LE CONSEIL D ETAT

Ses attributions. — Profonde différence entre le rôle du conseil d'État en matière contentieuse et en matière administrative. — Attributions contentieuses : le conseil d'État tribunal d'Appel pour les décisions du conseil de Préfecture ; le conseil d'État, juge de droit commun en matière administrative ; le conseil juge de certaines matières qui lui ont été déférées spécialement par les lois, par exemple, du contentieux électoral des Conseils généraux; qu'il devrait connaître également des élections au Sénat et à la Chambre; le conseil d'État juge de tous les excès de pouvoir commis par tous les fonctionnaires ; que cette attribution qui ne lui a été déférée par aucune loi mais qui se développe peu à peu par Tefifort de la jurisprudence est sans doute la plus importante et la plus utile du conseil d'État. — Attributions dites administratives : énumération de ces attributions ; trop fréquente vanité des avis les plus étudiés donnés en cette matière par le conseil d'État; pourquoi la distinction entre la valeur des avis donnés par les mêmes hommes sur les affaires contentieuses et sur les administratives n'est pas fondée ; autorité qui devrait être attachée aux avis du conseil en matière administrative. •» Du rôle législatif du conseil d'État : préparation des lois ; pourquoi malgré les déclarations officielles, le rôle du conseil en cette matière ne peut être que fort restreint. — Préparation des règlements. — Commissions. — Personnel du conseil d'État ; personnel recruté par le concours ; personnel venant de l'extérieur ; faible proportion du nombre des places de conseiller d'État attribuées au personnel provenant du concours ; les conseillers d'État en service extraordinaire.

Je ne chercherai pas à indiquer ici ce que le conseil d'État, qui serait mieux appelé le Conseil de

la nation, doit être dans une démocratie comme la nôtre et la place prépondérante que lui assignent, non seulement ses traditions historiques, mais les conditions mêmes de la vie et du développement de la nation. Pour reprendre les comparaisons architecturales chères à l'illustre Taine, le conseil d'État est la clef de voûte de l'organisation administrative de la France. On demande que de toutes les administrations émane une sorte de corporation de fonctionnaires participant efiicacement au gouvernement de la France. Ne voit-on pas que sans rien bouleverser, sans rien innover, sans partir en guerre contre l'autorité nécessaire et suprême du Parlement, cette corporation existe et qu'il suffit de la laisser suivre ses destinées et développer son rôle? Réservons ces considérations générales pour la fin, pour l'heure où ayant regardé successivement toutes nos administrations, essayant de les voir d'ensemble, nous apercevrons peut-être la constitution harmonieuse des organes de la nation. Pour l'instant, je n'ai qu'à exposer brièvement ce qu'est le corps auquel je suis si heureux et si fier d'appartenir, où j'ai trouvé depuis vingt-deux ans avec tant d'exemples de dévouement passionné et efficace à la nation, des encouragements et des amitiés qui ont été l'orgueil et la joie de ma vie.

Par une distinction, qui semble d'abord naturelle, les besognes du conseil d'État sont divisées en deux grandes catégories : les contentieuses ou judiciaires, les administratives. — Dans les premières, le conseil est un tribunal et rend des arrêts souverains. Dans les secondes, il n'est qu'un donneur de conseils et ceux, auxquels il les donne, peuvent n'en tenir aucun compte. Les mêmes hommes sont aujour-

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d'hui les juges suprêmes du ministre ; demain, ses 4humbles conseillers. De leurs avis, les plus discutés, les plus réfléchis, dans les matières les plus graves pour la nation, le ministre peut^, à sa guise, ne tenir aucun compte.

Comme tribunal, le conseil statue d'abord sur tous les recours contre les décisions des conseils de préfecture :'il connaît ainsi en appel des décisions de ces conseils sur les contraventions de grande voirie, les réclamations en matière de contributions directes, les contestations relatives au domaine national, le contentieux des travaux publics ou des marchés de fournitures, les élections aux conseils d'arrondissement et aux conseils municipaux et toutes les affaires dont j'ai donné plus haut Ténumération.

Ce que Ton peut dire au point de vue théorique de l'attribution de ces affaires en premier ressort au conseil de préfecture, pourrait se dire aussi de lappel devant le conseil d'État ? Il n'est pas toujours facile de donner de bonnes raisons pour justifier l'attribution au conseil d'État plutôt qu'aux tribunaux ordinaires de beaucoup de ces contestations. Mais si nous consultons les justiciables, le point de vue change. Depuis cent ans qu'elles sont attribuées au conseil d'État et jugées par lui, elles ont été, en fait, si bien jugées, que les plaideurs trouvent cette attribution naturelle et opportune. Cette raison empirique nous dispense pour le moment d'en chercher d'autres.

Nous avons vu que le conseil de préfecture est un tribunal d'exception : il ne statue que sur les affaires qui lui ont été expressément attribuées par les lois. Il n'est pas, comme le tribunal civil de l'ar-

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rondissement, le juge de droit commun en matière administrative. Quel est ce juge? Nos lois ne le disent pas. Les auteurs ont longtemps accumulé les raisonnements pour prouver que ce juge ne pouvait être que le ministre. Nous avons vu que cette théorie, qui reposait principalement sur un jeu de mots, est généralement abandonnée. Que reste-t-il ? Nous n'avons plus le choix. Le conseil de préfecture et le conseil d'État étant les seuls juges administratifs, et le conseil de préfecture étant un juge d'exception, c'est assurément le conseil d'État qui est le juge de droit commun en matière administrative. Par conséquent, toutes les fois qu'un procès, administratif par sa nature, n'a été déféré expressément à aucune juridiction, nous devons le porter directement devant le conseil d'État qui statue ainsi en premier et dernier ressort. C'est ainsi qu'il a été appelé à connaître notamment de toutes les actions en indemnité contre l'État, des litiges entre des communes ou entre une commune et ses agents.

Le conseil d'État statue également en premier et dernier ressort directement sur certains litiges qui lui sont attribués par les lois, par exemple : sur les pensions ; sur les contestations en matière d'élections au conseil général.

Ici j'ouvre volontiers une parenthèse et redis à plus forte raison du conseil d'État ce que j'ai déjà dit du conseil de préfecture. Cette régularité des élections est une condition du fonctionnement normal du régime démocratique ; il est nécessaire qu'elle soit assurée. Est-ce contentieux proprement dit ou haute surveillance administrative? Lorsque le conseil décide qu'un conseiller municipal ou un conseiller général n'est pas élu parce que des bulle-

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tins ont été mal comptés, ou l'élection, corrompue par des distributions d'argent, est-ce un jugement au sens propre du mot, ou une décision administrative intervenant moins dans l'intérêt des concurrents de Télu que dans celui de leurs électeurs, c'est-à-dire de la nation ? La qualification ne fait pas grand'chose ; ce qui nous importe, c'est que Tordre et la régularité soient maintenus dans le choix des fonctionnaires élus.

