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Ce que nous sentons bien^ c'est que la bonne police, le maintien absolu de Tordre social, est une condition essentielle de la civilisation; ce que nous voyons bien tous les jours c'est que dans presque toute la France nous n'avons pas de police et que, si nous rencontrions des malandrins, nous serions obligés de nous défendre nous-mêmes, c'esl-à'^lire de revenir à Tétat sauvage.

La simple énumération de tous les agents de l'ordre social est cependant imposante : le ministre de l'Intérieur, les préfets, le préfet de police, les maires et les adjoints, les juges de paix, les gendarmes, les commissaires et agents de police, les gardes champêtres; puis les catégories spéciales : les gardes forestiers, les garde-pêches, les éclusiers, les fonctionnaires des ponts-et-chaussées, les piqueurs, les cantonniers chefs, les agents des régies financières, des contributions directes, des octrois, des douanes, les employés des poids et mesures, les inspecteurs du travail, les officiers de port, les agents des chemins de fer, les agents de la navigation, les gardes particuliers; tous comptes faits, près de trois cent mille personnes, autant que d'infractions à la loi pénale! Chacun de ces agents est qualifié pour relever et poursuivre nos infractions à Tordre social, ceux de la preimière catégorie, toutes nos infractions, ceux de la seconde, les infractions concernant le service dont ils sont chargés; ces derniers protègent quelque partie du domaine de la nation ou assurent le respect des règlements sociaux relatifs à quelques branches de l'activité humaine. Presque à chaque pas nous en rencontrons un et nous ne savons pas de combien de procès-verbaux nous avons été exemp-

LE MAINTIEN DE l'oRDRE SOCIAL 175

tés par rindulgence ou la négligence de tant de surveillants de chacun de nos actes. Il est d'ailleurs nécessaire qu'il en soit ainsi. Dans notre société, la mission de la police grandit chaque jour. C'est comme dans les foules de nos villes, où il faut un agent à chaque carrefour.

On peut penser qu'il y aurait intérêt à concentrer et coordonner cette surveillance, que de Laiit d'agents épars sur toutes les parties du territoire nous pourrions tirer un meilleur effet et que nous avons peutêtre quelques réserves de police générale inutilisées. Mais ce n'est que le côté accessoire de la question ; ce n'est pas là qu'est le mal : il est dans Tinsuffisance, le défaut total de cohésion et d'organisation de tout le noyau central, de celui qui est vraiment chargé d'assurer Tordre en France.

La statistique criminelle de la France compte, comme agents de police proprement dits, les gendarmes, les commissaires de police, Jes agents de police, les gardes champêtres, les gardes particuliers, les maires, les gardes forestiers, les agents des ponts-et-chaussées, le^ douaniers ; cela fait près de cent quatre-vingt mille personnes, chiffre encore imposant. Mais là-dessus nous voyons tout de suite que les douaniers, les agents des ponts-etchaussées, les gardes forestiers et les trente-deux mille gardes particuliers ne peuvent être vraiment comptés comme agents de la police générale.

Restent encore près de cent mille agents. Que valent ces cent mille agents et quel rùle leur attribuent nos lois?

« La police, dit le Gode des délits et des peines du 3 brumaire, an IV, est instituée pour maintenir

Tordre public, la liberté, la propriété, la sûreté in* dividuelles.

|; (( Son caractère est la vigilance.

%: La société, considérée en masse, est l'objet de sa

I sollicitude. »

I J'aime les lois de la Convention, pompeux fronton

1?: des temples de l'esprit moderne. Mais pourtant je ne

l voudrais pas me laisser prendre à la magie de leur

^ catéchisation sociale. Après avoir donné ces défini-

tions de la police, de son rôle et de son idéal, le code de brumaire ajoute : « La police se divise en police administrative et en police judiciaire : la police administrative a pour objet le maintien habituel de Tordre public dans chaque lieu et dans chaque partie de l'administration générale ; elle tend principalement à prévenir les délits.

« La police judiciaire recherche les délits que la police administrative n'a pas empêché de commettre, en rassemble les preuves et en livre les auteurs aux tribunaux chargés par la loi de les punir. »

Quoique nous soyons d'abord un peu saisis par une certaine confusion dans les termes, nous ne laissons pas que d*être enchantés de cette symétrie et de cette ordonnance. Cette police administrative qui prévient, cette police judiciaire qui réprime, cela nous plaît et cela plaît à tout le monde, car, depuis cent ans, les auteurs reproduisent pieusement, de génération en génération, cette distinction conventionnelle.

Mais^ au fait, que signifîe-t-elle? Rien du tout. Voit-on ces deux catégories d'agents de police, les premiers occupés à prévenir les infractions et, lorsqu'ils n'ont pas réussi, passant immédiatement la main aux seconds pour prendre les gens au collet. La présence de Tagent qui peut réprimer, constitue

LE MAINTIEN DE l'oRDRE SOCIAL 177

la meilleure manière de prévenir et cette dissociation du rôle d'un seul et même homme est un artifice de Tesprit. De cette distinction fameuse dominant encore toutes les théories sur la police, voyons ce qui reste dans la pratique.

Les lois, après avoir dit qu'il existait une police administrative, n'ont pas énuméré les agents dont elle se compose. Elles ont donné, au contraire, rénumération des agents de la police judiciaire. Ce sont : les préfets, le préfet de police, les procureurs de la République, les juges d'instruction, les commissaires de police et les officiers de gendarmerie.

Les auteurs comptent comme agents de la police administrative : le ministre de Tlntérieur, le directeur de la Sûreté générale, le préfet de Police de Paris, les préfets, les maires, les commissaires de police et les gendarmes.

On voit que les deux listes se confondent pour la plupart des agents. Mais avant de tirer la conclusion, examinons brièvement les attributions de chacun de ces agents en matière de police. Le lecteur trouvera sans nul doute de la confusion dans cet examen : la faute n'en est pas à moi seul mais à l'état inorganique de toute cette partie essentielle de notre administration.

Le ministre de l'Intérieur, en matière de police, a des attributions spéciales et des attributions générales.

11 peut prendre certaines mesures individuelles de police; exemples : il prend des arrêtés d'expulsion contre les étrangers qu'il juge dangereux pour la sûreté publique ; lorsque l'interdiction de séjour est prononcée par les tribunaux contre un condamné,

il désigne les localités interdites, les unes à titre général à tous les condamnés, les autres à titre spécial à chacun d'entre eux.

Ces pouvoirs attribués au ministre de Tlntérieur ne se justifient pas aisément. Expulser un étranger jugé dangereux pour la sûreté de TÉtat, ou fixer les endroits interdits aux condamnés, c'est participer à l'œuvre delà justice. Un ministre n'est pas compétent pour ce genre de décisions. En supposant même qu'elles puissent être prises par un ministre^ c'est à celui delà Justice qu'elles devraient être attribuées. On explique la compétence du ministre de l'Intérieur par des souvenirs historiques qui ne devraient plus influer sur notre régime actuel et surtout par Tautorité générale du ministre de l'Intérieur en matière de police ; étant le chef administratif d'une partie des agents de la police, il serait qualifié pour prendre des mesures sur lesquelles ceux-ci peuvent fournir utilement des renseignements.

En effet, le ministre de l'Intérieur est le chef actuel des agents de la Sûreté générale, des préfets, des sous-préfets, des maires^ des commissaires de police, des agents de police, qui tous concourent à l'œuvre de la police et nous le considérons encore comme le grand maître de la police en France. Récemment un ministre de l'Intérieur a dit avec humour qu'il était le premier des agents de police. Mais nous touchons ici au fond même de la question. En réalité le ministre de l'Intérieur ne devrait plus avoir à s'occuper de la police qui est une partie essentielle de la justice. Cette division de la protection de l'ordre social entre deux ministères est la grande erreur. Elle ne se maintient que par la survivance obstinée de préjugés incompatibles avec un régime démocratique. Gela va nous apparaître avec évidence.

LE JUAUflTiEN DE l'oRDRE SOCIAL 179

La direction de la Sûreté générale manifeste la conception que nous avons encore du rôle du ministre de rintérieur pour le maintien de Tordre- Sûreté générale : beau titre, litre tros rassurant mais le fait ne réalise pas le titre,

« Le service de la Sufeté générale est un service d'informations de toute nature destiné à faciliter la Burveillance du gouverneTiient dans tontes les tranches de ^administration et dans toutes les parties du territoire, ï>

Cette définition, qu'auteurs et répertoires donnent imperturbablement, marque quelque inconscience. Ce mélan^^e d'arbitraire, d'espionnage politique et d'exécution de la justice peut-il être considéré comme une force vitale de la nation? Nous trouvons encore ingénieux de faire servir la police à tenir nos partisans et à brimer nos adversaires. Cette conception traditionnelle nous reporte à TEmpire- Sous les monarchies autoritaires, la police est un instrument de règne. Le monarque s^en sert pour assurer non seulement l'ordre, mais ce à quoi il considère naturellement que Tordre est le plus subordonné, à la conservation de sa personne et de son pouvoir* Ennemi de la nation ou ennemi d'une dynastie, contempteur des lois ou d'une personne' royale, c'est tout un. Le crijue de lèse -majesté est le plus grand de tous. Le prévenir ou le réprimer assure la carrière d'un fonctionnaire.

Mais avec notre conception moderne, nous sentons plus ou moins confusément que la police de la nation, le maintien de Tordre social sont supérieurs à la forme politique, qui n'est elle-même qu'un des moyens empiriques de procurer Tordre social, et

qu'ils ne sauraient dépendre des accidents de cette forme. De là sans doute l'incertitude et les contradictions remarquées dans l'organisation du service de la Sûreté générale. Sous le Premier Empire existe un ministère de la Police générale et Fouché, qui détient les secrets de tant de gens, qui fait servir ses agents plus encore à la sécurité du maître qu'à celle des citoyens, est l'un des premiers et des plus redoutés personnages de PËtat. Mais, avec des régimes plus libéraux, le ministère de la Police, ainsi détourné de sa véritable fonction, disparaît. Rétabli en 1852, il est de nouveau supprimé en 1853.

La direction de la Sûreté générale qui, pendant tout le siècle, représenta plus souvent le désir naturel aux souverains d'être défendus contre leurs adversaires et d'espionner ceux-ci que la volonté nationale très supérieure de protection contre tous les ennemis de l'ordre social, a subi les fortunes les plus diverses : tantôt direction plus ou moins autonome ; tantôt rattachée à la Préfecture de police; tantôt sous-direction ou simple division, annexée au cabinet ou au personnel;

Qu'était-elle restée sous la République, cette direction qui porte un si grand titre et dont beaucoup de gens ne prononcent le nom qu'avec une certaine frayeur? Un très petit service.

Les préfets que les ministres de l'Intérieur appelaient jusqu'ici à ces fonctions mystérieuses, — car c'était généralement un préfet doué, comme le sont tous les préfets, de grandes aptitudes, mais néanmoins peu préparé à ce service spécial, — ne pénétraient pas toujours dans le vieil immeuble de la rue des Saussaies sans émotion ; ils allaient assurer la sûreté générale de la France ! Le prédécesseur montrait un coffre-fort dans le coin du cabinet :

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LE MAINTIEN DE l'oRDRE SOCIAL 181

(( Les secrets de l'Etat ! » Ils l'ouvraient : de vieux papiers. Ils convoquaient le personnel placé directement sous leurs ordres, trois ou quatre douzaines de bureaucrates ; au maximum trois ou quatre centaines d'agents du service actif, dispersés dans toute la France, sans lien, sans cohésion, mal vus par les Sénateurs et les Députés qui demandaient constamment la réduction du service. Ce n'était pas là de quoi rassurer les bons et faire trembler les méchants, suivant la formule fameuse.

