RÉMUNÉRATION DES OFFICIERS MINISTÉRIELS

Féquité; car il ne suffit pas que le juge taxateur se réfère au tarif et s'assure que l'émolument est conforme au tarif, il doit approuver la légalité et l'opportunité de l'acte. Si le président du tribunal est empêché, il délègue dans Toffice de taxateur un de ses juges.

Ce n'est pas une mince affaire que d'être un bon taxateur. Certains magistrats acquièrent ainsi une particulière réputation. En présence du mémoire exagéré d'un avoué retors, ils croient engager une partie d'échecs sur l'enjeu du client. Il est fort utile pour les plaideurs d'avoir un bon taxateur ayant de l'expérience et une grande autorité. Les frais des procès et des actes des officiers ministériels sont trop souvent pour nous en raison inverse de cette expérience et de cette autorité. Non seulement nous sommes alors médiocrement jugés, mais nous payons plus cher cette mauvaise justice.

C'est d'autant plus important que depuis 1897 la taxe s'étend obligatoirement à tous les actes des notaires, avoués, huissiers. Avant 1897 la taxe ne s'étendait obligatoirement qu'aux frais faits dans un procès et mis à la charge du perdant. Pour le reste on n'était pas obhgé de recourir à la taxe; si on y recourait elle n'avait qu'un caractère officieux et ne dispensait pas, en cas de contestation, de faire un procès. Maintenant toutes les fois que vous contestez le mémoire que vous présente votre notaire, votre avoué, votre huissier, celui-ci ne peut se faire payer qu'en faisant vérifier et approuver son mémoire par le président du tribunal civil, ouïe juge délégué à cet effet. L'ordonnance de taxe du magistrat peut d'ailleurs être attaquée par voie d'opposition devant le tribunal, soit par le client, soit par l'officier ministériel. Mais il ne peut y avoir taxe que pour ce qui a fait l'objet

d'un tarif. Ainsi les frais et les honoraires pour opérations qui ne sont pas visées au tarif ne peuvent entrer en taxe; c'est là pour notre bourse une redoutable fissure. Il faut d'ailleurs pour qu'on puisse recourir à la taxe que le ministère de l'officier soit imposé par les lois et les règlements. Ainsi devant les tribunaux de commerce ou devant les tribunaux civils jugeant en matière commerciale, le ministère des avoués et des agréés n'étant pas nécessaire, les dépens, frais honoraires dus à l'agréé ou à l'avoué ne peuvent être soumis à la taxe. Si le client conteste, l'avoué ou l'agréé doivent le poursuivre conformément aux règles de droit commun : le client recule presque toujours devant un procès de ce genre.

Inamovibilité. — Recrutement et avancement des magistrats; vanité des efforts faits pendant trente ans pour régulariser les conditions d'avancement et de recrutement. — Décret Sarrien. — Concours : stage d'épreuves. •— Tableau d'avancement. — Systèmes suivis à l'étranger.

Telle est notre organisation judiciaire pour la poursuite et la répression des infractions à Tordre social et la solution des contestations entre les particuliers.

On parle volontiers du bon magistrat. Après tout, c'est la grande affaire. Dans cet enchevêtrement de fonctions diverses dont j'ai cherché à indiquer le grouillement, le bon magistrat est non seulement le bon juge, il est le surveillant averti et sévère de tous les auxiliaires de la justice, le bon taxateur, le gardien et le procureur de l'ordre public.

Que faisons-nous pour avoir de bons magistrats?

Laissons de côté, sans plus insister, les citoyens élus magistrats, investis temporairement par cette élection de ces fonctions essentielles. Prenons simplement les professionnels, ces professionnels à qui, contraints par une nécessité sociale^ nous devons

confier nos biens, notre liberté, notre vie, notre honneur. Juges de paix, procureurs substituts, présidents, juges, conseillers, au total près de six mille fonctionnaires qui nous coûtent un peu moins de 30 millions, traitement moyen 5.000 francs environ. Pour faire régner la justice et Tordre dans un peuple de quarante millions, si nous les avions bien à ce prix, cela n'aurait rien d'excessif. Quoique consacrés tous à une même œuvre de justice et d'ordre, ces fonctionnaires n'ont pas tous le même caractère. Les huit cents procureurs généraux, avocat^ généraux, procureurs et substituts, ceux qu'on appelle « le ministère public » ou encore « la magistrature debout », sont essentiellement amovibles. Le Président de la République, sur la proposition du ministre de la Justice, peut les déplacer, les faire rétrograder, les révoquer à sa volonté sans qu'aucune garantie leur soit accordée contre ces décisions.

Les deux mille neuf cents juges de paix sont eux aussi amovibles en principe, mais ne peuvent être ramenés à une classe inférieure ou révoqués que sur Tavis d'un conseil qui leur assure des garanties.

Les deux milleprésidents, juges et conseillers sontau contraire absolument inamovibles, c'est-à-dire qu'on ne peut non seulement les révoquer, sauf forfaiture, mais môme les déplacer sans leur consentement, à moins que la Cour de cassation, conseil suprême de la magistrature, ne prononce ce déplacement qui a alors le caractère d'une mesure disciplinaire. Lors qu'ils sont investis, ils peuvent, s'ils le veulent, échapper à tout jamais à l'autorité du ministre et ne se replacent sous sa dépendance que s'ils sollicitent un avancement.

Pour justifier ces différences de traitement, on nous dit notamment que les procureurs et leurs substituts,

représentant constamment Taction du « Gouvernement » et l'administration de la justice dans toutes les parties, doivent être constamment dans les mains du « Gouvernement » ; que celui-ci ayant devant lo Parlement et devant le pays la responsabilité de Tordre public et de l'administration de la justice, doit pouvoir à tout moment mettre dans ces postes éminents et difficiles Thomme qui convient. Arguments congrus, dans les traités où « Gouvernement », pour la commodité des théories, signifie l'expression supérieure de la raison nationale. Mais qu'est, pour nous Français, le Gouvernement? Un parti au pouvoir. Comment ne serions-nous pas choqués d'imaginer que ce parti peut exercer une action immédiate sur lune des fonctions sociales les plus nécessaires, le respect des lois supérieures à tous les partis? Nous ne pouvons donc nous arrêter à cette argumentation spécieuse pour reconnaître au ministre le droit de donner Tordre à Tavocat de la loi, au procureur de Tordre social et de la paix publique, de ne pas poursuivre, de conclure dans tel ou tel sens. Je connais Tadage. « La plume est serve ; la parole est libre. » Le procureur dépose des conclusions dans le sens indiqué par le ministre; il n'est pas contraint de les développer. Artifice indigne d'une nation d'hommes libres. Ainsi le parti mis un instant au pouvoir par le hasard des combinaisons politiques et dans ce parti l'homme placé au ministère de la justice devient vraiment le maître de Taction publique et comme il était nommé jadis : le grand juge.

L'indépendance et Tautorité des procureurs et de leurs substituts, leur affranchissement de toute préoccupation personnelle, leur liberté absolue de poursuivre, de conclure dans un sens ou dans Tautre suivant leur conscience, nous sont aussi nécessaires

que rindépendance des juges. Sans cela, ils ne sont plus que les avocats d'un parti et non ceux de la loi. Procureurs et juges forment les deux moitiés d'un même tout, la justice : ils sont recrutés de la même façon, passent d'une fonction à l'autre incessamment. Une distinction de nature entre eux est irrationnelle et dangereuse. En leur personne à tous, nous devons nous assurer les mêmes garanties d'impartialité.

Mais quels moyens de nous donner ces garanties? Est-ce l'inamovibilité? Boniface VIII refusa d'abord de canoniser Louis IX parce que celui-ci avait mis à ferme les bailliages et les prévôtés. Cette vente des offices de justice est cependant l'origine d'une institution que nous considérons volontiers comme un fondement de la société. L'inamovibilité, conséquence persistante de l'ancienne vénalité des charges, rend le juge propriétaire de son poste comme s'il l'avait encore acheté. De quelque façon qu'il l'occupe, sauf le cas de forfaiture, il n'en peut plus être dépossédé.

Remarquons tout de suite que l'inamovibilité n'existe pas pour les juges d'Algérie et des colonies. Regarderions-nous l'indépendance de la justice comme un luxe superflu dans les colonies? En France même les deux mille neuf cents juges de paix ne sont pas inamovibles. Cependant nous augmentons constamment leurs attributions et voulons en faire les juges populaires de la France. Parce 'qu'ils sont tout près du justiciable et sous le poing de tous les élus de la nation, c'est en eux que nous devrions renforcer les garanties. Il nous a paru qu'il suffisait de les assurer contre les révocations et déplacements injustifiés par l'avis obligatoire d'une commission. Ou la garantie est insuffisante : hâtons-nous alors de

donner Finamovibilité aux juges de paix; ou elle suflit: pourquoi pas le même régime pour tous les juges?

Cette inamovibilité toujours proclamée a été souvent violée ouvertement ou sournoisement. Au temps du premier Empire elle n'était accordée en fait aux magistrats qu'après cinq ans d'exercice « si Sa Majesté était contente de leurs services ». Sous notre république, la loi de 1883, intitulée « réforme de la magistrature » n'a été qu'un moyen de révoquer quatre cents inamovibles insuffisamment républicains. La France possède environ six mille magistrats de tous ordres sans compter les administratifs, les coloniaux et les élus; devons-nous reconnaître à deux mille Présidents, conseillers et juges une essence particulière, et dire avec Royer-Collard : « Il y a un trait caractéristique par où le magistrat se distingue du fonctionnaire c'est qu'il ne vient pas du pouvoir comme celui-ci et de ses besoins changeants mais des institutions perpétuelles et indépendantes que le pays possède. » Et les quatre mille autres magistrats de même nature? Et les administratifs, les coloniaux et les élus ?

Traversons d'ailleurs cette phraséologie : que reste-t-il ? Rien du tout" : tous les fonctionnaires concourent au même but? L'indépendance de l'ingénieur qui doit se prononcer entre plusieurs demandeurs sollicitant une concession représentant des centaines de millions, dont le rapport est en somme la pièce essentielle du procès réel engagé sous un autre nom entre les demandeurs, est aussi nécessaire à . la nation que l'indépendance du juge. Pour ne pas sortir de Tordre judiciaire, l'indépendance du procureur qui se demande s'il va poursuivre un coquin puissant nous est aussi indispensable que celle du

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juge qui n'aura jamais à juger ce coquin si Faction publique n'est pas mise en mouvement. Tous les fonctionnaires, quels qu'ils soient, du plus petit au plus grand, doivent recevoir la part d'indépendance nécessaire à l'accomplissement de leur mission. Il est plus nécessaire pour nous que le dernier des agents de police en soit pourvu que le premier président de la Cour de Cassation, car celui-ci trouvera dans sa haute situation^ dans sa culture intellectuelle, dans sa supériorité morale, des ressources pour résister à l'oppression et aux sollicitations que n'a pas l'autre dont la vie matérielle dépend d'un caprice ou d'une injustice. Aucun fonctionnaire n'est d'une essence spéciale et en quelque sorte le représentant de Dieu sur la terre. Aucun ne doit être inamovible s'il remplit mal ses fonctions ; aucun ne doit être inquiété d'une manière quelconque pour ses opinions. Lorsqu'on parle de l'inamovibilité nécessaire aux juges, on ne fait que manifester, sous une forme inexacte et à propos d'une partie d'attributions sociales qui tombe plus immédiatement sous la vue du commun, une idée d'une portée générale, l'indépendance nécessaire de tout agent de la société dans l'accomplissement de la mission qui lui a été confiée.

