SERVICE CENTRAL DU MINISTÈRE DE LA JUSTICE

Attributions da ministre de k Jui^tîce. — Les trois directions. — Direction du porsonneL — Direction des affaires civiles et du Èceau — Dirt^ctioD des affaires criminelles et des grâces. — Recruteoiout du personnel de rAdministration centrale.

Pour diriger toate celte organisation de la justice en France, une administration centrale composée de quatre-vingts fonctionnaires permanents et d'une trentaine de candidats aux fonctions judiciaires, appelés attâcliés à la chancellerie-

Le ministre de la Justice est, dans Tordre des préséances ministérielles, le premier après le président du conseil; en Tabsence de celuî-cij il préside le conseii des ministres. Par des souvenirs historiques qui remontent au temps des Seguier et des d'Aguesseau, nourt appelons encore le ministre de la Justice, grand chancelier et garde des Sceaux, Ces synonymes désuets ont plus d'allure que de raison. Le ministre île la Jastice assure la publication des lois au bulletin ofïiciel el garantit par sa signature l'aothenticité de ces publi-

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cations. Il scelle les lois, les traités diplomatiques, commissions et lettres patentes. Mais cette besogne matérielle n'est que la moindre partie de ses attributions.

L'Almanach national, sous le vocable ministère de la Justice, avant de donner par direction et par bureau le détail des attributions, en trace les limites principales. Quand on a lu ce programme, on sait à peu près tout ce qu'un ministre de la Justice fait ou peut prétendre faire. Une phrase de cette énumération ne peut manquer de surprendre un profane : « ordres et instructions à transmettre aux cours et tribunaux pour tout ce qui a rapport à l'exécution des lois et règlements, à Tadministration de la justice civile et criminelle. » Des ordres aux tribunaux pour l'exécution des lois et des règlements? Evidemment le ministre de la Justice ne donne pas d'ordres aux tribunaux sur la manière d'assurer l'exécution des lois. Celte phrase ambiguë n'est pas la traduction de l'ancienne théorie du grand juge responsable de toute la justice en France. Nous devons compléter ainsi : ordres et instructions pour Texécution des lois et règlements relatifs à l'organisation judiciaire. Mais plus loin nous trouvons une autre phrase qui suscite plus justement nos réflexions; si nous continuons la lecture de l'Almanach national, nous voyons en effet : « Correspondance avec les procureurs généraux pour tout ce qui est soumis à l'action ou confié à la surveillance du ministère public. » Et ici l'expression est plutôt affaiblie; plus loin, dans rénumération des attributions du bureau qui prépare cette partie de la besogne du ministre, nous voyons une traduction plus exacte, encore qu'insuffisante : « Poursuite des crimes, délits, et contraventions ; surveillance de l'instruction des procédures. » Cela veut dire en pratique que

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le ministre de la jastice reste maître de l'action publique dans ce pays; aucune poursuite ne peut être engagée qu'avec son assentiment^ tout au moins tacite. Et c'est bien ainsi que les choses se passent. Certes on ne le consulte pas pour tous les crimes, délits et contraventions de droit commun. Mais même pour ces crimes délits et contraventions, s'il disait de ne pas poursuivre, on ne poursuivrait pas. Toutes les fois qu'il s'agit d'une action pouvant toucher quelque personnage politique, petit ou grand, quelque intérêt politique, quelques questions sur lesquelles le ministère s'est engagé, les procureurs consultent le ministre; c'est lui qui est en somme le maître suprême de ces procédures. Ce mélange de politique et de justice, cette association des intérêts passagers d'un parti et de l'intérêt permanent de la société sont extrêmement dangereux. Les auteurs assurent que les choses doivent être ainsi, parce que le niinistre de la Justice répond de la justice devant le Parlement. Que nous lui donnions le droit de requérir le procureur, d'informer, fort bien; c'est conforme à son rôle de contrôleur général des services de la justice. C'est à lui que la nation a conRé le soin de surveiller constamment l'exécution de ces services : s'il remarque que le procureur omet de poursuivre la conservation de Tordre social, il peut, il doit mettre le procureur en demeure d'agir; mais qu'il soit le maître de la procédure, qu'il puisse la diriger ou l'arrêter. Voilà ce que nous ne pouvons admettre. On nous dit que, s'il l'arrêtait à tort, le Sénat et la Chambre seraient là pour le blâmer. Le Parlement est-il donc le dernier juge en matière criminelle, et si, par impossible, une majorité de hasard absolvait un gredin ou aigrefin, en serait-il pour cela moins un gredin ou un aigrefin? Userait trop facile de signaler

