D£ L ADMINISTRATION DU DEPARTEMENT
corps collectifs, issus du suffrage local et ayant, à la fois, la délibération et l'exécution : tels étaient les points principaux de ce nouveau régime. Pour éviter toute discussion qui nous entraînerait au delà des limites que nous nous sommes fixées, qu'il nous suffise de dire qu'un tel état de choses eût demandé de la part des localités beaucoup d'expérience, d'instruction et de modération, que ces qualités faisaient dans nos provinces presque complètement défaut et qu'elles ne sont pas de celles que l'on puisse facilement improviser.
Le système administratif de 1789 eut naturellement courte durée ; l'on ne tarda à réagir contre les principes et les vues qui l'avaient inspiré. Soit qu'il fût d'un fonctionnement difficile et ne donnât pas en pratique de bons. résultats, soit, plutôt encore, que la manie centralisatrice et les craintes de fédération, qui ne tardèrent pas à se développer contré toute raison et toute mesure, aient rendu ce régime odieux, on ne cessa de le modifier pour arriver enfin à le transformer complètement.
Une loi du 14 frimaire an II supprima les conseils de département ainsi que les syndics et ne laissa subsister que les directoires. Sous la pression d'idées démagogiques, singulièrement déraisonnables, elle ordonna que le directoire départemental serait présidé à tour de rôle par chacun de ses membres avec changement mensuel. Les attributions que cette loi laissa aux directoires des départements se trouvèrent singulièrement réduites, tout ce qui était censé toucher de près ou de loin à la politique, entrant dans la compétence des comités locaux de salut public et des réprésentants du peuple en mission. Cette organisation nouvelle fut abolie par une loi du 28 germinal an III qui ré-
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tablit le système de 1789. Mais au bout de peu de mois la conslitution de fructidor an III vint modifier plus profondément l'administration départementale. Une assemblée unique de cinq membres fut dans chaque département chargée de l'action et de la délibération, l^es membres de cette assemblée locale étaient élus pour cinq ans par les électeurs primaires et se renouvelaient chaque année par cinquième. Le directoire central de la république s'attrihuait le droit de les destituer et d'instituer à leur place une commission administrative. Enfin le syndic électif de 1789 fit place à un commissaire que le directoire central avait le droit de choisir parmi les citoyens domiciliés dans le département. Ce commissaire était chargé de requérir l'exécution des lois. Tout en respectant certaines formes de la loi de 1789, l'organisation nouvelle en était, en réalité, le contre-pied. Elle était faite en défiance de l'esprit local et n'avait d'autre but que d'affermir et de fortifier l'action du pouvoir central dans les départements. Le droit pour Tautorité centrale, siégeant à Paris, de remplacer le conseil départemental élu par une commission administrative, le choix attribué au gouvernement des procureurs syndics dans les départements, c'étaient là des mesures prises en haine de l'indépendance départementale. En fait le pouvoir central mettait la main sur l'administration des départements ; il s'arrogeait un droit permanent d^immixtion et de contrôle, il revendiquait même dans certains cas le privilège exorbitant de gérer lui-même leurs afl'aires sans leur participation. Avouons-le, l'indépendance des localités se trouvait bien près d'être sacrifiée. Il y avait cependant encore quelques tempéraments à cet arbitraiie du pouvoir central, qui s'introduisait à la dérobée.
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D'abord Texistence de commissions administratives à la place des conseils élus devait être un fait exceptionnel ; ensuite le commissaire nommé par le pouvoir central devait être domicilié dans le département, au contraire de ce qui se passait autrefois pour les intendants et de ce qui se passe de nos jours pour les préfets ; enfin ce commissaire n'avait que le droit de requérir l'exécution des lois sans avoir le pouvoir de prendre des résolutions pour la gestion des affaires locales. Ce système dura jusqu'à la loi du 28 pluviôse an YIIÏ, qui constitua un retour presque complet au système antérieur à la Révolution. Avant d'exposer en détail ce régime, qui est encore, sauf quelques modifications, le régime actuel, il convient de faire place à quelques réflexions.
