DU RÉGIME MUNICIPAL EN FRANCE ET EN ANGLETERRE

De toutes les unités administratives, celle qui dans tous les pays a le plus de consistance et d'individualité, c'est assurément la commune. Il n'est pasde circonscription mieux tracée par la nature et à laquelle s'attache davantage l'affection des citoyens. Tout homme, si éloigné qu'il se tienne de la gestion des affaires publiques, se sent irrésistiblement porté à s'intéresser à la direction de sa propre commune : ceux-là mêmes qui sont le plus enclins à supporter facilement l'arbitraire dans le domaine politique, comprennent tout le prix de la liberté dans le domaine communal. Il n'est guère d'habitant de petite ville ou village qui ne réclame pour sa localité le droit de faire elle-même ses affaires, sans intervention d'aucun étranger, sans tutelle d'aucun supérieur. C'est, en effet, que les intérêts communaux touchent par tous les points, de la manière la plus directe et la plus ostensible, les intérêts particuliers : notre vie de chaque jour, nos habitudes les plus minutieuses, les plus intimes* dépendent quelquefois de la solution des questions communales. C'est, en second lieu, que ces questions se présentent, d'ordinaire, sous un jour très-simple, exemptes de toutes les complications dont les questions générales sont souvent embarrassées ; c'est qu'elles paraissent d'une compréhension facile et d'une solution aisée, et qu'on

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les croit à la portée de tout citoyen, pour peu qu'il ait de sens et de réflexion : ce sont des intérêts tout pratiques et journaliers auxquels il s'agit de veiller, et il semble que pour s'y bien connaître et s'en bien tirer, il suffise, sans plus ample lumière ni plus longues études, d'être au courant des choses et des habitudes du pays, d'avoir reçu de la nature et fortifié par Texpérience quelque dis- •cemement et quelque solidité d'esprit. C'est enfin que, dans le cercle restreint d'une commune, chacun se connaît et s'apprécie à sa juste valeur, que les habitants se sentent aptes à choisir eux-mêmes les hommes les plus propres à bien conduire les aflaires de tous et regardent, par conséquent comme un droit naturel et imprescriptible la faculté de nommer par leur libre suffrage et en connaissance de cause leurs mandataires. Telles sont les raisons qui ont fait de la commune l'unité administrative la plus solide, la plus résistante, la plus à l'abri des usurpations des pouvoirs supérieurs, celle dont la puissance a le moins subi d'éclipsés et qui^ possédant en soi le plus de force, rencontre autour d'elle le plus de sympathies.

Ce n'est pas qu'il faille s'imaginer que, en tous les pays du monde et dans tous les temps, le sort des communes ait été le même : si essentielle que soit à tout organisme social l'existence de cette division administrative, qui est comme la cellule élémentaire du corps politique, il n'en faut pas moins reconnaître que, pour n'avoir jamais été complètement étouffée, la commune s'est trouvée cependant en certains pays opprimée et presque atrophiée. L'esquisse rapide de l'administration communale en France et en Angleterre suffira pour montrer les extrémités de la destinée des communes : nous verrons comment dans l'un de

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bu RÉGIME MUNICIPAL. 75

ces pays, elles jouissent de la plénitude de leur indépendance et de leur vitalité, et, dans l'autre, au contraire, réduites presque à l'expression la plus simple, elles sont bornées au minimum de leurs attributions et de leurs franchises. Suivant encore dans cette étude comparative la marche que nous avons adoptée jusqu'ici, nous remonterons un peu dans notre histoire et tracerons avec la précision, que comportera la brièveté, les vicissitudes des communes en France dans les dix derniers siècles : ce n'eçt pas là un hors-d'œuvre d'un intérêt rétrospectif; il est inutile de répéter que le présent ne s'explique que par le passé, et que l'avenir ne se peut xonjecturer que par l'exacte connaissance de l'un et de l'autre. Mais ce qu'il importe de signaler, ce qui ressortira de l'étude oîi nous entrons, c'est qu'il fut un temps, bien loin de nous, il est vrai, où l'organisation de nos villes, bourgs et communes, présenta beaucoup d'analogie avec l'organisation des villes, bourgs et paroisses anglaises.

On a dit, avec exagération sans doute, quoique avec un certain fond de raison, que si la commune est moins vivante en France que dans tout autre pays, nulle part elle n'a un passé plus glorieux. L'origine de nos communes est multiple et a deux sources principales : d'une part, la persistance des municipes romains en dépit de la conquête; de l'autre part, l'insurrection des artisans et des bourgeois contre les caprices et l'arbitraire des seigneurs. De cette différence d'origine résultèrent des différences d'organisation. Elles furent d'autant plus nombreuses et plus tranchées que les communes, qui se constituèrent par voie de lutte et d'insurrection contre leur seigneur, n'eurent pas toutes le même succès et n'obtinrent pas toutes Les

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mêmes garanties. La royauté fut l'alliée intime et influente des villes et bourgs dans leurs dissensions incessantes avec l'aristocratie féodale. Nos rois du douzième et du dix-hui- ' tième^ siècle pensaient faire œuvre de grands politiques ei> a s'attachant les bourgeois sans les affranchir politique^ ment » (Gviizot, Civilisation en France, tome IV, page 237) : et vraiment ils ne se trompaient pas. Ils intervenaient dans les querelles qui divisaient les artisans des villes et leurs seigneurs; ils prêtaient souvent main-forte à l'exécution des chartes, et l'on eût pu croire qu'ils se considéraient comme caution des seigneurs dans les garanties que ceuxci accordaient aux communes et comme obligés, à ce titre, de veiller à ce que ces garanties fussent intactes. Celte alliance intime de la royauté et des communes ne put durer toujours. L'habitude des franchises communales, de l'administration régulière et économe, la pratique, dans le cercle restreint des localités, de ce que Ton a appelé plus tard le selfgovernment^ ouvrit aux bourgeois les yeux sur l'arbitraire, les malversations et les abus qui entachaient la gestion des services publics : les bourgeois devinrent exigeants : le tiers état, qui était né à l'abri des garanties communales et qui avait puisé ses principes dans les chartes des villes, ne tarda pas à effrayer la royauté par ses idées, ses aspirations et ses actes. Dès le quatorzième siècle les rois et les légistes qui les entouraient prirent les communes en suspicion : dès lors commença cette œuvre lente mais persistante de centralisation, qui finit par tuer toute vie locale. Les communes, cependant, ne perdirent pas en un jour leurs attributions : en dépit des envahissements du pouvoir central et des tendances à l'uniformité, qui se manifestèrent en France bien avant la Révolution, elles conser-

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vèrent des attributions encore multiples et une grande diversité d'institutions.

On peut répartir eii quatre catégories les localités qui existaient en France à la fin du moyen âge et pendant la première période de ce que Ton est convenu d'appeler les temps modernes. Les communes propreirient dites, sorties presque toutes d'une lutte heureuse contre leurs seigneurs, Jouissaient non-seulement de garanties qui étaient consignées dans leurs chartes, mais de pouvoirs propres pour, défendre dans cette intégralité ces garanties. Sbus la diversité des institutions, Ton peut dire que les villes et bourgs de cette classe possédaient, sans exception, les deux droits fondamentaux qui suivent, les seuls essentiels, à vrai dire, à une bonne organisation municipale : ils avaient le privilège de nommer leurs magistrats et de faire la police dans leur enceinte ; en second lieu ces magistrats locaux avaient le pouvoir de faire des lois municipales. A côté de ces communes proprement dites se trouvaient les villes de bourgeoisie, qui n'avaient ni magistrats électifs, ni règlements locaux i le droit de bourgeoisie consistait simplement à soumettre les villeâ à l'autorité royale, qui les administrait par desfonctionnaires révocables, ce qui soustrayait ces agglomérations aux caprices et à rarbitraii*e des seigneurs* Une troisième catégorie comprenait les villes dites de cou^ tume^ qui ne s'administraient pas elles mômes comme les Communes et qui n'étaient pas dirigées comme les bourgeoisies par des fonctionnaires royaux ; leur sort était déterminé par des coutumes écrites qui réglaient d'une manière minutieuse les rapports entre les habitants et les seigneurs, principalement au sujet des redevancés. Bien au-dessous de ces trois classes venait une quantité innombrable de

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communautés d'habitants^ disséminées dans la campagne sans magistrats ni garanties. Les communes, bourgeoisies et lieux de coutume étaient, sans exception, des agglomérations importantes que remplissait la population urbaine : les communautés d'habitants, au contraire, étaient, presque sans exception, des villages ou des hameaux, peuplés par la population rurale. Ainsi existait en France, au moyen âge et au commencement des temps modernes, cette distinction essentielle entre les agglomérations urbaines et les paroisses rurales, distinction marquée par une différence notable dans les attributions et les institutions des unes et des autres : nous verrons qu'en Angleterre la même distinction, les mêmes différences d'attributions et d'institutions existent d'un côté entre les boroughs et les populations agglomérées, et de l'autre côté les paroisses rurales : ce qui prouve combien est naturelle cetle différence d'organisation entre les agglomérations urbaines et les localités rurales, et combien nos législateurs ont agi à la légère en voulant, par un amour excessif de l'uniformité, donner aux unes et aux autres la même destinée.

Les agglomérations urbaines, en France, ne firent pendant les derniers siècles que perdre la plus grande partie de leur indépendance, sans que les communautés d'habitants gagnassent rien en autonomie ou en franchises. L'institution des juges consulaires, en i563, enleva aux magistrats locaux le jugement des contestations entre les marchands ; en 1579, l'ordonnance de Blois leur fit défense de connaître des affaires criminelles : ils furent ainsi réduits à la gestion des intérêts économiques des communes et aux attributions de la- police municipale. Mais ce qui porta le coup de mort aux communes, ce fut la vénalité

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des offices municipaux. La royauté trouva bon de baltre monnaie avec eux, et l'avarice des rois immola les derniers restes de l'autonomie communale. Dans les années qui précédèrent la Révolution, les communes étaient tombées dans un état complet d'impuissance et n'avaient guère plus d'initiative que les simples communautés d'habitants. Deux . essais, qui méritent d'être remarqués, furent tentés pour les tirer de cette léthargie. L'un est l'édit de 1765, qui rétablit l'élection des magistrats municipaux, mais qui fut bientôt abrogé par un édit de 1771, lequel revint à la vénalité des offices. D'après Tédit de 1765, le corps de ville devait se composer, dans les villes ayant plus de 4,500 habitants, d'un maire, quatre échevins, six conseillers, un syndic receveur et un secrétaire greffier. Tous ces membres de l'administration municipale étaient élus au scrutin dans une assemblée de notables, lesquels étaient eux-mêmes élus séparément par diverses catégories de personnes déterminées. Dans les villes de moins de 4,500 habitants le nombre des échevins et conseillers était moindre. Le rétablissement des offices en 1771 ayant indisposé l'esprit public, un édit de juin 1787, inspiré principalement par un mémoire de Turgot sur les municipalités, établit un régime uniforme pour toutes les localités de France, sans distinguer en rien les agglomérations urbaines des paroisses rurales. Chacune avait son assemblée qui était composée 1° du seigneur et du curé,. 2° d'un certain nombre de conseillers qui variait, suivant le nombre d'habitants, de 3 à 9, 3° d'un syndic. Cette assemblée, sauf les membres de droit, sortait de l'élection des citoyens qui payaient un certain cens, 5, 9 ou 12 livres, selon la population. Cette tentative ne fut jamais qu'un projet, que l'appro-

