CHAPITRE

De Texamen des circonscriptions administratives en France et en Angleterre, il convient de passer à l'examen de l'organisation intérieure. C'est étudier l'âme après avoir étudié le corps. Autant nous avons. trouvé de différence entre les circonscriptions, autant nous en trouverons entre les deux systèmes d'organisation intime.

Pour se bien rendre compte de l'esprit d'un régime administratif,"il ne suffit pas de rechercher ce qu'il est, il faut remonter à sa formation : on n'en saisit la raison d'être que quand on l'a vu naître et se constituer. Le présent est généralement lettre close, quand on ne l'examine pas à la lumière du passé, et l'on ne peut former pour Tavenir aucune induction, qui ne soit présomptueuse, aucun projet de réforme qui ne soit utopie, si l'on n'a la connaissance exacte, non-seulement des institutions existantes, mais de celles qui les ont précédées, ainsi que de l'état social et des circonstances contingentes d'où sont nées les unes et les autres. Aussi nous paraît-il nécessaire de produire ici un aperçu de l'administration française avant la Révolution, tout en essayant de donner à ce tableau la brièveté dont nous nous sommes fait une loi dans cet ouvrage, la netteté et la précision qui sont nos aspirations suprêmes.

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DE ^'administration DU DEPARTEMENT. 13

C'était, il y a trente ans, un préjugé général que la Révolution et l'Empire avaient radicalement renouvelé nos institutions intérieures : on est revenu de cette opinion erronée. Un historien aussi érudit que judicieux, Tocqueville, dans son beau livre, l'Ancien Régime et la Révolution, a montré sous la monarchie d'avant 1789 la prédominance des mêmes principes administratifs qui sont encore appliqués de nos jours.

Depuis plusieurs siècles ^déjà, la monarchie avait mis la main sur les privilèges de l'aristocratie dans les campagnes, de la bourgeoisie dans les communes-: sous la pression de plus en plus irrésistible du pouvoir central, l'initiative et la vie avaient fui la province pour se condenser dans la capitale : il s'était constitué, dès le dix-septième siècle, une organisation rigoureuse qui rattachait au centre par des liens indestrtfctibles les provinces les plus éloignées et les plus personnelles; l'esprit local avait presque disparu, et il s'était formé un ordre de choses qui ne présente d'analogie dans l'histoire qu'avec l'organisation intérieure de l'empire romain.

Si puissante cependant que fût l'autorité royale, elle pesait inégalement sur les différentes parties delà monarchie. Les pays d états différaient sensiblement des pays d'élections : ceux-là conservaient encore des attributions propres, que ceux-ci avaient presque complètement perdues. Dans les premiers, en efTet, le roi ne pouvait pas lever directement l'impôt : il était obligé de s'adresser aux états ou diètes provinciales qui accordaient au trésor royal les sommes demandées, par les commissaires du roi et en faisaient eux^ mômes le versement sans que Tautorité centrale eût à intervenir' dans lîf répartition ou la perception. Dans les pays

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d'élections, au contraire, le roi levait directement Timpôt : c'était une différence considérable.

