DE L'ORGANISATION DES MÉTROPOLES
Avant de passer à la seconde partie de cet ouvrage, où nous traiterons avec quelques détails de l'organisation des différents services spéciaux d'utilité publique auxquels les localités sont appelées à pourvoir, il nous paraît utile de donner un court aperçu de l'admînistration des grandes villes pour lesquelles, en Angleterre ou en France, l'on a cru devoir, dans des temps récents ou anciens, adopter un régime particulier d'administration.
Il nous paraît conforme, nous devons l'avouer, à la saine raison et à la nature des choses, que des villes immenses qui sont à elles seules des nations, ne soient pas exactement soumises au régime d'administration des agglomérations ordinaires. Évidemment des vues de sage et prudente politique peuvent autoriser, en pareil cas, quelques déviations au système établi d'administration municipale : mais il est cependant des principes inviolables que môme alors il importe de maintenir et d'appliquer : si des motifs d'ordre public, si de puissantes considérations politiques peuvent légitimer quelques restrictions aux pouvoirs habituels des localités, ces considérations et ces motifs ne pourraient justifier l'organisation d'un système complètement exceptionnel et la mise hors la loi commune d'une agglomération
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considérable, par cette seule raison que cette agglomération est populeuse.
Fidèle au plan adopté ef suivi partout dans cet ouvrage, avant de décrire Tadministration actuelle de la ville de Paris, nous ferons un bref exposé des diverses organisations du régime municipal dans cette grande ville à partir du moyen âge. Ce fut dans l'origine une simple corporation privée, s'occupaijit de toutes les questions relatives à la navigation de la Seine, le collège des nautoniers, qui attira à lui successivement par une suite d'empiétements continus la plus grande partie de l'administration de la capitale. La dénomination de ce corps se trouva bientôt n'être plus en relation avec l'étendue et la variété de ses attributions, et sous saint Louis il changea de nom. Le chef de la corporation s'appela dès lors prévôt des marchands au lieu de maître de la marchandise^ et les anciens joatrs bourgeois prirent le nom à*échevins. Ces désignations durèrent jusqu'à là Révolution. L'^uiministration de la ville de Paris se composaity dans le dernier état de là législation de l'ancien régime : 1° du bureau de vUle^ formé du prévôt des marchands, de quatre écherôis et du procureur du roi de la ville ; 2^ du corps de ville j cmoposé des membres du bureau susnommé, auxquels s'adjoignaient vingt-six conseillers, seize quarteniers ou chefs de quartier. C'était le roi qui nommait le prévôt des marchands pour deux ans, mais il était d'usage que ce magistrat fût continué quatre fois de suite dans sa charge. La charge d'échevin était biennale : deux échevlns sur les quatre sortaient chaque année et étaient remplacés par élection : il est vrai que, avec le temps, cette élection était devenue une simple formalité et que les désignations étaient faites d'avance, les électeurs ne pouvant que les confirmer.
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. La délibération appartenait au corps de ville et l'action au bureau de ville. Cette superposition de deux assemblées municipales, dont Tune est délibérative et l'autre executive , était fréquente au moyen âge : elle se retrouve encore aujourd'hui dans les pays qui ont à cœur la liberté locale. Les conseils des échevins sous la présidence des bourguemestres en Allemagne et en Belgique offrent une grande analogie avec cette organisation : en Angleterre même, si cette distinction ne se retrouve plus dans les bourgs municipaux ordinaires, les aldermen n'y ayant pas d'autres pouvoirs que les towncounsellors^ elle existe, comme nous le verrons plus bas, dans toute sa force à Londres. Nous avons vu qu'une de nos constitutions révolutionnaires avait voulu étendre à toutes nos communes cette organisation de plusieurs assemblées sortant de l'élection et dotées de pouvoirs différents. Il est incontestable qu'il y a de grands avantages à ce système : on évite ainsi deux écueils, celui de rendre l'administration arbitraire en confiant toute l'étendue du pouvoir exécutif à un seul fonctionnaire ou magistrat, fût-il l'élu de ses concitoyens, et, en second lieu, celui de ralentir la "marche des. affaires en confiant l'action comme la délibération à un corps collectif nombreux et composé d'éléments souvent hétérogènes.
La police municipale à Paris était, dans l'origine, purement judiciaire, elle appartenait au Châtelet de Paris, de même que dans les provinces elle était aux mains des lieutenants des présidiaux et bailliages. Mais l'institution du lieutenant de police en 16G6 avec des attributions qui ne cessèrent de s'agrandir, confisqua au profit de la royauté la presque totalité de ce service. L'on ne peut, vraiment, s'en plaindre; dans une agglomération aussi vaste la police géné-
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raie doit singulièrement empiéter sur la police municipale . et réduire celle-ci à quelques attributions élémentaires.