On a vu avec quelle promptitude on avait réagi contre l'initiative aussi hardie que libérale prise par l'Assemblée constituante, de 1789. A peu d'années de distance, deux essais avaient été tentés pour donner aux provinces de la France une vie qui leur fût propre et une administration qui ne dépendît que d'elles-mêmes. Les assemblées provinciales de Turgot et les conseils départementaux souverains de 1789, n'avaient fait qu'apparaître pour s'évanouir sans retour. Sans doute les circonstances politiques furent pour beaucoup dans ce double avortement. Dans un temps de passions déôhaînées , au milieu des dangers extérieurs qui environnaient la France et des dissidences intimes qui la menaçaient au dedans, alors que les préjugés du peuple et la force môme des choses portaient à la concentration des pouvoirs, il était malaisé de constituer dans une pleine indépendance les administrations locales : il l'était d'autant plus que les précédents, les mœurs, les lumières faisaient
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défaut. Il y a, ce nous semble, un double enseignement à tirer de ce double échec. C'est un fait singulièrement déplora* ble que les réformes administratives qui ont leur raison d'être, coïncident généralement avec des réformes politiques radicales, qui ne sont pas toujours aussi légitimes et qui produisent inévitablement, d'une manière plus ou moins passagère, des désordres et des souffrances. Les réformes administratives se trouvent compromises par celte périlleuse alliance. Elles participent du discrédit qui porte sur les événements et les circonstances d'où elles sont nées : elles sont d'autant plus exposées à n'avoir alors qu'une durée fort courte que, par les modifications qu'elles apportent aux habitudes invétérées, elles doivent produire, fussent-elles les meilleures du monde, un -certain trouble transitoire dans les affaires ; et ce trouble , se trouvant augmenté en intensité et prolongé en durée par les incertitudes et les désordres politiques, il en résulte que l'opinion publique finit par prendre en horreur des innovations administratives qui, dans des temps plus calmes, auraient été vues avec faveur et se seraient facilement acclimatées. Ensuite on ne saurait trop tenir compte des mœurs, des traditions, de l'état moral et intellectuel des populations ; on rie peut implanter en un jour une organisation qui n'a aucun précédent et se trouve manquer d'assises dans les habitudes et dans les esprits. Toute organisation sociale, et l'administration en est une, se trouve être un effet tout autant qu'une cause, et ne peut subsister que si elle est en harmonie avec les besoins sentis et les tendances accusées par la majorité des citoyens ou, du moins, par la partie la plus éclairée d'entre eux. Voilà pourquoi, en dernière analyse, il est périlleux, dans de semblables matières, de pro-
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céder par voie brusque, en changeant subitement de système, en faisant du jour au lendemain des transformations radicales : c'est compromettre toute espèce de réformes que de vouloir les imposer toutes ensemble en un jour, sans préparation et sans progression*
Des premiers essais d'administration locale indépendante tentés par la révolution de 1789. et de l'insuccès qui les accompagna, il est résulté dans l'esprit public la double conviction que les corps collectifs sont complètement incapables d'administrer avec ordre et esprit de suite et qu'il est du devoir de l'autorité centrale comme de l'intérêt de tous les citoyens qu'un contrôle sérieux et incessant soit exercé par le gouvernement sur la gestion des affaires locales. Quelque opinion que l'on puisse avoir sur la vérité de ces prétendus axiomes, il faut reconnaître qu'ils sont profondément entrés dans les idées du plus grand nombre et qu'il sera fort difficile de les faire disparaître. Il s'est produit différentes fornmles qui caractérisent parfaitement la pensée publique sous ce rapport : délibérer est le fait de plusieurs, dit-on, mais exécuter est le fait d'un seul. Il serait malaisé de trouver, dans quelque ordre d'idées que ce soit, une formule qui soit aussi généralement acceptée en France. C'est aussi une croyance à peu près universelle qu'il vaut mieux être administré par de hauts fonctionnaires, étrangers aux localités et agents du pouvoir central, que par des autorités électives, appartenant par leur famille et leur position à la circonscription qu'elles ont à diriger. Avec quelque sévérité que les théoriciens puissent juger cet état de choses, de quelque nom qu'ils aiment à ; qualifier cette sorte d'afl'aissement social, cet esprit de renoncement des localités, il n'en est pas moins vrai que le
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politique doit temr compte d'idées aussi enf acinées et de mœurs aussi générales.
Le système actuel d'administration, sauf quelques modiû* cations que l'opinion verrait avec faveur, semble être en harmonie avec cet état des eqprits^ Les corps collectifs ayant à la fois la délibération et l'action ont disparu, sans presque laisser de traces. Le pouvoir des asseoiblées électives a été singulièrement réduit. Le rôle principal dans la gestion des affaires locales a été attribué à un fonctionnaire agent immédiat du pouvoir central.
Dans chaque département se trouve un préfet, nommé par le chef de l'État sur la proposition du ministre de l'intérieur. Ce successeur du procureur syndic établi par la loi de 1789, ou du commissaire inventé par la loi de fructidor an III, se rapproche infiniment plus de l'ancien intendant. Il a presque les mêmes attributions, il a surtout le même esprit et presque les mêmes allures. Comme l'intendant, il est presque toujours étranger à la localité qu'il dirige : il est choisi dans la classe de la société d'où èortaient autrefois les intendants : il a les mêmes traditions de défiance envers les autorités locales et de dévouement absolu au pouvoir du centre : il a la même activité, la même souplesse, la même persévérance. Il est la créature complète du Gouvernement qui peut à chaque instant le révoquer. La loi n'a fixé pour les préfets aucune condition d'aptitude qui limite le choix de l'autorité centrale, mais, en revanche, elle ne leur a donné aucune garantie contre les caprices de cette même autorité. Quoique nommé sur la présentation du ministre de l'intérieur, le préfet est placé sous l'autorité de tous les ministres et correspond avec chacun d'eux. Son autorité dans le département es
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générale comme celle du chef du pouvoir exécutif dans toute la France. Sans entrer ici dans le détail minutieux des nombreuses attributions préfectorales, nous allons essayer de les esquisser dans leurs cadres principaux. Le préfet, a-t-on dit, a quatre qualités autour desquelles se groupent toutes ses attributions. Premièrement il est le délégué du pouvoir central pour tout ce qui concerne l'exécution des lois et règlements. On se rappelle que le commissaire départemental établi par la loi de fructidor an III était chargé de requérir l'exécution des lois. Sur ce point le préfet a donc succédé complètement au commissaire départemental, mais avec une étendue de pouvoirs bien plus grande, car il n'est pas seulement chargé de requérir, il a le droit et le devoir de prendre lui-même les mesures nécessaires pour l'exécution. Quant aux trois autres qualités principales du préfet, elles n'appartiennent en aucune manière au commissaire départemental. Deuxièmement le préfet représente le domaine de. l'Étal. Troisièmement il représente le département comme personne morale dans tous les actes judiciaires et extrajudiciaires. Quatrièmement, et ce n'est pas la moindre de ses prérogatives, il est le tuteur des communes et autres établissements publics ou d^'utilité publique, situés dans le ressort départemental.