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80 ORGAttlSÂTION DE l'aDMINISTRÂTION LOCALE.

che de la Révolution empêcha de passer dans les faits» Ainsi, quand la Révolution arriva, c'était déjà une tendance chez les politiques et les publicistes, et l'opinion publique adhérait à cette tendance, de soumettre à un régime uniforme les différentes catégories d'agglomérations qui couvraient la France. Il ne venait alors à l'esprit de personne qu'une ville importante eût droit à une organisation plus complète qu'une chétive paroisse rurale ; nul ne s'avisait de penser que les institutions d'une cité ne pouvaient être en même temps celles d'un hameau, et qu'en voulant plier les villes et les campagnes au même régime d'administration locale, on serait forcé de choisir entre ces deux systèmes : ou bien réduire à leur expression la plus simple les attributions municipales au point de contraindre et de gêner la vitalité et l'initiative des villes, ou les étendre au contraire en leur accordant leur entier développement au point de les rendre impraticables dans les villages. Nul ne réfléchissait qu'en pareil cas l'unité de régime touchait à la confusion i les esprits étaient tellement pénétrés de l'idée d'uniformité dans les lois et les institutions, qu'on perdait de vue les différences naturelles et constitutives qui séparent les paroisses rurales des agglomérations urbaines. L'histoire était là, il est vrai, et la comparaison des peuples étrangers pour montrer qu'en tous temps et en tous Ueux les villes et les campagnes avaient eu un dévelop* pement distinct et des institutions diverses : l'expérience prouvait que les hameaux ne forment pas un centre véritable et ne constituent pas une unité réelle, qu'ils ne peuvent trouver ce centre et cette unité que dans une circonscription pliis étendue, tandis que les villes sont en eHes-mêmes Un organisme complet et indépendant.

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DU BéGIM£ MUNICIPAL. ti

Maïs, aux approches de la Révolution, les esprits, tout empreints de systèmes et de plans géométriques, s'accoinmo* daient mal des leçons que pouvaient fournir l'histoire, l'expérience et la comparaison des peuples étrangers.

Les lois du 2-44 décembre 1789 et du 30 décembre 1789-8 janvier 1790 supprimèrent toutes les municipalités existantes, et instituèrent dans toutes les localités des administrations fondées sur le principe électif. Le mot de commune perdit son acception première et, devenant générique, s'appliqua à toutes les localités indépendantes. Dans chacune d'elles les citoyens nommaient 1° un maire et un certain nombre d'officiers municipaux, lesquels constituaient le. corps municipal ; 2* des notables en nombre double de celui des membres du corps municipal et formant le conseil général de la commune. Dans les communes au-dessous de 500 habitants le corps municipal ne se composait que de trois membres, le maire et deux officiers municipaux adjoints. Dans les communes au-dessus de 500 habitants, le nombre des membres du corps municipal augmentait avec la population jusqu'à atteindre le chiffre .de 2i membres dans les villes au-dessus de 100,000 âmes. Après cette première division dans les conseils électifs venait une subdivision. Dans les localités où le corps municipal avait plus de trois membres, il se divisait en deux parties : le bmreau'eX le conseiL Le bureau se composait du tiers des officiers municipaux, y compris le maire, et était chargé collectivement de l'action : le conseil composé des deux autres tiers délibérait dans les cas ordinaires: ce n'était que dans les circonstances extraordinaires que le cùoseil général de la commune était appelé à délibérer. On voit combien toute cette organisation était compliquée : ce

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Il OAGANISATIOR DE L ADMINISTRATION LOCALE.

bureau qui était le pouvoir exécutif, ce conseil municipal délibérant à l'ordinaire et ce conseil général de la commune délibérant à l'extraordinaire ; c'étaient là bien des rouages pour des communes dont un très-grand nombre n'avaient guère plus de 500 habitants et présentaient à peine une agglomération. Une telle constitution eût pu se concevoir pour des villes, elle y eût fonctionné peut être sans trop d'embarras : dans les commiHies importantes, en effet, on a toujours distingué, tant sur le continent qu*en Angleterre, trois classes de magistrats ou conseillers : le bourgmestre, les échevins et les conseillers ordinaires, et de même de l'autre côté de la Manche, le maire, les aldermen et les tùwncounsellors. Mais ce qui était tout à fkit nouveau et singulièrement déraisonnable, c'était d'appliquer un pareil régime à toutes les localités ayant plus de 500 habitants. Pour les localités au-dessous de 500 habitants le corps municipal n'étant, nous l'avons vu, composé que de 3 membres, l'action appartenait au maire seul et la délibération au corps municipal entier; sauf les cas importants où la délibération appartenait, non plus seulement aux trois personnes composant le corps municipal, mais au conseil général de la commune. GommB si ces rouages étaient encore trop peu nombreux, la loi instituait en outre un procureur de la commune avec mission de défendre les intérêts et de poursuivre les affaires de là commune.

Assurément nulle loi ne porte plus le cachet de l'inexpérience. On avait voulu soumettre à un régime uniforme toutes les localités de France sans distinction ; et cependant l'oD avait été contraint, dans la pratique, de faire une séparation entre ces localités, et de donner un régime différent à celles qui avaient plus de 500 habitants

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et à réelles qui en avaient moins. Ou ne s'était pas aperçu que c'était beaucoup plus haut qu'il fallait placer la séparation, ,et que d'un autre côté il la fallait faire beaucoup plus forte. On était arrivé à une multiplicité de rouages, dont le mécanisme compliqué ne pouvait se mouvoir faute d'espace et de matièf e dans nos étroites communes rurales*

En organisant ainâi les administrations municipales les lois de 1789 et 1790 .avaient cherché à délimiter nettement leurs attributions. Les communes nouvelles n'étaient pas, comme les vieilles communes, comme les boroughs d'Angleterre, des unités indépendantes : elles étaient subordonnées aux administrations du district et du département. Les corps municipaux avaient, des attributions propres: « régir les biens et revenus des villes, bourgs, paroisses et communautés ; régler et acquitter celles des dépenses locales qui doivent être payées des deniers communs; diriger et faire exécuter les travaux publics qui doivent être à la charge de la communauté ; administrer les établissements qui appartiennent à la commune; faire jouir les habitants d'une bonne police, notamment de la propreté, de la salubrité et de la sûreté dans les lieux, rues et édifices publics. I» Les corps municipaux avaient aussi des attributions qui touchaient à l'administration générale et qui leur étaient déléguées : la répartition des contributions directes, la direction immédiate des travaux publics dans le ressort de la municipalité, etc. Les corps municipaux exerçaient toutes ces attributions sous Tautorité et le contrôle des assemblées administratives du district et du département.

Le double résultat des lois de 1789 et de 1790 avait été, en confondant les agglomérations urbaines et les paroisses rurales, d'instituer un régime local, uniforme il est vrai, .

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OU peu s'en falldit, mais singulièrement compliqué etimpraticable dans la plus grande partie des localités, et d'un autre côté de placer toutes les communes, sans dist^inction d'importance sous Tautorité et le contrôle des assemblées du district et du département, ce qui enlevait aux villes Tindépendance dont elles jouissent de nos jours encore en Angleterre et dont elles avaient joui, en France môme, au début des temps modernes.

La constitution du 5 fructidor an ni fut en principe beaucoup plus sage : elle distinguait les communes ayant moins de 5,000 habitants et celles qui avaient une population supérieure. C'était faire preuve de grand sens et d'expérience. Au-dessous de 5,000 habitants, la commune avait un agent municipal et un adjoint, tous deux électifs ; ces agents se réunissaient au chef-lieu du canton avec les' agents des autres communes du canton, et constituaient une assemblée chargée de délibérer sur toutes les affaires intéressant le tout ou les parties de la municipalité cantonale. Ainsi, l'action administrative restait à la commune, mais la délibération appartenait au canton, qui constituait la véritable division administrative, l'arrondissement se trouvant supprimé. Dans les communes ayant une population de 5,000 à 100,000 habitants, il devait y avoir une administration unique composée d'un nombre de membres qui variait, suivant le chiffre de la population, d'un minimum de 5 à un maximum de 9. Dans les communes au-dessus de 100,000 habitants, il était institué trois administration$ de 7 membres, reliées entre elles par un bureau central de 3 membres, lesquels étaient nommés par le gouvernement, tandis que les membres des administrations municipales étaient électifs. Ce système avait sans

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doute des défauts ; mais il avait un grand avantage, c'était de distinguer les agglomérations urbaines des localités rurales : les agglomérations urbaines, on ne saurait trop le répéter, -sont par elles-mêmes un centre, et chacune d'elles constitue un organisme complet ; les localités rurales, au contraire, gravitent autour d'un centre et font partie d'un organisme plus vaste qu'elles-mêmes : aussi nous paraît-il rationnel de former les agglomérations urbaines en unités indépendantes, et de rattacher au contraire les localités rurales au canton auquel elles appartiennent. Mais encore est il que chaque localité rurale, hameau ou village, tout en ne constituant pas un organisme complet, tout en ne for-, mant pas un centre, a cependant certains intérêts particuliers, très-peu aombreux, il est vrai, mais qui incontestablement lui sont propres : par cela même qu'elle est une paroisse, la localité -rurale la plus chétive a une église, un cimetière, dont la garde et la gestion doivent lui appartenir. Si la constitution de Tan III avait parfaitement raison de rattacher, pour la viabilité, pour l'instruction, la police et les autres services publics, les localités rurales au canton, elle avait tort en absorbant complètement c^ localités dans le canton et en les privant du droit d'administrer à elles seules ce qui n'appartient qu'à elles, l'église, le cimetière. En Angleterre, nous le verrons, le système municipal, si tant est qu'il y ait en Angleterre un système, se rapproche sur certains points du régime inauguré par la constitution de l'an III : les villes constituent des centres et des organismes parfaitement complets et indépendants ; les localités rurales, au contraire, sont rattachées au comté pour la presque totalité des services; mais cependant ces localités en tant que paroisses, tout en se perdant dans

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«6 ORGANISATION DE l'aDHINISTRATION LOCALE.

Tunité supérîeure pour la plus grande partie de Tadriinistration, retiennent eneore leur indépendance en ce qui concerne leur église et leur cimetière (1).

