CHAPITRE II
Quand on a voulu caractériser Faction de TÉftat dans les sociétés modernes, Ton a dit quelquefois qu'elle devait se borner à assurer ces trois services essentiels : sécurité, viabilité, salubrité. L'initiative des particuliers ou des associations libres peut, selon les partisans de cette opinion, pourvoir d'une manière satisfaisante aux autres besoins collectifs, mais la police^ la voirie, l'hygiène, sont essentiellement des services publics.
C'est en efTet l'un des besoins primordiaux d'une société civilisée que celui de voies de communication nombreuses et en bon état, qui mettent en relation toutes les parties du territoire et assurent la circulation facile des personnes et des produits. Sans un excellent réseau de routes et de chemins, il n'y a nulle prospérité matérielle à espérer, et il est à craindre que la situation intellectuelle môme du peuple soit en souffrance. Aussi, parmi toutes les matières administratives, il n'en est guère qui ait autant attiré l'attention de nos législateurs que la viabilité : les lois, décrets, ordonnances, arrêtés qui concernent cet important service, forment une formidable collection dont le dépouillement seul serait un travail herculéen.
Nous ne voulons ici que tracer les traits principaux et l'organisation générale du service de la viabilité en Fi*ance et en Angleterre, sans entrer dans aucune espèce de dé-
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tails : les deux pays présentent sur ce point deux systèmes complètement opposés et dont la comparaison n'est pas sans intérêt.
Il peut paraître étonnant que l'Angleterre, qui a centralisé de la façon la plus rigoureuse, ainsi que nous le verrons plus loin, les services de l'assistance publique, de l'hygiène, de l'état civil, ait presque complètement abandonné, jusqu'à ce jour, aux soins des localités ou à l'initiative de syndicats et d'associations libres la confection et l'entretien des routes. L'on ne trouve au budget que quelques sommes dëétinéés à la construction de ponts ayant le éaractère d'inftéf et général, ou à la rémunération de 'commissaires chargés de favoriserla construction des routes dans le pays de' Galles et autres régions montagneuses. Ce qui n'est pas moins étonnant, c'est que la principale circonscription locale, le comté, reste elle-même presque étrangère à ce service d'une si évidente nécessité, La dépense des ponts et de leurs approches incomibe seule au comté : il n'avait pas, jusqu'à ces dernières années, à s'occuper des routes ou chemins : et c'est seulement une loi fort récente qui lui a donné quelques attributions à l'égard de la viabilité pro- ^ement dite.
Les routes, en Angleterre, forment, au point de vue administratif, deux grandes subdivisions : les routes à parcours gratuit (kigkways), qui sont à la charge des paroisses, et les routes à péages ou à barrières {iumpike roaâs)^ qui sont construites et administrées par des commissions ou syndicats. Dans chaque paroisse, le vestry doit nommer un inspecteur de la voirie, surveyor, lequel, suivant l'importanée des localités, est ou n'est pas rétribué : ses fonctions sont annuelles, sauf réélection. Les paroisses adjacentes
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ont la faculté de se réunir et de se concerter pour nommer en commun un inspecteur de district, outre les inspecteurs paroissiaux. Les localités de plus de 5,000 habitants ont le pouvoir d'instituer une commission {board of highways\ pour Tadministration dès routes : ces commissions s'adjoignent un secrétaire, un inspecteur et d'autres agents. Telle était, j usqu'à ces dernières années, l'organisation très-simple du service des routes à parcours libre : les paroisses votaient elles-mêmes les travaux à faire et les ressources pour y subvenir : ces ressources consistaient et consistent encore dans la taxe de routes {highgway rate), laquelle est établie périodiquement, selon les besoins : la qualité de cette taxe ne peut s'élever par année au delà d'un maximum que la, loi détermine, à moins que les quatre cinquièmes des contribuables convoqués à cet effet ne consentent à cette surélévation (i).
Il était naturel qu'une pareille organisation se montrât défectueuse : le défaut d'entente entre les paroisses ne pouvait manquer d'influer de la manière la plus fâcheuse sur un service qui réclame beaucoup d'unité dans la conception et dans l'exécution. Aussi un acte de 1682 permet de grouper les bourgs et les paroisses en districts de routes {highgway districts), administrés par des commissions spéciales. Les juges de paix du comté, réunis en session générale, ont le droit de prendre à cet effet toutes les dispositions nécessaires. Chaque paroisse nommé un ou plusieurs membres de la commission du district dont elle fait partie. La commission élit un secrétaire, un trésorier et un inspec-
(1) Nous empraotons ce détail au rapport aux Chambres Lelgea. 2« édition, p. 182. M. Le Play, dans sa réforme sociale (tome H, p. 270 de la 2« édition)', parle de Tassentîment des trois cinquièmes seulement des contribuables.