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les graves conséquences auxquelles peut conduire en pratique cette erreur persistante sur les attributions normales du ministre de la Justice. Un procureur général ou un procureur de la République qui, dans un procès délicat, sollicitent les instructions du ministre de la Justice, sont peut-être des fonctionnaires d'avenir et se conforment à TAlmanach national, mais ils méconnaissent leur fonction.

Les attributions du ministre de la Justice sont réparties entre trois directions : personnel et comptabilité; affaires civiles et sceau; affaires criminelles ^t grâces. L'indication des bureaux et de leurs attributions renseigne sur ces directions.

La direction du personnel et de la comptabilité comprend trois bureaux :

Le premier s'occupe principalement des nominations et mesures disciplinaires, pour tous les magistrats des cours et tribunaux de première instance de France et d'Algérie.

Le deuxième, des* juges de paix. C'est là que, dans un certain mystère, est fabriquée cette justice populaire dont nous attendons tant à l'heure actuelle et sur les origines de laquelle nous aimerions à être renseignés.

Le troisième de la comptabilité, des pensions et des secours.

La direction des affaires civiles et du sceau comprend également trois bureaux :

Le bureau d'administration et de législation s'occupe de l'étude de organisation judiciaire, des roulements des cours et des tribunaux, prépare toute la

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correspondance relative à l'administration de la justice et surveille la discipline des avocats, qui sembleraient assez naturellement se rattacher au personnel.

Le bureau du notariat et des officiers ministériels s'occupe de la nomination de ces fonctionnaires, de leur discipline, de leur organisation. Il pourrait, sans nul doute, publier les statistiques fort intéressantes qu'il n'a pas manquer d'élaborer sur la consistance des offices ministériels, la variation du prix des charges, les liquidations fâcheuses ; mais ici nouveaux mystères. Autrefois les offices ministériels ne pouvaient être vendus au delà du prix fixé par un état général établi au ministère de la Justice; aujourd'hui le prix dépend de la Volonté des parties. Mais si le prix est exagéré, le ministre refuse de nommer le nouveau titulaire qui serait ainsi poussé à se rattraper sur les clients plus ou moins forcés que nos lois et notre procédure rabattent chez lui. Pour cette évaluation du prix normal des charges, le ministre de la Justice a établi certaines règles basées sur le produit des charges pendant les dernières années : 20 pour 100 du prix pour les avoués et les huissiers, 12 pour iOO pour les greffiers, 15 pour 100 pour les notaires. Le prix exact doit être porté au contrat : toutes contrelettres sont nulles. Ces principes sont fort judicieux : ils marquent bien la nature des offices dits ministériels qui sont de véritables fonctions pubUques dans lesquelles le fonctionnaire, suivant un mode ancien, est rémunéré directement par l'application d'un tarif légal à ceux qui utilisent sa fonction. Mais pourquoi ces opérations si nécessaires et si tutélaires sont^ elles considérées comme mystérieuses? Alors que nous connaissons et devons connaître, sou par sou, tout ce qui reçoivent nos autres fonctionnaires, pour-

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quoi cette discrétion à l'endroit de ceux-ci qui sont parmi les plus importants ?

Le bureau du Sceau n'a pas pour mission de conserver le Sceau, le fameux Sceau de France. Il s'occupe des naturalisations, des demandes d'admission des étrangers au domicile, des changements et additions des noms.

La direction des affaires criminelles et des grâces comprend quatre bureaux.

Le bureau des affaires criminelles s'occupe de la poursuite des crimes, délits, contraventions, de la surveillance et de l'instruction des procédures, de Texécution des condamnations. Là viennent s'entasser tous les dossiers concernant les poursuites qui de près ou de loin touchent à la politique. Les armoires en sont pleines. C'est de là que partent les instructions aux procureurs ; c'est là que, par des considérations qui s'ajoutent à celle de la justice proprement dite, on arrête et on déclanche définitivement l'action publique, souvent dans les cas où cette action devrait être particulièrement indépendante et affranchie de tout contrôle politique.

