tendances, sans aucun profit pour la bonne administration du pays, il touchait à des questions de liberté de gouvernement, de prérogative royale qui ne doivent jamais être inutilement remuées et résolues par les autres pouvoirs de l'Etat. »

1848 rendit tout-puissants les auteurs du projet de 1844. La constitution du 4 novembre 1848 proclama dans son article 10 que « tous les citoyens seraient également admissibles à tous les emplois publics, sans autres motifs de préférence, que leur mérite et suivant les conditions qui seraient fixées par les lois. »

Mais, dans la discussion qui s'engagea sur les projets présentés, le Conseil d'Etat tendit invinciblement à restreindre la part de la loi et à laisser aux ministres la plus grande liberté possible pour la réglementation du service et du personnel.

La loi de finances de 1849 exigea bien la publication d'un état détaillé de tous les emplois rétribués par l'Etat, les départements, les communes. Mais le gouvernement demanda à en être affranchi sous le prétexte que cette publication n'exigerait pas moins de cinquante volumes de six cents pages et coûterait 500.000 francs. On rapporta la disposition de la loi de 49 et nous attendons encore l'état complet des

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fonctionnaires de la France, car nous ne pouvons considérer que la mention portée au budget de 1908 tient lieu de cet état.

L'Assemblée finit par voter l'article 1^*^ de la loi du S juillet 1850.

« Dans Tannée qui suivra la promulgation de la présente loi, des règlements d'administration publique détermineront les conditions d'admission et d'avancement pour tous les services publics où les conditions ne sont pas réglées par une loi.

Il serait naïf d'expliquer pourquoi cette disposition ne reçut aucune suite dans un régime sous lequel la faveur devenait un principe de gouvernement. « Chaque ministre y introduit ses créatures », disait Vivien en 1859.

Les réclamations contre la mobilité des cadres et l'absence de garanties, d'abord comprimées, finirent par être portées à la Chambre et, la loi de finances du 27 juillet 1870 stipula qu' « avant le l'"^ janvier 1872, l'organisation centrale de chaque ministère serait réglée par un décret rendu dans la forme des règlements d'administration publique et qu'aucune modification ne pourrait être apportée que dans la même forme et avec la même publicité. »

Après la guerre, l'une des premières préoccupations de l'Assemblée nationale fut d'organiser les administrations publiques. L'étude de chaque ministère fut confiée à des sous-commissions spéciales qui ouvrirent des enquêtes, recueillirent des dépositions, firent des comparaisons, rédigèrent des monographies très intéressantes et n'eurent pas d'autre résultat.

En 1874, un projet de loi sur les conseils d'administration et l'état des employés dans les administrations centrales fut renvoyé par l'Assemblée nationale au Conseil d'Etat. Le projet préparé d'abord par la com-

mission de revision des services administratifs avait eu pour titre : Projet de loi sur l'organisation des administrations publiques et Fétat des employés. Il était général et libéral, s'étendait à tous les services, aux services actifs comme aux administrations centrales et instituait dans chaque ministère un conseil d'administration composé des chefs de service chargés vraiment de recruter et d'administrer le personnel. Ce projet fut considérablement amoindri par la Commission elle-même. Lorsqu'il fut envoyé au Conseil d'Etat, il ne concernait plus que les administrations centrales des ministères et les pouvoirs du Conseil d'administration avaient été réduits. Mais ce Conseil gardait encore des attributions fort utiles ; il dressait la liste d'admission de ceux qui pouvaient être admis au concours ; il donnait nécessairement son avis sur toutes les questions de concours et d'avancement ; il gardait la juridiction disciplinaire, préparait et proposait les règlements d'administration intérieure. C'était vraiment le minimum de ce qu'on pouvait demander. Le Conseil d'État, qui aurait dû être, dans cette circonstance le tuteur et le protecteur de l'administration, protesta contre le projet subversif de l'Assemblée nationale au nom des principes. Que deviendraient-ils, « si le ministre n'était plus maître dans sa propre maison? » Allant chercher des arguments jusque chez les Athéniens, le rapporteur malmenait les gens des bureaux, et tout en reconnaissant les abus commis, n'avait qu'une préoccupation : sauver avant tout l'autorité absolue du ministre. Elle fut sauvée sans peine ; le projet n'eut aucune suite et l'on vit promptement les effets qu'on pouvait vouloir tirer de cette autorité absolue. En assurant l'indépendance légitime des administrations et en leur donnant les garanties nécessaires.

c'est le régime démocratique lui-même qu'on fonde et qu'on consolide.