A ce point de vue, on a fait souvent remarquer combien il était peu logique que la reconnaissance de cet ordre et de cette régularité, en ce qui concerne les principaux des fonctionnaires élus, les sénateurs et les députés, appartînt aux élus eux-mêmes. Comment faire juger avec sérénité une élection par ceux qui sortent de la lutte électorale et en qui fument encore ses ivresses et ses rancunes? Plusieurs hommes politiques ont donc demandé que ces élections, comme toutes les autres, fussent attribuées au conseil d'État. Dire que le conseil d'État examinant les opérations électorales du Sénat et de la Chambre deviendrait en quelque manière supérieur au Parlement, ne veut rien dire du tout. L'employé d'octroi, qui vérifie si le ministre n'introduit pas de gibier en fraude, n'est pas supérieur au ministre. D'ailleurs toutes ces vaines considérations de hiérarchie ne nous intéressent pas, nous autres citoyens : seul, notre intérêt, l'intérêt de la nation est en jeu. La revision des opérations électorales des conseils généraux et des conseils municipaux est faite avec une attention scrupuleuse et une impartialité absolue parle conseil d'État. Parla force des choses il ferait de même la revision des opérations électorales du Sénat et de la Chambre, qui actuellement diminue périodiquement l'autorité du Parlement.

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Enfin le conseil d'État statue en premier et dernier ressort sur tous les recours formés par les citoyens contre les actes administratifs que ces citoyens considèrent comme un « excès de pouvoir » ; traduisons en langage clair : contre tous les actes illégaux ou injustes des administrateurs de France.

C'est ici, sinon en nombre, du moins en importance^ la principale attribution du conseil d'État statuant au contentieux : il suffit de l'énoncer pour en montrer la grandeur. Que tous les citoyens, les plus humbles, les plus obscurs, soient assurés de pouvoir faire annuler et réformer l'acte du plus puissant des administrateurs, lorsque cet acte est vicié par la passion, l'injustice, l'ignorance, ou simplement dépasse ce que tous les autres individus qui composent la nation peuvent attendre de chacun, en échange des services qu'ils lui rendent, cette notion est à la fois si grande et si simple qu'elle nous paraît un des fondements de toute société humaine. Or elle n'existe pas dans nos innombrables lois. L'honneur, le plus grand honneur peut-être du conseil d'État, qui depuis un siècle a accumulé tant de titres à la gratitude de la nation, est d'avoir fait sortir cette idée de sa compréhension de la vie sociale bien plus que de l'amas des textes.

Nous sommes encore loin de la réalisation intégrale dé la conception. Il est déjà surprenant et très consolant qu'elle ait pu être mise en train par le seul effort de réflexion de quelques fonctionnaires dévoués à la nation, quoiqu'elle contredise si fortement tout le fétichisme autocratique dont notre cervelle est imprégnée.

Avec une passion poussant au préjugé, la Constituante avait prétendu défendre les administrateurs contre toute ingérence des tribunaux. Les adminis-

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trateurs étaient-ils donc infaillibles. Pouvaient-ils dans la limite de leurs attributions tout se permettre? La logique ne contraignait-elle pas d'admettre tout au moins un recours devant le supérieur hiérarchique, devant le ministre? Une loi des 7-14 octobre 1790 l'admit à propos d'une difficulté qui s'était élevée entre le Directoire de la Haute-Saône et la municipalité de Gray. C'était une décision d'espèce. On n'en tira pendant longtemps aucune conséquence. Plus tard lorsque le conseil d'État organisant sa procédure pour les litiges administratifs, chercha, lorsqu'on lui demandait de donner son avis sur l'annulation d'un acte administratif pour excès de pouvoir, une base dans les textes, il découvrit et utilisa copieusement cette loi très oubliée de 1790. D'ailleurs on était toujours dans le système du simple avis donné au chef de la nation même en matière contentieuse. En ce qui concernait l'annulation de tous les actes des administrateurs, cette notion paraissait indiscutable, et la section du contentieux donnait en cette matière plutôt des avis administratifs que des avis contentieux au souverain de la nation. A vrai dire, dans toute cette période, l'annulation n'a pas joué un très grand rôle. Pendant les cinquante premières années, dix à vingt avis de ce genre par an ; pendant le second Empire, une quarantaine : la plupart étaient des avis indiquant qu'il y avait lieu de rejeter la demande d'annulation.

Mais en 1872, modification profonde. Le conseil d'État devient un véritable tribunal. Pour les affaires contentieuses ordinaires, pas de difficultés; mais pour l'annulation des actes des administrateurs, va-t-il, répudiant enfin les craintes vaines de la Constituante, créer ce tribunal suprême des actes de tous les administrateurs, même des plus haut placés,

même de ceux qui pensent commander aux autres, et donner à la nation la garantie nécessaire contre tous ses gouvernants? Pourra- t-il, en matière d'excès de pouvoir, agir comme lorsqu'il n'était, même en matière contentieuse, que le Conseil du Souverain? Tous les principes étaient renversés. Tout d'abord le Conseil d'État hésita. Mais bientôt il reprit conscience de sa mission.

Cette étude générale ne comporte pas Texposé même rapide de cette jurisprudence, exposé d'ailleurs fait bien des fois avec une incomparable maîtrise. Récemment, mon collègue Teissier a écrit, sur les actes de la puissance publique, un traité d'une philosophie et d'une science profondes, dans lequel il fixe les étapes d'une partie de cette jurisprudence.

Actuellement tout Français peut demander au conseil d'État l'annulation de tout acte des administrateurs pour incompétence, inobservation des formes prescrites, violation de la loi ou des droits acquis, emploi du pouvoir donné à l'administrateur dans un but aulre que celui pour lequel ce pouvoir a été donné.

Pour obtenir cette annulation, il suffit de prouver un intérêt à Taiinulation de Tacte et la notion de cet intérêt s'élargit de jour en jour. Pendant longtemps encore incertaine, opprimée par le passé, la jurisprudence du conseil d'État exigeait que l'intérêt fût direct et personnel, et dans la traduction de ces qualificatifs arbitraires se montrait fort timide. Ainsi elle n'admettait pas que rhabilant d'une commune pût attaquer des actes illégaux de son Conseil municipal parce qu'il en pâtit comme contribuable; que des professeurs pussent se pourvoir contre une nomination irrégulière à Tun des emplois réservés à ces professeurs.

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Mais depuis quelques années, le conseil d'État s'oriente nettement vers une conception plus rationnelle de son rôle dans une démocratie. Il annule maintenant sur le recours de contribuables des décisions municipales qui engageraient illégalement les finances municipales ; il annule sur la demande des fonctionnaires d'une administration des nominations irrégulières faites par le ministre. L'annulation est absolue, non seulement à l'égard de celui qui Ta demandée, mais à l'égard de tous. Elle est rétroactive. Le recours est exempt de formes et à peu près exempt de frais. Un recours en excès de pouvoir qui est dispensé d'avocat ne coûte pas cent francs si l'on perd son procès, et rien si on le gagne.