Que donne en fait l'inamovibilité de nos juges? Est-ce à elle que nous devons l'honnêteté certaine de leurs jugements? Personne ne le pourrait prétendre sans leur faire une injure imméritée. Par contre, suffit-elle à les garantir contre la domination des élus du peuple? En aucune façon. La magistrature est une longue hiérarchie. Sauf des exceptions très rares et qui ne sont pas toujours recommandables, on n'entre pas directement dans les hauts postes de la magistrature : il faut en gravir tous les échelons un

à un. Du poste déjuge suppléant par où Ton débute à celui de conseiller à la Cour de cassation, ils sont nombreux. La hiérarchie des fonctions et celle des tribunaux s^entrecroisent comme sur un échiquier et suscitent le génie de Tintrigue et des combinaisons. Un magistrat peut avancer, soit en changeant de fonction, soit en changeant de tribunal. Exemples : Un juge de troisième classe à 3.000 francs peut demander également un poste de juge de deuxième classe à 4.000 francs, ou un poste de président de troisième classe à 4.000 francs. Un juge d'instruction à 3.500 francs, un président de troisième classe à 4.000 francs, un juge de deuxième classe à 4.000 francs peuvent se trouver en concurrence pour demander soit un poste de procureur de deuxième classe à 5.000 francs, soit un poste de président de deuxième classe à 5.000 francs, soit un poste de juge d'instruction de deuxième classe à 5.000 francs. Un conseiller à la cour d'appel à 7.000 francs peut demander à redescendre président d'un tribunal de première classe à 10.000 francs. Pour le ministre et son directeur obligés de se mouvoir au milieu de toutes ces compétitions, quel casse-tête ! D'autant qu'avec l'inamovibilité ils doivent tenir compte des volontés et préférences de chacun. Us ne peuvent envoyer tel magistrat, dans tel poste, sans son assentiment. Une simplification de ces hiérarchies s'impose. Elle ne suffirait pas.

Pour gravir chacun des échelons de la magistrature, il a fallu jusqu'ici un grand effort. Le mal est public : il ne date pas d'hier; chacun sait que le moindre dossier de magistrat contient des volumes de lettres et que les lettres ne sont qu'un vague témoignage d'innombrables démarches ; que le meilleur juge ne peut guère s'élever dans la hiérarchie, malgré

ses mérites et les présentations de ses chefs^ qu'avec l'appui des personnages politiques. Ceux-ci assurément ne le marchandent point. Les démarches personnelles ne suffisent plus : tous les sénateurs, tous les députés d'un département se transportent en corporation à la place Vendôme pour demander un avancement de classe ou la nomination d'un président de troisième classe. Dans une partie de la France, les départements se sont même vantés do s'être syndiqués. Leurs représentants arrêtent entre eux les mouvements, et les apportent à la signature du ministre. Le magistrat, qui n'a pas l'agrément du syndicat, est mal reçu et parfois ne peut rester. Nous pouvons pendant ce temps sommeiller sur l'oreiller de l'inamovibilité : elle permet à quelques juges de troisième classe de brandir des cierges dans les processions ou de collaborer aux niaises méchancetés des Croix. Elle ne défend pas ceux qui ont du talent et de l'avenir de sollicitations indignes d'eux et dans lesquelles ils peuvent laisser quelque part de leur honneur et de leur liberté.

L'inamovibilité n'est donc qu'une douteuse enseigne. Elle nous gêne pour la bonne exécution du service : elle ne nous assure pas les garanties dont nous avons besoin pour le bon recrutement et l'avancement normal des magistrats.

Rien n'est plus douloureux que la vanité des efforts faits par notre République depuis trente ans pour résoudre cet essentiel problème. Depuis 1871, tous les hommes d'État ont répété le mot de Déranger, « les fonctions judiciaires aux plus capables et aux plus dignes ». L'unanimité des partis a été faite sur la question de la magistrature. La liste des nombreux projets déposés réunit les hommes les plus considérables de France, tous les anciens, tous les

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futurs ministres de la justice. Tous signalent la plaie : tous proposent le remède. Les projets sont rédigés d'accord avec le ministère, accueillis avec faveur par le Sénat et la Chambre. L'un d'eux était signé par vingt-quatre députés dont la compétence et l'autorité sont unanimement reconnus : anciens présidents du Conseil, anciens ministres, anciens magistrats. Aucun devenu ou redevenu ministre ne semblait avoir la puissance de faire aboutir ce projet que, la veille, il avait déclaré indispensable. Successivement Dufaure, Gambetta, Ribot, Méline, Léon Bourgeois, Vallé, Waldeck-Rousseau ont proclamé la nécessité de la réforme. Soit lassitude, soit indifférence, soit habileté des intrigants, aucun projet n'arrive à terme, frappant exemple de la somme de travail fournie souvent en pure perte par les parlementaires.

« Sous les seules conditions, disait un des réformateurs les plus tenaces, que le candidat justifie de 1 âge déterminé par la loi, qu'il soit licencié en droit et qu'il ait accompli auprès d'un barreau quelconque un stage plus ou moins nominal de deux années, le garde des Sceaux peut appeler à rendre la justice l'homme le moins préparé par son passé aux fonctions judiciaires, sans que nul ait le moyen de protester efficacement, sans que la nomination, dont dépendent pour l'avenir, la vie, l'honneur, les intérêts les plus sacrés des citoyens entraîne, à l'égard de celui qui l'a faite, une responsabilité effective. »

Et ce législateur constatait mélancoliquement qu' « il n'y a guère que dans l'Empire ottoman qu'on trouve une semblable omnipotence reconnue au chef de la justice. » Encore en était-il bien sûr : pourquoi vexer inutilement les cadis du grand Turc ? Enfin, excédé de ces ajournements et de cette impuis-

sance» ce législateur profita de notre habitude d'introduire dans les lois de finances toutes sortes de dispositions, n'ayant qu'un rapport plus ou moins lointain avec le budget, pour proposer à la loi de finances de 1906 cette addition :

<c Jusqu'à la promulgation d'une loi organique sur les conditions de nomination et d'avancement dans la magistrature, un règlement d'administration publique rendu dans les trois mois fixera les garanties spéciales de capacité professionnelle pour les candidats aux fonctions judiciaires et instituera un tableau d'avancement. »

Un ministre, dont ce sera Thonneur, M. Sarrien, déclara que le ministère résolu à faire cesser l'arbitraire et le favoritisme dont se plaignaient si justement les fonctionnaires, entendait conformer les actes aux paroles. Aux applaudissements de toute la Chambre, M. Sarrien acccepta l'amendement et le réalisa trois mois après, non sans quelques incidents qui montrèrent bien le genre de résistances auxquelles se heurte une réforme de ce genre.

Plusieurs de ceux qui avaient mission de la défendre firent surtout ressortir les inconvénients qu'ils croyaient apercevoir. Plus tard, quelques autres chargés de commencer l'application, ont grossi à plaisir les difficultés qu'ils rencontraient et déclaré que la réforme était inapplicable. Ces résistances ont trouvé traducteur à la Chambre. Un député a déclaré que toute la magistrature actuelle étant absolument réactionnaire, ce n'était pas par des réformes de ce genre qu'on arriverait à la républicaniser. Vraiment, si le propos était exact, si après trente ans de choix discrétionnaires on n'était pas arrivé à faire au moins une magistrature dévouée aux institutions actuelles, cela seul suffirait à prou-

ver que le système de recrutement était bien mauvais.

Malgré ces attaques et ces incidents, le décret du 21 août 1906 est entré en application : il constitue actuellement, jusqu'au vote de la loi annoncée, la charte de la magistrature et pose des règles précises pour l'entrée et l'avancement dans la magistrature.

Peuvent être nommés directement aux fonctions judiciaires et pour le quart, au maximum, du total des vacances ouvertes dans Tannée, les membres du conseil d'État, les professeurs de droit, et, après une certaine durée d'exercice de leurs fonctions, les magistrats des colonies, les conseillers de préfecture, les avocats, les greffiers, les avoués, les juges de paix, les fonctionnaires de l'administration centrale à partir du grade de rédacteur, et les secrétaires des chefs des Parquets de Paris.

En dehors de ces catégories, on ne peut plus, depuis le 15 juillet 1907, entrer dans la magistrature que si l'on a subi avec succès les épreuves d'un concours ouvert chaque année pour l'admissibilité au poste de juge suppléant ou d'attaché à la chancellerie. Le concours comprendra des épreuves orales et écrites dont la nature et l'importance sont dès maintenant déterminées. Le jury, nommé parle ministre, se composera d'un conseiller à la cour de cassation, d'un directeur au ministère de la Justice, de deux membres de cour d'appel et d'un membre du tribunal de la Seine. Le tableau des candidats admis après le concours sera dressé par ordre de mérite, ils seront nommés juges suppléants ou attachés à la chancellerie

Pour le recrutement des juges commepour celui des autres fonctionnaires, le concours a des avantages certains. Un de ces aventuriers qui se poussent par-

fois sans mérite aux premières places, disait récemment : « Les concours sont faits pour les imbéciles qui ne peuvent arriver autrement. » Il convient de rire de ces saillies. Si la vie donne parfois des démentis aux juges des concours, elle fournit rarement des arguments aux partisans de la faveur. Aux plaisanteries faciles sur les bêtes à concours, on peut répondre par d'autres, souvent plus justifiées, sur les botes hors concours. D'ailleurs, sauf quelques intéressés, personne ne défend plus la nomination abandonnée à la discrétion du ministre, c'est-à-dire au hasard des combinaisons et des clientèles ministérielles.

Le tirage au sort des juges est une gageure, leur élection une utopie; nous Tavons bien vu au temps de la grande Révolution. Il faut des juges et non des passants. En terre étrangère, l'élection n'a pas mieux réussi que chez nous. Aux États-Unis les résultats ont été piteux. Corruption et médiocrité, voici, d'après les Américains eux-mêmes, le bilan du système de Télection. Reste, quoi? inévitablement, le concours. Quelques-uns, hostiles au concours, réclament un examen professionnel très sérieux, plus sérieux que la licence en droit, simple certificat d'études primaires juridiques. Ne voient-ils pas que tout examen sérieux, passé devant des honnêtes gens, pour Tattribution d'un nombre de places inférieur à celui des candidats, se transforme inévitablement en concours. L'impartialité dans la comparaison des candidats s'impose avec force à l'esprit des juges d'un tel examen ; il faut avoir une mentalité de gredin pour ne pas donner à un candidat la place qu'il mérite et lui voler ainsi peut-être sa vie.