La République triompha de ce premier assaut et orienta la France vers de nouvelles destinées. Le Parlement imagina que Ton pourrait enfin fixer le cadre démocratique des administrations centrales. La loi de finances de 1882 confiait à des règlements d'administration publique l'organisation centrale de chaque ministère ; aucune modification ne pourrait être apportée que dans la même forme et avec la même publicité. Le Conseil d'État venait d'être remanié. Ceux qui avaient défendu avec tant d'apreté jalouse l'autorité absolue du ministre, étaient partis frappés par elle. L'esprit des traditions monarchiques et césariennes dominait encore et le nouveau Conseil écarta jusqu'aux mots qui semblaient indiquer un affaiblissement de la dictature ministérielle. L'œuvre d'alors est restée vaine. Bornée aux administrations centrales, elle offrait peu d'intérêt, car ces administrations ne peuvent être que l'émanation, la quintessence des services actifs. Encore aurait-elle pu fournir le point de départ d'une réforme plus générale. Mais reculant devant le mandat qui lui avait été confié, le Conseil d'État chercha une conciliation impossible en voulant, d'une part, donner quelques garanties aux employés, et d'autre part en maintenant absolue Tautorité sur eux du ministre. Son rapporteur qualifia lui-môme le résultat de modeste. Peut-être eûtil pu être plus sévère. Les règlements élaborés en 1884 n'ont pas donné aux administrations centrales la force et la valeur que nous sommes en droit d'exiger. Ils n'ont, d'autre part, empêché aucun abus. Chaque fois qu'un ministre a voulu modifier l'organisation de son ministère pour réaliser une combinaison personnelle ou satisfaire une créature, il a pu le faire

sans obstacles sérieux et la précaution que le législateur de 1882 avait cru prendre est demeurée fort illusoire. Depuis vingt-huit ans, près de cent cinquante règlements d'administration publique ont réorganisé les ministères. Quelques-uns, sans doulc, ont été rendus nécessaires par le remaniement ou la création des services. Je vois, par exemple, que la création de Toffice du travail a motivé six règlements. Mais peut-on admettre qu'il ait été nécessaire de remanier dix-huit fois l'organisation du ministère de l'Agriculture. Ce ne serait vraiment pas flatteur pour les auteurs des dix-sept premiers remaniements.

L'organisation de tel autre ministère a été bouleversée dix fois en quatre ans, parce qu'il a plu successivement à quelques attachés du cabinet de s'y faire une bonne place.

Assurément ces errements n'entraînent pas la ruine d'un pays. Mais ils facilitent la multiplication des emplois inutiles et introduisent du flottement dans les services. Une administration est d'autant plus forte, partant plus utile, qu'elle est plus ramassée et plus coordonnée.

Depuis cent ans, tous les partis ont vu clairement que le bien de la nation commandait de donner plus de garanties aux fonctionnaires. Talleyrand, Villèle, libéraux de 1830, Dufaure, Thiers, républicains de 48, opposants du second Empire, fondateurs de la troisième République, tiennent le même langage, rédigent le même projet, le défendent par les mêmes arguments qui semblent irréfutables.

Et toujours au moment opportun, quelqu'un, parfois un anonyme s'écrie : « Et l'autorité du gouvernement ! » Mane — thecel — phares. L'ombre de Louis XIV surgit; les projets s'évanouissent; les défenseurs se terrent comme des lapins. De tant de

travaux préparatoires, d'enquêtes, de mémoires, de monographies, d'études comparatives, de statistiques, sortent avec peine quelques tentatives falotes vouées à l'insuccès si ce n'est au ridicule.

La matière offre-t-elle donc d'insurmontables difficultés ? Est-ce chercher la quadrature du cercle que de vouloir une administration logiquement et fortement organisée qui émane vraiment de la nation et corresponde à son état social? Nous pourrions le croire après cette revue des efforts stériles de tant d'hommes éminents et jeter le manche après la cognée. Si bien que nous disions, dirons-nous jamais aussi bien que Dufaure en 1844? Aurons-nous jamais son autorité et le»" occasions que la vie lui offrit pour appliquer ses idées ?