La première constitution révolutionnaire, celle de l'Assemblée constituante, ne modifia pas considérablement l'organisation municipale de la ville de Paris : seulement les fonctions qui n'étaient électives qu'en théorie sous l'ancien régime, le devinrent en fait sous la Révolution. La municipalité de Paris, d'après les lois des 21 mai-27 juin 1790, et conformément aux principes généraux de l'organisation communale appliquée à toute la France^ fut composée d'un bureau, d'un conseil général de la commune et d'un procureur syndic : le bureau comprenait le maire et seize administrateurs. Le conseil, oulre les membres du bureau, se corn-posait de trente-deux conseillers. Le maire, les membres du conseil et le procureur syndic étaient élus par le suffrage direct des citoyens ; et à cet effet la ville était pirt^gée en quarante-huit sections. Les membres du bureau étaient élus par le conseil général de la commune et dans son propre sein. Cette superposition de deux assemblées collectives, dont l'une avait le pouvoir exécutif, ne différait guère de l'ancienne organisation. C'est la commune^ ainsi constituée, qui joua dans les tristes journéesde la Révolution un si déplorable rôle : c'est elle qui assuma de si vastes pouvoirs et qui s'en servit pour pousser aux mesures de rigueur et aux exécutions sanglantes. Aussi le souvenir de la commune de Paris est-il resté dans beaucoup d'esprits comme un spectre efTrayant : sous l'influence des idées tragiques, inhérentes au nom de la commune de Paris, beaucoup d'excellents citoyens, et quelques-uns libéraux en d'autres matières, ont regardé avec terreur l'établissement d'un pouvoir municipal parisien fondé sur le suffrage universel. Quel-
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que respectables et légitimes même, dans une certaine mesure, que puissent paraître ces craintes, quelle que soit Texécration que doit soulever le nom de la commune ré- Tolutionnaire, il ne nous semble pas qu'il doive résulter de ces lugubres souvenirs une mise hors la loi commune de la population parisienne. Si Ton se laissait guider complètement par le souvenir des excès du passé, si Ton voulait modifier ou supprimer les institutions, qui, à certains jours de trouble, ont effrayé le monde par les forfaits auxquels elles se sont prêtées, où s'arrêterait-on dans cette voie et quelle institution resterait debout? Les crimes de la Convention ne seraient-ils pas alors un argument irrésistible contre l'existence d'assemblées nationales électives? Le rôle odieux d'un accusateur public, comme Fouquier-Tinville, ne serait- il pas la condamnation du ministère public ? Les crimes de la royauté même dans un passé plus ou moins reculé ne devraient-ils pas, en toute logique, motiver la suppression de toute puissance monarchique? Ainsi toutes les institutions, sans exception aucune, les plus diverses, les plus contraires même, succomberaient, s'il suffisait des crimes qui les ont entachées à certaines périodes de notre histoire, pour motiver leur abolition. Il ne faut pas oublier que les institutions humaines, imparfaites comme tout ce qui tient à l'homme, sont faites en vue des circonstances ordinaires et normales de la vie politique et non pas dans la prévision de ces jours de troubles et de désordres, qui sont des crises singulièrement rares dans le développement social. Aussi nous est-il impossible d'admettre que les lugubres souvenirs de la commune révolutionnaire constituent un argument suffisant contre l'établissement d'une municipalité élective à Paris.
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IdO OUGANISATIOlf A£ l'ADfllNlSTRiinON LOCALE.
Dans le système âe la eonsElitiitioii deâractidor an lil^ Tadminislralion ée la eapitale fat coniée à douM boréaux, Teliés*êntréettXt)aMiA bureau eentral. Ces biireaux;étaient composés obacon de «eptmooâirea) et le bureau central de trois. Le bureau eentral était nofniné par Tadmiaistration du département, le dipeclofTPe- esécutif ayant le droit dn confirmation; les membres des douze bureaux étaient^ au contraire, nomtnés par les élec(teurs. C'était là, on a pu le voir plus bant, Torgantsation munidpale appliquée à tou^ tes les villes importantes de France. Parts ne se dUtinguait que par le plus grand nombre de «es bureaux par suite de ^ plus grande étendue et de sa ptus grande pofmlatioa.