La constitution du 22 frimaire an YIII vint* changer radicalement le régime que la constitution de Tan III avait inauguré. On perdit de vue, de nouveau, la distinction si importante et si naturelle entre les agglomérations urbaines et les paroisses rurales : la passion de l'uniformité l'em. porta. La municipalité de canton fut supprimée^ Ton rétablit l'arrondissement. Ton restitua à toutes les communes leurs conseils municipaux et Ton rendit au premier magistrat de chaque commune le nom de maire. On alla encore plus lom dans cette voie de réaction, et Ton sacrifia le principe de l'élection : la nomination des maires et des conseillers municipaux appartint au premier consul dans les villes de 5,000 habitants et au-dessus, au préfet dans lés localités moins importantes. Le seul tempérament à cet arbitraire du pouvoir central et de ses représentants, c'était que la désignation des maires et des conseillers municipaux ne devait pas sortir des listes des notabilités communales^ que formaient les électeurs. Un sénatus -consulte de thermidor an X substitua à la désignation par le premier consul ou l'empereur sur la liste des notabilités communales, le droit pour les assemblées électorales de présenter deux candidats à raison de chaque place vacante. Mais un décret de 1806 limita singulièrement la portée de la candidature élective, en décidant que la présentation de, candidats par l3s assemblées électorales 41'aurait lieu qu'autant que le préfet

(1) On doit remarquer que sous le régime de la constitution de l'an 111 le catholicisme se trourait aboli en tant que culte public.

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DU ïfÉGIME MUNICIPAL. 87

n'aurait pas pourvu préalablement aux places vacantes. C'était, en effet, remettre au pouvoir central' le droit de nommer, sans garanties ni conditions, les maires et conseillers municipaux. C'est aussi de cette manière que les choses se passèrent sous la Restauration, et l'on eut le singulier spectacle d'un gouvernement libéral au sommet et dansles affaires politiques, arbitraire, au contraire, à la base et dans les affaires administratives. La vie ^ municipale se trouvait étouffée par un système où les magistrats et les conseillers locaux étaient les mandataires, non de leurs concitoyens, mais du chef de l'État. M. de Martignac voulut en vain modifier un état de choses afussi déraisonnable et rendre aux communes le droit de nommer leurs conseils nîunicipaux. Le gouvernement de 1830 a l'honneur d'avoir opéré cette réforme. D'après la loi du 21 mars 4 831, des électeurs spéciaux furent appelés à nommer le conseil municipal, dans le sein duquel le gouvernement devait prendre les maires et adjoints. On croyait ainsi avoir réalisé le nec plus ultra des libertés communales ; la révolution de février cependant alla plus loin : par le décret du 3 juillet 1848, non-seulement le suffrage universel remplaça les catégories de la loi du 21 mars 1831, mais encore, pour les villes au-dessous, de 6,000 habitants, le même décret substituait à la nomination administrative du maire et des adjoints l'élection par le conseil municipal. Au-dessus de 6,000.habitaijts, le gouvernement conservait le droit de désigner les magistrats municipaux. Ce système dura jusqu'à l'Empire : les lois du 7 juillet 1852 et du 5 mai 1855 attribuèrent au chef de l'État et aux préfets le pouvoir de nommer les maires et adjoints dans toutes les communes, sans distinction d'importance, et de

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les prendre en dehors même des conseils municipaux. Ce n'était donc* pas un retour à la législation de i 331, c'était un pas vers le régime du Consulat, de l'Empire et de la Restauration.

Telle est l'histoire compliquée de notre organisation municipale, depuis le jour où, emportés par une ardeur irréfléchie, ne voulant tenir aucun compte des précédents historiques et; des institutions existantes, nos pères cru^ rent pouvoir créer une administration uniforme pour toutes les localités rurales et urbaines. Ces vicissitudes nombreuses, ces pas en avant et ces retours en arrière, cette législation changeante, ce sont bien là les preuves évidentes qu'en pareille matière, l'improvisation est une folie, l'uniformité une chimère. De boïlnes institutions» c'est-à-dire celles qui résistent à la pratique, et, pour prendre une expression vulgaire, qui se montrent bonnes à l'usage, ce ne sont pas celles qui sortent faites de toutes pièces du cerveau d'un philosophe, d'un politique ou encore des résolutions d'une assemblée : ce sont celles que le temps a élaborées, qui se sont lentement perfectionnées, qui sont l'œtfvre moins de la raison et de la pensée humaine que du cours naturel des choses, de la force des événements et du concours des circonstances. Voilà pourquoi les efforts sincères pour constituer en France un bon régime municipal ont échoué : on avait trop cherché la régularité, l'uniformité ;^ l'on n'était parvenu après tant d'essais et de déconvenues, qu'à étouffer la liberté et la vie communales : pendant plus de trente ans, de 1800 à 1831, il n*y a^eu dans nos grandes villes, comme dans nos petites localités, aucun symptôme de vie municipale; et si, depuis 1831, nos communes commencent à renaître, si elles re«

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prennent leur force, leur initiative, encore faut-îl avouer qu'elles sont loin d'avoir cette consistance et cettç vitalité que nous rencontrerons de l'autre c6té de la Manche. C'est ce que démontrera amplement l'examen attentif de la constitution actuelle de nos administi^afions municipales et des administrations municipales anglaises.

L'administration municipale en France se composa •de deux éléments : 4' du maire et des adjoints qui dirigent l'action administrative, 2**. d'un conseil municipal électif. • *

Dans les chefs-lieux de département, d'arrondissement et -de canton et dans les villes qui, sans être chefs-lieux, ont , une population d'au moins 3,000 âmes, le maire était nommé pour cinq ans par l'empereur sur la proposition du ministre de l'intérieur ; dans toutes les autres communes, le maire était nommé par arrêté du préfet. Le choix de l'empereur •et du préfet n'était pas renfermé dans le sein du conseil municipal, comme il l'était sous le riSgime de la loi de iSîi. Il •existe même une circulaire ministérielle célèbre, qui, lors clu renouvellement des conseils municipaux, engageait les «laires à ne point se présenter aux élections municipales, ^ue le maire eût été nommé par décret impérial ou par arrêté préfectoral, il pouvait toujours être suspendu pour •deux mois par le préfet : la suspension pouvait même se continuer au delà de ce délai avec l'approbation express^ du ministre de l'intérieur. On voit combien l'autorité centrale se déûait de ces premiers magistrats municipaux, elle ne négligeait rien pour les avoir en sa puissance et les soustraire même au contrôle de leurs concitoyens : elle les nommait sans conditions, elle les révoquait ou elle les suspendait, et elle voyait parfois d'un mauvais œil qu'ils deman-

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dassent à leurs administrés de sanctionner leur gestion, en les élisant au conseil municipal.

Les fonctions municipales sont gratuites, mais elles comportent, comme en Angleterre d'ailleure, des frais de représentation, qui ne sont accordées que par trois ou quatre grandes villes. Les conditions d'aptitude aux fonctions de maire sont très-simples et à peu près les mêmes que pour toute fonction élective: la seule qui mérite d'être signalée, c'est que le mairp, premier magistrat municipal, doit être inscrit dans sa commune au rôle de l'une dçs quatre contributions directes. La charge de maire est incompatible avec beaucoup d'autres emplois : il est inutile d'énumérer ces nombreuses incompatibilités, qui toutes ont leur raison d'être évidentes, et ne partent d'aucun principe hostile à l'égalité.

Les attributions du maire sont aussi nombreuses que diverses. Ce magistrat, en effet, ïi plusieurs caractères ; d'un côté, en tant qu'officier de l'état civil et officier de police judiciaire, il appartient à. l'ordre de la justice, d'un autre côté il a des fonctions purement administratives. A ne considérer que ces dernières, on peut encore distinguer dans le maire deux qualités différentes : tantôt il agit comme délégué du pouvoir centrhl et sous rautorité du préfet^ tantôt il agit comme administrateur de la commune sous le contrôle et la surveillance du préfet. De toutes façons le maire est donc le subordonné du préfet.

En qualité de délégué du pouvoir central, le maire est chargé de ce qui concerne la publication des lois et règlements ; il doit procéder à la révision des listes électorales, dresser le tableau de recensement pour la conscription, et accomplir en général toutes les obligations qui lui sont

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imposées par différentes dispositions éparses dans plusieurs lois. Dans toutes ces matières le maire agit sous l'autorité du préfet. Aussi l'article 45 de la.loi du 48 juillet 4837 dit il expressément : «Dans les cas où le maire refuserait ou négligerait de faire un des actes qui lui sont prescrits par la loi, le préfet, après l'en avoir requis, pourra y procéder d'office par lui-môme ou par un délégué spécial. » Pour tout ce qui concerne les attributions du maire comme délégué du pouvoir central, le préfet peut lui envoyer des ordres : il en est ainsi par exemple pour tout ce qui touche la police générale : le maire dans ce cas est tenu d'exécuter les ordres du préfet ; car si le maire est chargé de la police municipale comme administrateur de la commune, il n'est chargé de la police générale qu'en qualité de délégué du pouvoir central. Gomme administrateur de la commune, le maire n'est plus placé sous l'autorité du préfet, c'est-à-dire que le préfet ne peut plus lui donner des ordres; mais il est, même alors, soumis à son contrôle, c'est-à-dire que le préfet a le droit d'annuler ses actes, ou de refiiser l'approbation à ceux qui ne peuvent être ej^écutoires qu'en vertu de l'homologation préfectorale. C'est là encore une dépendance, mais moins étroite^ que la précédente. Le préfet, en effet, dans cette catégorie d'actes que le maire fait comme administrateur de la commune, n'a plui? le droit de prendre l'initiative ; il peut empêcher ou annuler, mais il ne peut rien enjoindre, il n'a qu'un veto. Les attributions, que le maire exerce ainsi sous la surveillance de l'administration supérieure, sont nombreuses; elles se divisent en deux catégories, lesquelles se rapportent à deux qualités différentes qui existent dans le maire ; ce sont d'abord les attributions qui lui appartiennent comme magistrat municipal et qui concer-

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n ORGANISATION DE L ADMINISTRATION LOCALE.

lient la police municipale^ la voirie, etc. ; ce sont ensuite les attributions qu'il possède comme représentant de la corn* mune personne morale.