Nous aurions tort pourtant de nous décourager. D*abord nous ne devons pas prendre trop à la lettre ces résultats décevants. Le règlement général des administrations, n'existe pas; mais en fait, beaucoup de services sont organisés, et plusieurs fortement organisés. Si la condition générale des fonctionnaires français ne s'est pas encore dégagée de ces organisations particulières, c'est qu'à travers tant de modifications de régime et d'esprit social, la chose était sans doute prématurée. Nous sommes portés à juger les faits de la vie sociale avec notre faible optique. Chacun les ramène à la mesure du peu d'instants pendant lesquels il vit utilement. L'élaboration d*un régime nouveau, l'organisation d'une nation pour de nouvelles applications de la vie sociale, absorbent plus d'une génération et souvent nous nous imaginons piétiner ou rétrograder parce que nous n'apercevons pas les transitions nécessaires de l'histoire. Le mouvement très vif et très général qui se manifeste en ce moment pour Têtu de

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et la réforme des administrations publiques vient sans doute à son heure. On peut estimer en effet qu'après trente ans d'expérience de la République, il est temps d'organiser démocratiquement les administrations.

De toutes parts on réclame une charte s'appliquant à tous les fonctionnaires, fixant les bases du recrutement, les conditions de Tavancement, Tâge et les conditions de la retraite, la durée du travail, les mesures disciplinaires.

Un texte de ce genre peut être utile quoiqu'il ne soit pas facile à rédiger. Ou il se bornera à des déclarations générales et n'aura qu'une valeur morale, ou il amalgamera les règlements multiples qui existent dans chaque administration ; il pourra bien faire disparaître certaines inégalités peu justifiées; mais comment combiner avec clarté celles qui doivent être maintenues à raison des différences essentielles des services? Pour ne prendre qu'un exemple, nous concevons fort bien que Tâge de la retraite ne soit pas le même pour un général et pour un juge de paix, pour un agent de police et pour un instituteur.

Dans tous les cas ce n'est pas la besogne principale. Celle que nous avons à entreprendre est bien autrement importante. J'ai dit en commençant et je répète qu'il ne s'agit pas tant des garanties à donner aux fonctionnaires que des garanties à nous donner en leur personne. Nous ne devons pas tant nous préoccuper de leur assurer une quiétude philosophique et la faculté d'être, à leur caprice, tantôt syllabaires et tantôt anarchistes, que de mettre chacun d'eux en mesure de remplir aussi complètement et aussi utilement que possible sa fonction. Or à ce point de vue nous avons fort à faire.

La situation respective des fonctionnaires est en-

core déterminée par les considérations des anciennes monarchies. Nous n'avons par exemple qu'une idée fort va^e de ce que doit être un ministre dans un régime démocratique.

Beaucoup de services pèchent par défaut d'organisation rationnelle? Les ministères actuels se sont constitués historiquement par une agrégation de services. Us ressemblent plus ou moins à de vieilles constructions dans lesquelles chaque occupant a fait des installations de fortune : les immeubles même qui les abritent en portent la trace.

Certains services ont erré et continuent à errer d'un ministère à Tautre, au gré des combinaisons ministérielles. Les colonies se sont jadis promenées du Commerce à la marine et n'ont jamais été rattachées aux Affaires étrangères dont elles dépendent logiquement. Les cultes vacillèrent de l'Intérieur à la Justice, ou à Tlnstruction publique, et ce n'est que tout récemment que le service des Postes et Télégraphes a été enfin annexé au ministère dont il fait essentiellement partie. Tout cela se règle par des arrangements sommaires au moment de la nomination des ministres, comme si ces affaires étaient de peu de gravité et subordonnées à des vues personnelles. Le ministère de l'Intérieur a jadis justifié son titre et contenu la plupart des services de l'intérieur. Les uns, après les autres, ont été détachés pour former des administrations distinctes. Les fonctionnaires de l'Intérieur défendent avec une extrême opiniâtreté leurs dernières attributions, et, pour les garder, se sont opposés à plusieurs réorganisations qui auraient notablement amélioré certains services; nous en avons vu un exemple avec la voirie et nous allons en trouver bientôt deux autres avec la police et le service pénitentiaire. Ce ministère, auquel notre

Français n'a pas songé en reconstituant les administrations de son pays, ne nous empècherait-il pas parfois de voir la véritable organisation des services publics ?

Une organisation rationnelle des ministères et dans chaque ministère une refonte rationnelle des services peut être l'origine de réformes et d'économies, mais pour l'entreprendre, il faut connaître tous les services. Cette vision d'ensemble est difficile à acquérir. Je n'ai pas la prétention de la donner au lecteur, mais uniquement de lui en faire sentir la nécessité et de l'inciter à porter de ce côté ses études et ses réflexions.

Par quel service allons-nous commencer?

Les différents ministères sont- ils classés d'après des règles protocolaires? Dans le célèbre traité, précédé d'une si belle préface, M. Pierre affirme qu'il n'existe aucune hiérarchie entre les ministères.