Délégué du pouvoir central pour l'exécution des lois et règlements, le préfet veille à ce qu'ils soient publiés ; bien que d'après le Gode Napoléon, la publication résulte de l'expiration d'un certain délai à partir de la promulgation, cependant le préfet prend soin, afin de porter à la connaissance de tous les lois et les règlements nouveaux, de. les faire afficher. Le préfet a le pouvoir de prendre lui-môme des règlements départementaux ; Ton ne voit pas qu'aucune
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limite lui soit imposée sous ce rapport, sauf Tobligatioii de respecter les dispositions contenues dans les lois. Bien que les matières sur lesquelles porte ordinairement le pouvoir réglementaire du préfet aient été énumérées dans des lois qui ont toutes ou presque toutes ce caractère de concerner la police et la sûreté générale, il serait erroné de croire que les préfets n'ont le droit de faire des règlements que pour les matières touchant la sûreté publique. Les meilleurs interprètes ont admis avec raison que les règlements préfectoraux sont valables toutes les fois que la matière sur laquelle ils portent n'a pas été expressément réservée au pouvoir central par la loi ou par les règlements d'administration générale (Batbie, Droit administratif, tome lY, pages 145-47.) Les arrêtés réglementaires des préfets sont exécutoires par eux-mêmes, sans avoir besoin de l'approbation des ministres. Ceux-ci cependant, chacun en ce qui le concerne, ont le droit de les annuler, sans pouvoir toutefois les réformer. Le pouvoir réglementaire du préfet se trouve donc complet dans le ressort de son département et les unités administratives d'ordre inférieur sont tenues de le respecter et de s'y soumettre. C'est ainsi que les préfets ont le droit de prendre des arrêtés réglementaires sur les matières mêmes qui dépendent de la police municipale, et les maires sont obligés d'obéir à ses arrêtés. Tout règlement départemental de police municipale abroge implicitement tous les règlements locaux, sauf pour les dispositions qui ne sont pas incompatibles avec Je règlement général du département. Ainsi l'arrêté préfectoral peut se substituer entièrement aux arrêtés municipaux. La seule chose que le préfet ne puisse faire, c'est de prendre un arrêté municipal pour une com-
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mune déterminée. On voit combien est étendu le pouvoir réglementaire 'du préfet. D'autres développements feront sentir quelle est la concentration d'attributions qui réside dans le§ mains de ce fonctionnaire. Les préfets ont eu de tout temps le droit de nommer à un assez grand nombre de fonctions dans le ressort du département ; le décret du 25 mars 1852 et d'autres postérieurs ont singulièrement augmenté leur compétence sous ce rapport. Une énumération ici n'est pas un hors-d'œuvre : quelque longue qu'elle puisse être, elle a son utilité pour la démonstration de l'omnipotence préfectorale. L'article 5 du décret du 25 mars 1852 énumère ainsi qu'il suit les fonctions auxquelles le préfet nomme directement sans l'intervention du gouvernement et sur la présentation des chefs de service : « l*les directeurs des maisons d'arrêt et des prisons départementales, 2*» les gardes desdites maisons et prisons, 3» les membres des commissions de surveillance de ces établissements, 4° les médecins et comptables des asiles publics d'aliénés, 5** les médecins des eaux thermales dans les établissements privés ou communaux, 6** les directeurs et agents comptables des dépôts de mendicité, 7* les archivistes départementaux, 8» les administrateurs, directeurs et receveurs des établissements de bienfaisance, 9° les vérificateurs des poids et mesures, lO** les directeurs et professeurs des écoles de dessin et les conservateurs des musées des villes, 11° les per-* cepteurs surnuméraires, 12** les receveurs municipaux des villes dont les recettes ne dépassent pas 30,000 fr., 13* les débitants de poudre à feu, 14** les titulaires des débits de tabac simples, dont le revenu n'excède pas 1,000 fr., 15* les préposés en chef des octrois des villes, 16° les lieutenants de louveterie, 17° les directeurs des bureaux de poste aux let-
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très dont le produit n'excède pas 1,000 fr., 18° les distributeurs et facteurs des postes, 19** les gardes forestiers des départements, des communes et des établissements publics, 20° les gardes champêtres, 21° les commissaires de police des villes de 6,000 âmes et au-dessous, 22° les membres des jurys médicaux, 23*» les piqueurs des ponts et chaussées et les cantonniers du service des routes, 24° les gardes de navigation, pontonniers, éclusiers, barragistes, 25° les gardiens des phares, les canotiers du service des ports maritiînes de commerce, baliseurs et surveillants des quais. » Un décret du 13 avril 4861 a donné, en outre, aux préfets le droit de nommer aux fonctions suivantes : « 1° les membres des commissions de surveillance des maisons d'arrêt, de justice et de correction, 2o les employésdeces établissements, aumôniers, médecins; chefs et gardiens, 3° les archivistes départementaux aux conditions déterminées par l'article i^' du décret du 4 février 1850; 4° les surnuméraires de l'administration des lignes télégraphiques dans les conditions déterminées par les règlements, 5° les commissaires de police des villes de 6,000 âmes et au-dessous, 6° le tiers des percepteurs de la dernière classe, 7° les surnuméraires contrôleurs des contributions directes dans les conditions déterminées par les règlements, 8° les surnuméraires des contributions indirectes, 9° les directeurs des bureaux publics pour le conditionnement des soies et laines, 10° les médecins des épidémies, ll°les membres des commissions chargées de la surveillance du travail des enfants dans les manufactures, 12<» les titulaires des débits de tabac dont le produit n'excède pas 1,000 fr., 13° les gardiens des salines, 14° les canotiers de la navigation, 15° les ouvriers employés aux manufactures de tabac. »
