DE L'ASSISTANCE PUBLIQUE ET DES INSTITUTIONS DE BIENFAISANCE

La législation compliquée qui régit Tassistance des pauvres a pris naissance en Angleterre dès le début du dixseptième siècle. La dernière moitié du seizième siècle avait vu surgir dans la Grande-Bretagne une misère trèsintense ; les causes en étaient diverses: les deux principales, trop ignorées par les historiens, tenaient à Tordre économique. C'était en premier lieu une modification radicale dans lé mode de culture des terres ; la transformation des terres labourables en prairies, qui s'opérait au même instant dans presque toutes les provinces de TAngleterre, forçait au chômage un très-grand nombre, la majeure partie même des ouvriers agricoles. Tous ceux qui se sont adonnés de loin ou de près aux étuded économiques savent quelles perturbations profondes et persistantes résultent des réformes radicales dans Tagrlculture. Or, il suffit de Jeter les yeux sur les écrivain^ anglais du seizième siècle pour comprendre l'étendue de la crise que la substitution dti pâturage au labourage occasionnait dans tout le pays : là où il y avait auparavant beaucoup de ménagers et d'habitants, il n'y a plus, dit Un contemporain, qu'uil berger et son chien : ïohere as hâve been a great many of hoûseholdêrs and inkabitantSy hef*e is non but a shepeherd and hù dôgge, )) (Sermon prêché en 1548 par l'évêque Latimer devant lé roi Edouard VL)

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Un livre de valeur publié sous Elisabeth en 1581 donne les détails les plus instructifs sur la misère produite par ces réformes dans l'agriculture : A Briefe Conceipte toucAing the Commonweal of this Realm of Englandy courtes considérations sur rétat de la société dans le royaume d'Angleterre. La seconde cause de cette misère, c'était la dépréciation considérable des métaux précieux par suite de la découverte des mines d'Amérique, il en résultait que les salaires effectifs avaient notablement baissé bien que les salaires nominaux se fussent notablement accrus. La société à cette époque n'avait pas l'élasticité qu'elle possède de nos jours et le prix de la main-d'œuvre ne suivait que de bien loin la progression du prix des choses. Un ,savant économiste et historien anglais, Jacob, dans sa belle et philosophique histoire des métaux précieux, a exposé avec le plus grand détail cette dépréciation des mesures monétaires et le poids dont elle pesa sur les classes laborieuses (An hUtorical enquiry into the production and consumption of the precious metals by William Jacob). En même temps que par ces deux causes économiques la situation des populations ouvrières s'aggravait, les moyens d'assistance s'étaient considérablement réduits, pour ne pas dire taris. La suppression des couvents et la conGscation de leurs biens avait enlevé la subsistance aux innombrables légions de pauvres que sustentait la charité monastique. Ainsi d'un côté la multitude des misérables s'était accrue et de l'autre côté l'assistance s'était retirée. 11 en résulta de nombreuses perturbatioAs sociales, et ce long règne d'Elisabeth, si glorieux à l'extérieur, fut une période de crises continues au dedans. C'était le temps où Bacon, dans une lettre restée célèbre, conseillait de faire émigrer dans l'Irlande alors peu peuplée

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PE LASSISTANCË PUBLIQUE. Î27

une grande partie de la population anglaise. Le courant d'émigration qui s'établit vers TAmérique ne suffit pas pour débarrasser la métropole de ces éléments importuns et inutiles qui troublaient, son repos. Le vagabondage était pratiqué sur une échelle immense, et les officiers royaux ou locaux ne trouvaient d'autre remède, contre tant de misère, que de mettre à mort les mendiants pour peu qu'ils fussent remuants et insurbordonnés. C'est dans ces circonstances que fut rendu (1601^ 43 Elis. ch. 2), l'acte organique qui constitua le service de l'assistance publique. [ faut bien se pénétrer, de cette idée, que l'origine de cet acte fut due non à une pensée de philanthrophie, mais à' une sorte de nécessité sociale produite par une crise des plus intenses et des plus persistantes. Ce fut avant tout une mesure de police, une loi d'ordre, public. Saùs la connaissance de cette origine, l'on se rend difficilement compte des raisons qui ont motivé cette organisation rigoureuse. Depuis le dix-septième siècle, diverses circonstances . ont contribué à maintenir en Angleterre cette organisation exceptionnelle dont on ne trouve aucun exemple dans les autres États civilisés : d'abord, quand les populations se sont habituées à un régime d'assistance qui leur offre des ressources assurées, il est difficile, sans risquer de compromettre la paix publique, de les ramener à un régime où une place plus grande serait faite à l'initiative et à la responsabilité privée et une moins large à l'intervention des pouvoirs publics. Ensuite l'Angleterre est devenue la terre par excellence de l'industrie ; et rindustriej marchant de pair avec la démoralisation des populations ouvrières, a donné naissance à un affreux paupérisme. Voilà les rai- ■ sons qui ont empêché ce grand pays de réformer radicale-

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ment son régime d'assistance, si vicieux qu'il puisse être.