L'importance de cette garantie accordée à tous les Français contre les abus des administrateurs est évidente. Est-ce, comme l'ont fait remarquer de savants professeurs, une résurrection de cette action populaire des Romains qui permettait au premier venu de suppléer à Tinertie des magistrats, en faisant un procès dans l'intérêt public? Est-ce bien du contentieux proprement dit ? Ou un acte d'administration supérieure? Voilà, avouons-le, qui nous importe peu. Ce qui nous importe, par-dessus tout, c'est que nous soyons assurés tous, qui que nous soyons, de pouvoir faire abolir par des gens impartiaux et compétents, l'acte abusif dont nous pâtissons en quelque manière et il est admirable que cette garantie si nécessaire nous ait été enfin accordée non par quelques-unes de nos innombrables lois, mais par la seule pratique d'une jurisprudence intelligente. Souhaitons que cette jurisprudence continue à se développer rationnellement et que tôt ou tard la réparation complète du préjudice causé soit jointe à l'annulation, car cette réparation doit appartenir à celui

qui prononce l'injustice de Tacte, cause du préjudice. Dès maintenant Taugmentation du nombre des pourvois pour excès de pouvoir marque nettement le sentiment des citoyens sur les garanties qui leur sont ainsi données. U y a vingt ans, le nombre de ces pourvois n'était pas de cent par an. A.ujourd'hui il dépasse trois cents.

Telles sont les attributions du conseil d'État statuant au contentieux : Bon an, mal an, il juge ainsi environ : trois cents excès de pouvoirs ; deux cents affaires de travaux publics ; trois mille affaires de contributions; quatre cents affaires de pensions; cent affaires diverses (contraventions, procès entre communes, etc.) ; les années d'élections aux Conseils généraux ou aux Conseils municipaux, plusieurs centaines de réclamations concernant ces élections lui Hont en outre soumises : au total de quatre mille à cinq mille affaires par an. L'importance croissante de ce rôle contentieux a obligé à développer l'organisation de la section du contentieux. Pour toutes les affaires principales, l'Assemblée générale du contentieux a été conservée telle qu'elle avait été imaginée par le second Empire : conseillers de la section ordinaire du contentieux auxquels viennent se joindre deux délégués de chacune des quatre sections administratives. Mais pour les petites affaires qui sont jugées par la section du contentieux et ne vont pas à l'assemblée générale, des sections supplémentaires ont été créées avec des éléments pris dans les sections administratives. Actuellement sur vingt-six conseillers d'État, vingt-deux sont en même temps juges au contentieux, et, dans une très courte période, tous sont appelés ainsi à devenir non seulement des administrateurs, mais des juges.

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La procédure devant les tribunaux administratifs diffère complètement de la procédure devant les tribunaux civils et c'est là un trait remarquable de notre organisation sociale.

« Il existe une procédure administrative; à la vérité il en existe même plusieurs. » L'un des commentateurs les plus justement estimés de nos lois administratives, explique et justifie cette phrase un peu hardie, en ajoutant que si les détails des formes devant le conseil d'Etat et le conseil de préfecture ne sont pas identiques, le principe général de la procédure suivie devant ces juridictions reste constant. Disons tout de suite qu'il est très supérieur au principe de la procédure suivie devant les juges ordinaires.

Cette procédure dite administrative, presque dans toutes ses parties, a été organisée empiriquement par le juge, et ce juge préoccupé exclusivement de Tintérêt des plaideurs ne s'est inspiré que de la raison et de la justice. Presque constamment il a pris le contrepied de la procédure dite civile. Les différences de détail entre la procédure devant le conseil d'Etat et celle devant le conseil de préfecture sont généralement à l'avantage de cette dernière. Elles indiquent une fois de plus combien toutes ces formations sont contingentes et peu coordonnées. La procédure du conseil de Préfecture est parfois meilleure que celle du conseil d'Etat parce que celle-ci date de la première moitié du siècle dernier et l'autre de 1889.

Devant ces deux juridictions, l'instruction est " dirigée en principe par le juge; ici plus de juge passif assistant paisiblement de son fauteuil au duel des parties comme dans la procédure ordinaire. Un juge actif, chargé de faire surgir la vérité, ayant à tout instant la responsabilité du procès. Dès le début,

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devant le conseil d'Etat, ce caractère apparaît d'une façon significative : l'instance est introduite par une requête adressée au juge et non par un ajournement au défendeur. Le défendeur est mis en cause d'avoir à produire ses raisons par une ordonnance du juge : la requête en défense, qu'il présente, est également adressée au juge. Tous les incidents donnent lieu à une décision du juge. La communication des requêtes d'une partie à l'autre, toujours ordonnée par le juge, est faite par huissier, s'il s'agit du conseil d'Etat, par simple voie administrative s'il s'agit du conseil de préfecture. Cette différence est à l'avantage du conseil de préfecture.

L'initiative constante du juge n'interdit point aux parties de recourir à des conseils ou à des représentants. Devant le conseil d'Etat on a créé, dès l'origine, des avocats qui sont les seuls intermédiaires admis et dont le ministère est même imposé obligatoirement en principe. Seuls ils ont le droit de signer les mémoires et requêtes des parties et de présenter pour elles des observations orales à l'audience. Ce sont les soixante avocats au conseil d'Etat et à la Cour de cassation qui aussi, devant la Cour de cassation, dont la procédure a de l'analogie avec celle du conseil d'Etat, confondent si utilement en leur personne le rôle de l'avoué et celui de l'avocat. Ont été dispensés de l'intervention obligatoire de l'avocat au conseil d'Etat les recours pour excès de pouvoir, en matière de contributions directes, dépensions et d'élections. En fait donc l'intervention de l'avocat ne demeure obligatoire que pour plusieurs catégories d'affaires, notamment pour les affaires de travaux publics.

Auprès du conseil de préfecture, aucun intermédiaire obligatoire ; la loi de 1889 a facilité seulement

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rintervention des avoués en leur reconnaissant formellement le droit de représenter leurs clients sans procuration spéciale et en permettant en leur faveur le déplacement des pièces.

La procédure est écrite : le juge s'instruit sur des pièces qui doivent contenir non seulement toutes les conclusions, mais tous les moyens des parties : un moyen nouveau ne peut être produit pendant le débat oral, il faut recommencer l'instruction écrite.

Enfin, toutes les affaires sont jugées sur rapport écrit du fonctionnaire chargé de Tinstruction, tandis qu'en matière civile cette procédure est exceptionnelle. Au conseil d'Etat, un débat oral peut bien venir se joindre au rapport écrit et aux mémoires des parties pour les affaires principales, seules jugées en séance publique : mais ce débat oral n'est jamais et ne peut être que le complément des mémoires ; pour les petites affaires jugées seulement en section et sans avocat, la séance n'est pas publique ; on peut dire que l'instruction étant entièrement achevée, par les mémoires des intéressés et le rapport du juge, l'audience publique n'a plus d'intérêt; il ne s'agit plus d'un débat, mais d'un délibéré. Au conseil de préfecture, l'audience est toujours publique.