La loi de plmriftse an YHI remphnça les idôuxe bureaux par dou&e arrondissemente) k la tète desqMls farmit plaoés des maires d'arrondissement éoùi les fonctions, in#m^ ment plus réduites ^e celles des mailles des autres ootn^ munes françaises^ se bornaient à Tétat ci?il et à quelques serriees déterminés. La loi conféra au préfet de h^iae la représentation deia vfflede Paris oouHne personne morale^ et peu de temps après la poliee mnnicipate ftit couiée au prifet de police. Les attributions du conseil muBîei{Md fu^ rent transférées au conseil général du département de la ISeine. L'élection naturenem^Oft lÉrt supprimée. La loi 4a 1834 vint cbanger !iout ce système. Le conseil munici]^! fut distingué du eMseil général. Le nombre des GOBseil<iers municipaux fut ftxé à trente-six : Téleotien fui râta^ blie. Le décret du 3 juillet 4048 remplaça le oonséii électif par une commission municipale' composée de trente^six membres, selon la disposition de la loi de I834> mais ces membres furent nomtné<» par le^ gouvernement oeixtmL
Depuis la loi du 16 juin 185^, qui a- reporté les.ii-
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mîtes de Pi^w aux foptiâeatioas, et €Oiapri& les villes de la haniieue dans sqq enceinte^ la C4àpil,aler confie vingt anmoiAssemeiits au lieu de douze. Chaque afrondisse*meaul a. on maire e( deux ad^iBts« L'arrondissement n'est qu'une divîsidii a^hBinistialûve .sans peESonnalitè civile : la loi û'j a pas étaUi de conseil municipaL Le maire, <|ai esta sa tète, &'est investi que d'atiributiLons fort lioMtées ; il a'est chargé ni. de la police municipale ^ ni des ialérèts écononûquesi de sa cijrconscriptiaa : Tétat civil, ks éleeUonset le jury> rinsiriiction prinuire, les cultes^ la garde nationale, le recrutement, les contributions, TassisÉtanoepublkiae, les sépultures, la surveillance des prolessioBS relatives àFart df» guérir, remplissent le cadre modeste des poQvws<de cesfoaetâonnaires. Ce sont,, d'ailleurs, de simples agents dépourvus dans presque tous les cas d'initiative. Le véritable mair^ de Piyris c'est le préfet de la Seine, auquel la loi a«i6t confié, jusqu'en 1S71, la représenlaticm. de la viHe et la gestion de ses intérêts économiques avec le concoucsrd'une comoûssion municipale. Cette commission municipale était fgrmée de trente-six membres nommés par décret impériaL Cette commission ne ^e réunissait jamais de plein droit, même en session ordinaire; elle Biepcmvaiit s'assembler que sur convocation préfeetorale; une fois léuniei elle ne^ déltbénât que sur hâ questions que lui soumettait le préfet. Chaque année il }( avait une assttnblée ordinaire, qiû ne pouvait ^^urer plus de six semaines, et dont l'époque devait ètse nqtifiie ua mois à Favdm^e atoc aaembres de la comm^ion.
Il était naturel que \e^ eonmnines voisines de Paris partageassent son inforiâne et subissent l'expiation de leur -veisinage. Dane les eommweS' du département^ de la
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Seine, les conseils municipaux étaient nommés par décret. Le nombre des membres était égal à celui qu'aurait eu le conseil électif de la commune, d'après sa population. Les conseils municipaux, contrairement à celui de Paris, avaient toutes les attributions que la loi de 4837 et la loi de 1867 ont conférées aux conseils électifs : ils ne se distinguaient de ces derniers que par cette particularité regrettable que leurs membres étaient nommés par le pouvoir. Le conseil général du déparjiement de la Seine était aussi soumis au môme régime : l'élection n'avait aucune part à sa formation ; il se composait des trente-six membres formant le conseil municipal de Paris, auxquels l'on adjoignait par décret huit autres membres, quatre pour l'arrondissement de Saint-Denis, et quatre pour celui de Sceaux.
Une organisation analogue avait été infligée à la ville de Lyon, augmentée des villes suburbaines de la Croix- Rousse, Yaisse et la Guillotière : cette agglomération lyonnaise se divisait en cinq arrondissements. A la tête de ces circonscriptions administratives, sans personnalité morale, se trouvaient des maires et des adjoints dont les pouvoirs étaient analogues à ceux de leurs collègues de Paris. Lyon formait une seule commune au point de vue économique, dont le préfet était le maire central. C'est lui qui est chargé de la police municipale. A Paris, au contraire, la police municipale est confiée, non pas au préfet de la Seine, mais au préfet de police.
Rien ne diffère plus de l'organisation administrative de l'agglomération parisienne jusqu'en 1871, que l'organisation administrative de l'agglomération de Londres : on ne ^^j^ourrait trouver un contraste plus achevé et plus frap-
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LES GRANDES VILLES. 13a
pant, un exetaple qui résume avec plus d'énergie les différences de caractères, de mœurs et de proicédés des deux peuples voisins*
Cette vaste agglomération de trois millions d'habitants, dont se compose Londres et sa banlieue, ou, pour parler le langage de la loi anglaise, le district métropolitain, n'est pas soumise à un régime uniforme. Ce n'est pas là un organisme unique, ayant une seule vie : c'est la juxtaposition d'éléments divers, ayant conservé chacun leur constitution individuelle,^ vivant et se régissant à part, ne s'unissantque pour quelqi^es services d'intérêt général et d'utilité publique. Ainsi^ tandis que l'agglomération parisienne présente à l'œil la plus grande unité et la plus parfaite régularité administrative, tandis que tout y est concentration ; l'agglomération de Londres n'est qu'une réunion de corps sous beaucoup de rapports indépendants les uns des autres.
