CHAPITRE II

ffirme qu'il existe en province une certaine té de préfectures parfaitement oi^anisées ut de vue politique; nous avons peine & re, mais, en tous cas, le nombre de celle»

sont pas organisées du tout est de beauupérieur au nombre de celles qui peu- Stre plus ou moins. Le Préfet qui arrive 1 préfecture ne trouve aucun renseigneni sur son département, ni sur ses babi- Si tout ce qui est administratif, c'est-àut ce qui est fait par les bureaux, est lement en ordre, si les archives sont ;uées, les dossiers numérotés, rangés,

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classés, ce qui est déjà fort bien, en revanche, tout ce qui est du ressort du cabinet du Préfet, ou si on veut, tout ce qui est politique n'existe pas. Le Préfet qui est parti a pris ses précautions contre la bienveillance des ministres présents et futurs et contre celle de son successeur : il a emporté tout ce qu'il a pu, tout, jusqu'aux dépêches jaunes, jusqu'aux circulaires très confidentielles du ministre. Les rapports, sa corres- |)ondance concernant les hommes et les choses du département n'ont laissé aucune trace. Il a considéré les renseignements fournis par lui comme lui appartenant en propre, les papiers ^u'il a écrits ou fait écrire pendant l'exercice de ses fonctions comme absolument privés. Il a «ans doute travaillé pour la République, mais il n'a rien laissé pour la République.

Eh bien ! il est très difficile de donner tort au Préfet quittant son poste de se montrer défiant, car il a à se garder de tout le monde et d'abord

de son ministre. Pour un ministre qui ne sup-

de médisances, on peut ea compter nt très accessibles à ce que, pour us appellerons des renseignements, mime l'administration est certaineprit de solidarité pour sa défense

corps, mais les administrateurs ne upés pour une seule et même tâche rvir et de faire aimer la République ; l leur position et trouvent que c'est ne peut faire un crime à quelqu'un son existence. Avant de lutter pour ae, les préfets luttent pour la vie, ; que leur lendemain fût assuré pour nsacrassent sans arrière-pensée au it ; davantage, il faudrait qu'ils fusi de l'impartialité des ministres, de l'équité, peut-être même de la sinr opinion républicaine. Habitués à ;eoisie de province, sachant que le ist comme la quintessence de cette

ils craignent que le mensonge et .

la calomnie, s'ils n'y régnent pas en maîtres, n'en soient pas bannis. Ils ont à redouter leurs députés autant que leur ministre direct (1). Ils se tiennent sur la défensive, même vis-à-vis de leur successeur, car ce successeur, pour les motifs les plus louables, pour se défendre, par exemple, lui aussi, pourrait retourner contre son prédécesseur un acte de celui-ci concernant, supposonsle, un député ou un ministre : qu'un préfet laisse un rapport écrit dans une période électorale contre un des candidats qui a été élu, est-il sûr

(.1) Les ministres jouent quelquefois aux préfets des petits tours comme ceux-ci : Un préfet donne de mauvais renseignements sur le protégé d'un député et le ministre, pour se défendre de ne rien faire, montre au député la lettre du préfet. Un préfet envoie, à propos d'un conflit, un rapport contre un général ; le ministre de rintérieur communique ce rapport au ministre de la Guerre, qui Tenvoie au commandant de corps d'armée, qui l'expédie au général que cela concerne pour qu'il réponde; le général fait afficher le rapport sur la glace du mess des officiers, et ceux-ci défilent devant la glace en conspuant le préfet. Ce sont de grands ministres !

qiœ son successeur ne le montrera pas au député nouveau pour se faire lûeu venir de lui? ; alors, il l'emporté, il ne laisse tratmer auï note derrière lui, et le préfet qui arrive > un département se meut au milieu du vide lus absoiu.