Enfin de grandes réformes sont commencées ou annoncées. Les bureaux de la direction qui étaient au nombre de quatre viennent d'être ramenés à deux. L'énumé ration de leurs attributions tient deux pages de l'Almanach national ; certes elle est plus logique et plus rationnelle qu'elle ne l'était auparavant. Que de choses diverses encore et dont quelques-unes ne touchent que d'assez loin à la police proprement dite, par exemple, la colombophilie! Par contre quelle assez brève mention pour ce qui est le propre de la police et la garantie de notre sûreté: « mesures destinées à seconder la police judiciaire dans la recherche des malfaiteurs et la répression des crimes et des délits. » Jusqu'ici cette brève mention était un leurre; le procureur général qui demandait au directeur de la Sûreté des agents pour rechercher les auteurs d'un crime, recevait cette l'épouse stéréotypée : « Nous n'avons pas d'agents pour cette besogne. » Cependant à côté des fonctionnaires de bureau, existait à la Sûreté un personnel actif. De quoi se composait-il? De deux brigades d'agents, une quarantaine environ dont la moitié était occupée à assurer la sécurité du Président de la République, l'autre à surveiller principalement les révolutionnaires, et de trois cents ou trois cent cinquante commissaires de police spé-

ciaux installés dans les gares, dans des locaux fournis par les compagnies moyennant un loyer de 10 francs le mètre carré. Ces commissaires, que les profanes confondent parfois avec les commissaires de surveillance administrative des chemins de fer, ont pour attributions principales de surveiller les allées et venues des gredins de toute espèce et de leur mettre au besoin la main au collet. C'est fort utile et la gare est un centre d'action tout désigné pour un agent de la Sûreté publique. Mais en fait l'institution des commissaires spéciaux est restée rudimentaire. Elle a été longtemps assez mal vue des fonctionnaires élus, qui lui reprochaient d'être avant tout un moyen de police politique et qui manifestaient leur mauvaise humeur en réduisant les crédits ou en demandant le déplacement des commissaires. Jusqu'ici d'ailleurs, aucun cadre fixe pour ces agents. Ils sont nommés par décret sur la proposition du ministre de Tlntérieur. La répartition des postes est faite par arrêté et varie avec les idées des chefs de service^ les tendances du moment. Il y a quelques années, pour répondre aux critiques de ceux qui se plaignaient des extensions abusives de la police politique, on a envoyé une bonne partie des commissaires spéciaux dans les gares de frontière. Comment organiser un service sérieux dans ces conditions? Si ces agents, qui sont assez mal payés d'ailleurs, ne sont pas inutiles, jamais on n'a pu les considérer comme une organisation de la police générale en France. S'il n'avait qu'eux à sa disposition, le directeur de la Sûreté serait un chef sans soldats. Nominalement tout au moins il compte d'autres troupes. Mais nous allons voir que ces effectifs sont restreints, qu'ils n'ont surtout aucune cohésion et à peu près aucune efficacité.

LE MAINTIEN DE l'oRDRE SOCIAL 183

Le Directeur de la Sûreté générale a d'abord sous ses ordres les commissaires de police de toutes les villes de France. Ici, ^râce à ]a municipalisation de la police, nous tombons en plein chaos. Paris et Lyon possèdent une organisation de police, les autres com* munes de France n'ont rien qui mérite ce nom.

Que Paris et la Seine, centre du gouvernement, renfermant presque le dixième de la population, capitale du vice et du crime comme du reste, aient une organisation particulièrement forte de la police, cela ne peut surprendre ; ce qui surprend, c'est le défaut absolu de cohésion avec le système général de la police en France.

La pohce de Paris est organisée, dirigée, commandée par un représentant du ministre de llntérieur, contrôlée par le Conseil municipal de Paris et payée par la ville, mais avec une subvention de TEtat. Sur plus de trente millions que coûte la police de Paris, TEtat donne une subvention de onze millions environ. Retenons le chiffre de trente miUions, il peut servir de base de comparaison.

Ce régime qui a provoqué des luttes stériles et prolongées entre le Conseil municipal et le gouvernement a été à peu près universellement condamné. Tour à tour, MM. Clemenceau, YvesGuyot, Mesureur, Jules Roche, Pichon Tout attaqué avec violence. Cependant il a subsisté et malgré les imperfections inévitables d'une organisation de ce genre, le préfet de police nous procure tant bien que mal dans Paris la paix publique ; il y assure à la fois la police générale et la municipale. Mais passez les fortifications et vous tombez en plein coupe-gorge. Cependant le préfet de police exerce ses attributions dans toutes

les communes de la Seine et en dehors de la Seine à Saint-Cloudy Sèvres, Meudon et Ënghien. Mais les crédits alloués pour toutes ces communes étant notoirement insuffisants, Paris est entouré d'une zone dangereuse.

Les résultats obtenus à Paris sont dus en grande partie au mérite éminent des hommes qui ont été chargés de ces fonctions et à Texcellence de leur personnel : ce n'est pas sans raison que l'estime publique est acquise à celui qui occupe actuellement le poste avec tant de courage, de hauteur de vues et de dévouement à la nation . Mais il faut les attribuer dans quelque mesure aussi àl'autorilé et à la responsabilité laissées au préfet de police. Il est un des rares fonctionnaires do France qui soit maître de son service et responsable* de ses actes ; cela porte ses fruits malgré toutes les controverses théoriques sur le régime de la police de Paris.

Le préfet de police dispose environ de dix mille agents. Les agents des bureaux et les officiers de paix sont recrutés au concours. Mais les agents des services actifs sont nommés discrétionnairement par le préfet qui a ainsi sur son personnel une grande autorité.

Les relations de la Préfecture de Police avec la Sûreté générale sont purement de paperasserie. Dans l'ordre de l'administration, le préfet considère qu'il ne relève pas du directeur de la Sûreté ; un directeur de la Sûreté nommé préfet de police reçoit de l'avancement : la partie est plus importante que le tout. Voilà donc, en supposant qu'il eût le moyen de les exercer, un fameux trou dans les pouvoirs de ce directeur in partibus ; il ne se rattrape guère avec les autres villes de France.

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LE MAINTIEN DE l' ORDRE SOCIAL 185

Si Paris est la plus grande ville de France, il existe d'autres centres importants. Comment la police y est-elle organisée?

A Lyon nous trouvons encore un régime spécial, le préfet du Rhône a l'organisation .et la direction effective de la police sans que ses actes soient soumis au contrôle du Conseil municipal comme à Paris. Le préfet ne rend compte qu'au ministre de llntérieur. Les dépenses de la police lyonnaise sont inscrites au budget du ministère de Tlntérieur : « frais de police de Tadministration lyonnaise » ; ici la ville fournit une subvention à la nation pour l'organisation de la police et non, comme à Paris, la nation une subvention à la ville.

Dans toutes les autres communes de France, grandes ou petites, la municipalité reste maîtresse, soit en droit soit en fait^ d'organiser sa police comme bon lui semble, sous l'autorité du maire et la surveillance générale du préfet du département.

Certaines règles bien rudimentaires, bien insuffisantes sont imposées : elles ne sont même pas observées.

Dans les villes de plus de 40.000 habitants, soit à peu près trois douzaines, l'organisation de la police doit être faite en principe par décret. Mais pour cette organisation, l'avis du conseil municipal est prépondérant et l'on ne tient même pas la main à l'exécution des décrets ainsi rendus. Si nous comparions l'organisation effective de la police dans toutes les principales villes de France aux décrets qui l'ont réglée, je doute fort que nous trouvions le nombre des agents prévus par ces décrets.

Aux termes des lois de l'an VIII, il doit y avoir

un commissaire de police dans les villes de 5.000 à 10.000 habitants et un de plus ensuite par excédent de 10.000 habitants. Qu'on compte à Marseille et ailleurs si le nombre légal des commissaires de police est atteint.

Avec le système actuel il ne peut en être autrement. Ce sont les communes qui paient les commissaires de police, le gouvernement n'intervient que pour donner des subventions. Dans ces conditions^ ces agents dépendent des municipalités, et dans beaucoup de cas sont réduits à l'impuissance ou pis encore.

Je sais bien que dans les villes de plus de 6.000 habitants, les commissaires sont nommés par décret, dans les villes de moins de 6.000 habitants, par les préfets ; que les préfets sont nominalement les chefs disciplinaires des commissaires de police, qu'ils peuvent les réprimander, les suspendre, révoquer avec l'assentiment du ministre de l'Intérieur ceux qu'ils ont nommés et provoquer par décret la révocation de ceux qui ont été nommés par décret. Mais toutes ces prescriptions demeurent vaines. Il est très rare qu'un ministre ou un préfet imposent à une municipalité un commissaire dont elle ne voudrait pas et qu'elle paie après tout. Ecartelés par les textes entre plusieurs services et sous les ordres de tout le monde, du procureur de la République comme agents de la police judiciaire, du préfet, comme agents de la police générale, du maire, comme agents de la police municipale, en réalité, c'est de celui-ci surtout que dépendent les commissaires de police.

D'ailleurs un commissaire de police n'a pas le droit de suite hors de la commune et ne peut constituer à lui seul tout le personnel de la police municipale. Des agents inférieurs lui sont nécessaires. Ces agents inférieurs sont entièrement

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LE MAINTIEN DE l'oRDRE SOCIAL 187

SOUS les ordres de la municipalité, choisis par le maire, agréés et commissionnés seulement pour la forme par le préfet. La dépendance oii ils sont les mettrait dans beaucoup de cas dans l'impossibilité d'agir utilement alors même qu'ils seraient très bien recrutés. Or, ce recrutement est généralement médiocre et souvent détestable : dans certaines grandes villes des agents de police ont été pris dans la lie de la population, et le discrédit dans lequel est tombé ce personnel inférieur de la police des villes est notoire.

Aussi, il faut le dire hardiment, malgré les apparences des textes, dans presque toutes les villes grandes ou petites de France, la police n'existe pas. On y peut voler, piller, tuer, sans qu'un agent de Tordre intervienne. Dans certaines, dont la prospérité et la sûreté ont une importance particulière pour la nation, c'est la civilisation même delà France qui est actuellement en jeu. Le scandale de Marseille est éclatant : une accumulation de bandits y a signalé l'étonnante lacune de notre organisation sociale. Mais dans presque toutes les autres villes de France, la lacune est la même. Que les nervis prennent le train : ils pourront exercer leur industrie lucrative partout aussi impunément qu'aux abords de la Canebière.

Et dans toutes les communes de moins de 6.000 habitants? Ici, plus aucune règle : la municipalité fait ce qu'elle veut : la plupart du temps, elle ne fait rien, ou du moins rien d'efficace ; il n'y a d'autre police que le garde champêtre, et nous allons voir quel maigre secours c'est là pour Tordre public.

La France possède trente-deux mille gardes cham-

pêtres : ce serait une erreur de croire que toutes les petites communes ont des gardes champêtres ou qu'il n'y a pas de gardes champêtres dans les grandes communes. Marseille et Bordeaux ont des gardes champêtres.