Il en est un pourtant qui a la préférence sur les autres aux termes de nos lois constitutionnelles. Dans le cas où le président du Conseil est empêché, c'est le ministre de la Justice qui préside le Conseil des ministres.

Mais les autres ministères?

L'almanach national, dont la lecture est beaucoup plus instructive qu'on ne croit, semble contredire M. Pierre; il les range dans un ordre invariable qui n'est pas celui des alphabets et qui n'est pas non plus celui dans lequel j'ai imaginé qu'un Français reconstituerait les services dont il a besoin.

J'ai consulté quelqu'un du protocole : il a donné raison à l'almanach national. Il existe un ordre pour les ministères et il en faut un. Sans cela que deviendrait-on dans les cérémonies publiques et dans les

dîners officiels. Je suivrai donc l'almanach national et je prendrai les ministères dans Tordre qu'il indique. Aussi bien celui que je trouve en tête est celui qu'en tout état de cause j'aurais voulu prendre d'abord. J'ai déjà étudié les Travaux publics, et dans Tordre logique nous avons reconnu que le premier service dont nous avons besoin après celui des voies et moyens de communication est celui de la Justice.

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Ce quUlfi nous coûtent; leur mission.

D*après le budget de 1907, le ministère de la Justice doit nous coûter 37 millions : déduisons 2 millions pour la reconstruction de l'Imprimerie nationale qui devrait être rattachée aux Finances, en supposant qu'il nous soit utile d'avoir une Imprimerie nationale, restent 35 millions. Sur un budget de 4 milliards, cela représente moins de 1 pour cent. Ce ne serait pas cher si nous avions la justice à ce prix. Mais nous allons voir bientôt non seulement que nos juges sont probablement les plus mal payés du monde, mais qu'une partie des dépenses indispensables pour que la justice règne en France sont distribuées entre d'autres ministères ; que si on les ramenait au ministère de la Justice comme la logique et rintérêt de la nation le commanderaient, le budget de ce ministère bondirait aux environs de 100 millions; que ces dépenses sont d'ailleurs notoirement insuffisantes et que tôt ou tard il nous faudra nous rapprocher du chiflFre de 200 millions; qu'en

outre pour obtenir justice nous devons payer beaucoup d'intermédiaires plus ou moins officiels, plus ou moins imposés, mais tous fort coûteux. En tenant compte de tous ces éléments, le chiffre qui figure dans nos budgets pour le service de la justice serait assurément plus que décuplé.

Sur la tombe d'un Normand j'ai lu cette épitaphe : « Mort sans procès. » Savoureuse pour la région, l'inscription aurait partout du mérite. Si chaque Français n'expérimente pas tous les degrés de la justice, combien en est-il qui n'aient jamais eu affaire à elle? Une vie sans relations avec les juges, les gendarmes, les agents de police, les avocats, les avoués, les huissiers serait une trop belle vie! Il ne suffirait pas d'être un homme de bien parfaitement au courant de toutes les lois de son pays et les respectant toutes : il faudrait n'avoir jamais eu affaire qu'à ses pareils. Ce n'est pas une vision terrestre ni même céleste. Tous les paradis eux-mêmes ont amusé le nirvana de l'éternité par le bruit des contestations.

A chaque instant notre activité se heurte à celle des autres hommes : nous lésons leur droit; ils lèsent notre droit.

Ce droit résulte, tantôt des lois ou des règlements qui fixent les conditions normales de la vie civilisée, nous imposent certains devoirs et nous interdisent certains actes, tantôt des contrats ou des usages déterminant les relations sociales, tantôt d'actes dont la nature n'est pas nettement définie, mais qui ressemblent les uns à des contrats, les autres à des délits et que dans ses hardiesses inquiétantes la langue juridique a baptisés quasi-contrats, quasidélits.

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Les juges assurent rexécution des obligations résultant de ces lois, de ces règlements, de ces contrats : grâce à eux nous n'avons pas besoin de recourir à la violence pour obtenir notre droit et le plus faible peut triompher du plus fort.

Les sanctions données par les juges sont communément appelées^ suivant les affaires: justice criminelle, justice civile, justice commerciale, justice administrative, justice militaire. Pur jargon qui prête vraiment trop aux plaisanteries faciles. Une justice criminelle! une justice commerciale!