Au conseil d'Etat, l'instruction et le rapport écrit qui la résume sont faits généralement par un maître des requêtes, ou un auditeur, quelquefois, quand l'affaire est particulièrement importante par un conseiller d'Etat. Le dossier est remis ensuite avec ce rapport écrit au commissaire du gouvernement qui examine l'affaire à son tour. Le maître des requêtes, investi de ces fonctions, n'est pas, comme l'appellation de commissaire du gouvernement semblerait l'indiquer, un représentant spécial du gouvernement, chargé de conclure dans chaque affaire sui-

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vant les opinions actuelles des chefs de la nation : il est un organe de contrôle dont l'expérience a révélé Futilité, une sorte de réviseur qui vient garantir, par un nouvel examen du dossier, la valeur de l'instruction et du rapport présenté par le rapporteur. Il exprime son opinion à ce sujet par un exposé oral de l'affaire dans la séance où est examiné ce rapport et donne à son tour ses propres conclusions. Au Conseil de Préfecture, les fonctions de commissaire du gouvernement sont remplies par le secrétaire général de la Préfecture. Cette création empirique de la jurisprudence administrative, cette institution d un contrôle garantissant l'activité des juges chargés de l'instruction et l'étude attentive des dossiers, n'a pas peu contribué à la hauteur des vues et à l'unité de la jurisprudence administrative.Uncommencement d'organisation analogue existe dans la procédure civile : la communication obligatoire de certaines affaires au procureur de la République, la possibilité pour lui de prendre connaissance de tous les dossiers répondent aux mêmes préoccupations. Mais dans la procédure civile, cette communication au ministère public reste trop souvent théorique, tandis que, dans l'administrative, elle est essentielle.

Tels sont les traits principaux de la procédure administrative, procédure moderne, imaginée, combinée, simplifiée par le juge suivant les nécessités de notre vie présente. L'autre, la civile, reste la procédure de Louis XIV et du passé. Assurément toute réforme de celle-ci doit, comme on Ta fait en Autriche, s'inspirer directement des systèmes auxquels est arrivé le juge administratif.

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Les attributions contentieuses du conseil d'Etat font l'objet d'admirables traités ou d'articles savants. A ses attributions administratives, à peine quelques ^ lignes : la proportion manque d'équité. Chacun se doute bien pourtant que depuis cent ans le conseil d'Etat a été associé à toutes les grandes affaires administratives de ce pays. Le nom même de « conseil d'Etat » veut exprimer principalement ce rôle. Mais que fait alors exactement le Conseil d'Etat? Laissons l'histoire qui nous ramènerait loin en arrière : prenons seulement le présent. Le conseil d'Etat donne son avis chaque année à peu près sur trente mille affaires. Dans ce chiffre, les pensions civiles et militaires comptent pour vingt-quatre mille. Restent encore six mille dossiers. Ils concernent principalement : les délimitations territoriales nouvelles ; la création de tribunaux divers : tribunaux de commerce, conseils de prud'hommes ; la création de chambres de commerce, de bourses de commerce, de salles de ventes publiques ; [le contrôle supérieur des affaires de Tadministration départementale et communale : emprunts^ impositions extraordinaires des départements et des communes ; la reconnaissance d'utilité publique des sociétés; les grandes affaires de voirie; les travaux publics, chemins de fer, canaux; les concessions de mines ; les concessions de prises d'eaux, etc.

Dans toutes ces affaires, le conseil intervient, non seulement pour surveiller la régularité de l'opération, mais pour défendre l'intérêt supérieur de la nation. Lorsqu'il estime que le projet préparé par le ministre doit être modifié ou abandonné, il l'exprime par des notes ou des avis longuement motivés expliquant pourquoi l'affaire est mal engagée, mal présentée, ou mauvaise pour la nation. Or, le

ministre est juge souverain de savoir s'il doit tenir un compte quelconque de ces avis ; souvent il n'en tient aucun. L'avis est pour lui seul; cet avis doit demeurer autant que possible secret; quiconque en parlerait trop librement pourrait recevoir sur les doigts; « il ne faut pas embarrasser le gouvernement » : c'est la pure tradition du premier Empire.

Il peut arriver que des avis longuement discutés, dont tous les termes ont été pesés, soient traites comme une simple formalité. Le conseil d'Etat a été consulté : la loi est satisfaite : peu importe ce que le conseil d'Etat a dit. Avant même que la délibération ne commence, les représentants d'un ministre laissent parfois entendre que la volonté de ce ministre est fixée et qu'il passera outre, au besoin, à l'avis du conseil. Ainsi pouvait faire, en principe, avant 1872, le chef de la nation, des avis donnés par le conseil d'État même en matière contentieuse. Avant cette date tous les avis donnés par le conseil d'État étaient sur le même pied : de simples conseils. Depuis 1872, en matière dite contentieuse, il décide souverainement, publiquement; dans les matières dites administratives, il reste un conseiller secret, souvent une Cassandre. Cette différence radicale d*un instant à l'autre entre la valeur de l'opinion des mêmes hommes repose-t-elle sur une notion rationnelle? D'abord il semble qu'elle est fondée, que le rôle des conseillers d'État dans les deux cas n'est pas le même. A qui réfléchit, la chose ne paraît plus aussi évidente.

Lorsque, après une longue instruction, sur l'établissement d'un réseau de tramways qui a provoqué des protestations de tout genre, qui va imposer à un département des charges excessives, qui est de nature à compromettre pour longtemps la

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situation financière du département et peut-être la sécurité sur les routes, qu'on veut concéder à un entrepreneur d'une honorabilité douteuse ou d'une incapacité notoire, le conseil d'État prononce qu'il n*y a pas lieu de donner suite à ce projet, n'estce pas une sorte de jugement qu'il prononce, et un jugement dans lequel il défend, non pas peut-être l'intérêt de tel ou tel particulier nommément désigné, mais l'intérêt de toute une fraction de la nation, souvent de la nation tout entière? La décision dans ce cas n'à-t-elle pas une autre portée que la décision prise sur une taxe de chiens, ou même sur l'abus de pouvoir commis par un maire rural? Ce jugement sur l'utilité publique d'une entreprise dont le sort bon ou mauvais sera lié à la prospérité d'une région, peut-il dans un régime démocratique être traité comme un simple conseil et une vaine formalité?

Lorsque, après une instruction non moins longue où les demandeurs se sont disputé avec une ardeur extraordinaire une concession dans laquelle sont enfermés des centaines de millions et peut-être des milliards, le conseil d'État décide que la concession doit être donnée à tel demandeur et non pas à tel autre et fixe les conditions auxquelles cette concession doit être subordonnée, sa décision ne doit-elle avoir d'autre valeur que celle d'un discret avis murmuré à l'oreille d'un ministre qui passe et n'avonsnous pas, nous citoyens, un intérêt capital à trouver dans l'intervention et la responsabilité de fonctionnaires permanents, impartiaux et dévoués à la nation la garantie que seule, la préoccupation de l'équité et des intérêts supérieurs de la nation dictera l'attribution de la mine?