Le traitement de ces agents varie avec la richesse des communes : les uns sont payés 20 francs, d'autres i. 500 francs et même plus. J*ai cherché à me rendre compte de la somme que nous dépensons annuellement pour nos gardes champêtres ; sur ces dépenses si nécessaires de la police, aucune statistique officielle n'existe et ce n'est pas une des choses les moins surprenantes dans un pays où Ton imprime à nos frais si volontiers des statistiques sur tout et à propos de tout. Je n'ai pas besoin de dire que les procédés dont je me suis servi sont fort iniparfaits : j'ai consulté à droite, à gauche, j'ai fait des moyennes; bref, j'estime que la France consacre annuellement au paiement de ses gardes champêtres environ douze millions de francs ; c'est, au point de vue du maintien de Tordre public, de l'argent presque en totalité jeté à la rivière. Le peu d'utilité de ces'agents est révélé par un chiffre significatif des statistiques du ministère de la Justice. Les trente-deux mille gardes champêtres auraient fait à eux tous, en 1904, huit mille procès-verbaux : un quart de procès-verbal par garde champêtre et par an. Aussi la police rurale n'existe pas.

Le garde champêtre, dont l'origine remonte fort loin, est un agent principalement commis à la conservation des récoltes et des propriétés rurales et chargé en même temps de concourir au maintien de la tranquillité publique.

Il a autorité en principe pour constater tous les délits ruraux ; quelques lois spéciales lui ont donné

LE MAINTIEN DE l'oRDRE SOCIAL 189

autorité aussi en matière de chasse, de pêche, de conservation des plantations des routes, de contributions indirectes, de police du roulage, d'ivresse publique. Dans toutes ces matières il peut faire des procès-verbaux qui font foi jusqu'à preuve du contraire. En cas de flagrant délit, il peut arrêter les gens. En toutes autres matières, il n'a aucune autorité et ses déclarations ou ses constatations n'ont que la valeur de simples renseignements.

Les gardes champêtres sont nommés par le maire, agréés par le sous-préfet; leur institution n'est pas obligatoire pour la commune, mais, bien entendu, lorsque la municipalité a créé un garde champêtre le paiement de ce garde est obligatoire pour la commune.

Le mode de désignation, la nature du recrutement, l'insuffisance des attributions, Tabsence de cohésion et d'organisation réduisent à rien cette force considérable que la France paie en pure perte.

Si les gardes champêtres avaient envie d'exercer leurs attributions, la plupart du temps on y mettrait bon ordre. Il n'est pas étonnant qu'ils fassent à eux tous si peu de procès-verbaux. Ce n'est pas que les infractions manquent et que les gens des campagnes soient ^tous de petits saints ; mais quand les gardes champêtres font des procès-verbaux, souvent les maires déchirent ces papiers gênants. Comme un ministre fameux, ils disent volontiers à leurs subordonnés : « Pas d'affaires et pas de zèle. » Aussi n'estce pas pour faire de la police, qu'ils nomment des gardes champêtres. Ils donnent ainsi une petite rétribution supplémentaire à quelque honnête savetier, menuisier, cabaretier ou cultivateur chargé de famille; parfois on maintient cette rétribution à des invalides. On a connu des gardes champêtres para-

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lytiques et même aveugles. Lorsqu'ils sont valides et capables de faire un service, ils sont surtout appariteurs, tambours de ville, porteurs de papiers municipaux. Mais c'est en temps de période électorale qu'ils prennent toute leur utilité. Alors ils n'ont pas leurs pareils pour porter les bulletins de la municipalité sortante, à moins que, comme beaucoup d'agents électoraux, ils ne la trahissent au profit de la liste adverse dont ils escomptent le succès.

Rayons donc nos trente-deux mille gardes champêtres de la liste des forces de police dont dispose la nation et faisons le deuil de nos douze millions.

Mais, dans toutes les communes, nous avons les maires, les trente-six mille maires élus par leurs concitoyens que la loi charge formellement de maintenir Tordre dans la commune et au besoin d'arrêter les coupables.

Que dirons-nous de cette conception ? Théoriquement tout le bien qu'on voudra; pratiquement chacun de nous sait ce qu'elle vaut et les garanties qu'elle nous donne. Combien de maires peuvent se vanter d'avoir pris un malfaiteur au collet? Combien d'avoir seulement aidé l'action de la justice? Combien au contraire pourraient se reprocher d'avoir fermé et fait fermer les yeux sur les méfaits de leurs partisans? C'est déjà beaucoup qu'ils n'usent pas de leurs pouvoirs pour frapper ceux qu'ils n'aiment pas ou redoutent. Leur nullité en matière de police est presque une garantie pour nous, et, lorsque nous constatons qu'ils n'exercent pas les attributions que la loi leur confie, instinctivement nous ajoutons : « heureusement! » Dans les circonstances graves^ sauf quelques honorables exceptions, les maires ont été inutiles ou malfaisants^

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LE MALNTIEN DE l'oRDRE SOCIAL 191

D'ailleurs à quoi bon insister! Chacun sait cela et les choses ne peuvent être autrement. Une attribution essentielle de la justice ne peut être exercée dans chaque commune par un homme engagé dans la lutte des partis politiques.

Voilà qui réduit encore d'un seul coup de trentesix mille unités notre effectif de la police.

Mais si nous ne pouvons compter sur les maires de chaque commune pour y maintenir Tordre social, nous avons les préfets : le préfet est chargé de maintenir l'ordre dans son département et il a le droit de requérir la force armée. Le Code d'instruction criminelle lui donne en outre: 1® le droit de requérir les officiers de police judiciaire d'accomplir les actes de leur fonction; 2** au besoin, le droit d'accomplir personnellement ces actes, c*est-à-dire de faire et d'ordonner des arrestations, d'ordonner et de pratiquer des perquisitions. Le préfet de police à Paris a les mêmes attributions.

Requérir ceux qu'on appelle de ce nom bizarre : « officiers de police judiciaire », c'est-à-dire en fait les procureurs de la République et les juges d'instruction, les officiers de gendarmerie et les commissaires de police d'accomplir les actes de leur fonction, cela n'a rien que de très normal. Il est évident que le préfet ne peut contraindre ces fonctionnaires à faire telles ou telles poursuites : alors sa réquisition n'est qu'une sorte d'avis officiel. C'est une plainte analogue à celle que tout particulier pourrait formuler, avec l'autorité qui s'attache, en plus, à l'intervention d'un fonctionnaire important.

Mais que le préfet puisse faire lui-même les actes de la poUce judiciaire, qu'il ait le droit de procéder

lui-même à des constatations, à des perquisitions domiciliaires chez les prévenus ou chez les tiers, qu'il puisse décerner des mandats d'amener, faire saisir et ouvrir des lettres dans les bureaux de poste ; que cette saisie, ordonnée peut-être par le ministre de rintérieur dans un but politique, puisse servir de base à une condamnation, voilà qui nous suffoque un peu. Ces attributions reconnues à un fonctionnaire politique qui n'a pas été classé parmi les officiers de police judiciaire et échappe ainsi à la surveillance de la cour d'appel sont exorbitantes.

Dès l'origine, les critiques ont surgi. Comment donner des pouvoirs de police judiciaire à un agent qui n'était pas sous les ordres du procureur général ? Mais, d'autre part, comment mettre un préfet sous les ordres d'un procureur général? Cependant, avait dit Treilhard, « par les voies administratives, le préfet obtient quelquefois des lumières dont le fruit pourrait s'évanouir par le retard d'un recours à Toflicier de police judiciaire. » Cette raison l'emporta et c'est ainsi que Ton est arrivé à donner au préfet des pouvoirs de police judiciaire. Malgré des critiques constantes, ces attributions ont été constamment maintenues. En fait, le préfet de police seul les exerce. Les préfets des départements n'en usent plus guère et une circulaire récente du ministre leur recommande de n'en plus user. Mais ce n'est qu'une circulaire : légalement, ils les conservent.

Les attributions policières des préfets s'exercent surtout dans les troubles ayant un caractère général. C'est alors qu'ils interviennent pour maintenir Tordre dans le département ; nous les voyons prendre la direction du service de la police dans les grèves ou dans les incidents tumultueux que provoque l'application de certaines lois. Ils apparaissent

LE Maintien de l'ordre social 193

alors flanqués du procureur de la République. De celui-ci, entièrement dans son rôle, on ne parle guère. C'est bien sa place pourtant : gardien presque anonyme de la loi, il est chargé de procurer Tordre social. La façon dont il exécuterait sa mission ne donnerait pas lieu à de très longues récriminations et nous verrons bientôt qu'il devrait être d'ailleurs garanti contre ces récriminations.

Mais c'est sur le préfet que tout retombe : il est l'agent politique d'un ministère déterminé et ainsi l'application impartiale de la loi revêt quelque chose d'arbitraire et de contingent qui donne carrière aux censeurs. Là, où souvent cet homme, aux prises avec des difficultés redoutables, s'est uniquement préoccupé de faire pour le mieux, on lui découvre toutes sortes d'intentions sournoises. Si le malheureux, doué de mansuétude, fait appliquer la loi avec modération, on l'accuse de mollesse et de pactisation avec les ennemis de Tordre social. S'il a Théroïsme de frapper avec vigueur, on Taccuse d'être un bourreau. Ceux qui n'ont pas la tête bien solide la perdent complètement : un jour ils pavoisent en Thonneur des manifestants ; le lendemain ils font tirer sur eux ; le surlendemain ils se sauvent sur les toits.

Les autres sachant que, quoi qu'ils fassent, ils seront blâmés et que leur carrière peut bien dépendre demain de ceux qui blâment, s'en tirent à force d'habileté et d'abstention. Or Tordre public ne s'accommode pas beaucoup de ces habiletés et de ces abstentions. C'est tout le contraire de la police.

Ainsi nous apparaît presque constamment, avec force et à notre grand dommage, la contradiction entre les attributions normales d'un fonctionnaire politique et une besogne aussi supérieure à la politique

que Texécution de la justice et Tappli cation des lois. Par nature même, le préfet est impropre aux besognes de la police, grandes ou petites, générales ou particulières.

Agents de police des villes, gardes champêtres, maires, préfets, directeur de la Sûreté générale, ministre de Tlntérieur, ne nous ont donc donné, sauf à Paris et à Lyon, jusqu'ici qu'un semblant de police. Mais nous allons arriver à une organisation plus sérieuse quoique très insuffisamment développée.

Deux par deux, vingt et un mille gendarmes sillonnent constamment de leurs patrouilles le beau pays de France. Ces vingt et un mille gendarmes et leurs six cents officiers nous coûtent environ 33.500.000 francs inscrits au budget de la Guerre.

La gendarmerie fait partie intégrante de l'armée. Officiers de tous grades sont nommés par le Président de la République sur la présentation du ministre de la Guerre ; sous-officiers, brigadiers et gendarmes par le ministre de la Guerre et prélevés par lui sur l'armée conformément aux propositions des chefs de cette armée.

« La gendarmerie, disent nos lois, est une force « instituée pour veiller à la sûreté publique et pour <( assurer le maintien de Tordre et Texécution des « lois. Une surveillance continue et répressive cons- « titue l'essence de son service... elle est particuliè- « rement destinée à la sûreté des campagnes et des « voies de communication. »

Surveillance répressive : ce n'est pas un français très correct, peut-être, mais cela exprime bien après tout ce que nous attendons de tout agent de police :

LE MAINTIEN DE l'oRDRE SOCIAL 195

surveiller constamment tout le fonctionnement de l'organisme social et arrêter immédiatement ceux qui voudraient le troubler.

Ces vingt un mille gendarmes constituent vraiment en temps normal la force publique de la nation en paix. Ils lui ont rendu, ils lui rendent tous les jours dlnappréciables services.