La justice ne peut être, suivant les cas, civile, criminelle, commerciale, administrative ou militaire. Elle est la justice, c'est-à-dire la protection sociale qui dispense chaque individu de recourir à la force dans ses conflits avec les autres. Les distinctions que nous faisons entre ces différentes manifestations d'une condition primordiale de la société sont toujours arbitraires. Aussi les frontières de ces différentes applications de la justice sont-elles confuses. — Nous ne pouvons chercher à faire ici une théorie générale de la justice en France : nous devons cependant, pour comprendre le rôle des différents fonctionnaires de la justice, rappeler les idées qui dominent l'organisation de chaque partie de l'administration judiciaire.

ADMINISTRATION DE LA JUSTICE DANS LA REPRESSION DES INFRACTIONS A l' ORDRE SOCIAL.

Fondemeat du droit de punir; sources de la législation pénale ; identité d'origine de toutes nos obligations en matière pénale ; classement des infractions à Tordre social; adoucissement et extension simultanées de la législation pénale.

Les règlements sociaux décident que certains actes doivent être punis. D'où la société tire-t-elle ce droit de punir? Pour Benlham, de Fintérêt public ; pour Locke, du droit de légitime défense ; pour de Maistre, d'une délégation de Jehovah ; pour le docteur Gall, de Tart de guérir; pour Cousin, Guizot, de Broglie, de la rétribution du mal pour le mal; pour certains contemporains, de la conservation de la société et de la réparation du dommage causé.

De tous ces systèmes, un seul est absurde, celui du sombre mystique qui fit du bourreau la figure de Dieu. Tous les autres contiennent un peu de vérité; mais les discussions philosophiques qu'ils suscitèrent nous paraissent assez vaines.

Pour nous, celui qui trouble Tordre de la so-

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ciété est notre ennemi à tous ; il se révolte contre la nation; elle périrait par la contagion du mauvais exemple si elle n'avait pas le dernier mot et n'obtenait pas qu'il s'améliore ou soit mis hors d'état de nuire. « C'est la nécessité de la peine qui la rend légitime, a dit Tun des rédacteurs du Code pénal ; qu'un coupable souffre, ce n'est pas le dernier but de la loi ; après le plus détestable forfait, s'il pouvait être sûr qu'aucun crime ne fût désormais à craindre, la punition du dernier coupable serait une barbarie sans fruit et Ton ose dire qu'elle passerait le pouvoir de la loi. »

Qui fixe les règlements sociaux dont la violation entraîne une punition? Le législateur, c'est-à-dire actuellement l'accord de la Chambre et du Sénat, le Président de la République et les ministres, le préfet de police, les préfets et les maires.

Le Gode pénal promulgué en 1810 reste la base de notre législation en matière pénale. Mais les revisions de 1832, de 1863 et de 1874 ont touché plus de deux cents articles. Des lois sur la déportation, sur l'éducation et le patronage des jeunes prévenus, sur la peine, sur l'exécution des travaux forcés, sur la relégation des récidivistes, sur le moyen de prévenir la récidive ont modifié ou complété les dispositions du Code pénal.

Les deux codes de justice dite militaire ont organisé un système spécial pour les armées de terre et de mer.

Enfin certaines lois générales donnent des sanctions pénales à leurs prescriptions : ainsi, le code rural, le code forestier, les lois sur la police sani-

taire, la pèche fluviale, la police de la chasse, la police des chemins de fer.

Par délégation générale ou spéciale du législateur, le Président de la République et les ministres, le préfet de police, les préfets et les maires font des règlements dont la violation est punie. L'administration élabore donc constamment une réglementation qui s'ajoute à celle du Gode pénal et des lois que j'ai citées et donne lieu chaque jour à des poursuites et à des sanctions.

La nécessité de cette réglementation est évidente. La loi ne peut s'adapter à tous les incidents de la vie journalière. L'administrateur seul qui les suit et les dirige est qualifié pour compléter la loi et suppléer dans le détail à ses lacunes.

Mais la détermination des agents investis de ce pouvoir de réglementer ne s'impose pas à l'esprit avec la même évidence. Il est une des fonctions normales du Président de la République et des ministres, chefs suprêmes de l'administration contrôlant et sanctionnant toute son expérience. Mais le choix du préfet et du maire pour l'exercer aux degrés inférieurs est-il aussi heureux?

Le préfet, fonctionnaire politique, fait par exemple des règlements pour le maintien de la sûreté, de la salubrité et de la tranquillité publiques, pour les cours d'eau, la chasse, les inhumations, les rues, la voirie, etc., etc. Or pour plusieurs de ces matières on a bien vite reconnu que la diversité de département à département pouvait avoir les plus grands inconvénients. Le ministère compétent a dressé des modèles revisés de temps en temps que les préfets recopient religieusement ; ils se permettraient d'autant moins d'y changer quelque chose que parfois, par exemple lorsqu'il s'agit de travaux publics, ils ignorent plus ou moins la matière.