Les pays d'états constituaient 13 généralités, et les pays d'élections 19 ; la majorité restait donc aux pays d'élections : les pays d'états formaient un régime exceptionnel. La généralité était à l'origine une division finàncière,"et les généraux des- finances n'avaient d'autre attribution que de surveiller les deniers publics- Leurs pouvoirs s'étendirent et ces officiers mêmes changèrent de nom : ils furent tour à tour commissaires départis, puis intendants : ce dernier nom leur resta définitivement. Cette qualification cependant était une abréviation d'un titre beaucoup plus long et qui a varié lui- môme. A l'origine ces hauts officiers étaient dénommés dans les édits : intendants pour Pexécution des ordres du roi; un peu plus tard, sous Louis XIII, ils étaient qualifiés d'intendants des finances, du militaire et de la police ; enfin, en 1789, on les nommait intendants des généralités et des provinces du royaume. Toutes ces questions de titres ont leur importance, elles cachent des différences d'attributions. L'intendant, quant à ses pouvoirs, était un fonctionnaire royal, doué dans les pays d'élections d'une autorité à peu près discrétionnaire : quant à sa personne, c'était un homme de robe, ordinairement un maître des requêtes, nourri dans la haine ,de l'aristocratie d'épée, dans la défiance de la bourgeoisie de province et des assemblées locales, toujours étranger au pays qu'il administrait, imbu des vieilles traditions que se transmettaient depuis bien des siècles les générations de légistes français, c'est-à-dire d'un dévouement entier à la prérogative royale et d'un grand amour de l'uniformité des coutumes et des lois : personnage souple, retors, audacieux et persé^rant. Il serait

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DE L'ADMfNlSTftATIlOlf DU DÉPARTEMENT. iS

difficile de s'exagérer romnipotence de ces fonctionnaires dans les pays d'élections^ c'est-à-dire dans la plus grande partie de la France : leurs attributions croissaient chaque jour et il ne se passa pas de règne au dix-septième et au dix-huitième. siècle, qui ne vînt augmenter leurs pouvoirs. Us étaient chargés des travaux publics, de l'asdstance, de la répartition des impôts, et en général de l'exécution des lois : l'entretien des routes, des ponts et des canaux : la surveillance des hôpitaux, des prisons, des mendiants, des enfants trouvés, tous ces services étaient de leur compétence : en dépit des remontrances de la cour des aides, on finit par leur donner aussi des attributions contentieuses en matière d'impôts. On peut dire que tout se faisait parleurs mains ou sous leurs yeux et qu'ils avaient dans tout ce qui concernait les affaires de la généralité à la fois le premier et le dernier mot. Il est inutile d'ajouter qu'ils avaient complètement étouffé l'indépendance et l'initiative locales.

Les intendants avaient des pouvoirs bien moins^ étendus dans les pays d'états. « Ils n'étaient guère, dit M. le baron Monnier, dans un rapport à la chambre des pairs en 1837, que des commissaires du roi chargés de solliciter des subventions, de veiller à l'entretien des troupes et d'exercer la haute police dans l'intérêt du gouvernement. Les pa*oviAces qui jouissaient de cette organisation indépendante se distiur puaient généralement par un plus haut degré de prospérité. Les intérêts du pays étaient mieux entendus et défendus, les travaux publics, mieux dirigés, mieux surveillés. Un ministre dont le nom est resté cher aux amis de Thumanité, Turgot, voulut étendre à la France entière des institutions analogues. Il obtint à titre d'essai qu'une assemblée provinciale serait créée pour le Berry et la Haute-Guyenne.

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Un plein succès justifia ses espérances, et en 1787, sur la demande des notables convoqués à Versailles, le roi publia uaéditoù il manifesta l'intention d'étendre le môme bienfait à toutes les provinces du royaume qui n'avaient pas d'états provinciaux. » Des assemblées provinciales furent en effet créées dans les* pays d'élections, mais, elles ne constituaient pas encore une institution régulière quand la Révolution vint apporter de plus radicales modifications au système existant.

L'organisation intérieure des pays d'états présentait de nombreuses variétés ; mais il y avait toujours un trait commun, c'est que les assemblées provinciales comprenaient les trois ordres, la noblesse, le clergé et le tiers état : tantôt le vote se faisait par ordres, comme en Bretagne, tantôt par têtes comme dans le Languedoc, tantôt le tiers état ayant double représentation comme dans la dernière province citée. Ces assemblées provinciales étaient nombreuses et atteignaient en général le chiffre de ceht membres ou plus : les sessions, d'ordinaire, étaient annuelles et duraient un mois (1). C'étaient les intendants qui ouvraient les sessions au nom du roi, mais presque toujours ils étaient privés du droit d'assister aux délibérations et devaient se retirer après l'ouverture.