es visites officielles se faisant à l'arrivée du et, soit dans les vingt-quatre heures, soit ; les quatre jours qui suivent, le Préfet n'a le temps de connaître les personnes auxlles il va, pour la première fois, adresser la de. Son secrétaire général, les employés de 'réfecture sont là pour le renseigner, dira-tmais le secrétaire général, les conseillers de ecture peuvent être nouveaux et les emés sont de la ville, du département, ils ne laissent pas le Préfet et seront très prudents i leurs observations. Le Préfet puisera-t-il renseignements auprès des députés? Mais ;un a sa coterie, chacun cherche à avoir [uence dans son département et ne dira du

m h'mGkm^nm des PRêFscTORes. 8h

hien que de ses partîsaûs ; il n'y a pas de renseignements qui exigent un contrôle plus sérieux, la plupart du temps, pour un bon préfet, que ceux qui lui sont donnés par (es députés. Le Préfet n'est donc pas renseigné. Il lui faudra un an, deux ans d'étude des hommes et des choses de son département pour être à même de savoir exactement à quoi s'en tenir. Au moment oîi il connaîtra son département, on l'enverra dans un autre.

La vérité, c'est qu'il faudrait qu'une préfecture eût une organisation politique qui survécût aux préfets. Il est clair que si un préfet arrivant dans un département trouvait un dossier complet sur un individu, dans ce dossier des faits chronologiquement classés, un résumé de ces faits et les appréciations de ses prédécesseurs dont il tirerait là moyenne, il y aurait des chances pour qu'un jugement porté par lui se trouvât empreint d'une sage impartialité. Que faudraitil pour arriver à une oi^anisation politique des

jents? Que le gouvernement fût certain jents et que ses agents fussent certains Mais le gouvernement peut-il compter eut sur ses préfets et trahissent-ils bis le secret professionnel ? On raconte ■fois, les pièces s'égarent, mais cela les pièces ; certaines peuvent être une défense contre un ministre et c'est ment celles qui s'égarent le plus. Les iût tous un certain nombre de pièces à la mobilisation, jamais une de ces i s'est égarée; de même, rarement une î très confidentielle a été publiée: or, Sfets se montrent ainsi dans les condiuelles, que n'obtiendrait-on pas d'eux mt la conviction de ne pas être le jouet ier ministre venu?

organiser une préfecture, il faudrait i cabinet ou une armoire dont le Préfet it la clef. Cette armoire devrait conte- I à jour, deux jeux de fiches, l'un de

ces jeux de fiches concernerait tous les hommes connus ou ayant, à un titre quelconque, autorité dans le département; chaque fiche contiendrait les indications suivantes : lieu et date de naissance, rôle des ascendants, note sur la femme, liens de famille, descendance, relations, tendances religieuses, convictions politiques passées et présentes, action politique, fonctions occupées, renseignements particuliers et observations des préfets ; au coin de chaque fiche serait un numéro qui correspondrait à un dossier contenant les développements nécessités par la fiche et les pièces à Tappui, publications, professions de foi, renseignements électoraux ou autres ; le second jeu de fiches concernerait les communes et contiendrait commune par corhmune les indications sur son budget, ses habitants, le nom des hommes marquants, renvoyant, par le numéro d'ordre, à la fiche individuelle, les principales affaires concernant cette commune,' notamment les constructions d'école

iplefi, les routes et chemins, les créaureau de poste ou de facteur-boitier, de tabac, les sociétés musicales ou de mpread qu'avec ces Jeux de iîches, le mit sous les yeux ua détail qui lui it de se rendre compte immédiatement lartement : eu deux mois, il aurait fait e de deuk ans. En consacrant trois siter son département commune par et à se mettre en relations avec les ur lesquels il serait déjà renseigné, ., au bout de six mois, être en possesoutillage complet de son administraest nécessaire au Préfet de découvrir, du vide le plus absolu, les rouages en it de sa mécanique administrative, non moins précieux de trouver traoe olitique commune à son département istère de l'Intérieur, en dehors des 'affaires traitées dans les divisions.

Il ne devrait donc pas être permis aux préfets ^ considérer comme disponibles à leur gré les circulaires très confidentielles et les dépèches chiffrées on en clair qu'ils reçoivent des ministres.