C'est un corps d'élite, surtout dans les grades inférieurs ; car là, la sélection s'exerce de la façon la plus profitable. Il n'en est pas toujours ainsi pour les officiers. La moitié des lieutenances est donnée aux sous-officiers de Tarme ; l'autre moitié à des lieutenants de l'armée âgés de plus de vingt-cinq ans et de moins de trente-six ans. Pour le grade de capitaine, les trois quarts des vacances sont réservés à Tarme, le dernier quart à des capitaines d'autres armes; or, la gendarmerie est considérée par les officiers de Tarmée active comme une carrière peu enviable, quoiqu'elle offre, de loin en loin, un moyen d'arriver plus vite au généralat : à peine est-il besoin de signaler l'importance capitale que présente pour nous tous un bon commandement de la gendarmerie ; par des avantages de traitement ou d'avancement, ilfaut assurer un excellent recrutement des officiers comme on a assuré jusqu'ici un excellent recrute^ ment des gendarmes.

Vingt-et-un mille gendarmes et six cents officiers, cela paraît d'abord une force sérieuse. En supposant que tous les gendarmes soient occupés à des patrouilles, cela ne ferait pas onze mille promenades par jour. Qu'on songe à l'étendue du territoire ; chaque patrouille aurait à parcourir environ cinquante kilomètres carrés. Mais en outre, une partie des gendarmes sont employés à de tout autres besognes, besognes administratives, besognes du recrutement de l'armée.

On les distrait souvent de leur canton pour les envoyer au loin, sur des points où se produisent des troubles. Or, la présence réelle et constante est la condition d'efficacité de la police.

Et quelles multiples attributions! En dehors de la répression des crimes^ des délits et des contraventions de droit commun, en dehors des mesures destinées à assurer Tordre et la tranquillité : police des hôtels et auberges, des débits de boissons, de la contrebande, de la poste ; surveillance des forains, des mendiants, des vagabonds, des gens sans aveu; police sanitaire; délits forestiers; chasse ; pêche ; police des routes et chemins de toute catégorie ; police du roulage ; police des cours d'eau ; police des jeux ; toute la police militaire et celle du recrutement des armées, voilà le service ordinaire, sans parler du service extraordinaire et de tous les cas où les gendarmes doivent prêter main- forte aux représentants les plus divers de l'autorité : agents des contributions de toute nature, huissiers, etc., etc.

Tout Tordre public, tout le fonctionnement régulier et normal de la machine sociale repose sur Tintervention du gendarme.

De toutes les opérations auxquelles il participe, le gendarme doit dresser procès-verbal; mais ce procès-verbal ne fait foi que jusqu'à preuve du contraire.

On ne saurait trop répéter que la gendarmerie est actuellement à peu près la seule force organisée pour le maintien de Tordre social. Nous lui devons beaucoup et les traitements que nous lui allouons sont manifestement insuffisants. Un gendarme à pied touche 1.011 fr. 60; à cheval : 1.162 fr. 80; un brigadier de gendarmerie à pied : 1.350 francs ; à cheval : 1.501 fr. 20, il est vrai qu'ils sont logés et reçoivent.

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au bout de vingt-cinq ans, une retraite de 750 francs au moins. Mais songeons à Timportance du service rendu et aux risques courus,- risques qui augmentent de jour en jour. 11 faut nous attendre à augmenter très prochainement le traitement et le nombre de nos gendarmes. Quand nous doublerions ce traitement et ce nombre, cela ne suffirait point. Il est clair non seulement que la gendarmerie est manifestement insuffisante mais aussi que par sa nature même elle ne peut exécuter toutes les besognes de la police. Le gendarme n'opère qu'en uniforme. C'est excellent pour prévenir certaines infractions de Tordre social : c'est parfois embarrassant pour surveiller et rattraper les coupables.

Enfin, parmi les agents de la police judiciaire, nos lois rangent les procureurs des cours et tribunaux et les juges d'instruction. Les procureurs de la République, les procureurs de la justice et de la paix publique, dont l'origine remonte fort loin, sont les magistrats chargés de poursuivre tous les crimes et les délits portés à leur connaissance par les plaintes, les dénonciations, les procès-verbaux, les rapports, la rumeur publique, de rassembler les preuves de ces crimes et délits, d'en livrer les auteurs aux tribunaux.

La compétence du procureur de la République est générale et absolue : c'est à lui que la nation s'en remet pour la poursuite de toutes les infractions ; c'est bien lui qui a la charge de Tordre public ; mais nous n'avons pas encore tiré toutes les conséquences du principe qui a été ainsi posé.

Quoique le code d'Instruction criminelle ne parle que des crimes et des délits, en fait le procureur

198 us ro?fcno?c?iAmEs de la usiigk

de la Répabliqae est aassi compétent en matière de contra ventions; il ne les poursuit pas directement; il les fait poarsaivre par les agents spéciaux institués près des tribunaux chargés de juger les contraventions ; mais il garde la surveillance générale de cette poursuite ; il peut se faire rendre compte des conditions dans lesquelles elle est exercée, et même, si elle est abandonnée, ordonner qu'il y soit procédé.

Lorsqu'il s'agit de juridictions exceptionnelles, il doit, en cas d'urgence, rassembler les preuves, saisir les coupables, interroger les témoins, prévenir Tautorité compétente et lui passer l'affaire.

C'est donc au Parquet du procureur, puisque c'est par ce mot bizarre que nous désignons son cabinet^ que viennent aboutir de tous les points de l'arrondissement, du territoire français et même de l'étranger, les plaintes, les dénonciations des particuliers, les procès-verbaux dressés par les officiers de police judiciaire, les rapports des agents de police de toute nature, tous les renseignements se rattachant à l'exercice de la police et à la poursuite des crimes, délits et contraventions.

Son pouvoir est considérable.

C'est à lui, à lui seul de prendre une décision sur cette multitude d'aSaires et de donner à chacune la solution.

S'il estime que l'affaire n'est pas de sa compétence, il la renvoie à Tautorité compétente.

Si elle est de sa compétence, et s'il juge que la plainte n'est pas fondée ou que l'acte ne tombe pas sous le coup des lois pénales, il peut n'y donner aucune suite, la classer en style judiciaire.

S'il considère que l'acte tombe sous le coup des lois pénales et s'il peut réunir, par ses propres

LE MAINTIEN DE l'oRDRE SOCIAL {99

moyens, les éléments de preuve nécessaires, il cite directement devant le tribunal.

S'il n'a que des présomptions, il requiert le juge d'instruction d'informer. Sauf le Président de la Rt^publique, les ministres^ les sénateurs, les députés, ]es magistrats, les officiers de police judiciaire et les militaires pour lesquels on a cru devoir organiser des règles spéciales, tous les citoyens sont soumis au pouvoir discrétionnaire du procureur de la République : il peut ouvrir ou requérir une information contre toute personne, quelle qu'elle soit.

Chaque arrondissement est placé sous les ordros d'un procureur de la République assisté, s'il y a lieu, de substituts. Mais le procureur de la Répubiiciue n'est lui-même, en quelque sorte, que le substitut du procureur général de la Cour d'appel qui, dans le ressort de cette cour, exerce l'action do la justice criminelle, surveille tous les agents de la police judiciaire et dirige tous les fonctionnaires chargés de représenter la nation et de défendre Tordre public devant les tribunaux.

Ces fonctionnaires ont porté, depuis cent ans, des titres divers ; au début, ils furent appelés commissaires nationaux, ce qui était expressif, puis commissaires du gouvernement, ce qui était déjà moins satisfaisant, ensuite, « représentants du ministt're public », et même « officiers du ministère public » ; cette appellation qui ne signifie rien et que noua autres, profanes, avons de la peine à distinguer d'avec celle d'officiers ministériels appliquée à de tout autres agents, a été conservée.

La défense de la loi et de l'ordre public est présentée devant la Cour d'assises et le tribunal correctionnel par les procureurs généraux, avocats généraux, procureurs de la République et substituts; de-

vant les tribunaux de simple police, en principe par les commissaires de police, à défaut par des maires, des adjoints ou des suppléants du juge de paix désignés par le procureur général et agissant sous son autorité. Un maire qui exerce le ministère public devant un tribunal de simple police dépend, à ce point de vue, du procureur général et non du préfet.

Voilà donc une hiérarchie fortement organisée et de nature à nous donner toutes garanties. Par sa haute situation, Texpérience et les qualités dont il a dû faire preuve pour arriver à cette haute situation, le procureur général est qualifié pour assurer l'ordre public dans toute une région : il a sous ses ordres un personnel d*élite; lui, ses procureurs et leurs substituts, par nature^ doivent être en dehors et au-dessus des passions locales et des agitations politiques : ils sont avant tout des magistrats.

Cependant, nous ne leur confions que la poursuite des délits commis. Les mesures à prendre pour maintenir Tordre, ces mesures si intimement liées à l'œuvre permanente de la justice, sont de la compétence des préfets et des maires, fonctionnaires dominés par les contingences mouvantes de la politique.

Le juge d'instruction compte aussi parmi les officiers de police judiciaire. Le nom qu'il porte depuis 1807 indique clairement ses attributions. Ce magistrat instruit les affaires criminelles, recherche si l'inculpé paraît vraiment coupable et de quelle juridiction relève l'infraction commise. Il a succédé au lieutenant criminel de l'ancien régime et aux directeurs des jurys d'accusation de la révolution.

Il y a un juge d'instruction au moins par arron-

LE MAINTIEN DE l'oRDRE SOCIAL 201

dissement, deux ou trois dans les principales villes et vingt-deux à Paris. Les juges d'instruction sont choisis parmi les juges du tribunal civil ou les suppléants. Un juge à qui Ton donne Tinstruction ne peut la refuser; il est nommé, en principe, pour trois ans, et en compensation de la charge qui lui est imposée, reçoit un supplément de traitement, variant du quart au douzième du traitement normal.

Lorsqu'il s'agit d'un flagrant délit, le juge d'instruction peut se saisir directement et procéder immédiatement à l'instruction.

Mais en dehors du cas de flagrant délit, il ne peut être saisi que par une réquisition du procureur de la République. Lorsqu'il reçoit une plainte, une dénonciation, lorsqu'il acquiert d'une façon quelconque la connaissance de quelque crime ou de quelque délit, il doit en donner avis au procureur de la République et attendre ses réquisitions; il ne peut, sans ces réquisitions, ordonner qu'il en sera informé, procéder à un interrogatoire ou entendre des témoins.

Le vœu de la loi est que le procureur requière le juge d'instruction d'informer toutes les fois que l'affaire n'est pas d'une extrême simplicité. En fait, pour hâter l'expédition des affaires, on procède tout autrement. Le procureur se passe le plus possible du juge d'instruction et fait lui-même l'instruction. Sur cent soixante-dix mille affaires portées en 1904 devant les tribunaux, quarante-cinq mille seulement ont été instruites par les juges d'instruction.

Lorsque le juge d'instruction a été saisi par les réquisitions du procureur, c'est à lui seul qu'appartient la direction de la procédure; il est bien un juge au moins négativement : jusqu'en 1856, c'était le tribunal en chambre du Conseil c'est-à-dire en audience non publique qui statuait sur les résultats de

rinstruction ; depuis 1856 le juge d*instruction prend seul et sous sa responsabilité, la décision que comporte rinstruction : s'il estime les charges insuffisantes pour faire présumer la culpabilité^ il déclare qu'il n'y a pas lieu de poursuivre et l'inculpé, sauf nouveaux indices ou nouvelles charges, ne pourra plus être poursuivi pour le même fait. Surles quarante-cinq mille affaires instruites par les juges d'instruction en 1904, quinze mille ont été terminées par un non-lieu.