Une des principales prérogatives du maire, c'est le pou* voir réglementaire qui lui est conféré. Il a ce pouvoir dans toute sa plénitude, sous la réserve de n'enfreindre ni les lois, ni les règlements d'administration publique, ni les règlements départementaux. Dans cette limite, le maire peut prendre, publier et faire exécuter des arrêtés soit temporaires, soit permanents. Mais cette omnipotence du premier magistrat communal est singulièrement limitée par le droit qu'a le préfet d'annuler les arrêtés municipaux. Il faut noter, cependant, que le préfet peut simplement annuler, mais non pas réformer ou modifier les arrêtés du maire. Dans tous les cas c'est au maire qu'appartient l'initiative, le préfet n'a que le veto. Telle est, du moins, la théorie, car la pratique est plus flexible et plus favorable au premier magistrat du département. Si, en effet, le préfet ne peut «directe Jient ordonner des mesures locales, ni rien substituer ou ajouter par voie de réformation à des arrêtés du mairG, la loi lui laisse une porte détournée pour parvenir au même but. Le préfet a toujours la ressource de faire sur la matière un règlement départemental, applicable aux diverses cofnmunes du département, ce qui peut avoir pour résultat, non-seulement de réduire à néant les arrêtés locaux pris par les maires sur le même objet, mais de substituer en pratique des clauses nouvelles à celles qu'avaient s^doptées les arrêtés locaux : par ce faux-fuyant le préfet obtient l'initiative et le droit de réformation, que la loi lui avait refusés directement. Il est de principe que, entre les arrêtés des maires, il faut distinguer ceux qui sont

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permanents de ceux qui sont temporaires : quoique soumis les uns et les autres au contrôle du préfet qui les peut annuler, ils diffèrent en ceci que les arrêtés temporaires sont immédiatement exécutoires sauf l'annulation par le préfet^ tandis que les arrêtés portant règlement permanent ne de- Tiennent exécutoires qu'après l'approbation du préfet ou après l'expiration d'un délai de trente jours sans que le préfet ait manifesté'son opinion. La diCTérence, on le voit, peut être intéressante en fait, mais n'a aucune importance en principe. En fin de compte, ces arrêtés sont toujours soumis au veto préfectoral, aussi doivent-ils être envoyés par le maire au sous-préfet, qui les transmet à son supérieur.

Après avoir ainsi esquissé rapidement les diverses attributions et pouvoirs du maire, il importe de réunir ces traits épars, pour dessiner nettement le caractère de ce premier magistrat municipal. Ce qui frappe, au premier abord, c'est la diversité, parfois même la contrariété de ses qualités différentes. Bien n'est plus complexe et moins un que le rôle qu'il est appelé à jouer : il a comme deux faces et deux natures, de même que sous le régime de la loi de 1831 il avait deux origines : c'est une fonction hybride. Ses pouvoirs sont en eux-mêmes immenses ; ils embrasgent toutes les matières que les lois générales ou les règlements départementaux n'ont pas réglées. Mais ces pouvoirs, si étendus, sont Tendus singulièrement précaires par le veto préfectoral, qui est suspendu sur eux comme une épée .de Damoclès. Selon qu'on le considère dans ses rapports avec les administrés ou dans ses rapports avec le préfet, le maire est grand ou il est petit; c'est un maître presque absolu, ou un subalterne presque sans consistance ; on pourrait, ce semble, résumer

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en ces quelques mots le caractère du premier magistrat municipal : il est aussi indépendant de ses administrés qu'il est dépendant du préfet.

Nous n'avons que quelques mots à dire des adjoints : ce sont tantôt des suppléants^ tantôt des auxiliaires du maire. Dans chaque commune au-dessus de â,500 habitants il y ena deux : au-dessus de 40,000 habitants, le gouvernement peut ajouter un adjoint de plus par 20,000 âmes. L'adjoint remplace le maire absent ou empêché et est alors subrogé à tous ses droits et pouvoirs; il peut, en outre, recevoir du maire la délégation, d'une partie de ses pouvoirs, mais non de la totaUté. Alors même qu'il n'agissait ni comme suppléant, ni comme délégué partiel du maire, l'adjoint pouvait assister au conseil municipal, mais seulement avec voix consultative, à moins qu'il n'eût été élu au conseil.

. Le conseil municipal est une assemblée délibérante, qui partage avec le maire la responsabilité de l'administration de la commune. Il est composé de membres élus par les habitants ; le nombre; de ses membres vaiie avec la population et oscille entre un minimum de iO, pour les communes au-dessous de 500 habitants, et un maximum de 36, dans les villes qui ont 5P,000 âmes. Il est à remarquer que les lois récentes qui ont réglé l'organisation des conseils municipaux, ont beaucoup moins redouté le grand nombre des membres que ne paraissaient le faire les lois et les constitutions de la première république : si l'on se reporte à l'esquisse rapide que nous avons tracée des lois et constitutions républicaines, on verra que leur résultat était d'organiser dans toutes les localités de petites oligarchies de peu de membres et parfois môme des triumvirats : c'é-

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tait là une organisation défectueuse, car la première qualité d'une assemblée délibérante, c'est qu'elle soit en nombre suffisant pour que toutes les opinions puissent se produire, se discuter et s'éclairer.

Les conseillers municipaux sont nommés par les électeurs .inscrits sur les listes de la circonscription communale : il est inutile de s'arrêter sur les formalités relatives aux élections, non plus que sur les cas d'incapacité et d'incompatibilité ; deux remarques seulement sont nécessaires : la première, c'est qufe \et scrutin de liste s'applique aux élection^ de la commune : on a pensé que dans le cercle étroit d'une ville les citoyens notables et capables étaient connus de chacun, et, de plus, qu'il serait singulièrement difficile, pour ne pas dire impossible, de diviser en plusieurs circonscriptions des communes qui, parfois, n'ont que quelques centaines d'habitants : cette dernière raison, croyonsnous, est la dominante ; car la loi permet aux préfets de diviser les villes importantes en sections, et mAme de déterminer le nombre de conseillers que chaque section élira. Le préfet avait, en pareille matière, un pouvoir absolu, qui n'était- limité que par l'obligation de proportionner exactement le nombre de conseillers à élire dans chaque section avec le nombre des électeurs^ qui y habitent, et en outre par l'interdiction de composer une section avec des électeurs qui n'auraient entre eux aucun lien territorial. La seconde remarque, que nous avons annoncée, c'est que dans les communes qui ont plus de 500 habilants, les parents au degré de père, frère, fils et les alliés aux mômes degrés ne peuvent faire partie du môme conseil municipal; on a voulu empêcher les coteries de famille d'absorber «toute la vie communale : mais malheureusement, on le

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voit, ces coteries peuvent se former à leur aise précisément dans les localités où le conseil municipal est le moins nombreux, et où par conséquent elles auraient la plus fâcheuse influence : c'est que dans ces petites localités le recrutement du conseil municipal est chose difficile et qu'il ne faut pas compliquer encore : ce n'est pas, en effet, œu- . vre aisée, que de trouver dans nos communes de 200 habitants iO citoyens capables et consciencieux : c'est encore là un des exemples des nombreux embarras qui sont attachés à Texistence d'aussi chétives circonscriptions.

Les conseils municipaux avaient, autrefois, une existence de cinq ans ; c'était assez ; il est bon que les assemblée», délibérantes se retrempent après un petit nombre d'annéesà leur source naturelle, l'élection ; il est fâcheux d'éterniser ces fonctions qui n'ont leur origine que dans le mandat des administrés : quand une charge est à la nomina-^ tion du souverain, elle peut être de longue durée, parce que le souverain peut ordinairement intervenir pour casser le titulaire, s'il oublie ses devoirs et les engagements qu'il a pris; mais quand une charge est élective, il importe que celui qui l'a obtenue de la confiance de ses concitoyen» reparaisse devant eux après un laps de temps modéré^ pour se soumettre de nouveau à leur verdict. Sans la perspective de cette électipn nouvelle à courte échéance, la responsabilité s'atténue, au point de disparaître quelquefois tout à fait. Or, il nous paraît que cinq ou six ans sont le maximum du délai possible pour que la responsabilité se conserve. Les Anglais mêmes, nous le verrons, sont loin d'accorder une vie aussi longue à leurs assemblées muni* cipales. Mais la loi de 1867 sur les conseils municipaux décida que, à l'avenir, ils seraient élus pour sept années»

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DU RÉGIME llUJNIGirAI. 97

Ce qu'il y a de curieux, c'est que les maires sont toujours nommés pour cinq ans comme sous le régime antérieur. Ce n'est pas là le résultât d'une inadvertance. On a voulu, de dessein prémédité, éviter la coïncidence entre la nomination des maires et l'élection des conseils, afin que l'élection ne pût être dirigée vers le but unique de renverser le maire. C'est afin d'empêcher, autant .qu'il était possible, le suffrage des habitants de prononcer son arrêt sur l'administration du premier magistrat municipal que l'on a introduit dans notre législation cette bizarrerie. Assurément le. moyen est inefficace : la population d'une commune pourra toujours témoigner son mécontentement contre le maire, en nommant un conseil municipal qui lui sera hostile ; mais cette manifestation n'aura pas autant d'éclat ni* de portée que si elle coïncidait avec l'épc^que légale de la nomination du maire : c'est cette satisfaction sans importance que la loi de 1867 semble avoir cherchée. L'esprit de défiance du gouvernement contre les électeurs et leurs mandataires persiste donc en dépit des améliorations récentes ; on en trouve une foule de preuves. Dans l'intervalle des sept années, qui constituent la vie normale d'un conseil municipal, on ne pourvoit pas au remplacement des membres décédés ou démissionnaires, à moins que leur nombre n'ait été réduit aux trois quarts. Ce sont là des dispositions assez indifférentes ; mais voici qui est plus grave : le pouvoir central a le droit de dissoudre le .conseil municipal pour le remplacer par une comnoission administrative, et cette commission administrative, qui n'est investie d'aucun mandat de la part des administrés, peut être maintenue en fonctions pendant trois ans. On ne pouvait mieux dire que le pouvoir

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central a autant de défiance à l'égard des électeurs locaux qu'il a de confiance en ses préfets. Cette confiscation pendant cette longue période de la vie municipale d'une commune et de son droit imprescriptible à s'administrer elle-même, n'a, à notre connaissance, dans l'administration anglaise, rien de correspondant ni d'analogue.

Le chef de l'État a seul le droit de dissoudre le conseil municipal, le préfet a le pouvoir de le suspendre. Cette suspension ne doit durer que deux mois ; mais, à l'expiration de cette période, la suspension, si elle, est approuvée par le ministre, peut se continuer toute une année : l'on voit combien de précautions a prises le pouvoir central contre l'initiative et l'indépendance des assemblées délibérantes électives : suspension de deux mois par arrêté préfeatoral, suspension d'une année avec l'approbation du ministre, dissolution par décret impérial, installation d'une . commission administrative qui peut durer trois ans : ce sont là, en vérité, de terribles armes, que nos conseils municipaux seraient bien téméraires d'affronter.

Le conseil municipal tient chaque année quatre sessions ordinaires, en février, mai, août, septembre : chacune de ces sessions peut durer dix jours et le conseil y peut délibérer sur tout ce qui rentre dans sa compétence. Les sessions extraordinaires ne peuvent se tenir qu'en vertu d'une autorisation du préfet ou du sous-préfet, et le conseil ne peut s'y occuper que des affaires pour lesquelles il a été spécialement réuni. Le préfet ou le sous-préfet peuvent accorder l'autorisation de tenir des sessions extraordinaires sur la demande du maire ou sur celle du tiers des conseillers municipaux; il y a toutefois une différence entre les deux cas ; quand la demande est faite par le tiers

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des conseillers, lé préfet, s'il refuse d'accorder l'autorî^ationj doit répondre par un arrêté motivé ; si elle est faite, au contraire, par le maire, le préfet peut refuser en gardant le silence ou, en d'autres termes, par prétention. C'est avec cette suprême aisance et cette indifférence dédaigneuse, que l'administration a le droit d'accueillir la demande du premier magistrat municipal pour une réunion extraordinaire du conseil de la commune. Ainsi, telle est la défiance invétérée, qui inspire le pouvoir central, à l'égard de l'initiative locale, que même dans ces modestes questions de la vie municipale il semble qu'il soit nécessaire de se prémunir de toutes les interdictions administratives.