Mais comment apprécier le mérite réel dans les

épreuves d'un concours? Peut-on déterminer qu'un homme fera un bon magistrat par quelques épreuves écrites et orales? Le peut-on davantage par la recommandation d'un parent? Ne nous laissons pas d'ailleurs arrêter par cette objection. Un concours bien organisé, avec un bon programme et un nombre suffisant d'épreuves, donne des indications sérieuses sur la valeur des candidats, la rectitude de leur jugement et l'ouverture de leur esprit. Notre tort est parfois de combiner les concours pour prouver de la science acquise, non de l'aptitude à acquérir la science, et aussi pour ménager la tâche des juges. La division en épreuves d'admissibilité et d'admission simplifie en effet la tâche de ceux-ci. Mais trop souvent les épreuves éliminatoires sont insuffisantes. La vérité serait de compter toutes les épreuves d'un concours ensemble et de les faire suffisamment nombreuses et variées, pour réduire au minimum la part du hasard. Rude corvée pour les examinateurs, j'en conviens. Mais pour un fonctionnaire dévoué à la nation, est-il besogne plus nécessaire et plus haute que de choisir de bonnes recrues pour les services publics ? Le concours peut donc donner des indications assez précises sur la valeur des candidats au service public et dans tous les cas beaucoup plus nettes que les sollicitations des intéressés ou les démarches de leurs proches. Suffit-il? Non. L'ouverture et la facihté de Fesprit, la rectitude même du jugement, en supposant qu'elle fût absolument démontrée par le concours, ne sont pas tout dans la vie. La droiture absolue, la dignité, sont une condition essentielle des fonctions publiques, particulièrement de la magistrature. L'enquête sur la vie et les mœurs, avant le concours, l'enquête auprès du concierge^ fournit sur ce point des renseignements

insuffisants. Que peut donner d'ailleurs, au point de vue de la carrière future, l'enquête sur la vie et les mœurs d'un homme de vingt-et-un ans! Aussi en prévoyant cette enquête et en réservant au ministre le droit d'admettre ou de ne pas admettre les candidats sur la liste des admis au concours, les rédacteurs du décret pensaient-ils moins aux qualités morales des futurs magistrats qu'à leurs opinions. Les opinions d'un homme de vingt-et-un ans, même d'un homme de vingt-cinq ans? Sans doute les opinions de sa famille ? Par quelle injustice peut-on les faire peser sur celui qui n'a pas encore vécu de sa vie propre! Les opinions sur quoi et quelles opinions? Sans doute sur celles du ministère en fonctions qui sont en contradiction avec celles du ministère d'hier, qui seront contredites par celles du ministère de demain, parfois que les ministres en fonctions modifieront eux-mêmes demain. Ou l'enquête ainsi menée n'a d'autre portée que l'enquête nécessaire de police sur tout candidat aux fonctions publiques, ou elle court grand risque d'être l'instrument de l'iniquité. Il n'appartient pas à un ministre, au nom d'une conception particulière qui sera peut-être répudiée demain par la nation, d'écarter, sur de vagues appréciations, un jeune homme des fonctions publiques. Cependant nous voyons bien qu'un concours heureux ne peut pas investir d'un titre pour la vie. Comment sortir de là? En ne considérant le concours tout entier que comme une épreuve d'admissibilité : il doit être suivi d'un stage dans les fonctions publiques pour lesquelles on a passé le concours, stage à l'expiration duquel les chefs de service peuvent porter ne pleine connaissance de cause un jugement définitif sur le candidat.

Le décret sur la magistrature prévoit bien un stage^

mais un stage antérieur au concours, un stage sans contrôle, sans efficacité, une simple formalité. C'est après le concours que le stage est utile. Les candidats reçus au concours doivent être distribués dans les différents services et ne deviendront définitivement magistrats que si l'épreuve pratique du stage leur a été favorable. Concours et stage postérieur. Ainsi nous aurions toutes les garanties possibles.

Raisonnements bien déduits, dira-t-on. Une chose, malheureusement, les ruine complètement. Le premier concours pour l'accès de la magistrature a été annoncé. Les candidats ne se sont pas présentés. Nous en attendions cent au moins, nous n'en avons que dix.

Et comment auriez-vous des candidats si vous ne prenez pas les mesures qui sont les conséquences inévitables de vos réformes? Actuellement, on débute dans la magistrature parle poste déjuge suppléant. On ne peut être juge suppléant qu'à vingt-cinq ans. Les juges suppléants n'ont pas de traitementen principe et Ton reste juge suppléant pendant cinq ou six ans. Comment trouveriez-vous beaucoup d'hommes de vingtcinq ans pour passer un concours difficile qui doit, en cas de succès, leur procurer, après six ans d'attente, soit après la trentaine, un poste déjuge ou de substitut à 3.000 francs ! S'étonner de n'avoir pas de candidats dans ces conditions serait montrer de la naïveté. Nos limites d'âge pour les postes de la magistrature sont actuellement ainsi fixées : substitut, vingt-deux ans, juge suppléant, vingt-cinq ans, président, conseiller, vingt-sept ans, procureur général, trente ans. En fait, il n'y a plus de substitut de vingt-deux ans et la limite d'âge de trente ans pour les procureurs généraux fut fixée en un temps où Ton était général à vingtcinq ans et empereur à trente-cinq. Nous pourrions, sans aucun inconvénient, relever la limite d'âge pour

les présidents et les procureurs, mais par contre ïl importe de l'abaisser pour les juges suppléants et de donner à ceux-ci un traitement convenable. Fixez la limite d'âge, pour l'entrée dans la magistrature, à vingt-et-un ans et accordez à tous les admis au concours un traitement de 2.000 francs, pendant le stage qui suivra le concours, vous aurez plus de candidats que vous ne voudrez.

Le décret réserve au ministre la possibilité de nommer librement chaque année, jusqu'à concurrence du quart des vacances dans Tensemble des fonctions judiciaires, des candidats n'ayant pas subi le concours mais justifiant de certains titres. Cette faculté a été vivement critiquée. Puisque le recrutement de la magistrature peut être assuré dans des conditions excellentes par le concours et le stage postérieur, pourquoi vouloir combiner le choix avec le concours ? Parce que cette combinaison du choix et du concours, l'expérience le démontre, peut donner de très bons résultats. Le concours et le stage doivent être le mode d'entrée normal dans les fonctions publiques. Mais il est excessif de prétendre qu'ils doivent être le seul mode d'entrée. Nous avons un intérêt certain à ne pas fermer nos carrières publiques à tous ceux qui, vers la vingt-cinquième année, n'ont pas arrêté leur volonté sur elles, par suite des hasards de la vie. Pouvons-nous soutenir, par exemple, qu'un homme qui a honoré la profession d'avocat ne peut pas être vers la cinquantaine une recrue fort utile même pour les postes les plus élevés de la magistrature ? Cette addition à une administration d'éléments étrangers, bien loin de l'affaiblir, est pour elle une source de vie et d'activité, à condition que la proportion et les choix soient judicieux.

La proportion du quart pour les nominations à

CONDITION ET STATDT DES MAGISTRATS CIVaS 337

faire dans la magistrature n'a rien d'excessif si elle est équitablement répartie entre toutes les fonctions. Les catégories dans lesquelles le ministre peut faire son choix sont admissibles. Mais peut-être conviendraitil de fixer des conditions plus précises d'âge et de capacité, et surtout de prescrire Fexamen parla commission de classement de la magistrature des titres des candidats extérieurs. Cet examen peut paraître exorbitant à tous les gens imbus des idées anciennes. Le ministre obligé de prendre l'avis d'une commission de conseillers à la cour de Cassation pour nommer au quart des places dans la magistrature ! Mais si par impossible, un ministre avait l'intention d'appeler à un poste élevé le fruit sec d'un barreau de province, un avoué malheureux ou quelque juge de paix médiocre ayant deux ans d'exercice, quelqu'un peut-il expliquer pourquoi nous autres démocrates, affranchis du respect superstitieux du gouvernement, nous devrions voir un renversement des principes dans cet avis des plus grands magistrats de France mettant une limite aux fantaisies possibles du ministre ?

Voilà pour l'entrée dans la magistrature : reste l'avancement.

Depuis le 15 février 1907, les magistrats ne peuvent avancer que s'ils sont présentés par leurs chefs et portés sur un tableau d'avancement dressé par une commission composée du premier président et du procureur général de la cour de cassation, de quatre conseillers à la cour de cassation désignés par décret et des directeurs du ministère de la Justice. Les intéressés qui se croiraient lésés par le tableau d'avancement ont la faculté de réclamer.

Malgré les incidents et les résistances, le premier

338 LES FONGTIONNAIRBS Dfe LA IDSTIGE

tableaa d'avancement a paru au Journal Officiel: actuellement la nomination de tout magistrat nommé sans avoir été porté au tableau d'avancement pourrait être attaquée pour excès de pouvoir.

Désormais donc : entrée dans la carrière en principe par un concours ; pour le quart au maximum des places, nomination par le ministre de candidats pris dans un certain nombre de catégories déterminées à l'avance ; avancement d'après un tableau d'avancement dressé, pour l'ensemble de la magistrature, par une commission composée de conseillers à la cour de cassation et de directeurs du ministère.

Ainsi, à un décret qu'on ajustement appelé libérateur, ont abouti tant de projets inutilement formés depuis trente ans. La leçon est asse2 significative. Nous cherchons souvent midi à quatorze heures, et imaginons qu'il faut des constitutions nouvelles où suffit un décret, parfois un arrêté, quelquefois un usage. Le maître de l'heure passe. EnBn la moisson se fait.

Certes critiquer le décret de 1906 n'est pas malaisé. Le tableau d'avancement pour la magistrature de la France entière n'est pas facile à dresser. L'entrecroisement des hiérarchies de fonctions et de tribunaux, la différence de nature entre les juges de France et ceux d'Algérie complique la besogne de la commission de classement et du directeur du personnel au ministère de la Justice. Des incertitudes, des erreurs même sont inévitables. Le décret devra être remanié, mis au point dans certaines parties : il n est, surtout actuellement, qu'une déclaration de principes. Ce serait un malheur national que d'abandonner ces principes parce que des difficultés d'application se produisent. Un peu de bonne volonté et de bonne foi en triompheront facilement.

Les sceptiques prétendent que ce décret est voué fatalement à Tavortement, parce que son application a été confiée à des magistrats qui ont fait leur carrière avec un autre système. Comment ne verraient-ils pas avec un certain grossissement les inconvénients d'une réforme qui semble condamnet* implicitement la façon dont ils sont arrivés aux premiers grades. Ils seront toujours portés à penser, que cette méthode, pour beaucoup de raisons, était la meilleure; plus ils auraient de raisons d'en douter, plus ils voudront persuader aux autres qu'aucun doute ne peut être conçu à cet égard. Après tout, ces sentiments seraient humains, mais nous n'avons pas à compter avec eux.

La réforme dans son ensemble a été accueillie avec joie parla magistrature. Si un référendum était tenté à cette heure, nul doute que l'œuvre de M. Sarrien ne recueillît la presque unanimité des suffrages. Les grands magistrats qui détiennent en ce moment le sort de la justice française ont fait les efforts les plus méritoires pour acheminer oette réforme dans la voie des réalisations pratiques. Le premier tableau d'avancement a été discuté par eux avec un soin extrême. S'ils avaient suscité des difficultés, s'ils s'étaient attardés aux inévitables intrigues que provoque tout changement de système, le décret de 1906 pouvait être anéanti en peu de temps. Ils ont déjà témoigné qu'ils n'entendaient pas commettre cette forfaiture envers le corps dont ils sont les véritables chefs et la nation qui attend d'eux l'organisation démocratique delà justice.