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Quant au maire, c'est une autre affaire. Est-il, lorsqu'il réglemente, un agent du gouvernement ou le chef de l'association communale? Que de dissertations sur ce sujet de concours !

La loi municipale a tranché la question dans le premier sens. En accordant au maire le pouvoir réglementaire sans intervention du Conseil municipal et sous la surveillance de Tadminislration supérieure, elle a marqué clairement qu'il n'était dans la circonstance qu'un agent du gouvernement élu par ses concitoyens, conformément aux principes de la Convention. Et, toutes réserves faites sur la qualité du maire pour prendre des mesures de ce genre, la loi a bien statué. Il s'agit en effet de choses qui intéressent au plus haut point, non pas la com* mune, mais chaque individu, membre de Tassociation française. 11 est plaisant de dire que la nation française n'a aucun intérêt à l'éclairage des rues, au muselage des toutous, à la vidange normale des cuvettes et des pots dans la ville de Pont-à-Mousson. On voit tout de suite que l'auteur de telles réflexions n'a jamais rendu visite aux Mussipontains ; sans cela la protection de ses promenades nocturnes, de ses mollets ou de son chef lui paraîtrait d'un intérêt national. Si elle n'était pas assurée, il jurerait qu'il n'est pas dans un pays civilisé.

Pour beaucoup d'autres choses, le maire est ainsi un agent de l'administration centrale. Jadis nommé par elle, il est aujourd'hui désigné par le suffrage de ses concitoyens et chargé gratuitement de besognes lourdes et difficiles. C'est conforme aux principes de la Révolution. Par malheur les préjugés politiques sont intervenus et ce fonctionnaire qui pourrait être si utile, si nécessaire, est choisi parfois par des considérations étrangères à sa capacité,

Aussi combien de communes françaises pitoyablement administrées. Des eaux malsaines, — quand il existe un service d*eau, — des ruelles infectes, des rues où pourrissent les détritus, des fumiers encombrant la voie publique, une résistance obstinée à toutes les mesures d'hygiène et de défense contre les maladies, la saleté triomphante, tel est le régime municipal de beaucoup de communes françaises, grâce à leurs maires. Tel est, en pratique, l'effet du pouvoir de réglementer au nom de la nation maintenu aux maires.

On hausse les épaules et Ton dit : « Nos pères vivaient bien ainsi ! » De beaucoup d'autres choses qui nous sont devenues nécessaires, ils ont été privés sans doute. Mais le hasard qui préside aux combinaisons des cellules humaines, nous a fait naître après eux pour que nous tachions d'être plus heureux et plus civilisés qu'eux.

Le pouvoir de réglementer du préfet est fort contestable, et ce n'est pas cette partie de ses attributions qui établira la nécessité de ce fonctionnaire. Quant au pouvoir de réglementer du maire, il est absolument condamné par Texpériçuce.

Après avoir étudié tous les services, nous pourrons reprendre plus utilement la question et voir à qui il convient d'attribuer désormais cette mission essentielle. Cette réglementation secondaire qui doit s'ajouter constamment à la principale a pour nous une grande importance; de sa sagacité, de son utilité, de son énergie, dépend dans une très large mesure, le progrès social. Par tous ces petits détails chaque jour, notre vie peut être singulièrement améliorée ou compromise. Les résultats obtenus jusqu'ici sont très médiocres ; nous ne pouvons nous en tenir à quelques vieilles théories des manuels pour savoir à

qui il convient d'attribuer cette mission, et nous devons rechercher avec un soin extrême ceux qui sont le plus capables de Fexercer pour le progrès de la nation et le bien des individus.

Les règlements ainsi faits par les administrateurs pour appliquer et compléter l'œuvre du législateur sont souvent appelés règlements de police. Cette vague expression n'a aucune signification précise : ainsi qu'on l'a dit justement tout est de la police ; il y a de la police dans tout. Et les mots règlements de police peuvent prêter à des confusions.

Telles sont les sources de nos obligations en matière pénale. Les plus importantes sont une conséquence évidente de l'état de société. La nature et la logique les ont dictées aux premiers législateurs. Ne tue pas ; ne vole pas ; car le meurtre et le vol sont destructifs de tout état social.

Elles ont paru si évidentes, si nécessaires qu'on en a fait quelque chose de supérieur à l'homme et d'antérieur à la vie sociale.