Telle est l'organisation du conseil municipal et le mécanisme de son fonctionnement d'après la loi de ^867 ; il importe d'étudier, d'un autre côté, ses attributions. Elles soqt nombreuses, complexes et viendront chacune à leur place danst la suite de cet ouvrage ; il suffit d'esquisser ici les différentes catégories de pouvoirs que la loi a remis aux conseils municipaqxjpour se faire une idée exacte, quoique générale, de notre administration communale. Les conseils municipaux peuvent prendre quatre espèces de délibérations. Celles de la première catégorie se distinguent par ce caractère, qu'elles sont exécutoires en vertu de leur propre force et sans approbation préalable de l'administration supérieure. 1 1 ne faut pas d'ailleurs se tromper sur la portée de ces délibérations; si elles n'ont pas besoin de l'approbation du préfet, elles peuvent être annulées par lui. En fin d^ compte, là plus grande indépendance des conseils municipaux se borne à pouvoir prendre une initiative, qui reste soumise au veto préfectoral. La loi de 1837 limitait à quatre cas les délibérations réglementaires, c'e^i le nom des délibérations

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de cette catégorie. La loi de 1867 énumère neuf autres cas, qui sont, sauf une différence que nous allons signaler, assimilés aux premiers. Le conseil municipal sous le régime nouveau peut donc prendre des délibérations réglementaires dans treize cas déterminés. Leur énumération serait ici trop longue et se trouvera mieux à sa place dans d'autres parties de cet ouvrage. 11 suffit de dire que ces treize cas, où les délibérations réglementaires, c'est-àéire exécutoires par elles-mêmes sauf annulation par le préfet, sont de mise, ont ce caractère commun de se rattacher tous à la gestion du patrimoine communal ou aux droits de place à percevoir dans les marchés et heux publics. Nous ayons annoncé que l'assimilation des neuf cas nouveaux, introduits par la loi de 1867, aux quatre cas que contenait 1^ loi de 1837, n'était pas complète et comportait une diffé-. rence; il est fâcheux que cette différence soit conçue dans un sens restrictif : « En cas de dissidence entre le maire et le conseil municipal, dit la loi nouvelle, la délibération ne sera exécutoire qu'après approbation du préfet* » Gomme •cette restriction ne rétroagit pas aux quatre cas prévus par la loi de 1837, il en résulte qu'il faut diviser en deux catégories les délibérations réglementaires du conseil munidipal : 1** celles qui, d'après la loi de 1837, sont exécutoires par elles-mêmes, quand môme le maire aurait été en désaccord avec le conseil municipal, le préfet conservant dans tous les cas le droit d'annulation ; 2» celles qui, d'après la loi de 1867, sont exécutoires par elles-mêmes sauf annulation, à moins que le maire ne se soit trouvé en désaccord avec le conseil, auquel cas l'approbation préalable par le préfet serait exigée. Est-ce assez de distinctions et de précautions? Ainsi, telle est la défiance de nos législateurs envers les as-

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semblées locales, qu'elle s'introduit niême dans des lois qui sont marquées cependant d'un caractère relativement libérale L'observation générale, qui résulte de toutes nos légis* lations successives, le résumé en quelque sorte de leur esprit, c'est que les conseils municipaox sont aux yeux du pouvoir central des suspects, auxquels on peut parfois laisser une liberté d'allures apparentes, mais qu'on ne saurait trop surveiller et ralentir dans leurs mouvements.

La seconde catégorie de délibérations comprend toutes celles qui ne sont exécutoires qu'en vertu de l'approbation de l'administration supérieure, le préfet ou le chef de l'État suivant les cas; cette catégorie, depuis la loi de 1867, s'est notablement réduite au profit de la précédente ; elle se trouve n'avoir plus pour objet que le budget en recettes et en dépenses et les grands travaux de voirie. La principale des délibérations de cette seconde catégorie concerne Texamen du compte d'administration, que le maire doit présenter annuellement au conseil municipal.

Le conseil donne son avis toutes les fois qu'il est consulté par le préfet, et il est des cas énumérés par la loi où le préfet doit demander cet avis, sans être jamais tenu de s'y soumettre. Le conseil peut encore émettre des vœux sur les matières d'intérêt local, mais il ne peut faire ni publier des proclamations ou adresses. Ces avis et ces vœux forment là troisième et la quatrième catégorie des délibérations de» conseils municipaux.

L'examen rapide de l'organisation des conseils municipaux et de leurs attributions semble pouvoir se passer de tout commentaire. Nos lois n'ont voulu accorder à ces mo-^ destes assemblées qu'un pouvoir fort réduit; elles ont craint une initiative trop hardie, des entreprises téméraires ou

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onéreuses. En" ppemier lieu, Ton s'est mis en garde contre les écarts de ces assemblées électives en leur enlevant complètement l'action pour ne leur laisser que la délibération, en remettant le pouvoir exécutif dans la commune à un agent nommé par 1^ pouvoir central et ne dépendant que de ce pouvoir; en second lieu, il semble que Ton ait voulu rendre les conseils municipaux indépendants des électeurs, dans la mesure du moins où cette indépendance est possible, en prolongeant l'existence légale des conseils pendant sept années et en éloignant ainsi le moment où les conseillers auraient à rendre compte au public de leurs actes et de leurs votes; en troisième lieu, Ton a imaginé un mécanisme fort heureux pour rendre parfaitement inofifensives dans la pratique, les erreurs et les fautes des conseils municipaux : dans toutes les affaires qui sont de leur compétence, l'administration supérieure s'est réservé tantôt le premier mot, tantôt le dernier; si bien que là où les conseils municipaux ont l'initiative, Tadministration supérieure ne laisse pas de conserver soit un droit d'approbation préalable, soit un droit d'annulation : ainsi dans tous les actes de la vie municipale, l'administration centrale intervient pour moitié, ce qui réduit à de bien minimes proportions la vie propre de nos localités.

Tel est en France l'état des choses (4), il est tout autre en Angleterre. Là, l'histoire, les institutions, et plus encore peut-être les idées et les mœurs, sont contraires aux nôtres. Dès l'origine des temps modernes les événements intérieurs, la politique intestine ont pris une marche opposée dans les

(1) II a été légèrement modifié par une loi de 1871 sur l'organisation des conseils municipaux ; nous analysons cette réforme dans une partie postérieure de cet ouvrage.

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deux pays. En France, les bourgeois s'allient à la royauté pour avoir raison des nobles; et la royauté, après avoir battu les nobles, se retourne contre les bourgeois pour les terrasser à leur tour; les communes tombent dans la même impuissance que les châteaux; et quand \â royauté, à son tour, succombe, la centralisation lui survit ; le mécanisme, ^une fois établi, continue à fonctionner avec la même régularité, peu importe qu'il soit mû par une seule main ou par plusieurs; l'omnipotence des bureaux succède à Tomnipotence de la cour : ni les campagnes, ni les villes ne se trouvent émancipées. En Angleterre, le peuple des communes et l'aristocratie des comtés se liguent contre la royauté et la réduisent à l'impuissance; puis, vivant ensemble en bonne harmonie, chacun chez soi, ils conduisent l'un et l'autre leurs affaires propres sans aucune intervention de l'autorité supérieure. De cette différence dans le point de départ et dans l'allure initiale résultent pour l'Angleterre et pour la France de grandes différences dans- les points d'arrivée et les résultatsacquis. En Angleterre, tous les éléments divers, qui existaient à la fin du moyen âge se sont .développés, à; leur aise et sans entrave ; ils n'ont traversé aucune grande crise, ni subi aucune réforme radicale; aussi sont-ils doués d'une singulière vitalité ; mais d'un autre côté ils sont disparates et n'offrent pas cette régularité, cette bar* monie qui semblent être le but suprême de nos efforts.

^l'aristocratie des comtés, avons-nous. dit, lit alliance en Angleterre avec le peuple des villes pour résister aux empiétements de la royauté, c'est-à-dire du pouvoir central. Le sens de cette alliance est assez bien caractérisé par un mot actuellement en usage, elle provenait d'un espritj)ar^2cw/ariste.: chacun voulait être maître chez soi ; les grands pro-

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priétaires terriens dans les campagnes, les bourgeois daaûs les villes. Aussi arriva-t-il que, après la victoire, les campagnes et les villes continuèrent à former deux éléments différents, et quoique toujours prêtes à s'unir contre la royauté, si la royauté redevenait ambitieuse, elles restèrent et elles restent encore distinctes d'intérêts, d'instilutioitô et de tendances . Les campagnes, pour leur administration, se confondent avec le comté etseperdentpresque dans son organisme; les villages et hameaux ne constituent pas des unités complètes, bien qu'ils aient, en tantqneparoisses,quelqufisattributiens propres; ils vivent de la vie du comté, sont soumis à ses magistrats et à ses institutions. Tout au contraire les bourgs sont en eux-mêmes des centres indépendants, parfaitement complets, isolés du comté ou traitant avec lui d'égal à égaL Ainsi existe en Angleterre, à l'état traditionnel, cette distinction radicale entre les circonscriptions rurales et les agglomérations urbaines, distinction que nous avons reconnu être aussi conforme à la nature des choses qu'elle est contraire aux idées d'uniformité absolue et de régularité géométrique, qui dominent la majeure partie des esprits en France. Or, cette distinction entre les villes et les campagnes ne consiste pas seulement dans la délimitation des circonscriptions,, dans l'absence de toute subordination des unes aux autres ou dans le défaut d'une hiérarchie commune, elle réside beaucoup plus dans la difTérence des institutions et des régimes généraux d'administration, qui sont en vigueur, d'un côté, dans les paroisses rurales et, de l'autre côté, dans les agglomérations urbaines. Nous' avons tracé dans le chapitre qui précède l'organisation des comtés, c'est-à-dire des circonscriptions rurales en Angleterre ; nous avons vu que le caractère dominant des institu-

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lions du comté, c'était que radministration était confiée à de grands propriétaires fonciers, qui votaient les dépenses et les impôts sans être munis^ à cet effet, d'aucun mandat de la part de leurs concitoyens ou administrés. Les institu. tions des villes et des bourgs, «au contraire, sont complètement démocratiques : le principe de l'élection et du contrôle populaire y forme la clef de voûte de tout le système : la seule analogie qui existe entre le comté et le bourg, c'est que tous les deux sont parfaitement indépendants dans leur sphère et que le pouvoir central n'exerce de tutelle ni sur Tun ni sur l'autre.