Le bureau des grâces examine les innombrables recours en grâce soumis à tout instant au Président de la République par les condamnés pour crimes, délits ou contraventions ; naturellement tous ces malheureux veulent échapper à l'application du châtiment : ils y réussissent trop souvent et la mansuétude des personnages politiques fait que presque toutes les demandes sont apostillées. Toutes sont instruites. Que de dossiers : quinze ou vingt mille par an.

Nous avons examiné librement ce droit de grâce, ce droit de réviser les procès criminels accordé au Président de la République. Après la théorie, voici la pra-

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tique. La demande est instraite d'abord par le procureur de la République, ensuite par le directeur des grâces au ministère de la Justice. S'il estime qu'elle doit être rejetée elle ne va pas plus loin. Une simple mention : a rejeté » arrête l'instruction. S'il estime au contraire qu'elle doit être admise, il la soumet au ministre qui la soumet lui-même au Président de la République. Celui-ci statue souverainement. Les journaux parlent quelquefois de la commission des grâces. Nous imaginons immédiatement un organe spécial, fonctionnant suivant des formes prescrites et nous garantissant l'unité et l'équité des grâces ; erreur. Lorsqu'il s'agit de condamnations à la peine de mort, il est de tradition qu'à l'instruction queje viens d'indiquer s'ajoute un avis du conseil d'administration du ministère, lequel se compose uniquement des trois directeurs et du chef du cabinet, statue à la majorité des voix, et bien entendu se conforme presque toujours en fait à Tavis du collègue compétent qui a préparé l'affaire : le directeur des grâces. Pour toutes les autres condamnations, le procureur de la République et le directeur des grâces interviennent seuls pour préparer la décision que le ministre doit soumettre au Président. Ainsi toute l'efficacité de la répression est laissée en somme à l'examen et à la discrétion de quelques fonctionnaires et aucun contrôle sérieux n'est exercé sur la façon dont ils usent de ces pouvoirs redoutables. La grâce d'un misérable sadique provoque des mouvements d'opinion. Mais peu de Français s'intéressent aux nombreuses grâces qui peuvent être accordées chaque jour à tous les obscurs coquins de France et qui habitueraient rapidement ceux-ci à considérer que le crime est une carrière où les profits grandissent et les risques s'atténuent de jour en jour.

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Le bureau de la statistique et du casier judiciaire élabore des statistiques qui nous renseignent placidement, par exemple sur Tinefficacité de la police, sur la façon dont le procureur de la République supprime peu à peu le juge d'instruction, le tribunal correctionnel, la cour d'assises. Il ne faudrait pas croire que ce bureau tient en outre le casier judiciaire de toute la France, ce certificat de moralité élémentaire que tant d'imprudents essaient de discréditer; il s'occupe seulement des questions concernant l'organisation du casier judiciaire et ne tient que le casier central, celui des personnes nées à l'étranger ou dans les colonies et celui des personnes dont l'acte de naissance n'a pas été retrouvé. Le casier judiciaire des autres personnes est tenu au greffe du tribunal de première instance dans la circonscription duquel la personne est née.

Le bureau des frais de justice s'occupe de la question des frais de justice criminelle en France. Nous payons de ce chef annuellement 6 millions de francs sur lesquels les huissiers, pour leurs interventions, prélèvent 1 million.

La bibliothèque, les archives et le bulletin des lois forment une sorte de bureau. C'est à la bibliothèque qu'est rattachée la publication de la législation étrangère sous la direction d'un comité permanent qui forme une collection des lois étrangères, veille au classement et à la conservation des documents, en propose la traduction et en assure la publication. La bibliothèque comprend environ quarante mille volumes.

Ce service garde le sceau de France. Une vitrine renferme tous les sceaux de la France et, avec le petit fourneau, la cire, l'attirail nécessaire, le dernier, celui de la République qui, large à peu près

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comme le fond d'une assiette, est apposé de loin en loin sur nos traités.

Comme dans tous les ministères, un chef de service intérieur et du matériel gouverne le petit personnel du ministère et s'occupe du chauffage, de l'éclairage, du matériel.