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teur. Elle constitue une corporation ayant la personnalité civile, elle nomme ses agents et les rétribue, la spécialité des dépenses par paroisse est rigoureusement maintenue : la construction, la répartition ou l'entretien des routes doivent être supportés par les paroisses dans la proportion des travaux faits sur leur territoire. Cette nouvelle organisation est un sérieux progrès. Néanmoins, le service reste encore localisé : le bon état des chemins dépend de la bonne volonté des paroisses qui constituent le groupe : aucune autorité supérieure ne peut user de contrainte pour leur imposer les travaux nécessaires auxquels elles se refuseraient. L'on a pensé que les localités comprendraient assez leurs intérêts pour ne jamais reculer devant -des dépenses utiles : il faut vraiment qu'il en soit ainsi dans la pratique pour qu'on ne modifie pas plus radicalement le système . La plupart des grandes routes ont été construites^et sont administrées par des associations civiles qui se composent ordinairement de propriétaires, fermiers on négociants notables des localités situées sur le parcours ou qui en sont voisines. Les autorités du comté, c'est-à-dire les juges de paix, n'ont à se prononcer que sur la déclaration d'utilité publique des projets : chaque route à barrière {tumpike road)y est instituée par une loi spéciale, qui confie à un comité, représentant les bailleurs de fonds, le soin de la construire et de Texploiter. Chacune de ces lois* est, selon la coutume anglaise, un code complet, qui règle les péages et les exemptions de péage, les obligations des concessionnaires, les contraventions et les amendes. De toutes ces lois spéciales qui régissaient les divers tronçons de routes, il résultait dans la pratique beaucoup de complications : aussi une loi organique de i822 dut coordonner toutes les déci-
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X%% ORGANISATION pANS LES LOCALITÉS
sioiïs antérieures* Afin d'éviter les inconvénients pratiques considérables provenant de cette mutilation du réseau des routes, une loi de 4849 autorisa les administrations des turnpike roads, placées dans des conditions favorables à une réunion, à se concerter pour donner un peu d'unité au service.
Une semblable organisation répugne complètement à nos habitudes françaises, et nous devons avouer, en toute impartialité, qu'elle nous paraît radicalement vicieuse : l'intérêt public demanderait, à notre sens, deux modifidations au régime anglais : d'abord le fusionnement de toutes ces petites compagnies routières, et ensuite la gratuité des routes : c'est-à-dire, en 'un mot, la destruction môme du système. C'est un principe très-erroné, en saine économie politique, que de croire que le payement des dépenses des routes et chemins doit porter uniquement sur ceujf qui traversent matériellement ces chemins et routes. L'utilité de la viabilité est beaucoup plus générale ; le marchand ou le consommateur de Londres, qui n'est peutêtre, de sa vie, sorti de la cité, profite des routes du comté de Lancastre et du comté d'York, de même que le countrygentleman qui les traverse journellement à cheval ou en voiture. L'un des grands .bienfaits de la viabilité, c'est de faire circuler les produits, de les «conduire à moins de frais au marché auquel ils sont destinés ; chacun jouit, dans la mesure de ses consommations, de la bonne, organi* sation de ce service : il est donc juste que chacun y contribue selon ses moyens. Voilà pourquoi nous trouvons équitable que le service des routes et chemins soit, dans toute la rigueur du terme^ un service public, c'est-à-dire auquel il soit pourvu, si ce n'est ^n totalité, du moin^ &^
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grande partie, sur les fonds de l'impôt général. Ajoutons que c'est aussi le régime le plus pratique. Toutes ces barrières et tous ces péages sont des sources d'inconvénients, de retards et de frais : c'est une administration aussi vexatpire que coûteuse, et nous félicitons sincèrement notre pays d'en être préservé.
Le service de la viabilité repose, eh France, sur des principes tout opposés à ceux qui lui servent de base en Angleterre : aussi son organisation est-elle complètement différente. Il est reconnu dans notre pays qu'il est d'un intérêt général que le territoire soit dans toutes ses parties sillonné par de bonnes routes. Aussi l'État prend-il à sa charge toutes les voies de communication principales, et *8'il laisse les réseaux secondaires et tertiaires aux soins des localités, il n'en abandonne cependant pas la haute direc* tion et la surveillance : il vient, par des subventions, au se* cours des localités dont les ressources sont insuffisantes, et son action s'étend directement ou indirjectement sur toutes les roules et tous les chemins du pays. Il est admis, d'un autre côté, que l'usage des voles de communication doit être essentiellement gratuit et que, en aucun cas, on ne saurait réclamer une redevance de ceux qui s'en servent. Ces principes, croyons-nous, sont les bons, conformes sur tous les points à la science économique et aux données pratiques de l'expérience.