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Il eût été difficile de donner à un haut fonctionnaire des pouvoirs plus étendus : presque toutes les positions dans le ressort du département sont ainsi placées à la discrétion du préfet : et celles qui sont d'un intérêt général, comme les commissariats de police, et celles qui sont d'un intérêt municipal, comme les places de préposés des octrois, et les places des finances, et les places des grands services publics ayant un caractère industriel, comme les tabacs, les poudres, les télégraphes. Tout ce qui dans d'autres pays dépend directement et en dernier ressort des chefs de service est en France dans les mains du préfet. Il est vrai que la loi et les circulaires ministérielles ont pris soin, si ce n'est d'imposer à l'omnipotence préfectorale en pareille matière des limites précises, du moins de lui donner certaines indications pour le choix des fonctionnaires dont la nomination lui est confiée. Ainsi une circulaire du 5 mai 1852 engage le préfet à porter son choix pour un certain nombre de ces positions sur des personnes munies de certains diplômes ou sorties de certaines écoles. Ainsi, d'un autre côté, le décret de mars 4852 porte que le préfet doit attendre avant de faire la nomination la présentation des chefs de service ; mais aucune sanction n'accompagne cette disposition, et, en fait, le préfet n'en a pas moins dans ses mains une multitude de places qu'il distribue à son gré sous sa responsabilité personnelle.. Bien loin de limiter le nombre des emplois dont le préfet a la nomination, il semble que les lois et décrets depuis vingt ans aient une tendance persistante à l'accroître. L'on dépouille les unités administratives d'ordre inférieur des minces attributions qui leur restaient encore sous ce rapport. Les gardes champêtres que les maires désignaient avant 4852
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sont aujourd'hui nommés par le préfet. Muni dans l'enceinte de son département d'un pouvoir réglementaire presque illimité, tenant sous sa main tous les services publics ou municipaux par le droit d'en composer la plus grande partie du personnel, qu'on nous dise en quoi le préfet actuel est inférieur en pouvoir à l'ancien intendant.
La seconde qualité du préfet, c'est d'être le représentant du domaine de l'État, c'est-à-dire que c'est en son nom ou contre lui que sont dirigées les contestations intentées contre ou pour rÉtat# La troisième qualité du préfet, c'est d'être le représentant judiciaire du département considéré comme personne morale. Singulière anomalie : c'est la même personne qui représente à la fois et l'État et le département, comme si les intérêts du département et ceux de l'État devaient toujoursetreidentiques.il arrive si souvent, au contraire, qu'ils sont opposés qu'on a dû prévoir ce cas , sans que cette prévision ait fait reculer le législateur devant l'étrange confusion que nous signalons. Autre anomalie non moins singulière : le préfet est considéré comme représentant avant tout l'État, à ce point que si l'État et le département tombent en opposition d'intérêts, le préfet continue à représenter le domaine de l'État et l'on donne au département un autre organe qui est le plus ancien conseiller de préfecture. N'est-ce pas une disposition contre nature et contre raison de confier dans ce cas la représentation du département à un conseiller de préfecture, qui se trouve nommé par le pouvoir central et dépend assez étroitement du préfet, au lieu de la confier à un conseiller général, qui tient son mandat du suffrage de ses concitoyens? Ainsi dans tous les cas et sans exception le département est représenté par un agent du pouvoir
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central, et alors même qu'il se trouve en lutte avec ce pouvoir, c'est encore à un fonctionnaire gouvernemental qu'est confiée la défense de ses intérêts. C'est assez dire combien les attributions des corps électifs des départements sont mutilées et combien est faible le rôle qui leur a été abandonné.
La quatrième qualité du préfet, celle de tuteur du département, des communes, des établissements publics et d'utilité publique, a une importance considérable. Le législateur, suivant en cela, il faut le reconnaître, le courant général de l'opinion, pensant que l'on ne saurait trop refréner l'activité et contrôler les mesures des corps électifs, a fait au préfet une très-large part dans la gestion des intérêts des personnes morales situées dans le ressort de son département. Les décrets de décentralisation du 25 mars 1852 et du 13 avril 1861, ont encore étendu sur ce point la compétence préfectorale, en accordant au préfet le droit de prononcer en dernier ressort sur une multitude d'affaires dont la décision appartenait auparavant au gouvernement. Dans un sens contraire les lois récentes sur les conseils généraux et les conseils municipaux ont limité d'une manière notable l'omnipotence préfectorale dans la gestion des intérêts du département et de la commune. Nous n'avons pas à entrer ici dans l'examen détaillé de ces mesures et de leurs conséquences ; nous réservons cette étude pour des chapitres postérieurs : il nous suffit ici d'établir qu'en aucun pays d'Europe un fonctionnaire gouvernemental n'a des pouvoirs aussi étendus sur les affaires concernant les personnes morales reconnues par la loi^
Cette rapide esquisse des attributions principales des préfets doit donner une idée assez précise du rôle pré-
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j>ondérant qui leur est assuré dans radministration locale. Quand on pense que ces fonctionnaires qui ont dans leurs mains la gestion presque complète des intérêts départementaux et dans une certaine mesure des intérêts commu naux, sont presque toujours étrangers au pays qu'ils dirigent, que souvent ils y restent peu, se transportant d'un département à l'autre, du nord au sud et de l'est à l'ouest, que dans bien des cas ils ne séjournent dans une circonscription que le temps juste suffisant pour en apprendre en gros les besoins et les tendances, on s'attend à ce que le législateur ait placé à côté d'eux des conseils mieux informés, plus au courant des choses et des idées locales et capables de préparer en connaissance de cause les décisions préfectorales.