Assurément il n'est pas facile de comparer les mérites de magistrats remplissant des fonctions différentes dans des ressorts différents. Mais croit-on que cette comparaison soit plus facile polir un ministre de la Justice que pour une commission composée de conseillers à la cour de cassation :

Aux termes de la loi de 1810, les cours d'appel ont la surveillance de tous les tribunaux du ressort : chaque année elles doivent se réunir en assemblée générale et délibérer sur la manière dont la justice a été rendue Tannée précédente. A cette même assemblée, elles arrêtent la. liste des magistrats du ressort qui se sont distingués par leurs aptitudes et la constante pratique de tous les devoirs de la profession. Cette disposition est toujours virtuellement en vigueur. En pratique le premier président et le procureur général arrêtent la liste des bons magistrats du ressort. La commission de classement des magistrats reprend et compare toutes ces présentations et doit en faire le tableau d'avancement.

Nous voyons bien que cette comparaison n'est pas facile, que les chefs de cour peuvent présenter des magistrats qui ne conviennent pas pour le poste auquel il s'agit de pourvoir, que la commission de classement doit être munie peut-être de pouvoirs plus étendus que ceux qui lui ont été confiés. Mais, encore une fois, ce n'est pas son institution qui fait naître ces difficultés : c'est la constitution même d'une magistrature nationale. Nous ne pouvons songer à revenir à l'organisation régionale de la magistrature et à redécomposer la France en ressorts plus ou moins indépendants. Alors, en quoi faire résoudre ces difficultés par une commission permanente composée de l'élite des magistrats peut-il être une solution inférieure au pouvoir discrétionnaire d'un homme politique passant au ministère ?

D'après le décret, la commission de classement n'a pas à s'occuper des grades supérieurs de la magistrature. Pour les plus hauts postes, pas de tableau d'avancement. N'est-ce pas précisément pour ceux qui sont en réalité les chefs de la magistrature, les

gardiens de son autorité et de ses traditions, que ce tableau serait le plus nécessaire? Ne soyons pas surpris de cette timidité des réformateurs, rappelonsnous que le fantôme du gouvernement les obsède, mais ne négligeons aucune occasion de réclamer le développement logique dé l'œuvre commencée.

L'étude des organisations judiciaires à l'étranger a été faite bien des fois : elle se trouve dans les remarquables rapports du député auquel nous devons l'initiative du décret de 1906, M. Flandin, et tout récemment M. Demartial, qui poursuit avec tant d'énergie sa campagne sur la transformation de nos services publics, Ta parfaitement résumée. Dans tous les pays où la question a été sérieusement étudiée elle a été résolue dans le sens indiqué par le décret de 1906.

En Allemagne le candidat aux fonctions judiciaires, après trois ans d'université, passe un premier examen théorique; après quatre autres années pendant lesquelles il passe successivement dans les différents services, il subit un second examen pratique et peut être nommé juge.

En Autriche, même combinaison d'examens et de stages. Dès qu'une place est vacante, la vacance est annoncée au Journal Officiel et les personnes qui croient avoir des titres légitimes adressent leurs requêtes à la cour compétente qui formule des propositions.

En Espagne, le recrutement des magistrats s'opère par voie de concours annuel. La liste des candidats admis au concours est arrêtée par une commission de magistrats, d'avocats et de professeurs de droit. La commission d'examen classe les candidats par

ordre de mérite; les nominations d'aspirants sont faites suivant ce rang de classement. Les aspirants font un stage auprès des tribunaux et leurs notes sont transmises à la commission du concours qui peut les écarter, s'ils ont démérité.

En Italie, concours également pour l'entrée, dans la magistrature. Au bout de dix-huit mois et dans tous les cas avant quatre ans, l'auditeur doit subir devant des magistrats un examen pratique. S'il ne se présente pas dans les quatre ans ou s'il subit un double échec, il est éliminé; s'il est reçu, il devient juge suppléant (adjoint judiciaire au traitement de 2.000 francs). Il devient ensuite, par rang d'ancienneté, préteur, juge de paix ou sub&ititut, à moins qu'au bout de deux ans il ne passe un nouveau concours qui lui permet d'arriver directement au grade déjuge de paix ou de substitut sans passer par celui de préteur. Pour les emplois supérieurs, le gouvernement nomme, mais seulement sur la proposition d'une commission de classement composée de conseillers à la cour de cassation. Assurément voilà un système qui se tient.

Parfois on demande : la magistrature vaut-elle mieux dans ces pays que chez nous? Sans vouloir faire aucune comparaison désobligeante, il est constant que l'Italie possède une magistrature remarquable. Or l'influence d'une magistrature d'élite pour la civilisation d'un peuple est immense ; un pays qui doute de jses magistrats est en décadence.

Nous venons d'entrer dans la bonne voie ; rendons justice à ceux qui nous ont ouvert le chemin. La refonte complète d'une organisation judiciaire n'est pas Tœuvre d'un jour ; tous les magistrats dé-

voués à leur pays et conscients de leur mission doivent s'y employer de leur mieux. Qu'ils n'attendent plus des autres le secours ; d'eux seuls maintenant doit nous venir la magistrature à laquelle une grande nation a droit, et voilà une bonne occasion d'appliquer cette disposition de la loi de ventôse an VIII, toujours en vigueur, sinon toujours appliquée : « Chaque année la Cour de cassation doit envoyer une députation au gouvernement pour lui signaler les points sur lesquels son expérience lui a révélé Tinsuflisance ou l'imperfection des lois. »

ADMINISTRATION DE LA JUSTICE DANS LES CONFLITS ENTRE UN CITOYEN ET LA NATION

Conflits avec la nation et ses représentants : nécessité d'un recours; conception des régimes absolus : recours devant le souverain mieux informé ; pourquoi ce recours ne suffit pas. Formation purement empirique de la justice dite administrative. Historique sommaire : subtilité de la distinction entre Tacte de gestion et Tacte de puissance publique : la loi de Pluviôse an YIII. Développement de la juridiction administrative.

Nous venons d'examiner Torganisation qui nous permet de résoudre pacifiquement nos conflits avec les autres citoyens. Et nos conflits avec la nation et ses représentants ? Ils ne sont pas moins graves que les autres. A tout instant nous nous heurtons à la volonté de ces fonctionnaires, aux actes de leur administration, à leurs ordres, à leurs défenses. Allonsnous nous buter contre leur toute-puissance? Leur gouvernement étant la manifestation et le résultat de l'organisation sociale, les fins supérieures de la société ne nous laissent-elles que la ressource de nous incliner et de gémir? C'est la conception des régimes autocratiques. Pour eux, un procès contre le gouvernement reste un non-sens, puisque après tout, c'est toujours et fatalement devant des agents du gouvernement que serait porté le procès. Ainsi nous

devrions subir les accidents de la force sociale nécessaire au développement des individus comme nous subissons les caprices des forces solaires par lesquelles nous vivons.

C'est là une conception assez rudimentaire. Tout d'abord, sans remonter au principe, notre raison réclame immédiatement Tappel du gouvernant mal informé au gouvernant mieux informé. Elle suppose que le même homme mis de nouveau en présence de la difficulté, obligé par une procédure différente de se prononcer une seconde fois, rectifiera sa première décision, surtout si les formes de cette procédure le contraignent à un examen plus approfondi; car il peut s'être trompé non seulement par erreur de jugement, qui persistera vraisertiblablement, mais par hâte et insuffisante réflexion. Même en prenant les choses à ce point de vue primaire, la nécessité d'orgaiaiser un recours devant ceux-là mêmes dont émane la décision et de les obliger par certaines formes à un examen nouveau et plus approfondi de l'affaire, serait évidente.

Mais la garantie qui nous est ainsi donnée, demeure insuffisante. Les actes nécessaires pour le gouvernement de la nation se multiplient. A tout instant, ils nous enserrent, et souvent nous oppriment. Contre les erreurs ou l'arbitraire des représentants de la nation, il n'est pas moins indispensable de nous assurer que contre les entreprises des autres citoyens. Le gouvernement n'est pas une puissance unique, mystérieuse et quasi - divine ; ses représentants ne sont pas des demi-dieux qui, les yeux fixés sur le but de la société, promulguent en décisions et en ordres rarement critiquables les règlements de la vie nationale et les appliquent sans défaillances à chacun de nous. Le gouvernement,

c'est une multitude d'agents très faillibles, enclins aux erreurs, aux préjugés, aux passions, ignorant souvent la limite exacte de leurs attributions, disposés à s'exagérer leur importance^ à dévier vers un intérêt particulier, le leur, celui de leurs proches^ de leurs amis^ de leur parti, la puissance nécessaire mais redoutable que nous leur avons donnée. L'administration peut chaque jour ou aider ou gêner singulièrement nos entreprises, décupler notre force individuelle ou l'anéantir. Les recours contre ses injustices doivent être encore plus judicieusement et fortement organisés que ceux contre les injustices des simples citoyens, car la réparation de ces injustices a non seulement une portée individuelle fort appréciable, mais une portée générale considérable; elle est un sur moyen de progrès social. Personne ne peut soutenir que la nation, c'est-à-dire Tensemble des citoyens, ait un intérêt quelconque au maintien des actes absurdes ou injustes faits par ses administrateurs ; nous voyons au contraire fort clairement que la possibilité de discuter ces actes, et de les faire réformer, doit être le principe le plus fécond d'une amélioration sociale constante.

Comment se fait-il que ces vérités de simple bon sens soient si souvent perdues de vue et que toute une partie de notre législation et de notre organisation sociale soit encore fondée sur leur méconnaissance? Cela tient à des causes générales à tous les pays, à la conception archaïque de l'autorité du gouvernement qui ne correspond plus au régime social actuel. Mais cela tient aussi, en partie, chez nous, à deux erreurs en sens inverse et conséquences l'une de l'autre, commises la pren(iière : par les parlements de l'ancienne monarchie, la seconde : par les révolutionnaires de 1789,

CONFLITS ENTRE UN CITOYEN Éï LA NATION 347

Dans leur lutte contre la royauté, les parlementaires de l'ancien régime ont agi comme des citoyens et non comme des magistrats. Frappés des abus du pouvoir absolu, ils cherchèrent dans Texercice même de leurs fonctions un recours contre ces abus. Mais bientôt, s'exagérant eux-mêmes leur rôle, ils s'en prirent à Tautorité législative du souverain, laquelle, en l'absence de toute autre organisation constitutionnelle, appartenait très légitimement au roi. Sous prétexte qu'ils avaient à appliquer la loi, ils prétendirent en discuter Torigine et les mérites. Eux qui tenaientleurs charges de la seule vénalité, et n'étaient que des juges, prétendirent se faire les représentants des intérêts permanents de la nation. Leur intervention, inadmissible en principe, ne trouva pas toujours une circonstance atténuante dans les résultats ; on ne peut oublier qu'ils contribuèrent à Téchec des projets de réforme de Turgot, qui peut-être auraient épargné bien des maux à la France, et qui, dans tous les cas, étaient au-dessus du domaine de la magistrature, faite pour appliquer les lois et non pour les détruire.

Au temps de la Révolution, tout le monde était révolté contre les prétentions insoutenables des magistrats : ceux qui tenaient à l'ancien régime par<;e qu'il avait souffert de ces empiétements; ceux qui méditaient un régime nouveau, parce qu'ils redoutaient pour lui des empiétements analogues. Dès le début, les gens de la Révolution posèrent comme un principe de la société moderne qu'il était interdit auxjuges, sous les peines les plus graves, de troubler les opérations des administrateurs. C'était dépasser le but et aller nettement a l'encontre de l'esprit même de la législation révolutionnaire.