Lorsque le conseil d'État statue sur les tarifs d'oc-

troi d'une ville, désirons-nous que son intervention soit une complication administrative de plus ou qu'elle nous protège contre les fantaisies fiscales d'une administration locale et Tinsouciance d'un ministre?

Lorsque le conseil d'État examine un traité passé par une administration municipale pour la distribution de l'eau, du gaz, de l'électricité dans une grande ville, lorsqu'après un long examen, il juge que ce traité, marque de l'inexpérience, serait funeste pour les finances de la ville et contraire aux intérêts des consommateurs, exprime-t-il un vague sentiment n'ayant de valeur que dans la mesure où le ministre aura pris la peine de lire l'avis et consenti à le retenir, et suffit-il d'une démarche de quelques conseillers municipaux influents pour annuler une opinion dont l'expression est comptée naïvement par nous tous comme une garantie ?

Je pourrais multiplier les exemples. Des plus Importantes aux moindres affaires examinées par lo conseil statuant administrativement, l'intervention du conseil, dans un régime démocratique comme lo notre, doit être autre chose qu'un humble conseil au ministre d'un jour. C'est parce que nous considérons encore obstinément le ministre comme un douzième d'Empereur que nous acceptons si facilement des errements manifestement contraires à nos intérêts les plus certains. L'intervention du conseil n'est plus une formalité destinée à éclairer le chef: c'est une garantie pour la nation.

Faut-il donc aller jusqu'à donner à ses avis une force obligatoire et ne réserver au ministre que le droit de ne pas donner suite à l'affaire?

Sans doute cette conclusion est dans la logique inévitable et l'on y arrivera tôt ou tard. Reprends, ù lecteur, la liste des affaires que je viens d'énumé-

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rer et dis s'il en est une seule où tu puisses apercevoir un intérêt quelconque au droit pour le ministre de passer outre à l'avis du conseil d'Etat. Droits imprescriptibles du gouvernement, pouvoirs nécessaires du ministre ! Nous avons reconnu que ces vieilles interjections n'avaient plus de sens dans une démocratie. Lorsqu'une assemblée composée de gens compétents a prononcé qu'un projet est mauvais et doit être remanié ou abandonné, quel intérêt nous autres Français avons-nous à donner au ministre le droit de passer outre? Un intérêt gouvernemental? Nous savons assez ce que veulent dire ces vagues mots, et de quels intérêts particuliers et électoraux est trop souvent fait cet intérêt gouvernemental. En attribuant au conseil en matière administrative le simple rôle de donneur d'avis au ministre, on fausse dans l'esprit même des conseillers la véritable notion de leur mission. Ils sont ainsi incités à dire à propos de projets unanimement reconnus mauvais : « A quoi bon s'y opposer? Le gouvernement passerait certainement outre à notre avis; cela créerait un fâcheux précédent. Autant prendre pour raison décisive la volonté du ministre et voter le projet. »

Les ministres eux-mêmes tiehnent-ils tant que cela à cette dangereuse prérogative ? La plupart du temps, aucunement. Elle les expose à des sollicitations insupportables et plus d un a déploré de n'être pas lié par les avis du conseil d'État dans toutes ces matières où des intérêts privés s'agitent et s'opposent à l'intérêt véritable de la nation. Mais n'arriverions-nous pas à faire ainsi du conseil le juge de l'intérêt public et le maître de la nation? En aucune façon. Oublionsnous que le Parlement reste l'autorité suprême et le contrôleur souverain de l'administration du

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pays? Si la décision du conseil d'État provoquait des réclamations, c'est devant le Parlement que ces réclamations devraient être portées, et c'est lui seul, après un débat dans lequel toutes les raisons dans un sens ou dans l'autre seraient exposées, qui fixerait définitivement la décision à prendre par le ministre.

Mais ne demandons pas d'un seul coup une réforme si contraire aux traditions césariennes et heurtant trop brusquement les préjugés de tant de gens. Contentons-nous de demander que les décisions prises portent simplement : « conformément ou contrairement à l'avis du conseil d'État », qu'il soit donné communication à tout intéressé de cet avis et que le ministre qui prend une décision contraire, insère au Journal Officiel un rapport expliquant pourquoi. Ainsi chacun assumera sa responsabilité, le conseil d'État et le ministre, tandis qu'actuellement nous ne connaissons qu'une association anonyme d'irresponsabilités.

N'est-il donc pas des cas où le conseil d'État doit donner un simple avis? Ces cas sont nombreux et devraient l'être plus encore. A tout instant l'administration a besoin de conseils proprement dits; questions juridiques à résoudre, ligne de conduite à fixer, examen périodique de certaines affaires. Où devrait-elle trouver les compétences, l'esprit pratique et le sens juridique nécessaires. Au conseil d'Etat dont les membres seraient d'autant plus aptes à ce genre de consultations qu'ils y seraient plus rompus. Or, soit tendance instinctive des administrations actives, soit parfois compétence insuffisante du conseil d'État, c'est presque toujours à des com-

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missions spéciales que les ministres s'adressent en pareil cas. Le nombre de ces commissions s'est multiplié extraordinairement. Plusieurs sont permanentes et comprennent des membres du conseil d'État ; mais elles ne sont pas liées assez étroitement à ses attributions ; elles se chevauchent, s'entrecroisent et prennent une peine extrême pour des résultats hypothétiques. On nomme commissions sur commissions, des sous-commissions, des commissions plénières. Des superpositions de gens liment indéfiniment un texte qui à l'usage est parfois reconnu inapplicable. Il en est qu'on oublie dans quelque sous-sol de ministère. Sous des ministères successifs, ils se hâtent lentement et lorsqu'ils croient enfin toucher au but, ils apprennent stupéfaits que le ministre en fonctions a des idées diamétralement opposées à celui qui les a nommés et qu'il vient, par une décision improvisée en vingt-quatre heures, d'anéantir leur travail. Ajoutons, que dispersés dans vingt commissions diverses, les fonctionnaires actifs passent la moitié de leur vie à courir de l'une à l'autre.

A cette manie qui sévit redoutablement en France, une bonne organisation du conseil d'État devrait couper court. C'est à chaque section compétente que l'administration active doit demander tous les avis dont elle a besoin ; c'est à la section de s'arranger pour fournir ces avis aussi diligemment et aussi complètement que possible, et s'il est utile d'adjoindre à la section des compétences spéciales et de la renforcer pour la circonstance, le président de la section doit recevoir tous les pouvoirs nécessaires.

Mais les attributions législatives du conseil d'État, vous n'en parlez pas. Ne sont-elles ou ne devraientelles pas être les principales?

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Je sais que c'est là une opinion courante. Depuis vingt-deux ans j'ai rencontré peu de gens s'intéressant à mon métier qui ne m'aient dit : « Ah ! que ne vous fait-on faire les lois ! » Et non seulement de ces gens du monde qui savent vaguement que le conseil d'État au temps du premier Empire a joué un grand rôle daas la confection des lois et ne se rendent pas très bien compte de la différence d'un Empire avec une République démocratique, mais même des hommes politiques.