D'autres, au contraire, ont semblé le résultat de la civilisation et le développement de l'état social. Ces distinctions sont arbitraires.

Lorsque les règlements ou les lois nous interdisent d'obstruer les routes, nous imposent des déclarations dont l'inexactitude est punie, ces prescriptions ne sont pas aussi saisissantes que celles qui visent le meurtre ou le vol. Mais elles procèdent du même principe : il n'y a pas une morde supérieure ou divine et des règlements sociaux; il n'y a qu'une morale sociale dont les applications ne sont pas également importantes mais dont toutes les prescriptions doivent être obéies pour la même raison, et peut-

164 LES FONCnONNAIBES DE LA JUSnCE

être la violation incessante des prescriptions secondaires que tous prennent à la légère, altère-t-elle plus Tharmonie de Tordre social que la violation nécessairement rare des prescriptions essentielles.

Le législateur a défini et classé ces révoltes contre Tordre social de la nation par les peines dont il les punit.

Sont crimes : les infractions à Tordre social que les lois punissent d'une peine afflictive ou infamante : la mort, les travaux forcés, la déportation, la réélusion, la dégradation civique. Exemples de crimes : Tassassinat, le vol avec effraction.

Délits : les infractions que les lois punissent de peines correctionnelles : emprisonnement de six jours à cinq ans dans un lieu de correction, amende de 16 francs au moins que la loi distingue toujours des restitutions et des indemnités, interdiction temporaire d'exercer certains droits civiques ou civils : par exemple, le droit de vote et d'éligibilité, celui d'être juré, de remplir des fonctions publiques, d'être membre d'un conseil de famille, d'être tuteur, curateur expert eu témoin, en un mot d'exercer tous les droits civiques ou civils qui supposent qu'on est un honnête homme; ajoutons Tinterdiction de prendre un permis de chasse, comme si le droit de massacrer les animaux était une sorte de récompense permise aux seuls honnêtes gens. Exemples de délits ; le vol, Tescroquerie.

Contraventions : toute infraction que les lois punissent de peines de police : emprisonnement qui ne peut excéder cinq jours, amende de 15 francs au plus.

Toujours en vertu du même système, le Code pénal

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divise les contraventions en trois classes d'après la gravité de la peine qui les frappe :

Contraventions de première classe : celles qui sont punies d'une amende de 1 à 5 francs. Exemples : défaut de ramonage des cheminées, de balayage des rues, d'éclairage des matériaux déposés ou des excavations pratiquées sur la voie publique ; passage sur le terrain cultivé appartenant à autrui ; infractions à tous les règlements légalement faits par Tautorité administrative, notamment à ceux qui sont faits par les maires en vertu de la loi municipale qui confie à leur vigilance tout ce qui intéresse la commodité^ la sûreté du passage sur les voies publiques.

Contraventions de deuxième classe : celles qui sont punies d'une amende de 6 à 10 francs. Exemples : l'infraction au ban de vendange publié parle conseil municipal avec l'approbation du conseil général; la non-inscription sur son registre par un aubergiste ou un logeur des gens qui passent la nuit dans sa maison ; le fait d^avoir laissé courir des chevaux dans un lieu habité.

Contraventions de troisième classe : celles qui sont punies d'une amende de 11 à 15 francs.

Exemples : le bruit ou le tapage injurieux et nocturne ayant troublé la tranquillité des habitants, le fait d'avoir mené des bestiaux sur le terrain d'autrui, la dégradation et l'usurpation des chemins publics.

En outre les coupables de contraventions de la deuxième et de la troisième classe peuvent être condamnés de un à cinq jours de prison.

Les philosophes se sont gaussés de ces définitions simplistes des crimes, délits et contraventions. Est crime l'infraction punie d'une peine criminelle.

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Thomas Diafoirus ! Topium fait dormir parce qu'il a une vertu dormitive.

Mais un Gode pénal n'est pas un traité de morale. Et peut-on définir d'une façon abstraite le crime, le délit et la contravention? Ne serait-on pas toujours obligé de procéder à des énumérationsî Ces énumérations, le Code pénal, les lois et les règlements qui le complètent, les font. Dans chaque espèce, celui qui légifère ou réglemente, apprécie la gravité sociale de rinfraction pour fixer la peine et classe ainsi cette infraction dans Tune des cinq catégories. La compétence des juridictions pénales est mise en harmonie avec la gravité des infractions. La définition du Code pénal n'est qu'un renvoi clair et pratique, et en fait eue a été adoptée presque partout en Europe.