Le district métropolitain est situé sur les quatre comtés de Middlesex, Surrey, Kent et Essex; il se compose de la cité de Londres, qui a une constitution propre tenant à la fois de la municipalité et du comté, du bourg parlementaire de Southwark et d'un nombre excessivement considérable de paroisses. Ces paroisses, n'ayant pas de constitution municipale, sont soumises aux autorités du comté dans lequel elles se trouvent situées; mais, en vertu de l'acte de 1858, elles se sont groupées en un certain nombre de districts pour les tra^^aiix d'utilité publique, e* ces districts sont administrés par des commissions locales, des divers districts sont eux-«iêmes reliés entre eux par une commission centrale qui est investie de larges pouvoirs pour tout ce qui concerne les travaux pu-
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134 OIGANISATIOR DC X ADMmfêTBATlOIl LOCALE.
MicSy la sahdnrité, etc., énas la métropole tout entière.
An mffî^i de cette immense aggl o m ér a tica €e trois millions dlialûtants, la dté de Londres, jNroprement dite, représente mcnns de 900,600 âmes. Bn IS35, qnand s'accomplit la réforme mnnîdpak, la cîté ne eomptail pas pins de 100,000 babitants. Cependant, les intérêts âë font genre qni s'y tronrai^it ccHMsentrés étûent tdlement considérables, et le respect sortont qn'inqfwaît sa eonstitotion traditionnelle était si pnissant, qne Ton n'osa pas la moffifier. Cette corporation fut la seule dn.rcqranme qni eonâerra ses yieux pri^fléges, consacrés parim grand nombre de cbartes, dont la première ranonte h 1011, an tonps d'Edouard* le Confesseur.
La cité de Londres est à la fois mie mmikip^té et un comté ; son organisation admiœstratrre se resseaft de ce double caractère, puisque Ton j titmre des sh é riff s à o6té du maire et que les autorités munidpaks j exercent les attributions nombreuses des juges de paix. La dlé a un système judidâdre qm hn est prcqure et qn^ serait intéressant f étudier. Mais le cadre de notre oorrage ne nâns permet pas de nous y arrêter en détail : il nous suffit de dire que le lord maire a une compétence Ms-étenéne en matière de juri^ction drile, comme en matière dejnri£etion crimînelle» et que s'il ne juge pas par hn-même, ainsi qu'en droit il le devraît faire, la jusfice est rendne dans la plupart de3 cas &ï son nom par un ma^strat spécial qui le remplace.
Au point de Tue admii&tratif, la dlé renfimne 108 paroisses, qui (»kt toutes dansde certaines limites une existence qui leur estiuropre. Ces cent buJt partisses se répartissent en TÎngt-six quartiers. Les pouvoirs municipaux de la eitéap*
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, îjE£ QfiMUmSB VILLES. 13»
pai^ti^fiBe^taùecmseil c6ïavûimi{cfmm(m€omtcil)com^oié du lordmaire, ddviiigt^sktaldernlieaetdedeax centsîx conseil* kJrfi.L'oaiTôitquô snitant leur habitude l^Ânglais n'oni pas redouté Texîsteiu^e d'atte mseaabiée municipale fort nomv breusecoareecanseUcobiBhuidé Uicitéd« Londres estàpeu près aussi considérshle par le noitibredéseé membres qu^ YHsàinoÏTeaGBps législatlf.Le lord maire ;.âont les fonction^ sont «onu^ka^est ohoisi par lesaldermen sur une liste de deux cudicUits présentés par r^fêsembMedesmattfes^nqeiaoh bres des corps de métier (/iuery)r il faut remarquer que ce» corps de métier sont loin d'être entièrement composés d'artisans ou de marchands: td personnage appartient a^ corps des drapiers, qui n*a jasààis de sa vie venéu du drap ; les ci* toyens noIaUesse fontalfitier à Tune quelconque de ces corporaAiona^dont Tentnée estsubeardomiée à certaines con-* ditions et le phis soorent à un droit péc^»iaire très-oonsidérable*)! estd'usagie que ces électeurs prennent pour candi» <lats les deux pr^nia^s aldermen ôfXpri» Tordre du tableau : ïl est ausâ de règle €{ue le conseil des aldermen q&i doit elKHsirlelcH'd maire potmi ces deuxcandidatsélise toujours celui qui se trouve inscrit le premier : il n'y a donc là qv'une électitm de pure fbcmiaSté et dont le résultat est connu longtemps à Tavance. Le Idrd maire est la premier personnage de kt cité : ses attributioAJB honorifiques^ la considération immensequi est attachée à cette charge ^ scmt faites pour surprendre n«H» idées contin^italesv Le^ lord maire est legtremierjuge de pahc de la cÂlé^ it a les prérogatives d'un lord fievtettant de comté, il siège personnellement on par délégné dans les cours de justice : en0n ùàm les limites de sa eîmxMMMHiption il a le pas sur tout autre personnage, il prend rang avant les membres de la famille
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royale, le souTerain seul exceptée Si grande que soit la vénération que les Anglais ont pour leurs princes, elle cède ainsi devant la majesté de la cité de Londres, et cette dignité de lord maire porte un cachet si auguste, que le personnage qui en est investi, sortant de la corporation des tailleurs, des drapiers, des bouchers, ou d'une autre, a le pas sur le premier prince du sang. L'on ne saurait citer un plus frappant exemple de cette importance, que la vie municipale a pour les Anglais, et de l'attachement inaltérable qu'ils se lèguent de génération en génération pour leurs vieilles franchises et leurs vieux usages.