La rancune et l'effroi qu'avaient laissés les Parle-

ments restaient tels qu*en fructidor an III on « défend itérativement aux tribunaux de connaître des actes de l'administration de quelque espèce qu'ils soient^ aux peines de droit. »

Mais une fois les déclarations de principes faites avec solennité, il faut bien arriver à l'application. Les actes de l'administration ? L'expression est vague : que signifie-t-elle? Un arrêté du Directoire, en Tan V, qualifie « actes administratifs », ce qui n'est pas tout à fait la même chose que les actes de l'administration, toutes les opérations exécutées par ordre du gouvernement, par des agents immédiatement sous sa surveillance et avec des fonds fournis par le Trésor public. » La définition cette fois est très compréhensive. Un officier qui achète un cheval pour la remonte de la cavalerie, une administration communale qui prend à bail un immeuble pour l'installation d'une école, font>-ils donc un acte administratif, un de ces actes dont il est interdit aux juges de connaître sous les peines les plus graves ? Même en tenant le principe pour judicieux, voilà des applications qui choquent. Dès Tan XH, Merlin proteste : « Ce sont là, dit-il des idées nouvelles, parlons plus juste, des idées bizarres qui répugnent à toutes les notions reçues. » La cour de cassation adopte ses motifs dans trois arrêts de Tan XII. Même opinion de Locré en 1810.

Les juristes pensent tout arranger avec une distinction subtile dont nous souffrons encore : « Tantôt, disent-il, l'administration agit comme puissance publique; elle édicté des prohibitions ou des injonctions en vertu d'un pouvoir propre, à elle délégué par la nation ; ce pouvoir propre ne doit subir aucune atteinte par le fait de l'autorité judiciaire. Tantôt au contraire l'administration agit comme agi-

rait un particulier :' lorsqu'elle vend, achète, loue par exemple, même dans Tintérêt d'un service public. Alors il n'est plus nécessaire que ses actes soient intangibles. »

Actes de gestion, actes de puissance publique, cette distinction domine désormais toutes les théories sur la justice administrative et même sur les fonctions et la nature des agents de la nation. Les commentateurs expliquent longuement que les actes de gestion, même faits dans l'intérêt général des citoyens, ressemblent à des actes faits par des particuliers et qu'en conséquence ils doivent être soumis aux mêmes recours que les actes des particuliers. Les actes de la puissance publique au contraire ne ressembleraient à rien de ce que font les particuliers ; ils doivent donc faire Fobjet d'une juridiction spéciale. D'où un contentieux dit administratif ; d'où la nécessité d'une justice dite administrative!

Et plus tard, pour déterminer les devoirs des fonc» tionnaires envers la nation, les héritiers de ces commentateurs prétendront tirer de cette distinction subtile le critérium sortant d'embarras les ministres. Fonctionnaires de gestion, simples employés d'un patron pouvant en prendre à leur aise avec la nation comme des grévistes quelconques avec leur directeur d'usine, fonctionnaires de puissance publique rivés à la nation par cette parcelle de puissance déposée en eux, sorte de moines engagés à des devoirs spéciaux par un vœu mystérieux.

magie des mots ! Cette distinction qui paraît si ingénieuse, et qui n'est que spécieuse, se balance encore dans la plupart des traités et domine les théories sur la justice administrative ; cependant dès l'origine il a fallu reconnaître qu'elle était anéantie par deux séries d'exceptions.

350 LBS FONCTIOIVNAIRBS DE LA JUSTIGB

Un grand nombre d'actes de gestion faits non seulement dans l'intérêt général des citoyens, mais même tout simplement pour la bonne administration des biens dé la nation ou des collectivités qui la composent, avaient été déférés par des lois générales ou spéciales aux tribunaux dits administratifs. Exemple : le contentieux de la vente des domaines nationaux ; le règlement des créances contre la nation; les marchc^s de fournitures passés pour les services généraux de la nation, les contrats pour l'exécution des travaux publics. Toutes ces opérations forment la matière la plus importante du contentieux administratif. Or, elles sont essentiellement des actes de gestion. Comment s'en tirer? Les commentateurs ont reconnu en effet la brèche énorme faite à leur système et, avec une pirouette, ont pensé s'en tirer en énumérant les exceptions, et en les classant sous la dénomination « contentieux administratif par détermination de la loi ! »

Mais en sens inverse, autre avatar! Toutes les contraventions aux règlements légalement faits par Tautorité administrative sont enlevées d'un seul coup par l'article 471 du code pénal à la compétence administrative pour (Ure attribuées à l'autorité judiciaire. C'est le juge de paix qui prononce les peines pour infractions à ces règlements. C'est lui qui, à cette occasion, juge la légalité dô ces règlements, et les interprète. Il ne peut pas, à vrai dire, les annuler pour illégalité, mais il peut refuser de les appliquer s'il les juge illégaux. Or, s'il est un acte qui paraisse rentrer dans la définition des actes de la puissance publique, n'est-ce pas au premier chef le règlement social fait par les agents du gouvernement? Nous voici bien embarrassés ; nos commentateurs ne le sont pas. «La vérité, disent-ils, est ^tie les règle-

ments étant munis d'une sanction pénale et Fapplication de la peitiô étant confiée aux tribunaux de simple police, il eût été compliqué de faire de la question de légalité des règlements une question préjudicielle dont la connaissance par les tribunaux administratifs aurait sans cesse entravé Texercice de la répression; il y a une telle connexité entre l'exercice de la juridiction répressive et la vérification des prescriptions et défenses dont elle doit assurer la sanction, que le même droit devrait être reconnu à Tautorité judiciaire même en Tabsence d'un texte qui le lui réserverait. En fait, avant que l'article 471 ait été rédigé dans sa forme actuelle, c'est-à-dire avant 1832, la Cour de cassation appli-. quaît déjà le principe que la loi a consacré. »

D'accord, mais que devient la fameuse distinction et qui ne voit combien cette argumentation est subtile? Nous ne demandons pas pourquoi les juges de paix, ayant à prononcer des pénalités pour infractions aux règlements administratifs, sont fatalement amenés à se prononcer sur la légalité de ces règlements, iious demandons comment, si le principe est vrai et s'il domine tout notre système administratif, il se fait qu'on ait donné au juge de paix le droit d'anéantir les actes les plus certains et les plus nécessaires de la puissance publique? Si quelque chose doit être de la compétence administrative il semble bien que ce sont ces actes-là.

Serait-ce parce que des tribunaux dits administratifs ne peuvent avoir une compétence pénale ? Nullement, puisque par ailleurs nous leur attribuons le jugement et la punition d'un assez grand nombre de coutraventions importantes.

Il est vrai que tout en attribuant au juge de paix la punition des infractions aux règlements faits par les

représentants du gouvernement, nous reconnaissons à l'intéressé, en vertu d'une jurisprudence extrêmement précieuse mais forgée de toutes pièces sans appui sérieux dans les lois, la possibilité d'obtenir l'annulation de l'acte de la puissance publique pour incompétence ou excès de pouvoir; si bien qu'on peut voir les tribunaux ordinaires appliquer un acte que la juridiction administrative va déclarer nul, ou en sens inverse cette juridiction déclarer parfaitement valable un acte que les tribunaux ordinaires refusent de sanctionner par des pénalités. Ce n'est pas là un mythe.

Que faut-il conclure de tout cela? Qu'il n'existe en réalité aucune règle supérieure ; que les distinctions imaginées par d'ingénieux commentateurs ne correspondent à rien ; législateurs et juges sont allés au plus pressé et ont improvisé des solutions contingentes, parfois excellentes, tant il est vrai que lorsqu'on charge des honnêtes gens de statuer sur un procès, d'eux-mêmes ils font la justice. Mais ne cherchons pas ici des principes ou une logique irréfutable, et si Ton nous dit que dans tous les pays fortement centralisés, la nécessité d'une juridiction administrative a été comprise, cela veut dire tout simplement que partout les hommes qui gouvernent n'aiment pas qu*on leur mette le nez dans leurs sottises. Infaillible ou tabou ! Quelle bonne garantie pour tous les sorciers.

Une seule chose est parfaitement certaine. Les actes de l'administration peuvent nous léser et nous léser très gravement. Il est absolument nécessaire, non seulement dans notre intérêt individuel, mais dans l'intérêt supérieur de la société que tout acte injuste et mauvais des administrateurs soit annulé et réformé. Il faut donc que chacun de nous ait la

possibilité d'obtenir la révision de ces actes dans des conditions qui nous garantissent la compétence et Fimpartialité de ceux qui seront chargés de les reviser. Autrement la société faite pour chacun de nous tournerait contre nous.

Mais comment assurer cette compétence et cette impartialité? Les auteurs ont beau tourner et retourner sous toutes les formes et avec tous les styles cette proposition : « il est anormal et contraire à l'idée que nous devons nous faire de l'administration et de la justice d'admettre que l'autorité judiciaire ait à résoudre les conflits causés par l'exécution des actes de l'autorité administrative », cette affirmation ne saurait nous convaincre.

Nous ne nous lasserons point, nous autres simples citoyens, de protester contre cette façon archaïque d'opposer certaines parties de l'administration de la société à d*autres et d'appeler pouvoir exécutif, pouvoir judiciaire, des agents identiques dans leur origine et dans leur mission, tous associés dans une même besogne, le gouvernement de la société. Il est parfaitement certain que tous ceux devant qui nous porterons notre réclamation seront toujours des agents de la nation dont nous attaquons la décision. Alors que nous fait, à nous les intéressés, les seuls intéressés, l'artifice des appellations?

Notre seule préoccupation est de trouver des juges éclairés et impartiaux. Eh quoi, l'on ose nous dire qu'en portant ilotre réclamation devant l'autorité judiciaire nous compromettrions Faction de l'administration : voilà bien ce dont nous nous soucions fort peu. Qu'est donc l'administration en dehors de nous? Veut-on dire par là qu'un acte injuste des administrateurs doit être maintenu, coûte que coûte, en vue de fins supérieures à la justice immédiate et aux lois

et que les tribunaux administratifs sont les seuls qui consentent à faire une telle besogne ? Quelle condamnation terrible et imméritée de ces tribunaux ! Insinue-t-on que les tribunaux ordinaires prendraient un malin plaisir à annuler toutes les décisions des administrateurs et à entraver leur action? C'est faire à ces tribunaux une injure bien gratuite et notre Cour de cassation ne la mérite guère, elle qui si volontiers déclare intangibles les moindres circulaires des ministres. D'ailleurs ne venons-nous pas de voir que les tribunaux gardent la connaissance de beaucoup de décisions administratives, notamment des règlements faits par l'autorité administrative?

Reconnaissons donc qu'au point de vue de la pure logique» rien ne semblait imposer la constitution de juridictions spéciales pour les litiges administratifs. Et cependant il faut bien qu'elle réponde à quelque nécessité pratique de la vie sociale» puisque tout le système de notre juridiction administrative a été composé historiquement pièce après pièce par les régimes les plus divers, et les plus opposés de tendance. La manifestation la plus intéressante et la plus utile de cette évolution est une invention du plus grand des tribunaux administratifs, le conseil d'État, qui, comme le préteur jadis à Rome, a comblé de son mieux une lacune de notre droit et tenté d'assurer à tous les membres de la société française, quels que soient leur rang et leur place, des garanties contre les erreurs ou les fautes des administrateurs.