L'on trouve en effet auprès des préfets d'autres fonctionnaires, des bureaux et des corps collectifs dont la destination semble être d'aider dans sa tâche le premier magistrat départemental. Au premier rang de ces auxiliaires se présente le secrétaire général. La loi du 28 pluviôse an VIII institua des secrétaires généraux dans tous les départements; leurs attributions semblaient fort modestes; ils étaient spécialement chargés d'enregistrer et de conserver les pièces, de délivrer et de signer les ampliations des actes administratifs et de surveiller les employés. On supprima ces fonctionnaires, puis on les rétablit à plusieurs reprises. Actuellement, dans les préfectures de première et de deuxième classe, on trouve des secrétaires généraux, et dans les préfectures de troisième classe un conseiller de préfecture fait fonction de secrétaire général et leçoit en cette qualité une augmentation, de traitement.
L'utilité de ces fonctionnaires a souvent été contestée,
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souvent aussi hautement afErmée. Un administrateur bien connu, M. Boulatignier, disait à l'assemblée nationale, dans la séance du 18 novembre 1848 : « J'avoue pour mon compte que l'institution d'un secrétaire général de préfecture placé à côté du préfet m'a paru une heureuse institution, non pas s'il s'agissait de réduire ce fonctionnaire à la garde des archives, à la tenue des livres des arrêtés de la préfecture, à la signature des expéditions, mais parce que dans la mobilité plus ou moins inévitable du personnel des préfets, il me paraîtrait nécessaire qu'il y eût dans chaque préfecture un fonctionnaire, en quelque sorte permanent, gardien des traditions administratives et des plus chers intérêts des localités. »
On ne saurait faire une plus juste critique de notre administration départementale, mais malheureusement l'institution des secrétaires généraux est complètement insuffisante pour atténuer les inconvénients de la mobilité du personnel des préfets. On l'a remarqué avec justesse, leurs déplacements ne sont pas moins fréquents que ceux des préfets eux-mêmes; ils le sont plutôt davantage; car les débuts d'une carrière sont toujours plus mobiles que les hautes positions. C'est donc, dans l'état actuel des choses, se faire une complète illusion que de confier à un personnage aussi instable que le secrétaire général, le soin de garder les traditions et d'éclairer les préfets sur les besoins^ et les tendances du pays. En réalité les secrétaires généraux ont une tâche beaucoup plus réduite et plus modeste. Outre les attributions propres que la loi de pluviôse leur a conférées, ils peuvent, par délégation, être chargés d'une partie de l'administration départementale et même de l'intérim de la préfecture. Il n'est pas téméraire de dire que l'institu-
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tien a manqué son but. Elle eût pu avoir une haute portée pratique, si, ainsi que le comprenait M. Boulatignier, le secrétaire général avait été , comme le commissaire de la loi de fructidor an III, pris parmi les citoyens domiciliés dans le département, y . résidant depuis longtemps et se trouvant parfaitemenfeau courant des besoins et des idées du pays. C'eût été alors un auxiliaire très-utile. Mais ces jeunes gens sans expérience, transplantés subitement, en vertu d'un décret, dans un pays qu'ils n'ont jamais visité auparavant et où ils n'ont aucunes relations, n'aspirant d'ailleurs qu'à en sortir pour obtenir de l'avancement, sont, il faut le reconnaître, des personnages radicalement impropres au rôle que traçait M. Boulatignier. L'immensité de la tâche attribuée au préfet exige qu'elle soit partagée par un certain nombre de collaborateurs laborieux. Aussi y a-t-il dans chaque préfecture des bureaux qui comptent parfois un grand nombre d'employés. Ce sont ceux-ci qui préparent la plus grande partie des actes préfectoraux, qui même, très-souvent, ont en fait la décision suprême, le préfet se contentant dans un grand nombre de cas d'apposer sa signature. Il eût été désirable que ces collaborateurs, dont l'importance est en réalité considérable quoique obscure, fussent des hommes parfaitement au courant des intérêts locaux, doués à la fois de capacité, d'honnêteté et de zèle. Il serait donc fort regrettable que les conditions de recrutement de celte classe d'employés fussent peu propres à déterminer les hommes intelligents à entrer dans cette carrière. C'est cependant ce qui arrive, et c'est un des vices de notre administration départementale. Lés employés de préfecture sont nommés et démissionnes par le préfet. Celui-ci reçoit un