Pour arriver à la manifestation de la vérité, le juge d'instruction peut employer tous les moyens qu'il juge convenables. Le Code énumère les constatations, perquisitions, saisies, convocations de témoins, interrogatoires et arrestations des inculpés : cette énumération n'est pas limitative. Le juge peut recourir à tous autres moyens, par exemple, à des expertises. Mais la loi de 1897 a modifié profondément le caractère de l'instruction et donné aux inculpés des garanties. Avant cette loi, l'instruction était secrète en principe et laissée à la discrétion du juge. Maintenant tout inculpé doit être interrogé dans les vingt-quatre heures de l'arrestation ou remis en liberté. Dans ce premier interrogatoire, on constate son identité, on lui fait connaître ce dont il est accusé et on Tinvite à choisir son défenseur. Désormais, à moins qu'il n'y renonce formellement, il ne pourra être interrogé ou confronté qu'en présence de ce défenseur.

Si l'instruction fait présumer la culpabilité, le juge d'instruction renvoie le prévenu devant le tribunal compétent : tribunal de simple police, tribunal correctionnel ou cour d'assises. Dans les deux premiers cas, le tribunal est immédiatement saisi.

Mais pour la cour d'assises, il faut franchir encore un échelon. Le prévenu est renvoyé non pas direc-

LE MAINTIExN DE l'oRDRE SOCIAL 203

tement devant la cour d'assises, mais devant la chambre des mises en accusation, sorte de tribunal composé de cinq membres au moins de la cour d'appel et chargé de statuer une seconde fois après le juge d'instruction sur la poursuite.

Jadis la chambre des mises en accusation était une chambre spéciale de la cour d'appel. Aujourd'hui elle se compose de membres répartis dans les diverses chambres de la cour d'appel et ajoutant ce service accessoire au service ordinaire.

La chambre des mises en accusation doit à son tour statuer sur la compétence. Elle peut reconnaître que contrairement à l'avis du juge d'instruction l'affaire n'est pas de la compétence de la cour d'assises, mais du tribunal correctionnel ou du tribunal de simple police. Alors l'arrêt par lequel elle renvoie devant ces juridictions peut parfaitement être contesté par elles, il n*a fait qu'indiquer leur compétence. Si le tribunal correctionnel ou le tribunal de simple police déclarent néanmoins qu'ils sont incompétents, il faut recourir à la cour de cassation pour faire trancher le conflit.

Si, au contraire, la chambre des mises en accusation renvoie l'affaire devant une cour d'assises, cette cour est irrévocablement saisie ; elle ne peut sous aucun prétexte se déclarer incompétente.

Telles sont les principales règles sur l'instruction des affaires criminelles; elles n'ont qu'un rapport assez lointain avec la police dont nous nous occupons en ce moment et je ne les ai rappelées que pour ne pas briser Ténumération de la loi qui range les juges d'instruction parmi les ojfficiers de police judiciaire.

Pour maintenir Tordre ou assurer Texécution des lois il peut être nécessaire de faire appel à Tarmée. Ce concours se réclame par voie de réquisition.

Le droit de réquisition appartient actuellement aux préfets, aux sous-préfets^ aux maires et adjoints, aux procureurs généraux, aux procureurs et à leurs substituts, aux présidents des cours et des tribunaux, aux juges d'instruction, aux juges de paix, aux commissaires de police, aux officiers et sous-officiers de gendarmerie.

Cette obligation oii est Tarmée de prêter mainforte pour Texécution des lois est une des conséquences les plus indiscutables de l'organisation sociale. Chacun peut penser tout ce qu'il veut des lois de la nation à laquelle il appartient et j'ai exposé sans ambages que, pour ma part, je n'y cherchais rien d'éternel, mais seulement des manifestations contingentes d'une opinion commune. L'obligation de leur obéir et de les faire respecter par tous les moyens possibles ne s'impose pas moins comme une nécessité supérieure.

L'armée, c'est la nation protégeant la vie sociale à l'intérieur comme à Textérieur. Tous ceux qui font partie de l'armée, commettent un crime contre la nation en discutant la valeur des lois au moment où il ne s'agit plus que de les appliquer. Il convient assurément que les forces ordinaires de la police soient assez considérables et assez souples pour suffire entièrement en temps normal au maintien de l'ordre. Mais si, par suite de circonstances exceptionnelles, ces forces sont insuffisantes, il est absurde de prétendre que le maintien de l'ordre n'est pas une besogne de l'armée.

Voilà donc à grands traits l'état de notre police.

LE Maintien de l'ordre social 205

Bigarré comme origine, comme mode de recrutement, tiraillé entre diflférents services, le personnel de la police manque totalement de cohésion et son action n'a qu'une efficacité des plus relatives.

Ce n'est un mystère pour personne que les crimes et les délits, à plus forte raison les contraventions, sont très souvent impunis dans une grande partie de la France et que si nos campagnes sont demeurées jusqu'ici relativement sûres, cela tenait à la moralité générale bien plus qu'à la bonne organisation de la police. Là où les assassins et les voleurs font montre de quelque adresse, le crime est classé d'avance. Dans ce pays si habité, si cultivé, que la population couvre d'un réseau très dense, où l'administration pullule, cette condition primordiale de la vie sociale, la sécurité, est plus assurée par la douceur naturelle des mœurs et la surveillance mutuelle que par la bonne organisation de la police. Qu'un événement anormal survienne, une grève, une manifestation tumultueuse, un refus concerté d'obéir aux lois, la descente d'une bande de malfaiteurs dans une campagne tranquille, le débordement de la lie d'une population, voilà nos gens bouleversés et toutes les lois, les grandes comme les petites, impunément violées !

Trois vices de l'état actuel sautent aux yeux : la municipalisation de la police; sa division entre deux ministères^ celui de l'Intérieur et celui de la Justice ; Tinsuffisance notoire des forces actuelles de la police.

La municipalisation de la police : qu'on me pardonne le barbarisme, il est grave assurément ; mais ce qui est bien plus grave, c'est de considérer encore la sécurité des citoyens comme une affaire munici-

pale. Chacun de nous attend de la nation la sécurité comme conséquence essentielle de la vie sociale. Comment pouvons-nous encore admettre que Taccomplissement de ce devoir primordial de la nation soit principalement l'affaire des municipalités ; que les lois et les règlements fixant les conditions de la vie d'un Français puissent être modifiés, déformés, anéantis par rincurie ou la mauvaise volonté de ces municipalités ; qu'un Français que ses affaires, ses plaisirs on simplement le hasard conduit, par exemple, à Marseille doive se préoccuper non pas de la loi de France, mais des possibilités d'application de la loi de France à Marseille, par suite de l'anarchie de la population marseillaise. Gela est prodigieux.

Le seul régime normal en France est celui de la ville de Lyon où la police est organisée par la nation avec une subvention de la ville ; c'est le régime qui doit être appliqué à toutes les communes de France. La nation doit la sécurité à toute personne habitant la France, quelle qu'elle soit et oii qu'elle soit : ce n'est pas une affaire communale. Par conséquent toute la police doit être organisée exclusivement par la nation et dépendre uniquement de la nation. Mais il est naturel que la commune subvienne aux dépenses générales de la police en proportion de son importance et de sa population.

Par quel ministère doit être organisée la police ? Du ministère de llntérieur et de celui de la Justice qui se disputent actuellement les éléments informes de ce service, lequel doit l'emporter?

Poser la question, c'est la résoudre. La police est essentiellement affaire de la Justice, puisqu'elle n'est que le moyen de procurer la justice. Charger le ministère de l'Intérieur de maintenir Tordre et celui de la

fTi"»' V ■

LE MAINTIEN DE l/oRDRE SOCIAL 207

Justice de réprimer les attentats à l'ordre, c'est maintenir cette ancienne distinction entre la police dite administrative, et la police dite judiciaire, dont nous avons reconnu Finanité.

C'est au ministère de la Justice que doit être la direction de la Sûreté générale, et c'est de là que doit rayonner efficacement sur toute la France, par le seul intermédiaire des procureurs généraux et procureurs, toute la volonté nationale de paix publique et de respect des lois. Les préfets, les sous-préfets et les maires sont inaptes par essence même à cette besogne. Requérir l'intervention du procureur général et du procureur de la République pour maintenir l'ordre dans leur circonscription est tout ce qu'ils peuvent faire utilement. Ainsi chacun serait à sa place : le magistrat délégué par la nation pour faire régner partout Tordrej besoin primordial de la société, condition dévie supérieure aux intérêts locaux ; le représentant de ces intérêts pour exercer un contrôle nécessaire sur la façon dont l'agent de la nation remplit ses fonotions- Est-ce à dire qu'en faisant passer les attributions des préfets et des maires en cette matière, aux procureurs généraux et aux procureurs, nous échapperions à tout inconvénient et nous nous assurerions une police sans défauts? Assurément non. Malgré Téniinence de leurs qualités, les procureurs restent des hommes faillibles ; ils se tromperont sans doute : mais magistrats et non fonctionnaires politiques, ils commettront des erreurs beaucoup moins graves. Leur compétence pour les mesures propres à assurer préventivement l'exécution des lois sera plus grande, leur action plus impartiale et plus rigoureuse. Et n'oublions pas que leur union intime avec le reste de la magistrature donne pour leur recrutement et leurs mouvements de singulières facilités.

Avec une telle organisation, le directeur général de la Sûreté publique, pris parmi les meilleurs procureurs généraux de France, pourrait être efficacement le suprême gardien de la paix publique^ mais à une condition expresse, c'est que directeur général, procureurs généraux et procureurs aient seuls en main toute la force publique destinée au maintien de Tordre, que d'eux seuls désormais relèvent les gendarmes, les commissaires et tous les agents de la police^ quels qu'ils soient.

Suffirait-il de centraliser et de coordonner ainsi les forces de police qui existent actuellement pour obtenir, sur tout le territoire de la France, la sécurité à laquelle chacun de nous a droit? Je ne le crois pas. En réunissant et en faisant employer judicieusement par la nation tout l'argent que les municipalités gaspillent acluellement pour une apparence de police, nous serions fort loin de trouver la somme que comporte un pareil service dans un pays comme le nôtre. J'ai estimé tant bien que mal le traitement total des gardes champêtres à une douzaine de millions : je ne peux me tromper de beaucoup de millions. Par des procédés de même nature, car il n'existe pas plus de statistique pour les commissaires et agents de police que pour les gardes champêtres, j'arrive à un chifire de vingt-cinq millions environ pour la dépense totale de la France en commissaires et agents de police : au total trente-sept millions. En ajoutant ces trente-sept millions aux trente-trois millions et demi que nous coûtent les gendarmes, aurionsnous de quoi organiser une police sérieuse pour toute la France? Certes, ce serait déjà beaucoup. N'oublions pas que les gendarmes sont occupés à d'autres besognes que celles de la police proprement dite, que

LE MAINTIEN DE l'oRDRE SOCIAL 209

sur leurs trente-trois millions plusieurs sans doute correspondent à ces besognes. Et quel effet utile n'obtenons-nous pas déjà avec la partie des trente-trois millions vraiment affectée à la police ! Trente-sept millions, employés à augmenter la gendarmerie, à créer à côté d'elle une administration nationale de police dépendant dans chaque arrondissement du procureur de la République, mais souple, mobile, pouvant aisément se transporter d'un arrondissement à l'autre sur l'ordre du procureur général, amélioreraient singulièrement la sécurité dans ce pays.