Les aldermen au nombre de vingt-six sont élus par les vingtsix quartiers (wards) qui composent la cité. Le droit électoral appartient à tous les freemen occupant des maisons d'un revenu imposable au-dessus de 10 livres st. et payant régulièrement levrs contributions. Chaque alderman est le chef de sa section ; chargé de veiller à la conservation de l'ordre, il réunit les attributions d'officier de police judiciaire, ayant mission de rechercher les délits et de juge ayant charge de les réprimer : il n'y a pas dans la cité déjuges de paix nommés par la couronne, ce sont les- aldermen qui en tiennent lieu; ils siègent dans ififférentes cours de justice. Les aldermen étaient autrefois nommés pour un an comme le lord maire : actuellement leurs fonctions sont viagères.
Les conseillers {councilmen) sont aussi nommés par les vingt-six quartiers, en nombre qui varie d'un minimum de quatre à un maximum de seize pour chaque quartier. Les éléments qui entrent dans la détermination de ce nombre sont la population et la somme des biens imposables de chaque quartier. Les conseillers sont élus par les mêmes électeurs que les aldermen.
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Le -conseil cofflmuft a des attributions qui dépassent de beaucoup sur certains pointsœlles des conseils municipaux au reste de l'Angleterre. Ain^ non-seulement c'est une assemblée délibérante, ncm-seulement c'est un corps exécutif, qui nomme en principe à tous les emplois, sauf ceux qui ont été expressément réservés à différents corps, qui dispose de tous les fonds et biens de la cité, qui intervient dans tous les actes de gestion et d'administration : mais encore, chose exorbitante aux yeux d'un administrateur continental, c'est un corps législatif ayantlepouvoirde modifier, sans l'intervention du gouvernement, la constitution intérieure de la cité ; ainsi c'est par une ordonnance du conseil que la nomination à vie des aldermen a été substituée à leur élection annuelle. Si complète est l'autonomie de la cité de Londres, que le gouvernement, en faisant une réforme générale comme celle de 1835, n'ose toucher à la constitution de cette vénérable corporation, et qu'ellemême, au contraire, sans la moindre autorisation du gouvernement, a le droit, par un simple vote de ses mandataires élus, de modifier radicalement son organisation séculaire^ Nous nous trompons fort, s'il existe dans le monde entier une mimicipalité ayant une aussi complète autonomie.
Au-dessus du conseil commun se trouve la commission des aldermen et du maire ayant des pouvoirs fort étendus. Les fonctionnaires de la cité sont . nommés, les uns, et ce sont les plus importants, par les alderrimij les autres par le conseil commun. La commission des aldermen nomme le Recorder ^ le conseil commun choisit le sergent municipal {common serjeant\ le secrétaire municipal {townclerk), le mal^e des cérémonies {remembrancer)^ le chambellan {Chamberlain) et le contrôleur de la chambre des comptes.
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i as ORGANISATION DE l'ADllIKlStRAttOIf LOCALE.