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fonds d'abonnement avec lequel il se charge de subvenir au matériel et au personnel de la préfecture. On divise ce fonds d'abonnement en deux parties, dont l'une, montant aux quatre cinquièmes, est destinée au traitement des employés des bureaux et l'autre; égale au cinquième, est affectée au matériel. Il ^ loisible au préfet de faire des économies sur le matériel ; mais la somme destinée au traitement des employés doit être consacrée tout entière à sa destination. Toutefois la répartition du fonds entre les employés appartient au préfet, qui peut, selon ses vues, accroître ou réduire le nombre de ses collaborateurs, c'està-dire augmenter ou diminuer leurs traitements. Les préfets sont donc omnipotents pour la composition du personnel delà préfecture. Il en résulte plusieurs inconvénients graves en pratique. Les préfets qui se succèdent peuvent n'avoir pas le même esprit. L'un, excessivement actif et entreprenant, fera presque tout par lui-même et n'aura besoin que de quelques employés ; un autre, routinier et indolent, tiendra à im personnel nombreux. Cette variété de caractère influera sur la distribution des bureaux. 11 arrive souvent qu'un nouveau préfet amène avec lui quelque ami ou quelque parent, auquel il cherche à créer une position : ces bureaux de préfecture, qui devraient être uniquement composés d'hommes de la localité au courant des intérêts du pays, sont souvent dirigés par des jeunes gens étrangers qui cherchent à se faire de ces fonctions un marchepied pour parvenir à des places plus en vue. L'extrême modicité des traitements et l'instabilité du personnel éloigne les hommes d'expérience çt de capacité : il en résulte que ces collaborateurs du préfet, qui devraient avoir d'autant plus de connaissance des- intérêts locaux que le préfet laisse parfois
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fort à désirer sous ce rapport, sont souvent incapables de s'acquitter d'une manière suffisante de la tâche obscure, il est vrai, mais considérable qui leur est confiée. Cette insuffisance du personnel des bureaux a été mainte fois signalée par les hommes les plus compétents, les administrateurs les plus distingués. Plusieirs conseils généraux ont exprimé le vœu qu'un règlement général disposât du mode d'avancement de ces fonctionnaires modestes qui ont une si grande part à l'administration du pays.
Dans sa sollicitude pour la bonne gestion des affaires locales le législateur a placé auprès du préfet un conseil de préfecture^ corps permanent qui, dans la pensée de ses créateurs, devait aider l'administration active de ses avis, comme un conseil d'État départemental. C'est ici le lieu de remarquer combien se pervertissent parfois dans la pratique des institutions bonnes en principe et combien elles dévient souvent du but qu'elles devaient atteindre. On voulait constituer un corps doué de consistance, qui pût éclairer le préfet sur les intérêts du pays et qui fût comme un lien entre les divers administrateurs départementaux qui se succéderaient. Rien ne s'écarte plus de cet objectif que les conseils de préfecture actuels. Il eût été facile cependant d'atteindre le but qu'on se proposait : c'était une simple question d'application. Il eût suffi de choisir les conseillers de préfecture parmi les hommes d'expérience résidant dans le pays: leur âge et leur position eussent donné de la force et de l'autorité à leurs avis. Tout au contraire, on les a composés de jeunes gens, étrangers la plupart au département, ne faisant qu'y passer et ne demandant qu'à en sortir pour avancer. Au lieu de faire de cette position honorable la récompense de services labo-
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rieux et de l'estime générale, on en a fait un stage administratif. Aussi est-il arrivé que les préfets n'ont aucune déférence pour ces écoliers, transformés par décret en conseillers, et qu'ils ne les consultent que pour la forme, quand la loi l'exige.
Les conseillers de préfecture sont nommés par décret sur la propositron du nffiiistre de l'intérieur. Leur nombre est de 3 au moins, 22 départements en ont 4, et la Seine 6. Aucune condition d'âge ni d'aptitude n'est exigée de ces fonctionnaires,.' quoiqu'ils soient juges en matière administrative. Cette dernière qualité n'empêche pas non plus qu'ils ne soient révocables ad nutum. Cette révocabilité sans garantie d'aucune sorte offre des inconvénients trop évidents pour qu'il soit nécessaire de les signaler. Le préfet fait partie du conseil de préfecture et le préside avec voix prépondérante. Ce conseil a des attributions consultatives et contentieuses. Il peut toujours être consulté par le préfet et, dans certaines circonstances, il doit l'être ; mais la demande de son avis est seule nécessaire, le préfet n'est pas tenu de suivre l'avis qui lui est donné. Il est inutile de remarquer que ce sont là de pures formalités qui ne peuvent guère avoir de résultat pratique. Si le conseil de préfecture était composé d'hommes d'expérience et de poids, ayant une position personnelle dans le département, on comprend que le préfet hésiterait peut-être à se mettre en opposition avec lui, alors même qu'il en aurait le droit. Il n'en peut être ainsi avec le mode actuel de recrutement des conseillers.
Il est quelques cas, cependant, en matière non contentieuse, où la loi donne au conseil de préfecture le droit de décider. C'est ce qui arrive pour les autorisations de plaider
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sollicitées par les communes et autres personnes morales. Il n'est pas inutile de remarquer que cette prérogative grave exigerait une capacité, une expérience, une connaissance du pays que la plupart des conseillers fi'ont pas.