Ce ne serait pas encore assez : il faudrait, pour arriver à un résultat satisfaisant, augmenter, et de beaucoup, les trente-sept millions. Que dépensonsnous pour la police de Paris?, environ trente millions. En supposant que les dépenses de police soient proportionnelles à la population, que devrions-nous dépenser, à ce compte, pour le reste de la France : trois cent cinquante millions. Or, actuellement, nous y mettons tout au plus soixante-dix millions. On voit l'écart. Même en admettant, d'une part que la police de Paris soit parfaite^ d'autre part que la proportion des dépenses à la population ne doive pas être appliquée à l'ensemble de la France, nous sommes très loin de consacrer à notre police l'argent strictement nécessaire. Il s'en faut certainement d'au moins cent millions. En attendant que nous les ajoutions, et nous serons obligés de le faire si nous ne voulons pas périr dans Tanarchie, ce serait déjà quelque chose d'employer utilement l'argent que nous gaspillons.

^ITT'

La cour d'assises ; discrédit de cette institution. — Le tribunal correctionnel; ses empiétements sur la cour d'assises. — Le tribunal de simple police; le juge de paix, juge unique; extension de ses attributions en matière pénale. — Tribunaux spéciaux. — Peu de cohésion de l'organisation de la justice en matière criminelle.

Le jugement des infractions à Tordre social est réparti entre trois juridictions principales : la cour d'assises juge et punit tous les crimes et en outre les délits de presse; le tribunal correctionnel, tous les autres délits; le juge de paix, les contraventions.

La Révolution avait établi des juges différents pour les affaires criminelles et pour les civiles. Bonaparte approuvait cette division. Pratiquement, elle paraît très difficile à réaliser. Dans notre organisation judiciaire actuelle, sauf l'addition du jury pour les crimes, en principe, les mêmes magistrats punissent les infractions à Tordre social et tranchent nos contestations. Après tout, n*est-ce pas toujours, dans un cas comme dans Tautre, d'un procès entre les hommes qu'il s'agit?

JUGEMENT DES INFRACTIONS A l'oRDRE SOCIAL 311

Une cour d'assises se compose de trois juges de carrière, de douze jurés pris parmi les citoyens et d'un magistrat du ministère public. Celui-ci accuse et défend l'ordre public. Les douze jurés ont à statuer sur la culpabilité sans se préoccuper des conséquences juridiques de leur déclaration ; les trois jugea tirent les conséquences juridiques de la déclaration des jurés, sans se préoccuper du fait : voilà de la division du travail.

Mais tout de suite nous remarquons des contradictions : la loi donne au jury le pouvoir d'apprécier les circonstances atténuantes et aux juges la possibilité de tenir compte, dans une certaine mesure, des circonstances individuelles dans l'application de la peine, qui varie souvent d'un minimum à un maximum, pour le même crime.

Le président de la cour d'assises, qui a la direclîon des débats, la police de l'audience et possède un pouvoir discrétionnaire pour la manifestation de la vérité, est un conseiller à la cour d'appel désigné par le ministre sur la présentation du procureur général. Il est donc nommé sur la proposition de ceux dont il va contribuer à juger l'accusation. Cela n'a 'pas d'inconvénients en pratique, mais on a souvent fait remarquer avec raison que le président de la cour d'assises devrait être désigné par la cour d'appel ou tout au moins par le premier président de cette cour.

Les deux assesseurs du président, assesseurs dont le rôle est assez vain, sont des conseillers de la cour ou des juges du lieu oii se tiennent les assises : ils sont désignés, en fait, par le président de la cour cI'appeL

Quant aux jurés, tout citoyen ayant trente ans accomplis et jouissant de droits politiques et civils peut être commandé pour cette corvée. C'est un

exemple des fonctions imposées par la nation pour Futilité commune. Sont seuls exemptés en fait ou en droit des fonctions de juré en matière criminelle, les sénateurs, les députés, les serviteurs à gages, les préfets, sous-préfets, conseillers de préfecture, les magistrats, les militaires, les ministres des cultes, les commissaires de police, les agents de plusieurs régies financières et les ouvriers des villes et des champs. Tous comptes faits, restent quelques millions de citoyens auxquels la nation peut enjoindre de décider si les crimes ont été commis et s'ils Font été avec ou sans circonstances atténuantes.

Pour prendre dans ces millions de citoyens les douze jurés de chaque affaire, nos lois ont organise un mélange compliqué de choix et de hasard.

Dans chaque canton de France, une commission composée des maires du canton et présidée par le juge de paix, choisit un certain nombre de citoyens suivant la population du canton, en moyenne soixante à quatrevingts, qu'elle juge aptes aux fonctions de jurés.

Dans chaque arrondissement, une commission, présidée par le président du tribunal et composée de juges de paix et de conseillers généraux, revise les listes cantonales, les réduit de moitié, a la faculté d'y ajouter des noms nouveaux ou de modifier le contingent de chaque canton dans la proportion d'un quart et arrête la liste définitive de l'arrondissement. La liste du département, qui comprend de cinq cents à six cents noms, est la réunion, par ordre alphabétique, des listes d'arrondissement. On tire au sort trente-six jurés et quatre jurés supplémentaires pour chaque session, et sur ces trente-six jurés, un second tirage au sort combiné avec les récusations accordées au ministère public et à Taccusé, donne les douze jurés de chaque affaire.

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JUGEMENT DES INFRACTIONS A l'oRDRE SOCIAL 213

Ainsi sont désignés, en très grande majorité dans la petite bourgeofeie, ces hommes auxquels les plus graves questions criminelles sont soumises et qui les jugent à la majorité absolue, c'est-àdire à sept voix contre cinq, souverainement et irrévocablement, puisque aucun autre recours que celui de cassation pour vice de forme ou violation de la loi n'est admis contre leurs décisions. Vraiment, nous sommes un peu saisis de la sérénité avec laquelle les circulaires et les manuels définissent ensuite les qualités d'un bon juré. Les plus modestes se bornent à exiger, pour le juré, « une instruction ordinaire avec le sens commun qui saisit les preuves de la vérité 1 » Rien que cela. Est-ce donc chose si fréquente et sommes-nous une telle nation de sages qu'on puisse tirer de l'urne au hasard douze Socrates? Personne ne se fait d'illusions : il est peu d'institutions plus déconsidérées que le jury. Ce mélange de citoyens, pour la plupart totalement inaptes à rendre la justice, et de magistrats désignés accidentellement donne, au point de vue pratique, des résultats déconcertants et saugrenus. Là, où il faudrait tout au moins une union intime, les deux éléments de la cour d'assises s'entrecroisent, se contrarient pour le plus grand dommage tantôt de la société, tantôt du prévenu.

Dans les mains du jury, la balance de la justice s'affole. La quatrième page de nos journaux quotidiens nous renseigne sur les extraordinaires fantaisies du jury parisien. Mais la province, à ce point de vue, ne peut rien envier à Paris. Chacun peut citer des centaines d'exemples; je n'en donnerai qu'un, non qu'il soit plus frappant ou plus topique que les autres, mais parce qu'il vient d'être apporté sur ma ê able par les journaux d'un département que je con-

214 LES FONCnONÎ^ AIRES DE LA JUSTICE

nais bien et qui n'est assurément pas un département d'anarchistes. A la dernière session des assises, quatre accusés comparaissaient. L'un avait incendié la ferme de son maître; deux autres avaient assommé leurs femmes, Tun à coups de sabots, l'autre à coups de bêche ; le quatrième avait tenté d'assassiner son père et lui avait crevé les yeux d'un coup de fusil. Les accusés avouaient; la préméditation même n'était pas niée ; les trois premiers ont été acquittés; le quatrième s'en est tiré avec quelques semaines de prison.

Extrême rigueur ou indulgence inconcevable, voilà les deux termes entre lesquels oscille perpétuellement le jury.

Pour comble de malheur, les présidents de cour d'assises descendent parfois à un niveau inférieur à celui du jury. Quelques-uns, démoralisés par des salles dignes d'un café-concert, jouent les pitres et tirent vanité d'avoir fait rire. C'est vraiment alors de la justice « criminelle », et lorsque nous lisons dans les meilleurs auteurs^ que notre cour d'assises est une des institutions les plus baroques sorties de l'imagination des hommes, nous ne pouvons trouver la critique excessive.

La méfiance légitime qu'elle inspire est telle que, contrairement aux lois et d'un consentement unanime, on cherche à lui soustraire le plus possible d'affaires. De 1826 à 1850, toutes les cours d'assises de France jugeaient environ 5.000 affaires par an; de 1850 à 1860, 4.000; de 1860 à 1880, 3.000; et au^ jourd'hui, guère plus de 2.000. Le nombre des crimes diminue-t-il donc? Hélas, non. Mais on les « correctionnalise » de plus en plus. On néglige volontairement les circonstances aggravantes qui dans beaucoup de cas font d'un délit, un crime. Tout le

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monde y trouve son compte : le coquin, qui est débarrassé ainsi d'un élément d'aggravation de la peine, et la société qui n'a plus à compter avec les fantaisies du jury.

La cour d'assises qui devait être, d'après les codes, la juridiction ordinaire en matière pénale, n'est plus qu'une juridiction exceptionnelle et bizarre et, suivant l'expression de M. Cruppi, dans sa profonde et vivante étude, « une sorte de décor où se jouent, pour le plus grand profit de l'éloquence judiciaire, quelques représentations de gala. » Heureux encore sommes-nous lorsque, par la complicité des juges, des jurés et du public, la représentation ne tourne pas en quelque basse parodie de la justice.

Le tribunal civil de Tarrondissement, composé au moins de trois juges professionnels, est chargé de punir tous les délits commis dans cet arrondissement ; il change alors de nom et s'appelle tribunal correctionnel.

Assurément on peut critiquer le caractère som-. maire des procédures et la légèreté avec laquelle certains jugements sont prononcés. Mais ce sont là défauts qu'on peut corriger. Aucun vice constitutionnel et inhérent à l'institution, comme ceux qui tiennent à l'organisation même de la cour d'assises. La réunion du civil et du criminel ne fait que grandir le rôle des magistrats et rendre plus nécessaires encore toutes les garanties d'impartialité que nous devons nous assurer en leur personne.

De leurs décisions en matière criminelle, il peut d'ailleurs être appelé. Ces décisions peuvent être portées devant la cour d'appel, composée de cinq juges professionnels au moins. Ainsi la société et l'accusé ont une double garantie.

Juges professionnels; pluralité des juges; appel; voilà donc les règles principales pour les délits.

Pour la matière immense des contraventions, le juge unique : le juge de paix du canton forme à lui seul le tribunal de simple police. Nous avons vu qu'aucun critérium autre que celui de la peine n'existe entre la contravention et le délit; sont contraventions les infractions punies de cinq jours de prison au plus ou de 15 francs d'amende au plus. Sont délits les infractions punies de plus de cinq jours de prison ou de plus de 15 francs d'amende. L'appel contre les condamnations des juges de paix n'est recevable que lorsque le juge de paix a prononcé la peine de Temprisonnement ou lorsque les amendes, restitutions ou autres réparations excèdent la somme de cinq francs non compris les dépens. L'appel est alors porté devant le tribunal correctionnel ; en fait, il y a environ un dixième de ces jugements susceptible d'appel et moins d'un centième attaqué.

La pénalité des contraventions n'est pas considérable, mais elles se multiplient, et le juge de paix se trouve investi ainsi en matière pénale d'un pouvoir fort étendu.

Les auteurs ont fait parfois des mots, sur cette attribution de pouvoirs pénaux aux juges de paix. L'arbitre de paix distribuant des amendes et des jours de prison I Le juge de paix est le représentant de la justice, de toute la justice dans le canton et, si l'on veut faire des mots, disons, qu'en distribuant des jours de prison et des amendes, il assure la paix des autres.