Cette formation purement historique de la justice administrative chez nous ressortira du bref exposé qui va suivre.

A la fin de l'ancien régime, les réclamations contre la plupart des actes administratifs étaient

tranchées sans procédure et sans frais par l'intendant. Les réclamations contre les décisions de l'intendant pouvaient être portées eu principe devant le roi en son conseil. Le roi exam^ait l'affaire quand il en avait le temps, quand elle n'était pas arrêtée en route, et une simple mention : accordé, refusé, sur la requête marquait le plus soûVéïit la décision du monarque. C'était déjà un cortibiencement de garantie, le nouvel examen de l'affaire par une administration mieux informée. Rien d'un tribtinal ou d'une procédure.

La Révolution resta dans la même ligne, et l'accentua même. Le comité d'organisation de là Constituante avait bien proposé de créer dans chaque département un tribunal d'administration, a Ce seraient quatre-vingt-trois cours des aides ! Vous voulez donc couvrir la France de robins ? » s'écrià-t-oh, et l'on maintint purement et simplement, en l'adaptant aux temps nouveaux, le système de l'ancienne motiarchie. Ceux-là mêmes qui faisaient les actes, les directoires des circonscriptions territoriales élus par le peuple, qui avaient succédé en fait aux intendants, trancheraient sans frais et sur simples mémoires les réclamations à propos des affaires qu'ils conduisaient. Le roi et les ministres réunis en conseil examineraient les questions soulevées par les actes de l'administration .

Cette loi de 1790 est d'une extrême clarté ; les contribuables qui en matière de contributions directes se plaindront du taux de leurs cotisations s'adresseront d*abord au directoire de district, lequel prononcera sur l'avis de la municipalité qui aura fait la répartition; la partie qui se croira lésée pourra se pourvoir ensuite devant le directoire du départertient qui décidera en dernier ressort sur simples mémoires et sans forme de procédure.

De jugement pas un mot ; ce sont des décisions^ administratives et^, dans le cas où les parties porteraient la contestation devant les tribunaux judiciaires, on use du conflit qui devient un système de gouvernement.

Bientôt le roi ayant été supprimé et les ministres ne formant plus un conseil, la constitution de Tan III transporta à chaque ministre individuellement les attributions qu'ils avaient en conseil. Chaque ministre est donc naturellement, comme supérieur hiérarchique de tous ses subordonnés, appelé à trancher les réclamations faites contre les actes de ces subordonnés. C'est la réclamation adressée au chef, lorsqu'on croit avoir à se plaindre d'un de ses inférieurs. C'est déjà une garantie, mais elle est vraiment rudimentaire. Encore rien d'un procès, rien d'un tribunal. Partir de là pour soutenir que le ministre est le juge naturel des procès en matière administrative, c'est jouer sur les mots, d'autant qu'à cette époque aucune procédure, aucune forme spéciale ne détermine les conditions dans lesquelles le ministre devra prendre cette nouvelle décision. Ainsi nous sommes juges de savoir si nous voulons donner ou non deux sous à l'aveugle du coin. Cependant la théorie du ministre juge fut longtemps l'une des fondamentales que soutenaient certains éminents auteurs de droit administratif.

En pluviôse an VIII, les directoires de département disparaissent à leur tour : sous la dénomination de préfets, on reprend les anciens intendants. Les attributions des directoires retournent naturellement aux préfets, sans difficulté, pour les purement administratives ; mais pour les réclamations dont la connaissance avait été attribuée aux directoires, va-t-on redonner simplement au nouvel intendant sauf re-

cours aux consuls, le pouvoir de décider? Les directoires, du moins, étaient élus par les citoyens. L'on organise auprès du préfet et des chefs de la nation des conseils : le mot est significatif. En principe d'ailleurs, point de symétrie. Le conseil de préfecture statue. Le conseil d'État donne des avis et même, dans les réclamations des citoyens, c'est le chef du gouvernement qui reste théoriquement le maître de la décision. Mais en fait la symétrie est plus grande qu'on ne le croirait d'abord. Le préfet préside s'il le veut le conseil de préfecture et en cas de partage a voix prépondérante. Dans toutes les réclamations importantes, c'est en fait le préfet qui statue et la terminologie indécise de l'époque en porte la trace ; tantôt on dit le conseil de préfecture, tantôt le préfet en conseil de préfecture. Pendant tout le consulat et TEmpire la plus grande incertitude règne sur la valeur de ces décisions. Les conseils de préfecture, eux-mêmes, doutent de leurs pouvoirs, il en est qui renvoient aux tribunaux pour organiser l'exécution de leurs décisions et d'ailleurs l'appel de leurs décisions est toujours porté devant le souverain en conseil d'État. Ne cherchons donc pas dans cette loi une création méditée de la justice administrative. On a fort épilogue sur la fameuse phrase de Rœderer : « Administrer est le fait d'un seul homme, et juger le fait de plusieurs », phrase en effet et pas autre chose. Cette prétendue formule condamnerait des systèmes judiciaires et administratifs pratiqués de tout temps et par beaucoup de nations. Chez nous, même, le juge de paix juge et le conseil municipal administre la commune.

D'ailleurs, lé conseil de préfecture n'est pas investi du droit de statuer en premier ressort sur toutes les réclamations des citoyens en matière admi-

358 tBS FONCTIONNAIRES PB LA JI^STIGE

nistralive. Si tri^uns^l il y a, il n'est pas en tout cas le tribunal de droit commua : il ne correspoxid pas au tribuf^^l civil de l'arrondissement. Il ne peut se prononcer que sur les affaires qc^i lui sont expressément déférées par la loi : recours en matière de contributions directes; exécution des marchés de travaux pub^cs, fouilles et occupations temporaires des propriétés particulières pour un service public -, contraventions de grande voirie. Contentieux des ventes de domaines nationaux.

Si Von se place a,u point de vue des principes, combien tout cela se tient peu et est difficile à justifier.

Pourquoi ^es contributions directes et pas les autres, qui restent aux tribunaux ordinaires? Ues difficultés que fait un contribuable pour payer l'impôt indirect n'intéressent-elles pas autant û pation que les difficultés, pour payer l'impôt direct?

Pourquoi le contentieux des ventes des domaines nationaux et pas celui des baux?

Pourquoi les contraventions de grande voirie et pas celles de petite voirie?

Pourquoi les difficultés sur les contrats passés avec les entrepreneurs de travaux publics, véritables contra,ts dans lesquels on ne peut se décider que d'après les règles supérieures des contrats?

Pas un terme de cette éuumération qui ne provoque l'étonnement et les objections si nous l'examinons au point de vue des théories sur la prétendue nécessité d'une justice administrative.

Mais au point de vue historique, tout s'explique facilement. L^ancienne monarchie avait réservé la plupart de ces difficultés au pouvoir discrétionnaire des intendants parce qu'elles contrariaient l'autorité absolue àja roi. Pour des raisons analogues la Révo-

lution les avait attribuées aux directoires, qui avaient succédé aux intendants, et le régime impérial, dux préfets et à leurs conseils, qui succédaient aux directoires et restauraient en fait le système des intendanls, après avoir failli même reprendre le nom.

La Constituante avait confié le contentieux de A^e^w^ ^' rimpôt direct, aux directoires du département, par ^ .*i;^«6*«^ * hostilité pour le pouvoir judiciaire et les abus des'^^^/*^^ parlements; lorsque les autres impôts, ^nFegi^tre- '^^^ ^/ , ment, douanes, contributions indirectes furent réta- ^ >- ^^^^^ ^t blis, ce sentiment s'était singulièrement atténut'^ et i^/^^^^^.- Ton ne crut plus nécessaire de soustraire aux ju^^es i jUâi* f de droit commun le contentieux de ces impôts. Kn /

l'an VIII, sans plus insister, on consacra cette distinction de fait.

De même, pour le contentieux relatif au domaine national : par des raisons politiques, la Révolution avait soustrait la connaissance de ce contentieux aux tribunaux ordinaires pour le remettre aux directoires élus des départements. La liquidation des droits féodaux et des biens confisqués parut commander cette solution. En Tan VIII, on la maintint plus encore par tradition que par nécessité. Au point de vue tle la théorie, quelle matière peut relever plus directement du droit purement civil et des tribunaux ordinaires que ces opérations de domanialité qui ne difl'^rent des questions ordinaires de propriété que par la ([ualité du propriétaire ?

Quant aux contraventions de grande voirie j on les ^ attribuées aux conseils de préfecture pour un motif d'utilité immédiate. Le gouvernement consulaire trouvait que les tribunaux ordinaires ne se montraient pas assez rigoureux et que leur faiblcs.se compromettait la viabilité des chemins existants. On chargea de protéger ces chemins les conseils de pré-

fecture, dont on attendait plus de fermeté. Comme la petite voirie avait alors peu d'importance, on attachait moins d'intérêt aux mesures à prendre pour sa conservation et, sans aucun souci de la logique^ les consuls laissèrent la répression des contraventions de petite voirie daasles attributions des juges de paix.

Le contentieux des travaux publics est particulièrement instructif; quelques explications complémentaires montreront clairement la façon dont s'est constituée toute cette partie de notre droit.

Dans l'étude sur les travaux publics, j'ai rappelé l'absence de déflnition précise de « travaux publics », expression constamment employée depuis cent ans dans la langue administrative, qui détermine cependant une compétence spéciale et nomme une grande administration. Nous savons seulement qu'il s'agit de travaux entrepris par la nation ou ses démembrements et dont profiteront plus ou moins d'hommes. Essayez de sortir de ces généralités, vous vous heurtez à des difficultés. Routes, chemins de fer, canaux, tramways, distributions d*eau, de gaz, d'électricité, sont évidemment des travaux publics ; mais ce caractère est attribué aussi aux travaux faits pour la construction ou l'entretien de lycées, de préfectures, de mairies, de halles, c'est-à-dire d'édifices abritant des services publics; on le donne encore aux travaux faits par les concessionnaires de mines pour faciliter l'exploitation de leurs mines ; certains auteurs le donnent môme parfois aux travaux de certaines associations de propriétaires, constituées pour un but déterminé : les travaux d'irrigation entrepris par vingt propriétaires réunis en association syndicale pour irriguer cent hectares de terre, seraient des travaux publics. Une définition suffisamment précise ne

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peut englober toutes ces hypothèses. Mieux vaut n'en pas chercher et dire : « Sont travaux publics tous ceux pour Texécution desquels on a reconnu nécessaire, dans l'intérêt de la société, d'instituer un régime autre que le régime de droit commun. »

Quel est ce régime? Son trait caractéristique est la réduction ou l'abolition du droit de propriété individuelle quand ce droit contrarie l'intérêt de la nation ou d'une collectivité, fraction de la nation ; il a pour manifestations les servitudes d'utilité publique, l'occupation temporaire, le régime spécial des dommages causés par l'exécution des travaux publics, l'expropriation.

J'entends bien que cette réduction ou cette abolition du droit de propriété ne se fait généralement pas sans dédommagement accordé au propriétaire. Encore cette règle n'est-elle pas absolue. Pour les dommages et l'expropriation, les propriétaires sont toujours indemnisés en principe ; ils ne le sont pas pour toutes les servitudes d'utilité publique : on distingue entre les négatives et les positives; les négatives ne donnent droit à aucune indemnité, et cela ne laisse pas quelquefois de nous surprendre. Le ministre de la Guerre fait construire un fort dans le voisinage de votre champ. Désormais il vous sera^ interdit de bâtir ; aucune indemnité. L'entrepreneur, pour construire ce fort, prend dans votre champ du sable et des cailloux, y dépose des matériaux : vous n'avez pas le droit de vous y opposer, mais vous pouvez réclamer une indemnité.