Du développement tout historique des bourgs en Angleterre résultait l'absence absolue de tout régime uniforme d'administration^ Les institutions différaient presque dans chaque ville : le contrôle de l'autorité centrale était complètement absent. L'on crut s'apercevoir que les corporations municipales, abandonnées ainsi à elles-mêmes, sans autre loi que la 'coutume^ se laissaient parfois entraîner à de dangereux abus. L'on. citait des exemples de villes qui administraient sans publicité leurs finances, d'autres qui employaient une partie de leurs revenus à des destinations dépourvues de tout caractère d'utilité publique. La révolution de i 830 venait d'éclater sur le continent, et la France s'occupait d'élargir les bases de son système municipal, quand l'Angleterre pensa à donner au sien plus de régularité et de fixité : des enquêtes sérieuses furent faites pour arriver au moyen d'empêcher les abus sans entraver la liberté des bourgs et, après de longues discussions, la loi du 9 septembre 1835 ^5 et 6 Will. IV, ch. 76) définit 178 circonscriptions urbaines et, sans détruire en rien les vieilles traditions, constitu,a une organisation civile, qui non-seu-

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lement diffère de To^ganisation du comté, mais encore forme avec elle un contraste presque parfait.

Les corporations urbaines restèrent, au point de vue de Tadministration, complètement indépendantes des comtés où elles pouvaient se trouver englobées. Tandis que dans le comté les mêmes personnes, les juges de paix, réunissent les fonctions administratives aux fonctions judiciaires, ces deux ordres d'attributions furent séparés dans les villes. Nous ne parlerons pas ici de l'organisation judiciaire dans les bourgs.

Au point de vu'e administratif, Tautorité dans les bourgs municipaux se trouve appartenir tout entière au conseil municipal. Ces assemblées sont composées de trois éléments distincts : le maire, qui est le chef de la municipalité, et un nombre déterminé de conseillers eid'aldermen.Les bourgs sont souvent divisés en seciionsytvardsy et à chacune d'elles est assigné un certain nombre de conseillers et d'aldermen. Les conseillers sont élps directement par les "bourgeois {burgesses) du bourg ou de la session à laquelle ils se rattachent. Pour être éligible, il faut un certain revenu dont le chiffré varie avec la population de la ville. Les conseillers, iowncounsellors, sont élus pour trois ans et sortent par tiers chaque année. Les aldermen sont nommés par les conseillers pour six ans et sortent par moitié tous les trois ans. Les conditions d'éligibilité sont pour eux les mômes que pour les conseillers. Les aldermen, issus aipsi d'un suffrage à deux

' degrés, ne constituent pas un corps délibérant en dehors du conseil municipal, ils en font simplement partie n'ayant

* sur les conseillers qu'une préséance honopifique : ils jouent le rôle d'élément modérateur, mais n'ont rien de distinct et de spécial dans leurs attributions. Le .maire {mayor) est

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élu chaque année et pour un an par la réunion du conseil municipal. Ces trois éléments, procédant tous de l'élection, mais selon différents modes et pour des durées inégales, constituent l'assemblée qui dirige les affaires municipales avec une autorité presque omnipotente. Cette autorité. réside dans le conseil même et non pas seulement dans le maire qui le préside. Ce conseil n'est pas seulement une assemblée délibérative : l'action et Texécution lui appartiennent en propre. Il est assez ordinaire que les conseils municipaux en Angleterre aient un assez grand nombre de . membres : en général l'on trouve, de l'autre côté de la Manche, un notable avantage à ce que les assemblées administratives ou politiques soient nombreuses. Néanmoins, afin que la marche dès affaires puisse être expéditive, c'est une coutume presque universelle que le conseil municipal se subdivise en beaucoup de comités voués chacun à une spécialité. Mais il ne faudrait pas croire que ces différents comités, pris dans le sein du conseil municipal, fussent comme nos commissions qui n'ont pour but que d'étudier certaines catégories d'affaires, et de préparer les solutions sans pouvoir prendre de résolutions, ni surtout rien exécuter. Les pouvoirs des comités spéciaux sont, en Angleterre, très-étendus et comprennent l'action aussi bien que la délibération : ces comités ont une délégation du conseil à l'effet de diriger les services, spéciaux dont ils sont chargés d'ordinaire, les comités spéciaux agissent seuls avec une autorité entière sous la réserve de rendre compte de leurs opérations au conseil municipal. C'est ainsi que, à Manchester, le conseil municipal, composé d'un maire, J6 aldermen et 48 conseillers, se subdivise en 21 comités, qui exercent dans le cercle de leurs attributions respectives tous

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les pouvoirs dévolus au conseil municipal, sous la réserve de lui rendre périodiquement compte de leurs actes. Cette organisation se retrouve dans tous les bourgs régis par la loi de i835 : il résulte de cette organisation que les conseils municipaux ne tiennent chaque année qu'un très-petit nombre de réunions générales. Les comités spéciaux, au contraire, se réunissent souvent : le maire est habituellement membre de droit de chacun d'eux et dirige leur action : les comités spéciaux sont rééligibles tous les ans.

Le conseil municipal tient chaque année quatre sessions ordinaires dont l'époque est fixée par la loi : il peut toujours être tenu des sessions extraordinaires, soit sur la convocation du maire, soit sur la demande de cinq membres du conseil municipal, alors même que le maire serait d'un avis opposé.

Les charges de maire, alderman ou conseiller municipal, sont gratuites, mais d'un autre côté elles sont obligatoires, et Ton ne peut s'y soustraire qu'en payant une amende qui monte jusqu'à cent livres sterlings. ^ est d'usage, dans certaines villes, d'accorder au maire tantôt des frais de représentation en numéraire, tantôt des voitures et des chevaux, sans que ces allocations fassent disparaître le caractère de gratuité attaché à la fonction. Une grande administration ne peut reposer uniquement sur des fonctionnaires gratuits : aussi dans les bourgs un peu considérables trouvé-t-on, à côté ou plutôt au-dessous des membres du conseil municipal, des agents nommés derks^ chargés de la préparation des affaires et de l'expédition de la besogne courante. Ce sont là de simples employés sansjtutorité propre, mais qui ne laissent pas que d'avoir parfois une haute position et une grande influence. Les principaux de

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ces agents sont le secrétaire«municipal {tùwnclerk) et le trésorier. Le secrétaire de la ville, comme le greffier de paix du comté, centralise dans sa main toutes les affaires : il*a un salaire très-considérable dans les grandes villes et qui dépasse même parfois celui des ministres des États du second ordre sur le continent. A Mjaùchester le secrétaire municipal a un traitement de 4,500 livres st. (37,500 fr.)^ le secrétaire adjoint a 400 livres (10,000 fr.) et le trésorier 500 livres (42,500 fr.). A Liverpool le secrétaire municipal a 2,500 livres (62,500 fr.) de traitement ; il a 4,350 livres (33,840 fr.) à Birmingham. Ces agents si bien rémunjSrés ne sont cependant que subalternes : ils sont nommés comme tous les employés de la commune par le conseil municipal.

Outre les membres du conseil municipal les électeurs nomment encore deux sortes de fonctionnaires : 4® les assessors^ assesseurs, qui ont pour mission d'assister le maire pour la révision des listes et pour tout ce qui concerne les opérations électorales; 2** des atwfeVor«, auditeurs,qui sont chargés de la révision des comptes municipaux. Ces personnages électifs ne font pas partie du conseil et n'ont que la compétence restreinte que nous venons d'indiquer.

Telle est l'organisation des municipalités anglaises, telle qu'elle ressort de la loi de 4835. Les bourgs constituent des unités complètement indépendantes et ne relevant que d'elles-mêmes. Le pouvoir central n'a auprès des bourgs aucun fonctionnaire, chargé de tutelle ou de surveillance. Le conseil municipal, issu de l'élection, est, sauf quelques réserves; que nous indiquerons dans le courant de cet ouvrage, complètement omnipotent. Il est à la fois un corps^ exécutif et une assemblée délibérante : il n'a pas à deman-

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der à Taulorité supérieure d'homologuer ses actes ou d'approuver ses délibérations ; il nomme lui-même tous ses agents et les surveille : il délègue ses pouvoirs pour les différents services aux comités spéciaux, pris dans son sein, lesquels sont aussi, dans la sphère de leurs attributions, des ^ corps exécutifs. Rien n'est plus démocratique que cette or- . ganisation du bourg municipal anglais. Le maire nommé par les conseillers, qui, eux-mêmes, sont nommés par les citoyens, n'a point d'initiative spécialeet d'autorité propre: il n'est que le président du conseil, primm inter pares : dans le conseil ihunicipal seul résident tous les pouvoirs, de lui part toute la vie communale. Toutes ces fonctions électives n'ont qu'une durée restreinte : les aldermen seuls . restent six ans en charge, mais les simples conseillers qui forment Timmeiise majorité du conseil municipal n'ont qu'un mandat de trois années, si bien qu'ils sont toujours sous la menace d'une élection nouvelle à courte échéance : quant au maire, ses fonctions sont annuelles.

Combien différentes sont les conditions de vie de notre commune française I Réunie sous beaucoup de rapports au département qui l'absorbe ; dépendant du préfet qui nomme presque tous les employés communaux ; ayant à sa tête un magistrat nommé pour cinq ans par l'autorité supérieure ; dotée d'un conseil municipal, dont les attributions sont simplement délibératives et dont les résolutions peuvent être infirmées par l'autorité préfectorale ; exposée môme à se voir enlever cette dernière garantie d'un conseil municipal élu et à subir pendant trois années, selon le caprice du gouvernement central, le joug d'une commission administrative : sous ce régime étroit et oppressif, qui constitue la curatelle la plus sévère, notre com-

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mune est dépourvue de toute autonomie, impuissante qu'elle est à rien faire, fût-elle unanime, sans le consentement de Tautorité supérieure. Les communes françaises sont traitées en mineurs incapables, contre lesquels il y a présomption d'ignorance, et dont toutes les délibérations, toutes les résolutions doivent être scrupuleusement contrôlées par ce juge infaillible et omniscient, l'administration centrale : les communes anglaises, au contraire, sont considérées comme des personnes viriles et mûres, en pleine possession de leur jugement et de leurs droits et qui, alors môme qu'elles viendraient à errer, ayant seules la responsabilité de leurs actes, n'ont à se plier devant aucune ingérance étrangère.

Nous n'entrerons pas ici dans le détail dés diverses attributions des conseils municipaux en Angleterre. Cette étude sera plus à sa place dans les différents chapitres qui constitueront la seconde partie de cet ouvrage. Qu'il nous suffise d'indiquer ici rapidement les diverses catégories de pouvoirs, que la loi a remises aux administrateurs des bourgs. A ne considérer que l'acte organique de 1835, les attributions des^conseils municipaux sont renfermées dans des limites assez étroites ; ces attributions se ramènent aux services suivants : 1° l'administration des biens et revenus municipaux et des fondations d'intérêt local, à l'exception des fondations charitables, qui sont soumises à un régime spécial que nous aurons à étudier ; 2° le service des cours de justice et l'administration des maisons de détention et de correction ; 3*^ l'administration de la police. Ces pouvoirs . étaient bornés, mais un très- grand nombre d'actes particu* . liers les ont successivement agrandis au point qu'ils embrassent actuellement la sphère totale des intérêts communaux.