Tout cet échange énorme de correspondances entre les ministres et le Préfet doit demeurer secret, c'est fort bien : que ce soit mis sous clef; mais il faut que cela demeure à la préfecture, à moins qu'un ordre du ministre en ordonne la destruc^ tion immédiate; sans cette précaution, comment un préfet nouveau peut-il s'y prendre le jour où il reçoit des instructions visant telle circulaire ou tel télégramme, si on ne les lui a pas laissés? alors que le ministre croit les pièces entre les mains de son subordonné, il ne lui reste rien. Il suffit de signaler cet état de choses pour qu'on en saisisse les inconvénients graves. De même, les rapports du Préfet adressés aux ministres, les rapports politiques, seraient utiles au Préfet qui arrive. On entend dire, sans doute en

ue les rapports du Préfet précéiraient pas ses successeurs, parce )ut dans leurs rapports aux miuisréfets se montrent d'une prudence 'e, qu'ils affectent de se servir d'un !t plein de cii*conlocutions qu'on le administratif, qui permet, s'ils se ffectuer une retraite honnête, de se

on y démêlerait cependant des ■écieuses. II est vrai que beaucoup ■îvent le moins de rapports qu'ils Is les confient au secrétaire géné-

chef de cabinet et qu'ils ne les ae pour les délayer; le ministre

quelquefois aux préfets d'écrire ars rapports, mais cette recommanavoir été d'autant moins observée

les écrivent, le Ministre les traite ureau. En écrivant soi-même on r aller plus facilement à livrer sa it beaucoup plus sûr de la retenir

DE L^ORGANISATION DBS PRÉFECTURES. 9i

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quand on la fait passer par un intermédiaire et qu'on la revoit pour la corriger. De cette manière, sans se compromettre, le Préfet peut se montrer suffisamment pessimiste pour pouvoir s'attribuer le mérite des événements heureux qui se produisent dans ^n département, et si un rapport confidentiel est montré aux intéressés par le Ministre, qui de son côté aime à se faire bien venir des députés, fût-ce aux dépens de son Préfet, la prudence du Préfet se trouve payée de ne s'être découvert vis-à-vis de personne. Malheur pour le Ministre, s'il est incomplètement renseigné, c'est toujours la même nécessité de garantie personnelle qu'il faut invoquer, et tant que les préfets n'en jouissent pas, la prudence de ces hauts fonctionnaires ne peut être considérée comme répréhensible. Etre couvert, l'administration entière tient dans ce mot, et on s'étonne qu'elle soit passive et routinière !

Si les ministres veulent avoir une administration correcte, c'est à eux de se montrer d'une

grande rectitude et d'une honnêteté scrupuleuse, voulez-vous que pensent les préfets si, un , ils voient arriver au sommet de la hiérarun homme insuffisammeiit faouoral>Ie? Ils nt une rude lutte k soutenir pour rester tèteB euK-mèmes.et les plus honnêtes ne nt pas les plus favorisés. Mais enfin, si le istre est honnête, si les préfets sont bons, si, au ministère, on ne regarde pas me le meilleur département celui dont on nd le moins parler, le ministre de l'Intér peut exiger des rapports écrits avec siné et précision et ordonner de laisser copie es rapports, sans omission aucune, à la icture. De la sorte, on fonderait dans ue département une tradition politique, >btiendrait une organisation préfectorale use.

i point de vue administratif pur, les préfec- . sont beaucoup mieux organisées; si elles 'ésentent j)as partout la même perfection.

DE l'organisation DES PRÉFECTURES. 93

c'est que les employés des bureaux ne sont pas, dans tous les départements, des hommes d'une science administrative et d'une intelligence très développées. Comme on Tentend dire à quelques préfets, les chefs de division s'en vont, mais il y en a encore de parfaits. La situation a paru assez inquiétante pour qu'on s'en soit préoccupé dans les Chambres et pour que le ministre ait ouvert une enquête. On a parlé de faire des employés de préfecture un corps hiérarchisé, d'enlever aux préfets, qui les nomment aujourd'hui, la faculté de nomination pour la transporter au ministre qui aurait dès lors^le droit d^envoyer xm employé d'un département dans un autre, en lui offrant un poste plus avantageux, un avancement régulier. Au point de vue général, cette organisation eût abouti à enlever tous les bons employés aux départements pauvres pour les donner aux départements riches, car il est à peu près certain que l'État n'eût pas consenti de bien larges sacrifices pour Taugmentation des fonds d'abonné^