Nom ne voulohs dire que quelques mois de oés divers et importàniâ personnages. Le recoirâer, dont les âmcttons âont à vie, est le légi^ eonsoiiant de là eorporalion muni^ eipale, it représeate le loird make dans les «ttribufaons judieiaires, notamment poàr la pirésîdeiiee de$ cours de justice. Il est, e» fajt, le vèritidrie et seul juge municipaL n aeeompagnele lord maire dans toutes tes circonstances importantes, par exemple lors de sa présentation au lord chanceHer et aux lirons de l'éehiqtner. Le eommon serfeant est une sorte d^aii^iiit du récorder : U est Tavocat de la corporation mtmkipale; ilassiste auxséances desdiftérêntes compiissions mi^îeipales, pour donner son atis, si cm le* requiert. Le secrétaire municipai est chargé des arehives et du sceau : il est le grèffter en chef de toutes les cours tenues par le lord maire ; entn il est le secrétairs de toutes les œmmissionsdu conseil commun^ Le rememèrmcer est un mattre des cérémonies cbargé de veiller aux préroga* tivesetaux droitsde préséance de lacité etde8esmagistrâ;ts: il a aussi des fonoâons plus sérieuses; il doit assister aux séances de la chambre des communes pour y surveiDer la marche des afiTaires parlementaireis où la câfté sa trouve ivi^ téressée: il peut assister siir réfmeitioH amx séances des diverses commissions municipales. Le cbambeUan {ehamberlain) est un personnage inascier^ qui centralise les fondS' que les collecteurs reçoivent dkectement és% èontribuables^ Le contrôleur de la clKUQabre des comptes est chargé de réviser les comptes du chambelkm. Il y a encore dans la cité deux shéri&, qui exercent collectiveownt d«B altri« butions de plus en plus réduites. Nous n'entreprwa-^ dronspas Fénumératicm de ht foule d'agenis s«baltetnes qui sont ncnamés, les uns par k conseil commua, les
tvs ot^nofief VILLES, i 139
autres par la éommisacm des aldernlen et dut mai^e* Le conseil ooouiMyi ella eommission des ddermen sont les maitresr absolus de raâmùsîfttmlkm dé la cité : aucun fonctionnaire du pouToir central n'est placé auprès d'eu pour les diriger, les surveiller on les appoeuver: ils ne relè^ ventquedeeélecienn: e'estrindépeifcAince la phiscomplète > Les autms parties de Taggiomération loadonienae ont, aT0BS4iousdit^ tenriiedisliiicte: elles jouissentd'nneorganisation propre et régissent ^les-mèoies les intérêts qui les touchait en particulier. Pour cettainssendeesd^utilifté publîqpie, il était nécessaire» c^endaAt, ^u*il s'établit un lien, sous certains rapports assez étrotti entre ces localités juxtaposées et se pénétrant les unes les autres. L'on est arrivé i fonder entre ces dii^erses unités une entente, qui n'est nnileBfteiit une absorption ou une (iosion, mais qui iràae à une action comiBiMne dans certains cas déterminés^ La loi de 1858, que nous avons étudiée phis haut, adû&mé les moyens de panrenir à cette organisation collective, qui réunit sans les étouffer les diverses parties de l'aggloméra^ tion londoiiienHe.
Les diverses branches de services d'intérêt général, qui, 2«aK termes de racte de l«88, penv^it être confiées, sur le V(BU des localités, à des eonmmiimu hcak»^ constituent dans rag^oméraSioii nfeétrefoiiiaine une adimnistlration partMMilière, dent les travaux paUks moi le principal . ot^et^La dimaBoription de la métropcOe a été divisée sous ce nçiport entreiite-iii^ dtsMcta. Dansdmcunde ces dis^ triets se trc^rve ime eowtmùmm <se<ife, procédant de l'é*lection.Les menrinres de cette commBsion sontchoias dans cbaqne paroisse parmi les «contriboidiles taxés pour les pauvres, à ravson d'nn revciin anmdt dé 40 livres steri. aiâ
moins, par rassemblée paroissiale (î;e«/ry). Suivant l'importance de la paroisse, le vestry nomme un ou plusieurs membres du district dont la paroisse fait partie. Dans les , districts qui ne sont composés que d'une paroisse, c'est le vestry qui exerce lui-même les fonctions de commission de district. Ces commissions de district ont, dans leurs attributions: la construction, la surveillance, la réparation de tous les égoutset aqueducs, sauf les artères principales, la surveillance des fosses appartenant aux particuliers, Ta* mélioration de la voirie, le pavage, l'éclairage. Elles doivent en outre nommer des médecins, chargés de signaler les maladies épidémiques, contagieuses ou endémiques, qui feraient des ravages dans le district, d'en rechercher l'origine, de proposer les moyens propres à les combattre, de faire enfin des rapports périodiques sur l'état sanitaire de leur ressort. Chaque district a son budget spécial, arrêté par la commission du district.
Ces trente-huit districts sont reliés entre eux par une commission métropolitaine, composée de quarante «trois membres^ lesquels sont nommés par les commissions de districts et par les vestries, qui en ont lesattributions.Ges membres sont élus pour trois an s et un tiers sort chaque année. La commission métropolitaine a le double droit de nommer son président et tout le personnel administratif qu'elle emploie. Cette commission a pour attributions : l'administration des grandes artères, des égouts/la dénomination des . rues, le numérotage des maisons, Touverture de rues nouvelles, ralignement, l'élargissement et le redressement des rues existantes. La commission métropoUtaine a, en. outre, un droit de surveillance et de contrôle nettement limité à l'égard des commissions de districts : elle statue sur les ap-
pels des intéressés contre les décisions des commissions Id- ' cales, elle sanctionne les emprmits à charge des taxes, que ces commissions locales venlent contracter. Uassalnissement de la Tamise est Tune des principales œuvres dont la commission métropolitaine. soit chafgée. Pour couvrir les frais considérables de ces travaux, la commission peut lever une taxe de 3 pence par livre de revenu sur toute propriété bâtie ou non bâtie : cette taxe est réservée aux travaux de la Tamise. Les autres dépenses de la commission métro* politaine sont couvertes au moyen de taxes, qu'elle répartit en ayant égard à deux considérations : d'une part la richesse de chacun des districts, de l'autre part l'avantage que chaque partie de la métropole doit retirer des nouveaux travaux. Cette étude sur l'organisation de l'agglomération de Londres serait incomplète, si nous n'y joignions l'exposé rapide dusystème de police, nous devançons ainsi l'examen • général de l'organisation de la police en France et en Angleterre, étude que nous avons réservée pour la seconde partie de cet ouvrage. Mais cette déviation à notre plan / primitif est nécessaire pour se faire une idée exacte du ré* gime municipal de Londres.