Même dans le cas ou le propriétaire reçoit une indemnité, le principe domine : nécessité de sacrifier la propriété la plus chère d'un seul à Futilité et quelquefois au simple agrément de quelques-uns. C'est une saisissante application de la solidarité humaine.

362 LES FONCnONMAIRES DE LA JUSTICE

En principe, toutes les contestations à propos des travaux publics sont de la compétence de la juridiction administrative ; contestations entre les concessionnaires ou entrepreneurs chargés d'exécuter les travaux et l'administration ; contestations entre l'administration et les particuliers qui ont à souffrir de l'exécution de ces travaux. Pourquoi les a-t-on attribuées à la juridiction administrative? Principalement pour un motif qui n'avait rien de philosophique : parce qu'on estimait que, seuls, des tribunaux composés d'administrateurs apprécieraient, comme il convient, la supériorité de l'intérêt général sur Tintérét d'un seul et réduiraient les prétentions des entrepreneurs et des particuliers ; cela n'est pas douteux.

Voilà la règle, mais combien d'exceptions! Avec le mode d'exécution des travaux publics, la compétence pour les marchés change. La nation veut construire un chemin de fer; si elle le fait construire par des entrepreneurs avec qui ses administrateurs traitent directement, compétence des tribunaux administratifs; mais si elle prend une compagnie concessionnaire, à laquelle elle se lie d'ailleurs par des stipulations multiples et dont les affaires bonnes ou mauvaises réagiront sur le budget, la seule intervention de cet intermédiaire qui ne change rien à la nature des travaux, change du tout au tout la compétence; les marchés que la compagnie passe avec ses entrepreneurs sont de la compétence des tribunaux ordinaires.

Laissons les contestations entre celui qui commande les travaux publics et celui qui les exécute : passons aux dommages causés par l'exécution des travaux publics. La juridiction administrative est compétente, pour les dommages aux propriétés ; la propriété est écornée; sans hésitation, le conseil de préfecture. Mais on blesse le propriétaire ici, grand embarras ;

après pas mal de terp^iversations, la jurisprudence s'accorde pour instituer, dans ce cas comme dans l'autre, la compétence administrative. Cependant quelques auteurs^ en l'absence de tout texte précis, continuent à prétendre que le dommap^e aux personnes est de la compétence des tribunaux dits civils, et il faut reconnaître que leur opinion rj'est pas sans arguments.

S'il en est ainsi des dommages, qu'arrive-t-il pour le plus grave de tous, pour la dépossession néce^^^^aire à l'exécution des travaux publics? La logique voudrait que l'abolition de la propriété individuelle fût de la compétence administrative, comme le reste, et c'est bien ainsi que les choses se sont passées au début. Mais on a promptement renoncé à cette solution . Ap ri *3 tâtonnements, on est arrivé à une combinaison originale dans laquelle sont mêlées toutes les autorités. Après enquête menée par les administrations intérei*sées, le Sénat et la Chambre, ou le Président delà République, suivant les cas, déclarent l'utilité publique; le préfet détermine les propriétés à preiidre. Le tribunal civil examine si toutes les formalités ont été remplies et si elles l'ont été, prononce l'expropriation. Douze jurés, choisis par la Cour d'appel ou le tribunal civil du chef-lieu du département ï^ur vne liste de trente-six à soixante douze électeurs de Tarrondisisement désignés discrétionnairement par le conseil général du département, fixent Tindemnité k allouer. Les opérations du jury sont dirigées pur un magistrat des tribunaux civils, mais ce magistrat ne prend pas part à la délibération du jury, lequel élit un président choisi parmi les jurés. On plaide comme devant un tribunal; en province, certains avOLats se font une spécialité des jurys d'expropriation et 1 habileté avec laquelle ils extorquent du jury des sommes

considérables leur crée une situation dans tout un département. La décision est prise à la majorité des voix, la voix du président l'emportant en cas de partage. Pas d'appel possible contre la décision du jury.

Ce mécanisme compliqué donne en pratique souvent de pitoyables résultats. Chacun pourrait citer des entreprises fort utiles qui, par les décisions exorbitantes des jurés, ont été grevées dès Torigine de dépenses écrasantes. Des travaux publics indispensables ont été arrêtés net par les prétentions insensées des propriétaires et la partialité des jurés.

S'agit-il d'acquérir un terrain pour des chemins vicinaux, la procédure est la même ; mais ici le jury se compose de quatre membres seulement. Le magistrat directeur du jury, en général le juge de paix du canton, cette fois délibère et vote avec eux ; en cas départage, c'est sa voix qui l'emporte ; notre juge de paix, ce personnage si essentiel de notre vie locale, se trouve ainsi investi encore en fait d'une attribution qui n'est pas sans importance.

Mais l'expropriation peut être réalisée indirectement par des plans d'alignement : pour la grande voirie ou la voirie urbaine, jury d'expropriation; pour les chemins vicinaux, juge de paix après expertise.

S'agit-il de mines, le concessionnaire peut être autorisé à occuper temporairement les terrains nécessaires à son exploitation. Si l'exploitation se prolonge, les propriétaires peuvent réclamer l'acquisition ; alors c'est le tribunal civil qui fixe l'indemnité.

Ce n'est pas pour critiquer des institutions profondément entrées dans nos mœurs que j'en ai rappelé la physionomie, c'est pour montrer, par un exemple frappant, toutes ces lentes formations de notre droit administratif et combien chacune d'elles,

pour ingénieuse qu'elle semble, s'emboîte souvent mal avec les autres.

Ne cherchons donc pas dans les actes du Consulat et du Premier Empire, pas plus d'ailleurs que dans les actes postérieurs, la notion philosophique d'une justice dite administrative opposée à la justice dite civile, mais uniquement des solutions contingentes et de circonstance.

Pour rendre la justice dite administrative, deux organismes ont été créés : le conseil d'État, les conseils de préfecture ; le premier par son recrutement, par la quantité et l'importance des affaires qui lui sont soumises, supérieur à ceux qui l'entourent et portant en lui-même un principe de vie et de développement; les seconds, par leur recrutement, par leur rôle restreint, inférieurs à l'administration qui les domine et finalement condamnés à végéter.

Le premier s'est développé, s'est transformé, a évolué et n'a cessé de servir utilement la nation à travers tous les régimes ; les autres ont péniblement subsisté : après cent ans de fonctionnement, leur utilité est niée couramment et chaque législature demande leur suppression.

Depuis l'an VIII, des attributions nouvelles ont été cependant données, en matière contentieuse, aux conseilsde préfecture. Ainsi, on leur a attribué le contentieux électoral des conseils d'arrondissement, des conseils municipaux et des différentes élections faites par les conseils municipaux (maires, délégués sénatoriaux), des élections de délégués mineurs ; les récla-

mations contre les arrêtés du préfet ou du sous-préfet autorisantun établissement dangereux, incommode ou insalubre ; les réclamations surla validité du partage de jouissance des biens communaux ; les difficultés entre les communes, les fermiers de leurs octrois, les propriétaires des halles et marchés ; les baux de sources d'eaux minérales appartenant à l'Etat ; rapplicatiott de quelques-unes des dispositions de la loi sur l'assistance médicale gratuite ; les conflits entre les communes et les départements à propos des dépenses d'entretien des aliénés ; les recours contre les arrêtés des maires en matière de logements insalubres, etc.

Ce ne sont là que des exemples. L'énuméralion serait assez longue : elle est donnée fort complètement par les auteurs spéciaux et fournit ample matière à colles d'examen. Mais qu'on la reprenne, et qu'on l'examine avec impartialité; y voit-on beaucoup de litiges qui justifient, même en théorie, l'institution d'un tribunal spécial ? Parmi toutes ces attributions une seule paraît assez rationnelle, l'attribution du contentieux électoral : contentieux ou contrôle, peu importe; la sincérité, la régularité des élections doivent être assurées ; les juges administrateurs des conseils de préfecture semblent assez désignés pour ce contrôle, sans que nous puissions d'ailleurs donner de ce sentiment des raisons absolument convaincantes. Mais, pour le reste, voiton beaucoup d'afi'aires dont la solution intéresse le gouvernement de la nation ou qui motivent une compétence spéciale ? Croil-on d'ailleurs qUe cette cona- {)étence se rencontre communément chez les conseilers de préfecture ?

Ils ont fonctionné pendant plus d'un demi-siècle sans qu'aucune organisation précise ait été Seulement essayée et c'est bien ce qu'on avait entéiidtt : iies

conseillers du préfet statueraient sans formes, comme les anciens intendants. Peu à peu, certaines lois organisèrent des rudiments de procédure jpour des cas spéciaux. Mais pour Tensemble des affaires, rien : le hasard et la génération spontanée. On sait ce que cela donne en matière de formes juridiques. Il fallait bien cependant une procédure puisqu'on avait un tribunal. Des arrêtés préfectoraux qui variaient avec les départements et dans chaque département avec les préfets, des décisions du conseil d'Etat qui ne variaient guère moins et tantôt appliquaient la procédure du conseil d'Etat, tantôt celle du code de procédure civile, témoignaient bien d'une velléité d'organisation, mais ne sortaient pas les plaideurs et les conseillers de préfecture d'embarras. Un jour on leur disait : « Si vous vous affranchissez des prescriptions du Code de procédure, vos décisions sont nulles. » Mais le lendemain on leur disait : « Vous avez toute liberté, faites ce que vous voudrez. » Dès 1826, le conseil d'Etat signalait ce défaut d'organisaet demandait un règlement Vers 1830, un préfet acquit de la notoriété, pour avoir osé introduire le régime de la publicité et du débat oral devant le conseil de préfecture. La lenteur des évolutions compense chez nous la brusquerie des révolutions. C'est seulement, par un décret de 1862, que furent établis obligatoirement, devant le conseil de préfecture, le débat oral, la publicité des audiences et le greffier. Grave innovation. Comme on contestait qu'un décret fût suffisant pour modifier à ce point la pratique, on fît de cette réforme en 1865 l'objet d'une loi encore très rudimentaire. On l'a complétée en 1889 en accentuant le caractère juridictionnel du conseil de préfecture. Mais ce prétendu tribunal reste présidé, en principe, par le préfet, avec voix prépondérante et.

368 LES FONCnONNAIRBS DE LA. JUSTICE

si, par la méthode expérimentale, on veut juger la valeur des décisions des conseils de préfecture, on trouve que presque toutes les décisions importantes sont attaquées, et que, parmi les décisions attaquées à peine une sur trois est purement et simplement confirmée.

Tandis que végétait ainsi Torgane élémentaire de la justice administrative, le conseil d'État suivait une toute autre fortune.

En Tan VIII, aucune différence entre les délibérations du conseil d'Etat en matière administrative et ses avis en matière contentieuse. Les avis donnés au chef du gouvernement, sur la solution que comportent les litiges en matière administrative, sont préparés par la section compétente et examinés en assemblée générale, comme toutes les autres affaires : ce sont des avis, rien de plus, sans procédure organisée et sans formes obligatoires. L'article 52 de la constitution dit : « Sous la direction des consuls le conseil d'Etat est chargé de résoudre les difficultés qui s'élèvent en matière administrative. » Cela ressemble fort à l'ancien conseil du roi, et après toat ce n'est pas un si lointain passé ; douze ans seulement séparent de l'ancienne monarchie : tout le monde a vu fonctionner les systèmes qu'on restaure avec des mots nouveaux.