C'est en matière contentieuse que le conseil de préfecture a une compétence étendue. Cette juridiction est défectueuse à deux points de vue : par le défaut d'indépendance suffisante chez les conseillers et par leur manque d'expérience. Des décrets récents et une loi nouvelle Tont, du reste, améliorée sous quelques rapports. Ainsi on a appliqué aux séances des conseils le principe de la publicité en matière contentieuse et l'on a institué auprès d'eux des commissaires remplissant les fonctions de ministère pu • blic. Les membres du conseil de préfecture pris individuellement ont des attributions autres que celles du corps collectif dont ils font partie. En cas d'empêchement du préfet, l'intérim de la préfecture appartient de droit au plus ancien des conseillers : c'est également le conseiller le plus ancien qui représente le département en procès avec le domaine de l'État : nous avons vu combien cette prérogative est exorbitante et irrationnelle. Nous avons fini l'examen des fonctionnaires, employés ou corps collectifs, qui sont les auxiliaires du préfet : il nous reste à étudier la constitution et les attributions du corps collectif qui a mission de contrôler dans une certaine mesure la gestion préfectorale (i).
La Révolution française, nous l'avons vu, avait confié
(1) Nous faisons observer que dans cet exposé nous nous reportons h la législation existant en 1870^ et que nous réservons pour la dernière partie de cet ouvrage l'étude des changements apportés depuis la révolution du 4 septembi*e dans nos institutions administratives.
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l'administration du département à des corps électifs : quelles que fussent les modifications apportées au système institué en 4789, le principe électif fut généralement respecté par les lois ou constitutions suivantes. La constitution de fructidor an III n'avait enfreint ce principe que sur deux points : en attribuant au pouvoir central la faculté de (Sssoudre dans des circonstances graves l'assemblée élective départemental^ pour la remplacer par une commission administrative, et en conférant au Gouvernement le droit de choisir parmi les citoyens domiciliés dans le département un commissaire chargé de requérir Tapplication des lois. Ainsi, malgré les réformes nombreuses apportées à l'administration départementale par les lois républicaines, il avait toujours été admis comme un axiome que les citoyens domiciliés dans le département avaient le droit d'en contrôler, si ce n'est d'en diriger l'administration par des mandataires élus . Le principe fut sacrifié par le Consulat. La réaction générale qui se produisit à cette époque contre les assemblées omnipotentes atteignit aussi les modestes conseils départementaux : toute espèce de corps électif était alors suspect à la nation fatiguée de dix années d'anarchie et de désordre. Aussi l'opinion publique, qui vit avec faveur tous les pouvoirs généraux concentrés dans la main du premier consul, se familiarisa facilement avec la concentration dé tous les pouvoirs locaux dans les mains de fonctionnaires ou de citoyens choisis par le Gouvernement. La loi de pluviôse avait institué à côté du préfet un conseil général électif qui devait dans une certaine mesure contrôler la gestion préfectorale. En maintenant la loi de pluviôse le Consulat modifia l'origine du conseil général : à l'élection directe fut substituée
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la candidature élective. Le chef de TÉtat choisissait entre deux candidats que les électeurs lui présentaient pour chaque place vacante. Cette présentation laissait subsister^ il est vrai, l'ombre de la représentation populaire» mais en fait le conseil du département, comme le préfet lui-même, émanait du premier consul ou de Tempereur.
Le gouvernement qui succéda à l'Empire, la Restauration, si sincèrement libéral qu'il fût, à l'origine, dans les affaires générales, se montra encore plus ennemi des conseils locaux émanant du suffrage des citoyens. Les hommes d'État de ce temps en intronisant la liberté au sommet crurent pouvoir s'en passer à la base. Au moins le Consulat et l'Empire, en admettant la candidature élective, avaientils reconnu au pays le droit de prendre sa part, si modeste et réduite qu'elle fût, dans la gestion des affaires locales. La Restauration, au contraire, introduisit en France cette anomalie d'avoir des députés élus par les citoyens, tandis que les membres des conseils généraux et des conseils municipaux étaient nommés par l'État ou par le préfet. Plusieurs raisons, sans doute, concoururent à faire entrer dans notre droit public cette contradiction. Ce fut principalement la manie, qui prédominait alors parmi nos hommes d'État, même les plus judicieux, d'imiter en tout et partout l'organisation anglaise, sans tenir compte des différences de mœurs et de tendances des deux pays. Il faut ajouter que l'opinion publique en France ne paraissait pas avoir un goût bien prononcé pour les assemblées locales issues du suffrage populaire : elle se défiait des dissensions et des tyrannies de clocher, et elle aimait mieux abdiquer ses pouvoirs dans les mains de personnes choisies par le Gouvernement que de les voir exercer par des citoyens
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élus, lesquels auraient été tentés, croyait-on, d'en abuser au gré de leurs caprices, de leurs inclinations ou de leurs inimitiés particulières. Aussi vit-on pendant près de vingt ans les conseils généraux et les conseils municipaux voter le budget des départements et des communes sans avoir reçu aucune espèce de délégation de la part des con- Lribuaibles. On était revenu presque entièrement au régime antérieur k 1789: un agent du pouvoir central administrait avec les conseils d'une assemblée de notables. L'esprit local plus quejamais était mort; et la Restauration, qui croyait en toute naïveté avoir Introduit en France le selfgovemment, lui avait porté le plus rude coup en l'extirpant dans ses racines.
n appartenait au gouvernement de juillet d'inaugurer l'ère d'un plus intelligent libéralisme. Après la révolution de Juillet on établit l'élection pour les conseils municipaux dès 1831 et pourles conseils généraux en 1833. C'était revenir en partie au système de la loi de 1789. Il est à regretter que dans les lois postérieures de 1837 et 1838 les législateurs et les hommes d'État de la monarchie de juillet se soient montrés moins décentralisateurs sur les matières de fond qu'ils ne l'avaient été d'abord sur les matières de forme. Depuis lors le principe de l'élection se maintint, et il est permis de dire qu'actuellement il est tellement entré dans nos mœurs, qu'il est heureusement à l'abri de toute réaction.