ment. L'État eût fait appel aux départements et le département où la valeur du centime est de 12,600 francs ne pourrait consentir les mêmes sacrifices que celui où le centime en vaut 50,000. Tous les bons employés qui consentiraient à se déplacer ne voudraient donc que des département riches, des chefs-lieux agréables. Ajoutons que cet avancement ne serait donné qu'à des employés parvenus déjà à un grade élevé, par exemple aux chefs de division ou aux chefs de bureau; ceux-là seuls, en effet, seraient en situation de supporter des frais de déménagement, les petits employés, ceux qui touchent de 600 francs à 1000 francs de traitement annuel, n'ayant pas d'argent pour se transporter d'un lieu à un autre. Mais c'est encore une question de savoir si, même en réduisant l'avancement effectif aux employés les mieux rétribués, le ministre serait parvenu à l'assurer. . Parvenus aux grades supérieurs, les employés de préfecture ont généralement leur famille, ils sont éta-

blis dans la ville où ils ont parcouru leur carrière, leurs habitudes sont prises, leur vie réglée, et ils refuseraient le changement qu'on leur offrirait avec d'autant plus de raison que leur avancement correspondrait avec leur envoi dans une plus grande ville où leur vie matérielle subirait un renchérissement hors de proportion avec l'augmentation de leur traitement. C'est en s'appuyant sur ces raisons que les employés de préfecture se montrent presque unanimement partisans du maintien de l'organisation actuelle, souhaitant seulement de voir leur situation améliorée, et le vœu qu'ils expriment mérite d'être exaucé, car il y a des employés de préfecture

dont le pain quotidien n'est pas assuré. Pour arriver à améliorer leur situation, il faudrait augmenter de nouveau le chiffre des frais d'administration, dans une proportion beaucoup plus large qu'on ne l'a fait jusqu'à ce jour dans les lois de finances; de plus, on devrait exiger des départements des sacrifices dont le taux ne

9e DES PRÉFETS.

pourrait être laissé à la libre appréciation éa conseil général et demander aux préfets qu'ils ne missent pas leur amour-propre à avoir un grand nombre d'employés sous leurs ordres; enfin, les employés devraient avoir leur retraite garantie : or, le fonctionnement de leur caisse de retraites ne peut être assuré à Taide de la retenue seule ; il serait nécessaire qu'elle fut subventionnée par l'Etat, il lui faut des subventions départementales, et si quelques départements jouissent de deux caisses de retraite, dont l'une est spéciale aux agents voyers, il existe encore des départements où les conseillers généraux se montrent assez ingrats pour refaser l'inscription à leur budget d'un crédit annuel alimentant la caisse de retraites des employés qui font toute leur besogne. Les mesures à prendre relativement aux ^employés des préfectures sont, on le voit, d'une grande simplicité puisqu'elles se résument en une augmentation de traitement et en la garantie de la retraite; ce

qu'il y aurait de plus difficile serait la réduction du nombre des employés, cette réduction devant correspondre à une nouvelle répartition du travail des bureaux, ce qui n'est rien, mais encore à la suppression d'un certain nombre de pièces, ce qui prend les proportions d'un événement ou d'un conflit. En ce qui concerne le nombre des employés, il est positif qu'une préfecture qui comprend quatre divisions a plus de travail qu'une préfecture qui en comprend deux, que si le Préfet a quarante employés sous ses ordres il fera valoir l'importance de sa préfecture, que le grand nombre des emplois lui permet de satisfaire plus aisément ses amis du département qui ont toujours quelque protégé à caser; que si un préfet réduisait ses employés de quarante à vingt, le ministre se dirait qu'on l'a trompé tout le temps qu'on lui démontrait la nécessité d'en avoir quarante et qu'on a grevé, pendant de longues aimées, le budget de l'État d'une dépense qu'on