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L'organisation municipale, que nous venons de décrire, n'appartient qu'aux bourgs (borougks), qui, soit en vertu de coutumes traditionnelles, soit grâce à des chartes parlementaires, ont conquis ou obtenu le privilège de s'administrer eux-mêmes. Le nombre de ces villes privilégiées était assez restreint et ne dépassait pas le chiffre de 200. A côté de ces vieilles cités, qui étaient parvenues, dès longtemps, à leur indépendance, se trouvaient, en Angleterre, une multitude de populations agglomérées, la plupart d'origine plus nouvelle, mais dont beaucoup avaient atteint une importance considérable. Les agglomérations urbaines, qui n'étaient pas constituées en boroughs, n'étaient pas dépourvues des avantages résultant d'une commune entente pour les services d'intérêt commun, le nivellement, le pavage, l'éclairage, le i^ettoyage des rues et beaucoup d'autres services collectifs résultant du seul fait de la contiguïté des maisons. Les habitants ainsi agglomérés avaient été portés à se concerter, pour assurer à la localité la plus grande partie des avantages que les chartes avaient accordés aux bourgs municipaux. Il s'était formé dans ces différentes communautés d'habitants, pour nous servir d'une expression . du vieux droit, des usages locaux remplissant l'office des lois qui n'existaient pas; et en l'absence d'institutions régulières, il s'était produit une sorte d'organisationnaturelleettraditionnelle. Cette situation mal définie présentait parfois des inconvénients graves : en effet ces usages locaux semblaient autoriser les résistances individuelles : il en était de ces agglomérations de fait par rapport aux bourgs municipaux comme des sociétés civiles .par rapport aux sociétés commerciales ; il importait de substituer à cette organisation défectueuse un système plus régulier et plus légal. L'acte

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de 1835, qui avait constitué les bourgs municipaux sur des bases uniformes, semblait donc appeler* une réforme analogue pour les autres agglomérations urbaines. A ne considérer même que les boroughs, l'acte de 1835 paraissait incomplet et insuflisanf dans^les réformes qu'il avait introduites. En effet, l'acte de 1835 faisait une réserve pour les services constitués antérieurement par des actes parlementaires particuliers ; il résultait de cette réserve que, même après l'acte organique de 1835, les conseils municipaux des boroughs n'étaient chargés de la voirie, des égouts, de l'éclairage des rues et des places que dans le cas où des actes parlementaires antérieurs n'avaient pas confié ces branches secondaires de l'administration à des commissions spéciales. Le législateur n'avait pas voulu, par respect des droits acquis, que les anciens administrateurs fussent dépouillés sans leur consentement. Au bout de quelques années l'on s'aperçut que cette réserve laissait subsister un très-grand nombre des inconvénients auxquels l'acte organique de 1835 avait eu pour but de remédier. Des réformes plus amples dévenaient donc nécessaires, et pour les bourgs municipaux, et surtout pour les autres agglomérations urbaines, qui n'étaient soumises à aucun régime légal. Deux grandes lois principales, que développèrent un grand nombre de lois secondaires, vinrent compléter la réforme et ouvrir une ère aouvelle pour l'administration anglaise.

La première de ces deux grandes lois, précédée d'ailleurs par plusieurs lois moins importantes (1), avait pour objet le développement de la santé publique, public health ; elle

(1) Ce .sont notamment le townpo lice clauses act (1847); le town improvement clauses act (1847) ; le public batfi and wash-houses act tl847)-

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établirait une commission générale de salubrité {gênerai board of heaUh\ qui avait le pouvoir, moyennant l'approbation du conseil privé ou la confirmation du parlement, de mettre la loi en vigueur, sur la requête du dixième des contribuables, dans les localités où les statistiques officielles constataient une mortalité de 23 p. 1000. L'application de la loi consistait dans l'établissement de comités locaux de salubrité {local boards of health), lesquels.se confondaient dans les boroughs avec le conseil municipal et étaieût élus par les contribuables dans les autres agglomérations. Ces comités de salubrité étaient chargés d'une foule de services locaux, ils intervenaient, selon les conditions réglées par la loi, dans tout ce qui concerne les dépendances insalubres des habitations, l'écoulement des eaux, le nivellement, le pavage, le nettoyage des rue s, l'éclairage, les abattoirs : d'une manière générale ces comités avaient pleins pouvoirs en ce qui concerne l'hygiène publique ; ils avaient aussi le droit d'acheter, de vendre et d'échanger des terrains : ils pouvaient ordonner, assepir et lever les taxes nécessaires à leur mission, ainsi qu'emprunter en donnant ces taxes {iour garantie : ils avaient enfin le pouvoir réglementaire dans les limites de leurs attributions. Cet acte de 1848 avait donc eu pour effet d'étendre notablement les pouvoirs des conseils municipaux dans les boroughs et de constituer dans les autres agglomérations urbaines des conseils électifs dotés d'attributions considérables.

Le régime institué par l'acte de 1848^ quelque supérieur qu'il fût au régime antérieur, parut bientôt insuffisant. Un acte de 1858, intitulé « acte sur l'administration locale » {local gouvemment act, 21 et 22 Vict. ch. 98)', conu)leté en 1861 par une autre loi importante, développa le système inau-

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guré par l'acte de salubrité publique. L'acte de 1858 avait pour but de coordonner toutes les lois et amendements antérieurs sur radministration locale, et de donner à celle-ci toute l'uniformité et la régularité compatibles avec la liberté des citoyens et le maintien des coutumes respectables. Le principe fondamental de l'acte.de 1858, c'est que les localités sont libres de l'adopter ou de pe pas l'adopter et que son adoption a lieu sans frais. Cette dernière clause est des > plus importantes, car, sous le régime précédent, les avantages que l'acte de 1858 assure aux localités qui consentent à l'adopter, ne pouvaient être obtenus que par des actes parlementaires spéciaux {local acts), lesquels avaient l'inconvénient de coûter excessivement cher à ceux qui les sollicitaient. La dépense moyenne pour obtenir un acte spécial du parlement était de 2,000 livres sterl. : il en résultait deux effets pernicieux : d'abord les localités absorbaient ainsi en purs. frais des sommes qu'elles auraient pu employer à d'utiles améliorations ; ensuite certaines localités y trouvaient un prétexte pour ne pas entreprendre des travaux publics indispensables, mais dont la seule autorisation devait leur imposer des dépenses qu'elles prétendaient ne pouvoir supporter. C'était aussi une clause remar((uable que celle qui laissait aux localités toute liberté pour conserver l'indépendani^e propre au régime rural ou pour réclamer le régime urbain. Cette clause, sans aucun doute» eût paru fort extraordinaire sur le continent, où il est de tradition que le pouvoir central impose de gré ou de force aux unités locales le régime qui lui semble le meilleur, dussent-elles toutes y répugner: mais en Angleterre, rien ne paraissait plus naturel que de laisser les localités décider elles-mêmes de leur sort ; tout

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le rôle de la loi semblait êtjre de leur proposer un régime modèle, et de les engager à l'adopter en le rendant aussi économique que possible. Ce n'est pas cependant qu'en d'autres matièresles États du continent et la France même ne présentent certaines lois dont le caractère est d'être facultatives : mais ce sont là de rares exceptions qui se bornent généralement aux matières commerciales ou philanthrophiques.

Un autre caractère de l'acte de 4858, et qui en constituait la principale utilité, c'est qu'il donnait aux corporations qui le revendiquaient des pouvoirs infiniment plus étendus que ceux que concédait l'acte de 1848. La législation anglaise tendait ainsi à une plus grande concentration d'attributions en matières locales ; mais ces attributions plus nombreuses et plus étendues, elle continuait à les conférer à des corps électifs locaux sans avoir la pensée de rien fonder qui ressemblât à notre tutelle administrative. L'acte de 1835 sur les bourgs municipaux avait donné aux conseils électifs dé ces bourgs des facultés plus grandes, des allures plus libres que celles qu'ils avaient eues jusquelà, pour la plupart, du moins. L'acte de 1848 sur la salubrité publique conférait aux comités locaux de salubrité des attributions encore plus variées et plus importantes que celles accordées aux boui^ municipaux par l'acte de 4835 : enfin, rencbérissapt encore sur les lois précédentes^ l'acte de 1858 portait à leur maximum d'extension et d'intensité les pouvoirs des conseils électifs locaux. Ainsi , bien que les attributions de l'administration locale ne cessaient de se multiplier, le principe électif subsistait dans toute sa force et toute son indépendance : les actes successif^ sur l'administration municipale constituaient- une. grande concentra-

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tion de pouvoirs, sans porter même la plus légère atteinte à l'autonomie des localités. •

Le système d'administration locale institué par Tacie de 1858 pouvait être adopté soit par décision du conseil municipal dans les boroughSy soit par le comité local de salubrité dans les lieux où ce service avait été créé, soit par résolution de la majorité des propriétaires ou contribuables, convoqués en assemblée publique dans les paroisses ou unions de paroisses. Enfin pour les circonscriptions non instituées par la loi, c'est-à-dire pour les agglomérations nouvelles, le secrétaire d'État de l'intérieur pouvait accorder l'autorisation, au vu d'ilne pétition signée par la dixième partie des propriétaires et des contribuables. Les contribuables et propriétaires du ressort où l'acte est adopté ont 21 jours pour réclamer contre son application à tout ou partie du ressort. Mais il faut que les réclamants forment le vingtième au moitis du nombre des propriétaires et des contribuables. Les réclamations doivent être adressées au secrétaire d'État de Tintérieur, qui a seul le pouvoir, en cas de contestation, de sanctionner l'adoption de l'acte et de .la rendre définitive : le secrétaire d'État a également le pouvoir de diviser les ressorts en sections imardsn , si toutefois la demande en est faite par la majorité des contribuables et des propriétaires.

Il n'entre pas dans notre plan d'étudier ici par le menu la loi sur l'administration locale. Les détails viendront à leur-place dans les différents chapitres du livre suivant : il suffit d'esquisser en cet endroit la nature et le rôle des autorités, que l'acte de 1858 a instituées dans Ips localités qui ont adopté le régime nouveau. Dans chaque ressort, soumis à l'acte de 1858, il est constitué une commission locale. Dans

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les bourgs municipaux les attributions de cette commission sont dévolues au conseil mutiicipal. Dans les localités ayant, en vertu d'un acte antérieur, un comité d'améliorations {board of improvement commissioners), elles appartiennent à ce comité. Dans toutes les circonscriptions que ne comprennent pas les deux catégories précédentes, la commission locale est élue par les contribuables et les propriétaires du ressort. Les attributions des commissions locales sont extrêmement multiples, elles embrassent l'administration locale entière, notamment l'éclairage public, l'administration de la voirie, les jardins et les parcs publics, la police de la voirie, des voitures publiques et des établissements publics, l'approvisionnement des eaux, le service et la police des incendies, la police des constructions et la salubrité publique, les horloges, bains et lavoirs publics, les cimetières, les marchés. Pour pourvoir à tous ces services, les commissions locales ont le droit de décréter la taxe de district, gênerai district rate, et d'en répartir le chiffre entre les contribuables : elles ont aussi le droit d'acheter, de prendre à bail, vendre, échanger, emprunter : mais pour quelquesuns de ces deniiers actes, elles ont besoin, comme nous le verrons plus loin, de l'approbatioa du secrétaire d'État de l'intérieur.