Aux autres degrés, nous tenons pour la pluralité des juges : nous assurons qu'elle est conforme à

JUGEMENT DES INFRACTIONS A l'oRDRE SOCIAL 217

nos traditions et à notre souci d'équité. Pourquoi admettons-nous le juge unique pour les contraventions? Certes, un homme ne meurt pas pour faire cinq jours de prison et payer 15 francs d'amende. Cependant toute condamnation vexe, et pour peu que celles-ci se répètent dans Tannée, elles finissent par faire un chifire; or le nombre des contraventions que chacun de nous peut commettre est considérable.

Pour justifier le système du juge unique, en matière de contraventions, les auteurs expliquent que, lorsqu'il s'agit de petites affaires pénales, l'expérience de la police correctionnelle montre que le Président seul mène l'affaire ; neuf fois sur dix, les assesseurs adoptent sans discussion son avis ; en fait, lui seul juge mais avec un sentiment moins vif de sa responsabilité parce qu'il a des assesseurs.

La chose est possible, mais l'argument dépasse le but et pourrait s'appliquer, en somme, à presque tous les procès. Bornons-nous donc à constater, sans en vouloir donner les raisons, que nous avons été amenés à appliquer des systèmes différents aux différents échelons de la juridiction pénale.

Loin de protester contre la compétence pénale des juges de paix, nous songeons à l'étendre. De même qu'on « correctionnalise » les crimes, on « contraventionnalise » volontiers les délits, et, même lorsqu'on se heurte à quelque difficulté dans cette opération peu légale, on abandonne la poursuite. Pratiques très médiocres que certains spécialistes voudraient régulariser : ils réclament depuis longtemps le déclassement de la plupart des petits délits et l'attribution de ces petits délits au juge de paix. Y gagneraient, prétendent-ils, les justiciables qui, à propos, d'infractions légères ne seraient plus traînés devant le tribunal correctionnel et ne subiraient plus la déchéance de

la comparution devant ce tribunal; l'ordre public : car on ne serait plus tenté d'abandonner beaucoup de poursuites nécessaires à cause du peu de gravité de rinfraction ; en outre la rapidité et la proximité de la répression seraient d'un grand exemple ; l'équité, car les tribunaux correctionnels, déchargés d'une foule d'affaires encombrant leur audience, apporteraient plus d'attention et de soin à celles qui leur seraient laissées, et ne prendraient pas, entraînés par le courant des petits procès, tantôt une indulgence tantôt une sévérité excessives ; les finances publiques par la suppression de déplacements coûteux, de rassemblements de témoins ; enfin l'autorité du juge de paix qui grandirait en raison même de l'importance de ses fonctions.

Tous ces arguments ont sans doute beaucoup de valeur. On aperçoit fort bien que les juges de paix assistés d'une bonne police cantonale peuvent devenir un instrument précieux de paix publique et d'ordre social, aune condition, c'est que leur recrutement ne laisse pas à désirer. Je reviendrai sur cette considération à propos de la compétence des juges de paix en matière civile. Reconnaissons dès maintenant qu'elle est capitale.

A côté des tribunaux ordinaires en matière criminelle, existent des tribunaux spéciaux, dont nous aurons plus tard à indiquer le rôle et peut-être à constater l'inutilité.

Certaines contraventions, par exemple, sont punies par les conseils de préfecture. Vous commettez une contravention de petite voirie : vous êtes mené devant le juge de paix ; de grande voirie, devant le conseil de préfecture ; ce sont là des anomalies. La

JLGEttliNT DKS INFRACTIONS A l/ORDRE SOCIAL 219

conservation du domaine public est tout aussi intéressante dans un cas que dans l'autre et c'est le juge ordinaire des contraventions qui doit statuer sur toutes.

Les militaires et les marins pour toutes les înfracùons qu'ils commettent ne sont pas traduits devant les mêmes tribunaux que les autres citoyens. Ils sont jugés par des tribunaux militaires. Ainsi, au moyen âge, les crimes dea clercs relevaient des tribunaux ecclésiastiques.

Cette conception d'une armée qui s'adraîûistre et se juge elle-même, a été longtemps considérée comme nécessaire à l'intérêt supérieur de la nation. Une iniquité retentissante ayant mis à nu la gangrène des préjugés qui peuvent prospérer dans le faux jour des juridictions spéciales, cette conception est aujourd'hui violemment battue en brrche et semble appelée à disparaître. Probablement^ les questions de pure discipline seules seront réservées aux anciens tribunaux spéciaux; encore se préoccupe-t-on fort justement d'assurer aux militaires des garanties contre rinjustice possible des punitions disciplinaires.

Perception des amendes : exécution de la peine capitale. Privation de la liberté. Le service pénitentiaire : pourquoi ce service devrait être au ministère de la Justice et non au ministère de l'Intérieur; la transportation aux colonies, intervention du ministre des Colonies; la relégation; intervention du ministre de l'Intérieur et du ministre des Colonies ; atténuation en pratique des peines prononcées; diminution inquiétante de Tintimidation.

La peine est prononcée : amende ; prison ; relégation aux colonies, réclusion; transportation aux colonies avec travaux forcés; peine capitale : il faut Texécuter.

Des amendes et condamnations pécuniaires prononcées par les tribunaux, rien à dire que tout le monde ne sache. Elles ne peuvent être perçues que par les agents des finances. Ce sont eux qui reçoivent la liste des amendes prononcées par les tribunaux et en poursuivent le recouvrement. A cet effet, le greffier du tribunal, fonctionnaire important dont nous aurons bientôt à indiquer le rôle, établit sous sa responsabilité un extrait de chaque jugement prononçant une condamnation de ce genre et l'envoie

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au percepteur dans la circonscription duquel se trouve le tribunal. Ce percepteur passe écriture de la condamnation et en poursuit le recouvrement pour le compte de son trésorier général.

A Tautre extrémité de l'échelle, la peine capitale est exécutée par un fonctionnaire du ministère de la Justice. Le bourreau et ses aides sont nommés par arrêté du ministre de la Justice et rémunérés sur son budget : ils nous coûtent annuellement environ 28.000 francs. Je me garderai de dire mon mot sur un sujet qui provoque actuellement des discussions passionnées. Cependant, si la peine de mort ne doit plus jamais être appliquée, ne pourrionsnous faire Téconomie de ces 28.000 francs? Au prochain budget qu'on les supprime, et la question sera ainsi implicitement tranchée.

Notre grande pénalité, celle que l'Assemblée constituante prit comme base de tout le système, c'est la privation de la liberté. Au point de vue de l'organisation des services, cette partie seulement mérite quelques réflexions. Elles ne sont pas nouvelles : depuis quelque cinquante ans et plus, on ne cesse de les faire. Particulièrement, depuis trente ans, les commissions et conseils compétents, les rapporteurs du budget, les spécialistes signalent sans se lasser l'organisation défectueuse du système pénitentiaire de la France. Un projet de loi spécial a même été déposé au Sénat par Tun des hommes les plus autorisés et les plus respectés : rien n'y fait ; les choses restent en l'état.

Un coupable vient d'être condamné à la prison : l'exécution de la peine semble rentrer à tous les points de vue dans les attributions du service de la justice. Les fonctionnaires de ce service doivent nécessairement vérifier et surveiller l'exécution de la peine

qu'ils ont infligée. La logique veut qu'ils suivent le coupable à travers toutes les étapes de sa faute depuis la poursuite jusqu'à la fin de Texpiation, et que dans cette expérience de l'application des peines, ils puisent les raisons de leur justice pour l'avenir. La logique, oui, incontestablement : mais nous avons arrangé tout autrement les choses.

L'exécution des condamnations à l'emprisonnement sur le territoire de la métropole est dans les attributions du ministre de l'Intérieur. L'une des raisons principales qu'en donnent imperturbablement les commentateurs, c'est que le ministre de l'Intérieur représente plus particulièrement le pouvoir exécutif et qu'il convient que le pouvoir exécutif « exécute » les décisions de Tautorilé judiciaire!

Le ministère de l'Intérieur comprend donc une direction, dite du service pénitentiaire, chargée de l'exécution de toutes les peines d'emprisonnement en France.

Un directeur général; quatre bureaux; trente et une circonscriptions pénitentiaires ; à la tête de chacune, un directeur qui administre toutes les prisons de la circonscription sous Tautorité du préfet. Dans chaque prison le personnel supérieur est nommé par le ministre, les gardiens par le préfet. Ce pesonnel est divisé en plusieurs classes; les directeurs de prison reçoivent de 4.500 à 6.000, les gardiens chefs de 1.200 à 2.300; les gardiens ordinaires de 900 à 1.200. Le personnel total du service pénitentiaire comprend environ 4.500 agents et figure au budget du ministère de l'Intérieur pour près de 6.000.000.

C'est donc un service important, qui grossit notablement les attributions du ministère de l'Intérieur, et nous comprenons que les représentants de ce

ministère soient portés à défendre jalousement Torganisation actuelle, mais ils n'ont jamais pu prouver qu'elle fût rationnelle.

C'est le code d'Instruction criminelle qui a reconnu aux préfets un droit de surveillance générale sur les établissements pénitentiaires de leur département. Us ont la police des prisons : ils doivent les visiter au moins une fois par an, surveiller la sûreté et la propreté des établissements, la qualité et la quantité des aliments; ils signent et paraphent les registres des prisons pour peines ; ce sont eux qui délivrent les permis de visiter les prisonniers.

Est-il une seule de ces attributions pour lesquelles le préfet ait une compétence particulière et que le président du tribunal ou le procureur de la République ne puisse exercer aussi bien que lui? Croit-on qu'un procureur de la République n'est pas aussi apte qu'un préfet à parapher le registre de la prison, à la visiter, à en faire la police, à goûter la soupe des prisonniers?

L'intervention du préfet et du ministre de l'Intérieur ne présente aucun avantage : elle n'est qu'une occasion de complications et de conflits. Les magistrats conservent nécessairement un rôle dans lesprisons. Dans les maisons d'arrêt et de prévention le juge d'instruction et le président des assises doivent visiter les prévenus : ils signent et paraphent les registres d'écrou. Ils donnent tous les ordres utiles pour la manifestation de la vérité : ils visent les permis de voir les prisonniers délivrés par le préfet.

Dans les prisons de peines, les procureurs de la République doivent veiller à Texécution des peines. Mais les préfets ont toujours plus ou moins contesté ce droit et des difficultés nombreuses ont surgi entre eux et les procureurs.

Les préfets exercent même leur action sur la façon dont la peine est subie. C'est ainsi qu'ils maintiennent souvent pendant plus d'un an le condamné dans une prison départementale au lieu de l'envoyer dans une maison centrale, ce qui est considéré comme une faveur. C'est le ministre de l'Intérieur qui statue sur la libération conditionnelle, mesure intimement liée à la condamnation et à l'exécution de la peine. Les condamnés à Temprisonnement peuvent, lorsqu'ils ont fait la moitié de leur peine avec minimum de trois mois d'emprisonnement, être libérés conditionnellement s'ils marquent qu'ils se sont amendés. La libération est prononcée par arrêté du ministre de l'Intérieur après avis du préfet, du procureur du tribunal qui a prononcé la condamnation et du directeur de l'établissement pénitentiaire. L'avis du préfet et l'intervention du ministre de l'Intérieur ne se comprennent guère. Par qui l'amélioration du condamné devrait-elle êfre appréciée, si ce n'est par les magistrats qui l'ont poursuivi et condamné ! Le préfet, dans ses propositions de libération conditionnelle, se place parfois à un tout autre point de vue que la justice et la défense de l'ordre social : personne ne .peut en être surpris. La révocation de la libération conditionnelle est également prononcée par le ministre de l'Intérieur.