98 DES PRÉPETS.

pouvait éviter, puisque le travail administratif augmente au lieu de diminuer, et qu'il y avait, en conséquence, besoin* de moins d'employés encore dans le passé que dans le présent; le ministre ira peut-être jusqu'à penser que le Préfet qui se vantait d'avoir de gros bureaux à surveiller et à conduire se gonflait à tort : or, si les préfets se gênent médiocrement pour se faire valoir au détriment de leurs collègues, ils reculeront devant des réformes qui, touchant à leurs prédécesseurs, atteindront tout* le corps préfectoral. Ils seraient récompensés du bien qu'ils auraient tenté par le mal qu'on pourrait leur faire, les bureaux du ministère étant assez forts ^ pour que le ministre lui-même n'aime pas l'esprit d'économie et encore moins l'esprit de réforme. Nous n'oublions pas que le Préfet joue toujoiu's sa position et qu'il ne faut pas lui demander de trop sacrifier à la chose publique. C'est donc bien au ministre qu'il appartient de prendre l'initiative des réformes après s'être assuré le con-

cours de la commission du budget. Que ce soit . en vertu d'un ordre du directeur du personnel que les préfets modifient leurs bureaux. Les préfets seraient ainsi dégagés de préoccupations du côté du ministre, du côté des parents des employés qu'ils remercieraient et des protecteurs de ces derniers, et ils aborderaient, comme corollaire logique des réductions dans leur personnel, la « question de la paperasserie », selon le terme adopté depuis longtemps, terme un peu vulgaire, mais qui dit admirablement ce qu'il veut dire.

Cette question de la paperasserie n'est ni bien grave ni bien complexe, mais elle touche à une question autrement importante, celle de la décejitralisation. Cet ouvrage ne comporte pas que nous nous occupions de la décentralisation, mais sans aller jusqu'à l'autonomie, il faudra bien, au fur et à mesure que s'assurera la République, redonner à l'unité territoriale sa force et ses franchises.' Il est difficile d'admettre que

DES PBÉFEÎS.

le progrès se fasse par recul ou éparpillement, nous n'avons pas à retojimer vers l'individualisme, noms avons à marcher en avant, vers rhumanité, Inais les mêmes lois ne peuvent être faites pour la terre entière et plus la loi sera réduite au point de vue des limites territoriales, plus elle conviendra aux habitants, plus elle appétera à leur nature et à leurs coutumes.

Est*-ce que, sous nos yeux, certaine centralisation ne frise pas un peu le ridicule? Nous pouvons bien nous demander, en passant, quels inconvénients on trouverait à ne pas maintenir l'ordonnance de Juillet 1816 et à laisser les communes donner à leurs rues les noms des personnes qu'elles veulent honorer? Craindraiton de leur voir inscrire des noms blessants pour les républicains? Les villes n'en afficheraient jamais plus que les Parisiens n'en ont dans le quartiei: de la Madeleine. Nous citons cet exemple des noms de rués, parce que c'est toujours celui qu'on choisit pour prouver combien est éton-

DE L'ORGANISATION DES PRÉFECTURES. iOl

nante rintervention du pouvoir central en certaines affaires, et Tintervention même du chef de TEtat. La commune ne pourrait-elle, d'ellemême, aliéner ses biens communaux,: en disposer, les partager à titre onéreux ou gratuit? affecter à sa guise les propriétés communales qui ne sont pas consacrées à des services publics ou qui ne doivent pas y être consacrées? acquérir des propriétés? réglementer l'exercice du droit d'affouage? prendre des délibérations exécutoires relatives à sa vaine pâture? percer ses rues, ses places et établir ses jardins? fixer ses foires, déterminer ses champs de foire, taxer ses droits de place? ouvrir des champs de courses, de manœuvres, de tir? faire ses chemins et s'entendre avec les autres communes pour l'établissement de chemins intercommunaux sans intervention du conseil général ni du Préfet? L'article H6 de la loi du 5 avril 1884 a ouvert la porte ; cette excellente loi a été un progrès considérable et elle était décentralisatrice :