Tel est, dans ses lignes principales, le régime des localités urbaines en Angleterre : ce régime n'est pas complètement uniforme, on le voit : il y a différents types et modèles qui persistent les uns à côté des autres : on a tenu compte ainsi des diversités de traditions, de besoins et de tendances; on a respecté dans toute la mesure pojssible les psages anciens ; mais, quoique n'étant pas identiques, les divers systèmes d'administration des agglomérations urbai-

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nés sont analogues : ils reposent tous sur les mêmes principes, le droit imprescriptible des localités <ie s'administrer elles-mêmes et de conserver en tout et pour tout leur autonomie; l'ingérence gouvernementale dans les affaires locales reste inconnue en Angleterre, et, sauf des cas très-exceptionnels où l'approbation du ministre de l'intérieur est nécessaire) les localités se meuvent en parfaite indépendance dans la vaste sphère de leurs attributions. Les réformes ont été successives, graduelles ; les améliorations se sont gre fées l'une sur l'autre en respectant le tronc primitif : ainsi . , les habitudes des populations n'ont eu à supporter aucun changement violent et radical ; ainsi tout s'est fait à l'aide de l'expérience et du temps : l'on n'a eu besoin d'aucun retour en arrière, l'on n'a eu qu'à développer peu à peu, et toujours dans le même sens, les institutions existantes : en évitant toutes' les fautes des constitutions improvisées, ' l'on a pu établir d'une manière définitive un régime municipal aussi pratique dans ses résultats que libéral dans son principe.

A la base de toutes les unités administratives que nous avons étudiées jusqu'ici, comtés, bourgs municipaux et villes, se. trouve la paroisse qui a son régime propre. La paroisse est comme ]a cellule embryonnaire, l'élément constitutif de toutes les autres divisions de l'Angleterre : elle s'étend par tout le pays, dans les villes et dans les comtés, et elle conserve, dans la sphëre très- réduite de ses attributions, une entière autonomie. C'est une circonscription territoriale, à la fois civile et ecclésiastique : elle a pour centre l'église consacrée au culte anglican. «Le principe constitutif de la paroisse a.nglaise, dit M. G. de Beaumont, est que le pouvoir souverain réside dans l'assemblée de tous ceux de

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ses habitants qui payent la taxe des pauvres, ail rate pat/ers^ cette assemblée se nomme vestry et tout membre du vestry «e nomme veslryman. De ce premier principe découle toute l'organisation paroissiale. C'est le vestry, corps constituant, qui élit les officiers de la paroisse, et ceux-ci, n'agissant que comme mandataires du vestry, lui rendent , compte de tous leurs actes : ce compte, tous les vestrymen ont le droit dç le demander. Le vestry s'assemble toutes les fois qu'il plaît à ses membres d'en provoquer la réunion : dans cette assemblée tout vestryman peut exposer ses vues, ses griefs, ses plaintes : la discussion y est complètement libre : tous les intérêts de la paroisse y sont livrés à la controverse et c'est la décision de la majorité qui fait loi. » Autrefois la paroisse avait d'assez nombreuses attributions, mais depuis près de deux cents ans le mouvement social tend à les restreindre pour augmenter, à leurs dépens, les pouvoirs des comtés et des bourgs. Aujourd'hui, pour la plus grande partie de leur administration, les paroisses dépendent des comtés ou des bourgs où elles se trouvent placées, et relèvent par conséquent;des juges de paix ou des conseils municipaux des villes dont elles sont un fractionnement. Elles n'ont plus guère à pourvoir qu'à trois services, l'entretien de Téglise, des cimetières et des chemins publics. Encore doit-on dire que les lois récentes ont singulièrement réduit les pouvoirs des paroisses en matière de voirie : l'on a senti le besoin, pour la bonne administration du service des routes, de créer des circonscriptions plus vastes et ayant des ressources plus grandes. Pour les cimetières eux-ipêmes, s'il est de règle que leur admmistration appartienne aux paroisses, on doit reconnaître qu'en pratique cette règle subit un grand nombre d'exceptions qui

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semblent devoir devenir le fait général. En dehors des cimetières paroissiaux, en effet, il y a des cimetières dépendant des églises des différents cultes, les cimetières appartenant à des particuliers, à des communautés religieuses et surtout, en vertu de l'acte 10 et 44 Victoria ch. 65 (4847), les cimetières appartenant à des compagnies par actions autorisées par le parlement. C'est donc seulement l'église qui est le noyau des intérêts paroissiaux et le principal objet des délibérations du vestfy. Encore doit-on dire, que même sur ce point les pouvoirs du vestry se sont fort amoindris. La paroisse en effet subvenait autrefois aux frais du culte au moyen du produit des stalles ou bancs et des autres ressources accidentelles : en cas d'insuffisance, de ces ressources elle avait le droit de lever une taxe, la taxe d'église, church raie, qui portait sur toutes lès propriétés imposables à la taxe des pauvres. L'on conçoit que cet impôt pour l'entretien de l'église anglicane, pesant sur tous les contribuables sans distinction de religion^ était une violation flagrante du grand principe d'égalité des cultes. Aussi sous l'action des tendances nouvelles, qui, depuis quarante ans, se manifestent en Angleterre, la taxe d'église était rarement appliquée; dans un très-grand nombre de paroisses la majorité du vestry refusait de la voter, ce qui contraignait d'avoir recours à des souscriptions volontaires. L'on alla plus loin et l'on présenta au parlement un bill pour rendre facultatif le paiement de la taxe d'église dans les paroisses où le vestry aurait cru devoir la voter : sept fois ce bill fut adopté par la diambre dès communes et autant de fois repoussé par la chambre des lords : mais en l'année 4868, le Compukory church rate abolition bill a reçu l'approbation de la haute chambre. C'est là une grave

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atteinte* à Tautorité du vestry, et précisément dans la matière où ses attributions restaient encore le plus étendues. Nous verrons dans les chapitres du livre suivant que différents services importants, tels que. la tenue des registres de l'état civil, ont été enlevés à la paroisse et que d'autres, qui lui sont encore en partie restés, tels que l'assistance des pauvres, sont soumis depuis un certain nombre d'années à des autorités plus élevées qui ont le pouvoir de les réglementer. Ainsi il est arrivé* aux paroisses le contraire de ce qui arrivait aux agglçmérations urbaines. Tandis que ces dernières voyaient s'étendre et se multiplier d'année en année leurs attributions et s'accroître leur importance, les paroisses perdaient une très-grande partie de leurs pouvoirs et voyaient se resserrer chaque jour le cercle de leur compétence. Le temps n'est pas loin peut-être où la paroisse ne sera plus qu'une- simple institution privée. Dans l'état actuel la paroisse a une organisation dont la simplicité est en harmonie avec la simplicité de ses attributions. Le corps souverain de la paroisse, avons-nous vu, est le vestry formé de tous les contribuables. Le vestry n'exerce jamais directement son autorité, afin d'ïviter les pertes de temps et les dissensions intestines : d'un autre côté, par crainte des excès de pouvoirs, il ne la délègue pas à un seul agent : il n'y a dans la paroisse anglaise aucun fonctionnaire qui corresponde à notre maire. Le vestry nomme des agents spéciaux pour la direction et la surveillance des divers services sur lesquels s'étend sa compétence. 11 élit pour la direction du service financier du culte deux marguilliers, churchwardens ,^ dans beaucoup de paroisses, cependant, l'un de ces marguilliers est nommé par le ministre du culte. Le vestry élit également un comité de sépulture, burial board^

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qui a l'administration du cimetière, ainsi que d#s inspecteurs de routes, waywardem^ pour là voirie; dans les paroisses où il y a un éclairage public, le vestry nomme des inspecteurs de l'éclairage, lighling mrveyors; partout enfin il élit les tuteurs et lès inspecteurs des pauvres, guardiam andoverseers of thepoor. Dans la seconde partie de cet ouvrage nous étudierons de près la gestion de ces difTérents services. Il nous suffit de dire ici que tous ces agents paroissiaux exercent, d'ordinaire, leurs fonctions gratuitement, qu'ils sortent de charge à l'expiration de chaque année, tout en pouvant être continués dans leurs pouvoirs par un nouveau vote du vestry, et qu'ils doivent toujours à cette assemblée compte de leur geslion. On pourvoit à tous ces différents services.au moyen de taxes spéciales que le vestry .seul à le droit de voter.

Il résulte de cet exposé que, réduite, il est vrai, dans le cercle de ses attributions, la paroisse anglaise y jouit cependant d'une pleine autonomi e ; elle est libre de Jousses actes et, sauf quelques cas que nous signalerons plus loin, elle n'|i besoin, dans la sphère de sa compétence, pour passer de la délibération à l'action, d'aucune approbation supérieure. La paroisse est peut-être même, dans le cadre modeste des intérêts qui lui sont confiés, un des plus parfaits exemples du sèlfgovernment : c'est en effet l'assemblée des contribuables qui intervient directement et avec de pleins pouvoirs dans la gestion des services paroissiau:^ : il n'est fait de délégation générale à aucun agent ou fonctionnaire : le vestry agit par lui-même ou au moyen d'employés spéciaux ayant un mandat de courte durée: Ton trouverait difficilement ailleurs une organisation plus simple et qui repose sur des bases plus libérales.

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Toutefois, bien que la constitution paroissiale ait, à première vue, une apparence démocratique, par cette intervention incessante de l'assemblée des contribuables,, par ce système de délégation partielle et pour un temps limité des pouvoirs de la communauté, en réalité l'esprit de la paroisse est un esprit aristocratique et l'administration de cette unité locale est dans les mains, non du plus grand nombre, m^^is des plus riches propriétaires. Il importe, en effet, de remarquer que tous les membres qui composent l'assemblée générale ou vestry n'ont pas un vote égal. Gomme dans les sociétés industrielles, où les actionnaires ont plus ou moins de voix selon le nombre d'actions qu'ils possèdent, ainsi dans l'assemblée de la paroisse ceux qui sont imposés à raison d'un revenu de 50 livres et au-dessous ont une voix ; ceux qui le sont à raison d'un revenu supérieur ont une voix de plus par vingt livres au delà de 50, sans que le nombre de voix puisse dépasser six par électeur. Or, de même .que dans les sociétés industrielles c'est un fait général, souvent constaté par la pratique, que les gros actionnaires font la loi et décident, d'ordinaire, à eux seuls, des actes les plus importants de gestion, ainsi dans les assemblées paroissiales cette pluralité de votes attribuée à la grande et à la moyenne propriété constitue une administration complètement aristocratique.

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