Mais lorsque des gens honnêtes et bien recrutés sont chargés de faire œuvre judiciaire, fatalement et d'elle-même la justice s'organise. Dès 1806 on prend, dans le sein du conseil, une commission spéciale du contentieux composée de six maîtres des requêtes et de six auditeurs chargés de préparer les décisions présentées à l'assemblée générale pour être soumises au souverain. Celui-ci, bien entendu, garde

la décision. Mais il est éclairé et statue en connaissance de cause. Si les administrés ne peuvent se flatter d'avoir des juges, ils ont, du moins, avec des hommes compétents placés en dehors et au-dessus de l'administration courante, plus de garanties de justice. On commence à tracer des règles de procédure ; on organise le ministère des avocats au conseil nommés par Tempereur

La Restauration met pêle-mêle dans le comité du contentieux des ministres et des administrateurs, ceux mêmes dont les décisions vont être attaquées : plaintes, protestations.

Le gouvernement de Juillet promet une loi et en attendant cette loi, parles ordonnances de 1831, exclut les administrateurs du contentieux, crée un ministère public^ rend les séances publiques et le débat contradictoire. Le conseil d'état statuant dans les afiaires contentieuses prend figure de tribunal. Cependant il ne donne toujours qu'un avis : c'est le roi qui prend la décision et qui peut la prendre dans le sens qu'il veut. En fait la souveraineté du roi reste théorique : il ne prend pas de décisions contraires à l'avis du conseil d'Ëtat. Les commentateurs font grand état de ce résultat : ils n'ont pas tort. Ce serait une erreur de croire que le conseil d'Etat, sachant qu'il ne donnait qu'un avis, faisait entrer en ligne l'opinion personnelle des gens du gouvernement, maîtres après tout de l'affaire : nous ne trouvons pas trace de cette influence dans la jurisprudence du conseil.

En 1845 la première loi organique du conseil d'Etat consacre et développe l'ordonnance de 1831. Le roi ne pourra modifier les avis du conseil sur les litiges que par ordonnance motivée et de l'avis du conseil des ministres.

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370 LES FONCTIONNAIRES DE LA aiSTIGB

La république de 48 achève révolution, attribue au conseil d'Etat un pouvoir de juridiction propre qui est exercé non par le conseil d'Etat tout entier mais par une section spéciale, la section du contentieux composée de neut conseillers.

Avec le second Empire, réaction : on revient au système du premier Empire et de la Restauration, au simple avis même en matière contentieuse. C'est l'empereur qui décide souverainement. Mais on organise le fonctionnement du conseil d'État statuant sur les litiges en matière administrative ; on fait de ces réclamations deux catégories : les unes sont examinées sans ministère d'avocat par la section du contentieux, les autres avec ministère d'avocat par la section publique du contentieux qui se cpmpose de la section du contentieux et de deux conseillers délégués par chacune des quatre sections administratives.

L'Assemblée nationale de 1872 fond tous les systèmes et donne au conseil d'État sa constitution actuelle. Au contentieux le conseil d'État ne donnera plus désormais des avis : il rendra des jugements souverains comme un tribunal. Mais dans les différentes besognes du conseil, tous les conseillers seront associés : ceux de la section du contentieux continueront à suivre les travaux des sections administratives puisqu'ils participeront obligatoirement aux assemblées général du conseil et qu'ils statueront sur le travail de ces sections : ceux des sections administratives participeront par leurs délégués à rassemblée publique du contentieux.

Conseils de préfecture, conseil d'État, voilà donc les éléments de la justice dite administrative. Les pre-

miers dépendent du ministre de rintérieur, sont nommés par lui et payés sur son budget. Le conseil d'État est rattaché au ministère de la Justice et présidé nominalement par le ministre de la Justice. Quoique les conseils de Préfecture et le conseil d'État appartiennent à des ministères différents, quoiqu'ils aient à la fois des attributions administratives et des judiciaires^ il serait illogique d'exposer séparément ces attributions : la confusion dans les mêmes personnes des besognes du juge et de celles de l'administrateur m'amène donc à expliquer ici très brièvement le rôle actuel des conseils de préfecture et du conseil d'État.

Attributions, nombre; importance; traitement; projets de réforme; peu d'importance de la question.

Comme le fameux burgrave de Victor Hugo, les conseils de préfecture ont cent sept ans. Depuis quatre-vingt-dix ans on réclame leur suppression. Dès le début de la Restauration, la question fut mise à Tordre du jour : elle y est demeurée. Pas de législature où quelque proposition ne soit faite à ce sujet. Le public ne s'émeut pas beaucoup, il a raison ; ce n'est pas une bien grosse question. Nos deux cent soixante et onze conseillers de préfecture touchent à eux tous 800.000 francs environ; huit à Paris ont 10.000 francs; trente-trois reçoivent 4.000; quatrevingt-seize, 3.000; cent vingt-neuf, 2.000.

Qu'on les supprime tous, radicalement, d'un seul coup, qu'aucun ne soit casé dans une sinécure, que certains fonctionnaires nouveaux ne soient pas créés pour recueillir une partie des attributions des conseillers de préfecture, hypothèses certainement optimistes, nous ne gagnerions pas à cette suppression

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un million : ce n*est pas de quoi remettre à flot notre budget.

Mais ce n'est pas ainsi qu^est posée la question. Les conseillers de préfecture font-ils besogne utile?

J'ai déjà indiqué leurs attributions comme juges et la difficulté de justifier la plupart d'entre elles, si Ton se plaçait au point de vue de la logique ; je n'y reviens pas. Les conseillers de préfecture auraient jugé, d après les dernières statistiques connues, plus de trois cent mille affaires par an. Mais la presque totalité se composait d'affaires de contributions directes, jugées sans observation des parties : le jugement du conseil de préfecture n*était que l'homologation des solutions données par la direction départementale des contributions directes aux réclamations des contribuables. Déduction faite de ces entérinements, il ne restait pas onze mille affaires par an : six mille affaires de contributions directes environ, ayant donné lieu à débat, et cinq mille affaires diverses, sur lesquelles deux mille contraventions. Gela fait un peu plus d'une centaine d'affaires par an, en moyenne, par conseil de préfecture, c'est-à-dire pas de quoi alimenter une audience par semaine.

Comme administrateurs, les conseillers de préfecture ont un assez grand nombre d'attributions.

Individuellement, ils peuvent remplacer le préfet ou le secrétaire général; ils font partie des conseils de revision et de certains bureaux d'adjudication. A aucun de ces points de vue, leur nécessité ne s'impose.

Collectivement, le conseil de préfecture assiste le préfet toutes les fois que la loi ordonne à celui-ci de statuer en conseil de préfecture, ou qu'il a besoin de l'avis du conseil. C'est l'application littérale des mots

« conseil de préfecture ». Actuellement ce rôle est nul. Peut-il présenter quelque utilité? Cela dépend de Topinion que nous nous formerons sur le rôle du préfet, ses attributions normales et sa place dans un régime démocratique, après avoir examiné l'ensemble des services publics.

Les cas où la loi ordonne au préfet de statuer en conseil de préfecture sont nombreux : annulation des délibérations des conseils municipaux; approbation des délibérations municipales concernant les baux de plus de dix-huit ans, les aliénations, les échanges; inscription d'office de dépenses au budget communal; établissement d'office d'un budget communal; d'une façon générale, exercice des pouvoirs de tutelle du préfet vis-à-vis des communes ou des établissements publics hospitaliers ; décisions sur les certificats de capacité et les cautionnements dans les adjudications de travaux publics et l'admission des concurrents ; opposition des tiers contre l'autorisation d'établissements dangereux, incommodes ou insalubres ; gestion du domaine national et surveillance du domaine public, etc.

En fait, la plupart du temps le préfet se borne à faire contresigner une décision prise à l'avance et dans tous les cas l'avis est purement facultatif pour lui.

Le conseil de préfecture est chargé d'autoriser les communes, les hospices et les établissements de bienfaisance à plaider. Cette intervention pourrait être fort utile. Mais les conseillers de préfecture n'ont en général aucune compétence particulière en matière civile et ne sont pas de nature à arrêter les communes et les établissements publics dans la voie des procès téméraires.

Enfin les conseils de préfecture sont chargés du

jugement des comptes de certains comptables. Le mot jugement est assez impropre, il s'agit d'un contrôle exercé par le conseil de préfecture sur les comptes des receveurs des communes, des établissements publics, hospices, bureaux de bienfaisance, lorsque les recettes n'excèdent pas 30.000 francs, et, quel que soit le chiffre du revenu, sur les comptes des receveurs d'octroi, des économes des écoles normales, des trésoriers des associations syndicales, des syndicats ruraux; au total soixante-dix mille comptes à examiner; c'est un chiffre. Le principe même de ce contrôle est excellent. A des titres divers, nous versons des fonds pour des besognes d'utilité commune ; il faut que l'emploi de ces fonds soit contrôlé . Mais le conseil de préfecture effectue-t-il lui-même ce contrôle? Le peut-il souvent? En général, non. Ici encore, il n'a pas la compétence voulue et se décharge ordinairement de cette fastidieuse besogne sur les employés des bureaux de la préfecture.

En fait donc les attributions contentieuses du conseil de préfecture sont beaucoup moins importantes qu'on ne serait porté à Timaginer. Elles s'expliquent d'ailleurs plutôt empiriquement que rationnellement. Aucune raison supérieure ne peut justifier l'attribution au conseil de préfecture des contraventions de grande voirie, des réclamations en matière de contributions directes, des contestations relatives aux biens du domaine national, du contentieux des travaux publics et des marchés de fournitures.

Quant aux attributions administratives, elles sont nombreuses et plusieurs ne sont pas sans utilité ; mais elles restent théoriques. La façon même dont sont recrutés et peuvent être recrutés les conseils de préfecture les anéantit. La modicité du traitement.

2.000 francs, pour la moitié de ces fonctionnaires, l'absence de carrière, à moins d'un heureux hasard, ne permettent pas un bien large recrutement. En fait aucune condition, aucun diplôme, ne sont exigés lie ces juges primaires de la juridiction administrative. La faveur seule préside à leur choix. Est-il surprenant que, dans ces conditions, ils n'aient joué qu'un rôle effacé et ne s'acquittent qu'imparfaitement des fonctions qui leur ont été confiées ?

Dans Tétat actuel, à la question : l'institution des conseils de préfecture est-elle utile, on doit répondre non. Mais cette institution autrement comprise, pourrait trouver place dans la réforme démocratique de notre administration comme point d'appui d'une organisation régionale. Le ministère vient de déposer un projet conçu dans un autre esprit : il propose de supprimer les conseils de Préfecture, de les remplacer par vingt tribunaux administratifs régionaux qui n'auraient plus aucune attribution administrative, seraient soustraits à la tutelle du Préfet et n'exerceraient même pas toutes les attributions contentieuses aciuelles des conseils de Préfecture ; il n'est pas très probable que la question soit de si tôt résolue : dans tous les cas, nous ne pourrons l'examiner utilement qu'après avoir étudié l'ensemble de nos services pnblics.