quel mal verrait-on à la rendre encore plus libérale? Les inconvénients qui pourraient naître des libertés accordées en seraient le correctif naturel : plus on émancipe, plus on donne aux citoyens de responsabilité, plus les citoyens deviennent prudents dans l'exercice de la liberté; c'est de ne sentir aucune responsabilité, c'est la mise sous conseil judiciaire qui fait de niauvais citoyens. Le progrès ne s'arrête pas et si l'on veut décharger l'État, il n''y a pas d'autre moyen que l'émancipation de la commune; il peut la laisser se mouvoir dans son domaine particulier communal et ne pas craindre une liberté qu'on peut continuer à soumettre à Tautorité supérieure par l'approbation du budget communal et par les garanties qui environnent la création et l'emploi des ressources, extraordinaires. La suppression d'une partie de l'action tutélaire des préfets aurait pour conséquence de diminuer le travail des employés de la préfecture et le nombre des pièces à établir; de leur côté, les

ministères, et c'est, là une mesure qui pourrait être prise demain, réaliseraient une économie de temps, de papier et d'impressions en supprimant : les rapports demandés sous une forme et réclamés sous une autre forme quelques jours après, comme si les premiers n'existaient plus ; les renseignements périodiques qui, le plus souvent, se répètent sans utilité ; les mercuriales réclamées à des départements ou dans des délais, ou à des époques qui ne peuvent permettre d'avoir à signaler des différences de quantité, de qualité ou de prix pour qu'elles puissent se]^'vir à autre chose qu'à établir des statistiques trompeuses ; les accusés de réception dé volumes^ recueils, etc., qu'il suffirait de charger au départ ; la suppression des états négatifs réclamés quelquefois en triple expédition ; et tant d'autres imprimés qui chargent les bureaux d'un travail dont les résultats ne sont pas appréciables, qui chargent les bureaux des départements en même temps que les bureaux de l'administration centrale.

Il ne faut pas reprocher aux miuistres le développemeat excessif du travail documentaire, il tient à l'esprit du jour qui porte ses investigations dans toutes les branches de l'activité humaine, Branches que l'administration a une tendance marquée à vouloir souder à elle, comme si elle était. le tronc auquel tout doit s'attacher. Il est nécessaire d'élaguer, car, en efiet, au point de vue de l'administration départementale et des affaires administratives proprement dites, le terme dont il faut se servir n'est point « l'organisation » comme pour les affaires politiques, c'est « l'élagage » qui indique la manière dont on doit procéder. Aux ministres, et peut-être surtout aux directeurs de le comprendre, à eux de ■I

sérier les affaires qu'ils ont à traiter dans leurs bureaux, à eux d'éliminer le plus possible. Nous pensons, en ce qui nous concerne, que l'on devrait laisser beaucoup plus à l'initiative des préfets, leur recommander d'instruire les ministres au fur et à mesure que des événements in-

tëressant leur département se produisent et leur assigner des dates périodiques pour les renseignements d'ensemble, ees dates se trouvant toujours assez éloignées pour éviter aux ministres de^ papiers dont ils ne tireraient aucun profit. Les préfets étant moins retenus dans leur cabinet, ayant au-dessous d'eux, pour la surveillance immédiate des bureaux et le visa, le secrétaire général, rouage indispensable de Torganisation départementale, bien qu'ils aient été quelquefois supprimés, les préfets pourraient visiter les communes de leur département, se mettre en

contact avec les populations, se renseigner par eux-mêmes, contrôler les faits, essayer de se faire bienvenir sans éveiller la jalousie des députés, ce qui serait très remarquable, et, enfin, faire aimer la République dans son représentant en ne se considérant pa^ comme des êtres audessus du vulgaire parce qu'ils ont trouvé dans leur vie une signature au bas d'un décret qui ne . leur a^coûté ni peintes, ni sacrifices, ni science.