La tradition veut que tout nouveau ministre de la Justice vienne, au moins une fois, assister aux séances du conseil d'État dont il est nominalement le président. Jadis on nous faisait mettre en habit pour cette cérémonie; un plus juste sentiment des mœurs démocratiques nous a dispensés de cette formalité. Ayant d'aller prendre séance, le garde des Sceaux nous réunit dans un vaste salon blanc et rouge qui ne manque pas d'allure et qui vit au temps du Régent d'autres réunions. Nous entendons alors deux discours, le discours du Vice-Président du conseil d'État souhaitant la bienvenue au ministre de la Justice et la réponse de celui-ci ; agréable moment; je n'ai jamais tant entendu dire de bien du corps auquel j'ai l'honneur d'appartenir. J'ai vu passer ainsi vingt et un ministres de la Justice; je n'ai pas souvenance qu'un seul ait omis de déplorer notre faible participation à l'œuvre législative et de promettre qu'il tâcherait de nous y associer plus complètement.

Nous faire préparer les lois? D'abord seraient-elles beaucoup mieux faites? C'est une erreur de croire que le Sénat et la Chambre n'ont pas des compétences juridiques suffisantes. Sénateurs et députés font beaucoup trop de lois, mais ils ne les font pas si

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mal. Et puis ce n'est pas du tout notre rôle de faire des lois, de dire les opinions communes de notre nation. C'est le rôle des fonctionnaires du Parlement, et ce rôle essentiel n'appartient et ne peut appartenir qu'à eux. S'il plaît au Parlement d'avoir l'avis du conseil d'Etat sur un projet de loi ou à un ministre qui présente un projet de loi de le faire étudier par le conseil d'Etat, comme ils pourraient s'adresser à n'importe quel spécialiste, rien de mieux; mais on ne saurait songer à imposer en quelque manière cette consultation ou cette préparation aux Chambres ou au ministre. L'utilité seule qu'ils croient pouvoir en retirer, à raison de la façon même dont est composé le conseil d'Etat et des garanties de capacité qu'il offre, domine toute la question.

Voilà pour les lois proprement dites. Mais nous avons vu que la pratique avait amené une division dans le pouvoir législatif. Les détails d'application des lois sont souvent fixés par les administrateurs et notamment par le Président de la République. Pour les principaux de ces règlements, le conseil d'Etat est consulté obligatoirement. Là encore, comme en matière administrative ordinaire, il donne un simple avis ; le ministre, qui a demandé obligatoirement cet avis, peut remanier le règlement de fond en comble avant de le soumettre à la signature du Président de la République. Le conseil d'Etat a été consulté-, la forme est sauvée. Ce n'est pas là une vaine hypothèse. Si, dans toutes les matières techniques, on s'abstient généralement, et pour cause, de toucher au texte élaboré par le conseil d'Etat, dans toutes celles qui ont pour objet des règles générales, des tarifs ou des questions de personnel, par exemple l'organisation du recrutement et de Tavancement

des magistrats, la même réserve n'a pas toujours été observée. C'est assurément une garantie de moins pour les citoyens. Du moment o£i le législateur renvoie à un règlement d'administration publique Torganisation pratique des principes d'une loi qu'il vient de voter, il ne paraît pas excessif de demander que le règlement soit bien Tœuvre des autorités qu'on doit consulter obligatoirement et particulièrement de la plus haute, de celle qui par sa nature et sa composition présente le plus de garanties. Si la pratique, ruinant les anciennes théories sur la division du législatif et de l'exécutif, a amené cette scission des règlements sociaux en lois, contenant principalement des règles générales, et en règlements contenant surtout des détails d'application, nous devons organiser avec le plus grand soin et la plus grande précision la procédure par laquelle est élaborée la partie d'application. Ce n'est pas la moins importante. Elle ne peut être abandonnée aux hasards des opinions ministérielles. Un corps permanent, pourvu de traditions et de compétences comme le conseil d'Etat, est seul qualifié pour l'élaborer. C'est ainsi que dans notre organisation actuelle se transforme le rôle législatif du conseil d'Etat ; c'est en ce sens, mais en ce sens seulement, qu'il doit participer efficacement à l'élaboration des lois.

Tel est le rôle du conseil d'Etat. Sa nécessité dans un régime démocratique comme régulateur suprême de l'administration, représentant permanent auprès des ministres de tous les services publics et de leur nécessité sociale, s'aperçoit aisément. La compétence, la hauteur de vues, et le dévouement des hommes qui le composent, ont pour la nation une importance

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capitale. Il ne suffit pas de mettre dans les lois et règlements : tel corps exercera telles attributions. Si par sa composition ce corps ne répond pas à ces attributions, les prescriptions demeureront lettre-morte. Si au contraire le corps est composé d'éléments vigoureux, il suffit de le mettre à sa place dans la hiérarchie, ses attributions se développeront d'elles-mêmes.

Le conseil d'Etat comprend un vice-président à 25.000 francs de traitement, cinq présidents de section à 18.000, vingt-six conseillers à 16.000, trente-deux maîtres des requêtes à 8.000, dix-huit auditeurs de première classe à 4.000, vingt-deux de deuxième classe à 2.000, au total quatre-vingt-quatorze membres coûtant à la nation 899.000 francs. Les bureaux du conseil d'Etat comprennent un secrétaire général à 12.000 francs, cinq secrétaires de section de 5.400 à 7.400, une quarantaine d'employés et une vingtaine d'huissiers et de garçons de bureau, au total 184.000 francs. Les dépenses de la bibliothèque et du matériel sont de 65.000 francs. Chaque année le conseil d'Etat coûte donc à la nation 1.150.000 francs.

Les auditeurs et les maîtres des requêtes présentent les rapports ; les conseillers discutent et se prononcent après audition des rapports; les présidents de section distribuent les affaires entre les rapporteurs, dirigent les débats, ont voix prépondérante en cas de partage, sauf au contentieux, et représentent le corps. Ils sont chargés de défendre ses intérêts et, font les présentations demandées pour les nominations dans le corps.

Pour devenir auditeur au conseil d'Etat, il faut subir avec succès les épreuves d'un concours. La limite d'âge est vingt et un ans au minimum, et vingt-six ans au maximum. Mais comme les candidats