Les routes, en France, sont divisées en routes nationales et routes départementales. D'après la loi du 3 mai 1841, l'ouverture d'une route nationale ne pouvait avoir lieu qu'en vertu d'une loi rendue après une enquête administrative : d'après le sénatus-consulte du 25 décembre 1852, elle peut être ordonnée par un décret rendu dans la forme des rè-
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glements d'administration publique. La loi sur les conseils généraux du 18 juillet 1866 a rangé parmi les affairés sur lesquelles ces corps électifs locaux statuent définitivement : (( le classement et la direction des routes départementales, lorsque le tracé desdites routes ne se prolonge pas sur le territoire d'un autre département; les projets, plans, devis des travaux à exécuter pour la construction, la rectification ou l'entretien des routes départementales (art 6). » L'achèvement des routes départementales sur le territoire des départements autres que ceux qui les ont d'abord entreprises, a donné lieu dans la pratique à de nombreuses difficultés. La loi de 1841 d^écida que, lorsqu'une route intéressant deux ou plusieurs départements a été classée et est en voie d'exécution sur Un ou plusieurs d'entre eux, et qu'un département sur lequel cette route doit s'étendre, refuse de classer ou d'exécuter la portion de route qui doit traverser son territoire, le classement ou l'exécution peut être ordonnée par une loi, précédée d'une enquête à laquelle il doit être procédé dans les formes déterminées par un règlemeht d'administration publique. Cette loi fixe la proportion dans laquelle chaque département intéressé contribue aux dépenses de construction et d'entretien des portions de route dont le classement ou l'exécution ont été refusés. Les routes nationales sont entretenues par l'État ; les routés départementales restent, au contraire, à la charge des départements.
En dehors de ces voies importantes de communication, il y en a d'ïiutres qui leur servent d'affluents et les alimentent, qui sont des vaisseaux plus ténus, mais se rami* fiant dans toutes les directions, pénétrant le pays de tous côtés pour y porter la vie ; ce sont les chemins vicinaux.
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DE LA iriABILITÉ. 1 8B
Le service des chemins vicinaux a été très-longtemps en souffrance dans notre pays, alors que nos belles routes royales faisaient l'admiration de l'Europe. Adam Smith et Arthur Young, qui, à la fin du dix-huitième siècle, rendaient hommage à la splendeur de nos grandes voies de communication, s'étonnaient de la rareté et du mauvais état de nos chemins. C'est à la loi du 21 mai i836 que nos travaux de viabilité communale doivent l'extension qu'ils ont prise. Le grand mérite de cette loi et la raison de son efficacité, c'est le caractère obligatoire qu'elle. a attachée la dépense des chemins vicinaux. Le service de la viabilité est devenu obligatoire pour les communes. En cas d'abstentioa ou de refus du conseil municipal de coopérer à la dépense, le préfet tient de l'article 5 de la loi le droit de contraindre après avoir averti. Il peut imposer d'office la commune dans des limites prévues ; il peut môme faire exécuter d'office les travaux que l'administration municipale ne ferait pas exécuter dans les délais prescrits. C'est à cette obligation imposée aux communes par la loi de 1836, et au pouvoir de contrainte dont la même loi a investi le préfet, que nous sommes l'edevables de-notre petite viabilité.
La loi de 1836 a créé directement où indirectement trois catégories de chemins: 1° les chemins de petite communication, qui sont complètement à là charge dés communes, sauf concours, dans des cas fort rares, du dépar» tement ; 2"" les chejmins vicinaux de grande communication, dont la dépense est à la charge des communes, avec le con cours du département ; 3** enfin, les chemins de moyenne communication ou d'intérêt commun, dont l'entretien peut être mis à la charge de plusieurs communes. La loi du 18 juillet 1866 sur les conseils généraux a rangé parmi les
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186 ORGANISATION DANS LES LeCALITÉS
affaires sur lesquelles ces corps électifs statuent définitivement, ((.le classement et la direction des chemins vieiiuoix de grande communication, la désignation des chemin» vicinaux d'intérêt commun, la désignation des communes qui doivent concourir à la construction et à l'entretien desdits chemins ; le tout sur l'avis des conseils municipaux et d'arrondissement : la répartition des subventions accordées sur les fonds départementaux aux chemins vicinaux de grande communication ou d'intérêt commun (art. 7). » La désignation .des services auxquels sera confiée l'exécution des travaux sur les chemins vicinaux de grande communication et d'intérêt comnmn, rentre aussi dans les matières sur lesquelles les conseils généraux statuent définitivement.