Enfin un bureau dit du cabinet seconde le cabinet du ministre dans la réception, la distribution du courrier et la besogne matérielle nécessaire pour riiiiprimerie nationale.

Les trois directeurs et le directeur du cabinet se réunissent en conseil d'administration pour examiner toutes les questions concernant le personnel de Fad- ' ministration centrale et toutes celles que le ministre de la Justice ou chaque directeur compétent croient devoir leur renvoyer. Nous venons de voir que ce conseil est consulté sur les grâces à accorder aux condamnés à mort.

Les trois directeurs sont généralement pris dans la magistrature. La tradition au ministère de la Jusihe est de s'inspirer pour la désignation de ces fonctionnaires non d'amitiés personnelles ou de recommandations, mais de la valeur même des magistrats qui sont appelés à ces postes importants. Et cela s'impose car ces trois directeurs, même en les renfermant dans la limite de leurs attributions normales, ont une très grande action sur l'organisation judiciaire de ce pays : ils forment le lien entre cette organisation et le ministre, ils doivent la représenter auprès de lui.

Les quatre-vingts chefs de bureau, rédacteurs, commis et expéditionnaires ont été jusqu'ici recrutés

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à peu près discrétionnairemeTil par le ministre : aucun concours, aucune condilion d'entrée. Or, par retendue de leurs attributions, par cette action obscure mais réelle et permanente sur la nomination des magistrats, les poursuites effectuées, les grâces, les fonctionnaires des bureaux sont tous mêlés d'une façon intime à Fadministration delà justice en France.

On se préoccupe d'instituer pour eux un concours qui, à raison du petit nombre de places, de la rareté des mouvements, sera fatalement intermittent- Ne vaudrait-il pas beaucoup mieux, sauf bien entendu pour les besognes matérielles, appliquer résolument Tarticle 10 du règlement du ministère et recruter tous les fonctionnaires de l'administration centrale parmi les magistrats? J'ai déjà eu Foccasion de faire la môme remarque en ce qui concerne le personnel des Travaux publics; je n'ignore pas la peine que nous avons à triompher des habitudes et des préjugés créés par un long usage. L'intérêt de la nation commande certainement de prélever les administrations centrales sur l'élite des administrations actives; cela peut contrarier quelques vieux bureaucrates qui préféreront toujours de véritables- commis à des collaborateurs indépendants et avisés ; cela ne permet plus au ministre de se servir d'employés étrangers et plus ou moins hostiles au corps actif pour dominer et parfois opprimer celui-ci; l'exécution du service public s'améliore d'autant ; c'est la seule chose dont nous ayons à nous soucier. Il ne s'agit pas d'ailleurs de briser des situations acquises et la plupart du temps très honorablement occupées ; il s'agit seulement de savoir comment à Taveuir doivent être recrutés les fonctionnaires des administrations centrales.

L'institution des attachés à la chancellerie n'est

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pas d'ailleurs autre chose qu'une application de cette idée. On désigne sous ce nom les candidats aux fonctions judiciaires. Us sont actuellement une cinquantaine répartis en deux groupes : une trentaine sont dispersés dans les différents bureaux du ministère et sans leur collaboration il faudrait augmenter le personnel ; une vingtaine sont attachés aux bureaux du procureur de la République de la Seine. Ils apprennent ainsi le métier de magistrat et font un stage fort utile avant d'être nommés magistrats. M. Dufaure avait voulu donner au concours seulement le poste d'attaché à la chancellerie. Depuis 1878, sauf une courte interruption en 1895, il a toujours été donné discrétionnairement par le ministre. C'était une faveur d'être attaché à la chancellerie, et cette faveur abrégeait les délais pendant lesquels un candidat attendait sa nomination aux fonctions déjuge ou de substitut.

Avec le concours^ cette organisation doit disparaître ; les candidats reçus au concours pourront seuls être attachés à la chancellerie et contribueront ainsi au recrutement normal des bureaux sans qu'il soit nécessaire de faire appel à un concours spécial.

n serait assurément logique que la commission de classement appelée à dresser le tableau d'avancement des magistrats fût appelée aussi à faire des présentations pour toutes les nominations aux postes de l'administration centrale ; mais n'en demandons pas trop pour l'instant.