Dans l'exécution de chaque peine, cette dualité de services amène donc des conflits, des complications, des dépenses plus grandes et énerve l'action de la justice.

Serait-ce qu'au point de vue du régime général des prisons, de la grandeur des conceptions, de la permanence des vues, de l'activité des réformes, le maintien du service pénitentiaire au ministère de l'Intérieur ait donné de meilleurs résultats ? Pas davan-

tage. On a mis généralement à ce service » comme à la Sûreté générale, d'anciens préfets. Quelles que soient leurs aptitudes et leurs qualités, ce n'est pas leur métier.

Il est peu de choses dont on ait plus parlé, sur lesquelles on ait eu des vues plus nettes, que le système pénitentiaire. Le Code pénal et le Code d'instruction criminelle ont prescrit notamment une distinction absolue entre les maisons d'arrêt et de justice, destinées à la détention préventive des accusés, et les maisons de correction et de force^ destinées à l'incarcération des condamnés. Malgré d'innombrables discussions, malgré des lois nouvelles et dont la dernière remonte à 1893, on est encore fort loin de la réalisation de ce programme élémentaire-

On pouvait croire que ministère de Tlntérieur, par les ressources dont il dispose, par sa puissance d'ai:tion sur les départements et les communes, hâterait la réalisation d'une organisation qu'on considère depuis plus de cent ans comme indispensable ; il n'en a rien été, bien au contraire, et les hommes les plus autorisés constatent avec mélancolie cette faillite. Tous s'accordent pour demander que le service pénitentiaire passe entièrement à la Justice; ils énumèrent depuis cinquante ans les simplifications de service, les économies qui en résulteraient ; partout en Europe, sauf en Italie, il en est ainsi ; aucune objection sérieuse n'a jamais été faite et cependant, cette simple réforme que l'entente de deux ministres après quelques instants de conférence suffirait à consacrer, ne se fait pas, tant les habitudes d'une administration opposent chez nous, comme partout ailleurs » une forte barrière à la raison.

Pour les peines subies dans les colonies, la trans-

portation se fait par les soins du ministère de la Marine qui prend charge des condamnés au pénitencier de l'île de Ré, les transporte aux colonies et les remet ensuite au service colonial.

L'exécution des peines dans les colonies dépend en effet du ministère des Colonies. A plusieurs reprises on a demandé que le ministère de la Justice suivît ses condamnés jusqu'aux colonies. Cette unification du service a été repoussée jusqu'ici pour les motifs suivants : seuls les agents des colonies connaissent les endroits où se peut employer utilement la maind'œuvre pénale pour la colonisation, la façon dont elle peut être employée, la quantité d'efforts à demander ; seuls ils peuvent apprécier la valeur des résultats.

Toutes les nominations à faire dans le personnel pénitentiaire aux colonies dépendent donc du ministre des Colonies : le personnel inférieur est nommé directement par lui ; le personnel supérieur, sur sa proposition, par décret du Président de la République. Le gouverneur de la colonie exerce sur les transportés une autorité analogue à celle dont jouit le préfet vis-à-vis des prisonniers de France.

Les conditions dans lesquelles le relégué subit sa peine sont aussi déterminées, suivant les cas, soit par le ministre de l'Intérieur, soit par celui des Colonies.

La relégation introduite dans nos lois en 1885 pour combattre les progrès de la récidive est le transporta perpétuité dans les colonies françaises des récidivistes que le nombre, la gravité et la nature des condamnations fait juger incorrigibles. Elle suit la dernière peine subie : le condamné est alors expédié aux colonies. Le tribunal la prononce : mais les conditions

dans lesquelles elle est subie peuvent varier beaucoup. Si le condamné a des moyens d'existence, il n'est astreint qu'au séjour dans la colonie et à des mesures de surveillance ; dans cette limite, il demeure libre : c'est la relégation individuelle. S'il n'a pas de moyens d'existence, il est astreint au travail en commun avec les autres relégués et perd la liberté : c'est la relégation collective. Qui décide que la relégation sera individuelle ou collective? Le ministre de l'Intérieur ou celui des Colonies, suivant que la peine principale est subie en France ou aux colonies.

Ainsi l'administration pénitentiaire, que nous concevons comme une dépendance étroite du ministère de la Justice, se trouve en fait fractionnée entre plusieurs ministres. Le ministre de l'Intérieur et celui des Colonies non seulement dirigent la partie matérielle de cette administration, mais interviennent dans l'exécution de la peine.

Les inconvénients de ce fractionnement, qu'aucune raison sérieuse ne peut justifier, sont très grands. L'un des moindres est que^ dans ces transmissions de service à service, les condamnés ne sont pas toujours suivis avec une exactitude suffisante. Souvent les fonctionnaires de la métropole sont tout étonnés de retrouver en France des gredins qu'ils croyaient encore aux colonies.

Mais tout a été dit et redit sur ce sujet : des livres excellents ont été écrits, des discours prononcés, des projets déposés.

Attendons avec résignation que l'heure de cette petite réforme ait sonné et retenons seulement ce nouvel exemple delà difficulté que nous avons à faire les plus simples choses.

Pour achever cette revue sommaire de notre organisation pénale, il nous faudrait quelques renseignements sur la réalisation et l'efficacité des peines. Les prononcer n'est que la moitié de la besogne. Il convient ensuite de les faire exécuter dans des conditions telles qu'elles produisent leur plein effet d'intimidation et d'amélioration.

Sur ce point, les statistiques manquent un peu de précision. A travers leurs chiffres, nous voyons que, pour les amendes, sur vingt et un millions, total des condamnations en 1905, six millions seulement ont été recouvrés. Chaque année des grâces extrêmement nombreuses sont accordées. La dernière statistique criminelle nous apprend que 435 condamnés ont été l'objet de mesures gracieuses collectives ; mais une petite note au bas de la page indique qu'en même temps 3.046 grâces ont été accordées par des décrets spéciaux. Les libérations conditionnelles accordées par le ministre de l'Intérieur sont aussi très nombreuses. Par le bénéfice de ces libérations ou des grâces beaucoup de condamnés sont dispensés en fait d'une partie souvent importante de leur peine.

La transportation aux colonies avec la perspective des concessions de terrain, d'une vie tranquille et assurée qu'Horace eût peut-être chantée, ne les effraie guère. On a dû renoncer à la Nouvelle, ces Champs- Elysées des gredins qui exerçaient vraiment sur leur imagination un trop dangereux prestige. Mais la Guyane revient en ce moment de la fâcheuse réputation sanitaire qui lui avait été faite et Ton s'en évade si facilement. Enfin la peine de mort est virtuellement abolie.

Bref de trois coquins, l'un échappe à toute punition parce que la police est insuffisante ; le second a grandes chances de bénéficier, sous une forme ou

sous Tautre, de l'indulgence des juges ; le troisième est presque assuré, s'il le veut bien, de ne pas exécuter toute sa peine, ou de l'exécuter dans des conditions tellement adoucies que la vie de condamné sera peut-être pour lui préférable à ce qu'était la vie d'homme libre ; il faudrait que les progrès de la cons cience générale fussent bien éclatants pour résister à de si rudes atteintes.

L'indulgence, même poussée aux plus extrêmes limites, est une admirable vertu individuelle. Pour ma part, je goûte fort, malgré son tour un peu solennel, la maxime de ce petit moraliste de mon pays : « Sois fort et pardonne aux faibles ». Mais cette mansuétude convient aux individus, non aux agents de l'ordre social, et la concurrence d'attendrissement que nous remarquons chez ceux qui ont pour mission de mettre les coquins hors d'état de nuire, tourne par instants à la veulerie.

Telle est l'organisation de notre justice dans les affaires criminelles.

Dans la plus grande partie de la France, insuffisance notoire de la police ; pour la plupart des contraventions, le juge de paix, juge unique ; pour quelques contraventions, le conseil de préfecture avec appel devant le Conseil d'État ; pour neuf contraventions sur dix, pas d'appel; pour les délits, le tribunal correctionnel composé de trois magistrats avec appel devant la cour d'appel; pour tous les crimes et les délits de presse, la cour d'assises : douze jurés prononçant sur la culpabilité ; trois magistrats appliquant la peine; pour les infractions des soldats et des marins, des tribunaux militaires jugeant sans appel. L'exécution des peines fractionnée entre plusieurs

230 LES FONCTIONNAIRES DE lA JUSTICE

services et ne produisant plas les effets nécessaires d'intimidation.

En pratique, la loi est constamment altérée : on « correctionnalise » les crimes ; on « contraventionnalise » les délits ; le procureur de la République tend à supprimer le juge d'instruction ; tout cela, sans parler des innombrables observations de détail que suggère Texamen du fonctionnement de ces diverses institutions, n'est déjà pas d'une cohésion sans fissures. Allons-nous trouver plus de logique dans l'administration de la justice dite civile?

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ADMINISTRATION DE LA JOSTlCE DANS LES CONTESTATIONS ENTRE CITOYENS

Origines de ces contestations. — Fonctionnaires auxiliaires de Ja justice. — Les officiers ministC^rlelB. ^- Bizarrerie de l'appellation.

Cfiacun doit pouvoir exercer librement son activité clans les limites Éîxées par les lois elles règlements ; lorsque nous sommes troublés ou Itîsés dans les droits que nous tenons soit de ces lois et règlements à raison des obligations qu'ils iinposent et des situations qu'ils définissent, soit des conventions que nous avons passées librement avec les autres hommes, nous devons trouver des juges qui vérifient la légitimité de nos prétentions et contraignent à faire cesser le trouble et à réparer le dommage* Règlements sociaux ou conventions particulières sont Torigine de tous nos droits et par suite de toutes les obligations d'autrui. Il n'est pas de droits supérieurs et permanents que les juges seraient chargés de protéger, constitués ainsi gardiens d'une justice éternelle supérieure à la raison de Thomme. Les

juges n'ont qu'à appliquer les lois de leur pays et à interpréter les conventions. Leur mission n'est pas de définir une sorte de droit naturel antérieur aux législateurs et à l'esprit humain lui-même. Ce serait livrer à leurs improvisations les rapports sociaux et, de ces improvisations, il se faut méfier. Le « bon juge », l'homme qui tire la justice de ses lumières naturelles, le roi de France, rendant la justice sous un chêne, est un beau sujet de pendule. Mais on sait assez ce que vaut cette royale justice. Le prototype du genre, Salomon, est demeuré fameux pour un jugement qui aujourd'hui le mènerait tout droit aux petites maisons.

La limite entre les lois dites civiles et les pénales est souvent indécise.

Un esprit subtil trouverait ample matière à réflexions. Mais nous n'avons pas à disserter sur les sources de nos droits et des obligations d'autrui ; nous voulons uniquement regarder comment la réalisation des unes et des autres peut être poursuivie. Ceci nous oblige à nous occuper de fonctionnaires autres que les juges.

Pour cette réalisation nous n'avons pas seulement afifaire en effet aux juges professionnels ou élus ; les lois ou la pratique judiciaire nous imposent soit directement, soit indirectement, l'obligation de recourir à certains intermédiaires qui deviennent ainsi les auxiliaires de la justice et qui sont bien des fonctionnaires de la justice.

Les uns ont reçu le privilège de passer, suivant certaines formes, certains contrats entre les particuliers ou de donner à tous les contrats qu'ils passent une autorité qui rend ces contrats à peu près inattaquables ; ils préviennent ainsi ou simplifient les