Cette rapide esquisse n'appelle que de courtes observalions, qui d'ailleurs se présentent d'elles-mêmes : il est inutile d'insister sur ce fait évident que deux siècles d'administration sous le régime des intendants avaient banni des pays d'élections, c'est-à-dire des trois quarts de ia France, toute espèce de vie locale et y avaient étouffé tous

(1) En Bretagne, depuis 1630 les états ne se réunissaient plus que tous les deux ans.

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DE l'administration DU DÉl'ARTËMENT. 17

les éléments d'indépendance et de consistance provinciales. Si de plus l'on tient compte de cet autre fait, mis en lumière par Tocqueville, que, au moment où éclata la Révolution, la classe bourgeoise avait complètement délaissé les campagnes et se trouvait sans influence sur les nombreuses populations rurales, si l'on réfléchit que la noblesse et le clergé devaient nécessairement perdre leur crédit par l'accomplissement de la grande réformation sociale qui se préparait, l'on voit combien il était difficile aux législateurs de la Révolution de fonder une administration.locale, qui présentât des garanties de liberté et à la fois de solidité : il n'est pas téméraire de dire que la base faisait complètement défaut et qu'elle était tout entière à créer.

A l'honneur des réformateurs de 1789, il faut reconnaître qu'ils s'efforcèrent de résoudre selon les vues de l'équité le difficile problème qui se présentait à eux. Après avoir morcelé, avec trop de précipitation peut-être et par suite de craintes exagérées, les vieilles divisions provinciales, ils voulurent, du moins, donner aux départements nouvellement constitués, une organisation qui leur fût propre et où l'esprit local pût se manifester à son aise. Les intendants furent partout supprimés ; on les remplaça par des administrations collectives pour l'action aussi bien que pour la délibépation. L'action administrative se trouva ainsi conférée à des assemblées. Celte administration départementale se divisait, d'après la loi du 22 décembre 1789, en deux sections : le conseil du département^ composé de 36 membres nommés par les électeurs primaires parmi les citoyens payant une certaine contribution foncière puis un directoire composé de 8membres nommés par les 36 personnes qui formaient le conseil du déparlement. Le directoire du

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département, corps exécutif, devait toujours être en activité et rendre annuellement ses comptes au conseil du département : celui-ci devait tenir chaque année une session d'un mois au plus. Outre les 36 membres du conseil du département les électeurs primaires avaient encore à élire un procureur syndic^ soumis à réélection tous les quatre ans comme les conseillers de département. Le procureur syndic avait séance au conseil sans voix délibérative : il ne pouvait y^être fait aucun rapport, sans qu'il en eût communication, ni pris aucune délibération sur ces rapports, sans qu'il eût été entendu.. Tel était le mécanisme tout nouveau,inventé par la Constituante, remarquable à bien des titres, et surtout parce que, avec la création des assemblées provinciales par Turgot, c'est dans l'histoire de France depuis trois siècles le seul essai sérieux qui ait été tenté pour fonder une administration locale sur les bases du selfgooemment. Les attributions de l'administration départementale étaient énumérées dans l'article 1" de la section III de la loi du 22 décembre 1789 ; importante disposition dont la plus grande partie est encore en vigueur de nos jours, avec cette différence que les pouvoirs conférés en 1789 à l'administration collective, issue du suffrage local, le sont aujourd'hui à un personnage unique, nommé par l'autorité centrale, le préfet.

Il n'est pas nécessaire de s'appesantir sur les -avantages ou les vices d'un pareil système. Absence complète de toute espèce d'ingérance de l'autorité centrale dans les affaires dû département ; délimitation exacte par voie d'énumération des affaires qui étaient locales et relevaient uniquement des pouvoirs locaux et de celles qui étaient générales et relevaient du pouvoir central ; constitution de

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