L'unité essentielle à l'action de la police a motivé en 1829 une réforme radicale dans l'organisation de ce service h Londres. Jusqu'à cet acte la métropole était divisée, ^us ce rapport aussi, en districts, qui n'avaient pas de lien commun. Le service manquait d'ensemble, au grand avantage des malfaiteurs, qui se dérobaient assez aisément aux poursuites en passant d'un district dans l'autre. Le danger de cet état de choses était exprimé d'une manière pittoresque dans une phrase prononcée au parlement : « Si un jurisconsulte étranger, disait un membre, voulait se faire
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14 2 ORGANISATIOI» DE l'ADMUflgXRATION LOCALE.
ijne liée de rqrgamisatioii de la xk>Uc6 dans la capiUde, il afriyerait à la conviction qu'elle a été iinaginéa par une . c<Nr]^oiration de voleurs, en vue d'assurer à leur société le plus de profits possibles avec la pius grande somme de sécurité. » Cette boutade peîgAatt d'une manière vive l'état réel des choses. La réforme de 1829 a produit une amélioration sensiMe et incontestable. Actuellement la police métropolitaine comprend toupie comté de Middksex et une partie des c^smtés de Surrey, Kent, Herts et Essex. Eïle étend sa juridiction sur toute la Tamise et ses dépendandei^. A la tête du servîee l'on trouve on oHnmissai^ en chef avec deux commissaires adjoints: ces trois fonctionnaires sent nommés pai* la eouronae. Les commissaires adjoints sont les auxiliaires du commissaire en chef> H|uand il est présent, sessi^ptéaBts^quandil est absent : ils soutien outre^ jugesde paÂx pour les comtés de Middlesex, Siirrey, Herts^ Essex^ Kent^ Bers et Buekingham : ils ser-« vent ainsi de lien entre lapoUee de la métropole et la poUce des comtés âd^eliU. La poUee méiropolitame est une personne' morale qui a un patnmràiô et des ressources propres. Ces ressources et ce patrimoine &(mt confiés à un receveur nommé par le éodamissaire en chef. Ce receveur représente la poUee métropoUtaine au point de vue économique : il est investi de tous lesbieus meubles et immeubles appartenaiit k la pù]i/^ lœ^étropolilMne, il fatt^ toiis les a(^6s coneemant Taebatt la eoniservation et la vente des biens.
: Cette police mélropoUtaine^ ainsi eoiai^luée par Titcte de 1839, ne s'iippUquinft p£â dan&rotigine i la dté d^ Londres. Cette corporaikm avait résisté à cette absorption partielle de É^% at^ribttt{oi^.pn parvint, si ce n'jeiH ft vaincre
<^ompIétemetti àés réiifitaiices, da moiqs à les aUéauer : au moyen de oooeeiaioo» récîproqueg, Ton en arriva h un cooh j^rotfiia, qui saavesuffda Tautonoiaie de la cité^ dansla mesure où cette aMkmoo^ poqyaii se coaoiUer avec les exigences d'un serrice, aussi népessaire. £n yertu d'un acte, de të39^ radflûnistration de la police dans la cité est con- ,^e à une compassion supérieure et à un commissaire en cbef» pommés par le conseil commua {comman council)^ 4Mi$ la nomination du commissaire en chef doit être sou- Qiise h Tapprobation du gouvernement. Suivant Thabitude anglaise qui confie le cboix des employés au chef de service, c'est le commissaire en chef, qui nomme tous les agents du ^rvice actif, tandis que la commission supérieure, par une jdistinçtion babile et heureuse, choisit ceux du service administratif. Les règtements de police sont préparés par le <^mmis$aire en chef» soumis à r2q)probation du lord maire e|; présentés» seulement alors, à l'bomologaiioii du gouvernement. Dans chaque section de la cité;, la partie administrative du service de la police appartient à l'alderman et aux membres^ conseil commun élus par la section. Cette ûQtnoiiaston^e .section a pour principale mifision de notifier ^la commission supérieure le traitement des secrétaires et 4e^ bedeaux» et les crédits pour les autres frais d'admi- .iit$laraUon de la section qui ont été votés par les habitants •riiiinis en assemblée. L'on voit quelle large part d'indépen- «di^e k» diverses &*actions de la cité ont conservée, même m ce ^i ooncerne le service le plus centralisé.