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doivent avoir rempli leara obligations militaires, et justifier de titres acquis dans des examens ou d'autres concours, l'âge moyen des auditeurs reçus au concours est de vingt-cinq ans, les vingt-deux numéros de Tauditorat de deuxième classe et les dîx*huit de première classe, se franchissent avec les circonstances favorables en une douzaine d'années. Jadis le nombre des places mises chaque année au concours était fixe. Tous les ans au mois de décembre, six places d'auditeurs dé deuxième Olasse au conseil d'Etat étaient mises au concours. Mais les candidats reçus n'étaient admis en fait qu'à un stage; de 1872 à 1879, pour devenir auditeur de première classe, nouveau concours entre les' auditeurs de deuxième classe; de 1879 à 1888, au bout de quatre années, l'auditeur qui n'avait pas été nommé de première classe devait quitter le conseil. Ainsi les présidents, dans l'impossibilité matérielle de présenter tous les auditeurs d'une promotion, étaient appelés à faire une sélection entre lés jeunes hommes dont ils avaient pu apprécier le^ qualités pendant le stage de quatre ans. Ce régime nous paraissait détestable. Nos doléances ont corttribué à le faire modifier. Maintenant, le nombre des places mises au concours chaque année est calculé d'après les vacances de l'année et les auditeurs de deuxième classe peuvent rester au conseil pénda|it huit ans. La combinaison de ces deux dispositions fait que tout auditeur reçu au concours a grandes chances de passer à la première classe. Tous comptes faits, le système, dont nous nous plaignions tant, n'était-il pas meilleur ! Assurément ce n'est pas sans un serrement de cœur qu'on quitte une maison comme celle-ci, après que quatre années ont permis de connaître la douceur d'y vivre. Mais il a toujours été admis que l'auditeur quittant lei

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conseil devait être casé dans l'administration ; la magistrature, l'administration des préfectures, les administrations centrales sont là pour le recueillir. Faudrait-il s'apitoyer outre mesure sur le sort d'un jeune homme qui, après avoir subi avec succès le concours du conseil d'Etat, serait assuré de trouver, à l'expiration de son stage au conseil d'Etat, tout au moins, une bonne place de substitut, de juge, de sous-préfet, de secrétaire général ou de sous-chef de bureau? La régularité du concours annuel est essentielle pour le bon recrutement d'un corps. Rien n'est plus mauvais et plus injuste que d'avoir, suivant le hasard des vacances, tantôt un concours de cinq places, tantôt un concours de deux places, tantôt pas de concours du tout. Cela décourage beaucoup de jeunes gens, crée entre eux d'une année à l'autre des inégalités injustifiables et parfois, l'absence de vacances pendant l'année supprimant le concours, la limite d'âge écarte brutalement des Candidats excellents.

La combinaison du concours régulier de six places et du stage de quatre ans, avec sélection faite par les présidents au bout de ces quatre ans, est assurément meilleure. Elle a comme conséquence l'obligation de caser dans l'administration l'auditeur qui ne reste pas au conseil. Les qualités qu'il a montrées dans le concours, l'expérience qu'il a pu acquérir pendant ses années de stage peuvent en faire une excellente recrue pour cette administration, à une condition toutefois, c^est que les présidents désignent, eux-mêmes, le poste qu'il doit occuper en tenant compte de ses aptitudes. Il est excessif en effet d'abandonner ce poste au choix du candidat et de se borner à établir une liste dans laquelle il prendrait ce qui lui convient. C'est une des raisons pour lesquelles le système n'a jamais fonctionné facilement. Chaque candidat, tenant compte

de ses préférences plutôt que de ses aptitudes, demandait souvent le poste qui ne lui convenait pas. Tel peut faire un excellent sous-chef de bureau qui ferait un médiocre sous-préfet ou un détestable substitut.

Actuellement vers la trente-septième année, s'il est présenté pour ce poste par le vice-président et les présidents de section, et s'il est agréé par le ministre de la Justice, l'auditeur peut devenir maître des requêtes. Le concours qu'il apasséjadis^ les douze années qu'il vient de consacrer au service de la nation et qui Font conduit de la jeunesse au seuil de Fàge mûr, les services qu'il a rendus, ne lui créent aucun droit. A la fin de ce stage de douze ans, à un âge où toute autre carrière lui serait bien diflicile, il peut être automatiquement éliminé, sans aucune compensation, par suite de non présentation en temps utile, ou par suite de non agrément du ministre. C'est une disposition nécessaire dans un corps où le mérite seul et non Tancienneté doit créer des droits. Mais c'est une éventualité redoutable dont il faut tenir compte à ceux qui triomphent de cette nouvelle épreuve.

Sur trois vacances dans les postes des maîtres des requêtes, deux sont réservées aux auditeurs, la troisième est attribuée aux candidats de l'extérieur.

Le principe d'une partlaisséeau recrutement extérieur paraît indiscutable. L'intérêt de la nation exige qu'un corps, comme celui-ci, ne se recrute pas exclusivement au concours, que des esprits formés par d'autres procédés, viennent y apporter d'autres idées et d'autres compétences. Pour les candidats de l'extérieur, aucune autre condition qu'une limite d'âge : vingt-sept ans. L'auditeur, pour être seulement admis à passer le concours, a dû justifier des titres universitaires les plus sérieux ; après avoir subi avec succès

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cette épreuve difficile, demandant en général deux années de préparation, il a fait un stage de douze années et n'arrive en rang utile pour la maîtrise que vers la trente-septième année. Le candidat de Textérieur peut sans aucun titre être nommé à vingt-sept ans. En ce qui concerne les titres, les ministres n'ont pas usé généralement de la faculté qui leur était laissée ; il serait facile de trouver, parmi les maîtres des. requêtes venus de l'extérieur, des hommes qui sont l'honneur de la maîtrise. Mais en ce qui concerne la limite d'âge, on constate que ces candidats sont beaucoup plus jeunes que ceux qui ont passé par le concours. Les premiers ont souvent sur les seconds une avance d'une dizaine d*années qui est de nature à leur créer une situation privilégiée.

Pour franchir les trente-deux numéros de la maîtrise, il faut compter, dans l'état actuel, en moyenne au moins une quinzaine d'années.

Le maître des requêtes entré au conseil par le concours ne peut guère devenir conseiller d'Etat que vers la cinquantaine. Cette fonction, dontla seule appellation ne va pas sans quelque gravité, convient bien à Tautomne de la vie. L'homme qui y est appelé par le développement normal de sa carrière a passé vingt-cinq ans au moins dans les fonctions publiques ; il a souvent occupé temporairement des situations extérieures importantes. S'il a conquis l'estime de ses pairs, il mérite bien d'être fait conseiller d'Etat. Or actuellement rien n'est plus incertain pour lui que cette nomination, fin normale et sanction de sa carrière. Après vingt-cinq ans passés à acco^nplir tout son devoir envers la nation, non seulement avec conscience, mais avec mérite, au seuil de la vieillesse, il peut être contraint, s'il ne veut pas d'une retraite prématurée, de rechercher dans les sociétés finan-

cières une de ces situations accessoires, fort honorables sans doute, mais qui peuvent ne convenir ni à ses goûtSy ni à sa tournure d'esprit ; avec cette circonstance aggravante que rien ne l'aura averti à temps de l'aventure qui se prépare pour lui et qui est souvent le résultat d'un ensemble de hasards, du fait par exemple qu'un concurrent connaît mieux les ministres que lui. Aucun tableau d'avancement, arrêté par les présidents du corps et fixant Tordre normal dans lequel les maîtres des requêtes doivent parvenir au poste de conseiller d'Ëtat, n'existe. Aucune présentation officielle pour ce poste n'est même demandée. La présentation est demandée pour le poste d'auditeur de première classe et pour celui de maître des requêtes, elle ne l'est pas pour le poste de conseiller d'État. Le Conseil des ministres peut prendre discrétionnairement qui il veut dans la liste des maîtres des requêtes. Ainsi les hommes les plus méritants, parce qu'ils ne conna^issent pas les ministres, ou parce que ceux-ci ont des préventions personnelles contre eux, peuvent, par des circonstances fortuites, à la fin de la plus honorable carrière, être écartés d'un poste pour lequel tout les désignait ou tout au moins contraints à des démarches toujours pénibles et que toute leur vie devait leur épargner. Qui peut les juger sinon ceux qui les ont vus à l'œuvre depuis si longtemps? Un tableau d'avancement, dressé par les présidents de section et sur lequel chaque maître des requêtes, après plusieurs années d'exercice, pourrait être, s'il le mérite, inscrit par eux, serait la seule solution rationnelle. Elle ne serait pas contraire à la constitution qui spécifie que les conseillers d'État seront nommés en Conseil des ministres, 4iar la constitution a voulu par là assurer des garanties à la nation pour cette nomination et non permettre aux mi-