Le' conseil général est une réunion de membres électifs en nombre égal à celui des cantons : la loi de 1833, pour éviter que ces assemblées ne fussent très-nombreuses, avait limité le nombre des conseillers généraux dans chaque département à un maximum de trente ; mais le décret du 3 juillet 1848 a établi que le nombre des conseillers géné-
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raux serait égal à celui des cantons. Il est fort heureux, à notre sens, que ce décret n'ait pas été rapporté. C'est ici l'occasion de remarquer que dans toutes les circonstances, pour les assemblées politiques comme pour les assemblées administratives, le pouvoir en France redoute de voir un nombre de membres considérable ; l'opinion publique sur ce point est assez d'accord avec le pouvoir. On semble craindre qu'un corps nombreux ne devienne immédiatement tumultueux et ne sacrifie le profit des affaires à des discussions retentissantes. Nous constatons ici sans commentaires cette idée assez enracinée dans notre pays : nous nous bornons à faire remarquer qu'elle est directement opposée aux tendances et aux opinions qui dominent de l'autre côté de la Manche. En Angleterre, en effet, le gouvernement et le public voient d'un air assez favorable les corps collectifs nombreux. Il n'est pas rare de trouver des conseils municipaux ayant plus de soixante membres et l'assemblée paroissiale, comme nous le verrons plus loin, se compose de tous les contribuables sans exception. On voit combien est difTérent l'esprit public des deux pays.
Les seules conditions spéciales exigées des conseillers généraux sont d'avoir vingUcinq ans*, d'être domiciliés dans le département ou, à défaut de domicile, d'y payer une contribution directe. La qualité de conseiller général est incompatible avec certaines fonctions ou professions, dans le détail desquelles il est superflu d'entrer, mais qui presque toutes ont leur raison d'être dans l'impossibilité où serait la personne remplissant cette profession ou cette fonction de s'acquitter avec impartialité du mandat qui lui serait confié.
Toutes les fois que l'on étudie l'importance d'un corps
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0E l'administration du département. 4 a
électif, c'est un point capital d'examiner quel est le juge des constatations en matière d'élection. Pour les élections législatives, on le sait, la validité des opérations électorales est jugée par le Corps législatif même . On a cru ne pouvoir mieux faire que de confier à cette grande assemblée le soin de garder sa propre Agnité en décidant sans appel sur la sincérité des opérations électorales. On a voulu se départir de ce système en ce qui concerne les conseils généraux. Pour les élections départementales c'est le conseil de préfecture en première instance et le conseil d'État délibérant au contentieux, en appel, qui sont les juges compétents.
Cette solution ne nous semble pas heureuse. Nous ne croyons pas qu'il y eût eu de grands inconvénients à laisser au conseil général le soin de décider de la validité de toutes les élections locales : la compétence accordée en pareille matière au conseil de préfecture peut donner lieu à quelques abus en pratique, et surtout à beaucoup de soupçons qu'il importerait d'éviter. Le conseil de préfecture, tel qu'il est composé , ne passe pas pour jouir d'une suffisante indépendance. Émanant directement du pouvoir central, n'ayant d'autre aspiration que l'avancement, étant sous ce rapport presque à la discrétion du préfet, les conseillers de préfecture ne donnent pas à l'opinion publique, fort exigeante sous ce rapport, les garanties d'impartialité désirables.
Le conseil général tient deux espèces de sessions : les sessions ordinaires, dans lesquelles il délibère sur toutes les ^yffaires de sa compétence, et les sessions extraordinaires, dans lesquelles il ne peut délibérer que sur l'affaire qui fait l'objet spécial de la convocation. Les sessions du conseil
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général ne peuvent être tenues qu'en vertu d'un décret du Pouvoir exécutif qui ordonne la réunion.
La convocation des membres est faite par le préfet. Aux termes de la loi du 7 juillet 1852, et contrairement au régime antérieur, les présidents, vice-présidents, secrétaires des conseils étaient nommés par décret impérial parmi les membres. Par un retour à la législation de 1833, que la révolution de Février avait modifiée sur ce point, les séances du conseil général ne sont pas publiques.
Le préfet assiste aux séances : on a dû remarquer dans notre exposé de l'administration provinciale avant 1789, que l'intendant, au contraire, devait se retirer après l'ouverture des états et ne pouvait être présent à leurs délibérations. Cette différence vient de la différence même entre les attributions qu'ont les préfets et celles qu'avaient autrefois les intendants dans les pays d'états. Ces derniers n'étaient chargés que de requérir et n'avaient pas en fait l'administration de la province ; les préfets, au contraire, sont les véritables administrateurs du ^département, il est utile, indispensable même qu'ils assistent aux séances du conseil général pour fournir les éclaircissements et explications nécessaires. La loi cependant veut que le préfet quitte le conseil quand commence la discussion de son compte d'administration.
Les procès-verbaux sont rédigés par le secrétaire et arrêtés au commencement de chaque * séance : ils renferment l'analyse de la discussion sans pouvoir énoncer le nom des membres qui ont pris la parole. La loi de 1833, en ordonnant que les noms fussent passés sous silence, avait pour but d'éloigner de la discussion ceux qui n'y cherchaient qu'une satisfaction d'amour-propre et l'occasion de faire à