Depuis 1810 notre législation pénaJe s'est en même temps adoucie et étendue. Certaines peines ont été abolies : la confiscation générale, en 1814 ; la marque et l'amputation du poing pour les parricides, en 1832 ; la peine de mort en matière politique, en 1848 ; la mort civile en 1854. Quelques crimes ont disparu, par exemple, la non-révélation des complots contre la sûreté de l'État. D'autres sont devenus de simples délits.

L'extension des circonstances atténuantes a donné au juge un pouvoir presque illimité et l'a investi du droit d'apprécier la moralité relative du criminel. Il n'est plus un automate chargé d'appliquer mécaniquement et impitoyablement une volonté supérieure. Il individualise la peine : il devient vraiment le juge.

La même évolution s'est manifestée dans l'application de la peine : notre droit pénal moderne débute par l'intimidation. Les sévères pénalités de 1810 n'ont pas

d'autre objet. Puis la préoccupation d'amender le coupable se fait jour et grandit. Aujourd'hui elle domine notre système pénitentiaire. C'est là un très grand et très beau mouvement : des hommes entourés d'un respect universel y ont consacré leur vie et attaché leur nom ; l'admiration des sentiments très élevés qui les ont inspirés est facile et légitime ; aucun de nous cependant ne doit perdre de vue la loi supérieure qui s'impose à tout esprit réfléchi : le maintien à tout prix de Tordre social.

Notre mansuétude a de la grandeur, mais toutes les applications en sont-elles également heureuses? La loi de sursis par exemple, cette loi qui autorise le juge à ajourner l'exécution d'une première peine est généralement considérée comme une des lois les plus belles de la République. Des hommes très compétents affirment cependant qu'elle n'a pas eu jusqu'ici de bien bons résultats. Si ce premier contact avec la justice a pu inspirer à quelques-uns de salutaires réflexions, pour d'autres il paraît être la première accoutumance sans risques, et le dangereux coup pour essayer des mauvaises loteries. L'ancien régime, qui maintenait le fossé entre le parfait honnête homme et celui qui avait failli, n'était-il pas plus favorable à l'ordre social? Ces mêmes hommes compétents nous engagent fort à nous défendre contre la tentation d'effacer tout souvenir des fautes commises et d'oblitérer trop facilement le casier judiciaire des misérables ; ce certificat sur lequel la nation constate que chacun de nous a ou n'a pas violé les règlements sociaux est une pièce essentielle de la vie en société et doit être sincère, complet et à la disposition de tous ceux qui en ont besoin.

Quoi qu'il en soit, l'adoucissement général est certain. Les plus grands coquins, les plus dange-

reux pour la vie sociale ne sont plus torturés ; la peine de mort sera tôt ou tard abolie, et sans aller aussi loin que les philosophes bénins qui entrevoient une cité idéale où la réprimande des magistrats et l'humiliation qui en résultera remplaceront les peines corporelles et simplifieront la question des prisons, il faut reconnaître, que l'indulgence pour les misérables, qui tombent dans les pièges de la vie, grandit chaque jour.

Mais en revanche, si le coupable est traité plus humainement, la notion de la culpabilité s'étend et les lois traduisent de plus en plus l'horreur de tout mensonge et de toute violence, ce besoin d'honnêteté, de franchise et de solidarité qui sont les conditions de la vie sociale.

Actuellement, les limites entre l'escroquerie et le mensonge sont fort indécises. Déposer dans la sébile d'un mendiant une pièce de 2 francs qu'on sait fausse et se faire rendre l fr. 90 de monnaie n'est pas un délit. Mais distribuer sur la voie publique des journaux dépliés^ portant en tête l'annonce de faits imaginaires, en est un. On peut ainsi relever plus d'une anomalie, c Le mensonge dommageable à autrui n'est pas un délit, disent les criminalistes désabusés, parce qu'on ne doit pas croire facilement à la parole d'autrui. > Mais le mensonge dommageable tend à devenir un délit et c'est justice, car il ruine les relations sociales. La législation des fraudes commerciales, qui ne sont en fait que des mensonges, a été extrêmement développée. Des lois de 1887, 1888, 1889 et 1891 ont créé le délit de falsification des beurres, des engrais et des vins.

De même la notion des abus punissables dans les rapports sociaux s'étend chaque jour. Ainsi les lois récentes sur le travail ont créé le délit du patron abusant des forces de ses ouvriers.

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Cette confusion de la morale sociale et du droit pénal se fera do plus en plus avec la disparition des religions, et c'est en commentant les lois pénales qu'on apprendra le catéchisme aux générations futures.