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nistres de nommer les conseillers d'État, en violation des droits acquis. ' ; '

Sur deux postes de conseiller fl'Jltat qui deviennent vacants, un est attribué aux mattrjB^. des requêtes, l'autre est donné discrétionnaii*ement par leà ministres sans aucune condition de titl'eis et avec une seule condition d'âge, trente atis. Tai 'dit ce que je pensais de la nécessite de ne pas riecruter uniquement les administration^ et pajrticulièreïnent le conseil d'État par le concours. Tout est affaire de proportions et de garanties exigées deé candidats qui ne passent pas par le concoure. ^

Cette proportion d'un poster sur deux seulement attribué aux maîtres des requêtes est-:élle équitable î Je ne le crois pas; un chiflfre àuffil à le prouver. Actuellement sur vingt-six conseillère d'Êtaf dix seulement proviennent du concdur^, et si nous ajoutons les cinq présidents de section et lé vice-président qui complètent le corps dç'S tréritè-deux conseillers d'État, onze sur trente-deux proviennent du concours. Sur les trente-deux coriseiliérs d'État^ onze seulement ont fait leur carrière au coilsfeil d'Etat. Il ne peut en être autremléint. Sur -douze postes de conseillers d'État qui deviennent vacants, six sont attribués à l'extérieur; six aux maîtres àe$ requêtes. Mais le tiers des maîtres des requêtes est déjà pris à Textérieur. En définitive, :le!s maître'^ dèis requêtes provenant du concours peuvent^ après vingt-cinq ans au moins de services rendus à leL nation, prétendre normalement à quatre placeâ de conseillers d'État sur douze qui deviennent vacantes. Les huit autres sont données aux candidats de TeXtérieuT.

Est-il excessif de demander que deux postes dé conseillers sur trois soient attribués aux maîtres des requêtes ? En tenant compte de ce fait qu'un poste

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de maître des requêtes sur trois est déjà attribué aux candidats de l'extérieur, en définitive les postes de conseillers d'État ne se répartiraient pas encore par moitié entre le concours et l'extérieur. Un calcul analogue à celui que je viens de faire montre que, dans cette hypothèse, les maîtres des requêtes provenant du concours ne pourraient encore normalement espérer que quatre postes de conseillers d'État sur neuf devenant vacants.

Pour les nominations extérieures au poste de conseiller d'État, comme pour celles au poste de maître des requêtes, les ministres n'usent pas de la faculté qui leur est laissée de nommer des candidats sans aucuns titres; ils prennent au contraire des fonctionnaires éminents, désignés par leur mérite et les services rendus à la nation. Mais jusqu'ici ces fonctionnaires ont été généralement choisis dans une seule administration, la préfectorale. Près de la moitié des conseillers d'État sont d'anciens préfets. Certes un bon préfet est parfaitement qualifié pour devenir conseiller d'État et^ en envoyant au conseil leurs meilleurs préfets, les ministres lui ont assuré d'excellentes recrues. Mais au point de vue de la compétence universelle que doit avoir un corps comme celui-ci, un recrutement moins exclusif offri« rait plus d'avantages pour la nation. Pour remplir tout son rôle, le conseil d'État doit être l'émanation de toutes les administrations; chacun des services publics doit pouvoir y pousser ses meilleurs candidats ; cette assemblée doit comprendre des professeurs, des ingénieurs, des magistrats, des coloniaux tout autant que des préfets. L'expérience faite parfois de nominations de ce genre devrait encourager à les continuer et à répartir utilementles postes de conseiller d'État venant de Textérieur entre tous les ministères.

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Les présidents de section et le vice-président sont pris parmi les conseillers d'État et désignés par le Président de la République sur la proposition des ministres. On concevrait qu'ils fussent nommés par le conseil d'État lui-même, soit par les seuls conseillers, soit par les conseillers et les maîtres des requêtes réunis en assemblée plénière. Ce serait peut-être une solution démocratique conforme à la notion de la présidence et aux fonctions d'hommes qui sont non seulement les chefs mais les protecteurs naturels du corps auquel ils appartiennent. On pourrait citer des exemples et des précédents : en Belgique, les présidents de cour d'appel sont nommés par leurs pairs. Chez nous-mêmes, le président du tribunal des conflits n'est pas autrement nommé. Il ne parait pas cependant que cette solution soit très recommandable. Elle pourrait créer des rivalités et des luttes d'influence peu favorables à Tautorité même des présidents. L'investiture donnée par les ministres aux conseillers jugés dignes de cette haute fonction établit l'équilibre et concilie tous les intérêts.

Enfin le conseil comprend un personnel accessoire dont l'institution, telle qu'elle est comprise, n'a que des inconvénients. Les conseillers en service extraordinaire sont des chefs de service des ministères désignés pour représenter leur ministre et défendre ses propositions devant le conseil d'État. A eux conviendrait le titre de commissaire du gouvernement. Leur nombre est limité par ministère. Le nombre des directions principales des ministères dépasse soixantedix ; le nombre des conseillers d'État en service extraordinaire n'est que de dix-neuf. Chacun d'eux doit ainsi défendre d'autres affaires que celles qu'il a préparées. C'est là un premier inconvénient. On devine

ilO LES PONCnOffNAIRES DB LA JUSTICE

assez ce qae peuvent être ces défenses par procureur. L'entrée du conseil d'État devrait être ouverte de plein droit et constamment à tout chef de service qui désire se faire entendre.

Pour rintérét public, l'institution ne vaut pas mieux. Les conseillers d'État en service extraordinaire ont voix délibérative dans toutes les affaires de leur ministère. Venus avec ordre de les défendre et de les faire passer, ils votent nécessairement tous les projets qu'ils présentent. C'est de quoi souvent faire la majorité. Dans une section qui comprend cinq conseillers en service ordinaire, la majorité est constamment renversée par le vote des trois ou quatre extraordinaires qui font bloc dans les affaires de leur administration. C'est une institution à supprimer : tout chef de service doit avoir libre accès au conseil d'État pour expliquer et défendre ses affaires, aucun ne doit voter.