TeUe i^t l'oirganisation de l'agglomération londonienne : il ^suffit vraii^ent de la mettre en regard de l'organisation aniei^miejde l'agglomération paxisiemie : lesconunentaires sont jsiiiperSue j les i^flesubo^ naissent d'elles-mêmes. D'un côté,
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t'est une population de deux millions d'habitants pliée à *uin régime uniforme, jusque dans ses moindres détails ; ce sont des villes suburbaines, que la nature des choses destinait à une vie indépendante, du moins pour un grand nombre de services, et que Ton a rattachées violemment à l'agglomération principale, dont elles étaient des satellites, mais non pas des parties : c'est la concentration la plus intense, la fusion la plus intime, l'absorption la plus totale : ce ne sont plus des localités groupées, ayant des rapports généraux nettement délimités, mais conservant une sphère d'action particulière ; c'est une seule et vaste localité, comme une nation sans circonscriptions, un corps énorme sans membres, sans articulations, et par suite sans vie; une masse inerte, passive, non organisée, sans mouvement propre, sans impulsion qui ne lui vienne du dehors. Sans doute cette masse flexible et sans spontanéité, il est facile de l'assouplir, de lui donner une forme extérieure régulière, mais cette régularité môme, cette apparence correcte, ce sont les preuves de l'inertie, du défaut de consistance, de l'absence de vie propre. D'un autre côté c'est le groupement de mille localités, conservant leur personnalité, leur volonté, leurs ressources^ leur indépendance : c'est une union vivante : une association d'êtres libres; une entente d'intérêts du même ordre qui se comprennent, se recherchent et s'accordent : c'est une alhance qui n'est pas une absorption : la vie s'agite dans toutes les parties, elle anime . toutes ces fractions ; quelque point que l'on touche , on la rencontre. Sans doute cette organisation pleine de sève et de spontanéité ne présente pas une inasse aussi molle, aussi facile à façonner : le pouvoir extérieur qui la voudrait former selon un plan complètement correct
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et régulier, rencontrerait mille résistances opiniâtres et serait forcé de renoncer à son dessein. Mais cette absence d'aniformité exiérieiïre, n'est-ce pas le signe et le prix de de la vie? Le régime administratif de Londres et le régime administratif de Paris jusqu'en 1871 forment, avons-nous dit, le contraste le plus frappant : qui en pourrait douter? D'un côté la régularité inerte et passive, de Tautre côté la vie et la spontanéité, avec quelques irrégularités et quelques incorrections.
Nous avons terminé l'étude de l'organisation administrative des localités en France jusqu'en 1871 et en Angleterre : est-il besoin de résumer et de préciser davantage les observations éparses dans les différents chapitres qui précèdent? î^ous avons parcouru les extrémités de la destinée des communes et des provinces : nous avons vu de l'autre côté de la Manche une organisation, antique comme la société où elle se trouve, organisation qui se forme selon le cours naturel des cboses^qui naît et se développe presque d'ellemême, qui n'a d'autres créateurs que les mille besoins collectifs et les divers événements de l'histoire : organisation spontanée, mais successive, qui n'est pas l'effet de la pensée d'un prince, des résolutions d'une législature, des spéculations de la science politique; qui n'a pas surgi en un jour à l'état d'adulte, mais qui* dans le courant des siècles a grandi, s'^st modifiée, perfectionnée, simplifiée; qui a subi le contre coup de toutes les phases et crises sociales ; organisation qui n'est pas extérieure à la société qu'elle régit, mais qui est le produit de cette société même, qui est rattachée à elle par le lien le plus intime et le plus étroit, au point d'être devenue inséparable d'elle.
De ce côté-ci dé la Manche, nous avons trouvé une législa-
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tien variab]e,>extérieure àla société, artificielle, émanant des résolutions instantanées d'une assemblée que l'assemblée suivante renie : organisation conçue en un jour, appliquée souvent quelques mois ou quelques années à peine, et immédiatement modifiée ; organisation sans assises solides dans le pays, sans consistance, régulière d'ailleurs, uniforme, géométrique.
Si l'organisation administrative de la France et celle de l'Angleterre sont si contraires, c'est qu'il y a un antagonisme complet entre les développements historiques des deux pays, entre les mœurs, les traditions, les idées des deux peuples. En Angleterre l'on n'improvise rien, l'on modifie : on n'innove pas en bloc, on réforme en détail : on ne fait pas table rase, l'on reconstruit pièce à pièce, on respecte l'œuvre du temps, l'on n'accumule pas en un mo^ ment la tâche de plusieurs siècles : l'on s'accommode de contradictions, d'irrégularités, dlmperfections : l'on n'a pas de système, on a un régime : Ton marche à petits pas, mais on ne refait jamais la route déjà parcourue : 6n fait peu d'améliorations, mais on les fait définitives. Cet esprit de prudence, de circonspection, de modération, les Anglais l'appellent sens pratique.
Nous pourrions caractériser cette différence de points de vue entre les deux peuples, par une comparaison empruntée aux sciences : les Anglais considèrent la politique et l'administration comme une hygiène qui se pratique, nous les considérons comme une géométrie qui s'applique.
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