Ainsi, dans ce système, les grandes voies de communication sont à la charge de l'État, les voies secondaires incombent au département, les chemins vicinaux sont à la charge des communes, avec le concours du département dans un très-grand nombre de cas. Il paraît que oe régime laissait encore beaucoup à désirer, la plupart de nos communes rurales étant trop pauvres pour exécuter les travaux de viabilité qui importent à l'intérêt public, et beaucoup de nos départements n'ayant pas non plus des ressources suffisantes pour aider efficacement à l'extension de notre réseau vicinal. De là vint que, à différentes reprises, le gouvernement dut se préoccuper de Tinsuffisance de notre petite viabilité. Après divers projets et diva:^es tentatives, Ton est arrivé à la loi du \ i juillet 1868, qui admet, en principe, la participation de l'État à la confection de notre viabilité vicinale.
D'après cette loi, une subvention de cent millions, payable en dix annuités, à partir de 1869, est accordée aux com-
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munes pour faciliter rachèvement des chemins vicinaux ordinaires, dont la longueur kilométrique aura été approuvée, pour chaque département, par un arrêté du ministre de l'intérieur, avant la répartition de la première annuité. Chaque annuité sera répartie entre les départements par un décret délibéré en conseil d'État, en ayant égard aux besoins, aux ressources et aux sacrifices des communes et des départements. Un dixième pourra être réservé pour être appliqué directement, après avis de la section de l'intérieur du conseil d'État, aux besoins exceptionnels, dans les départements dont le centime est d'un produit inférieur à 20,000 fr. Une nouvelle subvention de quinze millions est accordée en dix ans, à partir de 1869, à 1 achèvement des chemins vicinaux actuellement désignés comme chemins d'intérêt commun. Dans chaque département les subventions seront réparties entre les communes par le conseil général. Dans les départements dont le centime est d'un produit inférieur à 20,000 fr., le conseil général pourra appliquer aux chemins vicinaux de. grande communication la moitié des subventions accordées. Enfin il est créé, sous la garantie de rÉtat,une caisse des chemins vicinaux chargée de faire pendant dix ans aux communes, dûment autorisées à emprunter, les avances nécessaires pour l'achèvement de leurs chemins.
Nous n'avons pas la prétention d'examiner en détails cette loi, qui a donné lieu à de longues discussions. Nous n'avons aucune compétence pour en déterminer avec précision toute la portée pratique. Il nous suffît de dire que nous en admettons complètement le principe. Oui, il nous paraît Juste en théorie et utile en pratique que l'État contribue pour une certaine part aux travaux de ce réseau si
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multiple des chemins vicinaux, qui doit mettre toute l'étendue du territoire en relations intimes, qui doit aller chercher jusque dans les plus petites localités les produits que demandent les grands centres, qui doit resserrer lès liens qui unissent toutes les parties de la nation. On n'a jamais contesté la légitimité de l'action de l'État sur l'instruction et l'utilité de subsides nationaux pour l'enseignement primaire ; il doit en être de même, à notre gré, pour cette viabilité élémentaire qui est l'un des ressorts principaux de la prospérité d'un grand pays. Cette petite vicinalité est d'un intérêt non-seulement local, mais universel, et c'est à ce titre que les contributions de rÉtat pour son bon entretien nous paraissent motivées. Sans une innombrable quantité de chemins se ramifiant dans tout le pays, les grandes routes ne seraient-elles pas peu efficaces et ne perdraient-elles pas la plus grande partie de leur influence I Que serviraient dans le corps humain quelques grandes artères, comme Taorte et les carotides, s'il n'y avait une innombrable quantité de vaisseaux capillaires, ténus, presque imperceptibles, allant trouver chaque muscle, chaque neri, chaque ganglion, pour lui porter sa nourriture ?
Ainsi la comparaison du système anglais et du systènie français pour la viabilité ne saurait nous laisser le moindre doute sur celui qui mérite nos préférences. -Nous nous déclarons sans la moindre hésitation et avec énergie pour le régime adopté en France, tel qu'il ressort spécialement de ' la dernière loi sur les chemins vicinaux. Le système anglais de barrières et de péages, quels que soient les motifs spécieux d'équité sur lesquels il peut s'appuyer, est suranné, illogique et cause beaucoup d'inconvénients pratiques.
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