L'acte organique de 1601 ordonnait aux propriétaires fonciers et aux tenanciers de fournir des moyens d'existence aux personnes de la paroisse hors, d'état de se suffire à ellesmêmes. Les contribuables sur lesquels pesait cette charge devaient choisir des officiers nommés Overseers (inspecteurs), lesquels au nombre de 3 ou 4 se concerteraient avec les marguilliers (churchwairdens\ pour lever les taxes nécessaires et distribuer les secours. Ce qui caractérise cette organisation, c'est qu'elle était essentiellement et uniquement paroissiale. Dans l'origine . on ne songeait guère à contraindre au travail les indigents qui réclamaient l'assistance. Mais des abus se produisirent; les secours assurés aux indigents sans obligation corrélative de leur part constituaient en quelque sorte des primes à la paresse et au désordre : l'on finit par organiser sur presque tout le territoire des poorhousès^ maisons de pauvres, où le . travail était de rigueur. Un acte de 1723 (9 Georg. !**• chap. 7) autorise plusieurs paroisses à s'unir pour créer en commun de tels établissements.

Les charges de l'assistance se trouvèrent allégées par cette organisation plus simple : les secours à domicile avaient disparu i il en résulta bientôt des abus et un acte de 1795 (36 Georg. III, chap. 23) rétablit l'allocation temporaire des secours à domicile : il y eut alors deui modes d'assistance i Tasile dans un poorhouse et les subventions soit en argeiitj «oit en denrées. Les inspecteurs des pauvres, officiers paroissiaux, étaient tenus d'assister à domicile pendant un mois les indigents, que les juges de paix, magistrats du comté, leur désignaient, Cet acte avait une grande importance : c'était un commencement de centralisation dans

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le service de Tassistance ; au lieu de rester paroissial, comme à TÔrigine, il devenait subordonné à la surveillance des magistrats du comté. Une loi de 1814 (55 Georg. III, c. 137) conçue dans le môme esprit augmenta encore les pouvoirs des officiers du comté, en donnant le droit à chaque juge de paix d'accorder des allocations de trois mois, et à deux juges de paix réunis d'accorder des allocations de six mois aux indigents qu'auraient repoussés les inspecteurs paroissiaux. On le voit, la paroisse n'était plus libre de ses actes ni juge des besoins de ses pauvres : les magistrats du comté empiétaient sur elle, tout tendait ainsi à une centralisation plus grande du service. L'acte organique de 1834, base de la législation actuelle, établit d'une manière définitive une organisation centralisée.

Ce n'est pas que l'acte de 1834 ait supprimé tous les cégimes antérieurs : son application, quoique générale, n'a pas été universelle : des réformes s'étaient opérées antérieurement dans certaines paroisses qui se sont trouvées soustraites par ce seul fait à l'organisation créée par l'acte organique de 1834.11 existe encore de nos jours une grande diversité dans la constitution des collèges auxquels est confiée l'administration des pauvres : on rencontre quatre régimes différents. Mais parmi ces quatre régimes trois sont des exceptions qui tendent à disparaître et ne présentent qu'un intérêt historique. Le régime de l'acte de 1834 comprenait, en 1861, 14,069 paroisses sur un nombre total de 14,700 : il est probable qu*il en compte davantage encore aujourd'hui ; si bien que les paroisses • où il n'est pas appliqué sont de très-rares anomalies.

L'a(j/;e de 1834 a modifié l'organisation de l'assistance publique sans en modifier les principes. Il reste admis que

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l'indigent a drotï à l'assistance de la commune et de l'Etat: les secours qu'on peut lui donner ne sont p^s des actes gracieux et de charité, ils constituent Taccomplissement d'une obligation formelle. L'indigent a toujours le pouvoir d'invoquer l'appui du juge pour se faire secourir en cas de besoin. Cependant si l'indigent a une créance légale contre la société, s'il peut réclamer l'appui de la justice pour se faire payer cette créance, il n'est pas dépourvu de toute obligation envers la société qui l'assiste. Les secours, qui sont d'ailleurs obligatoires, sont considérés comme des avances ou des prêts : l'indigent qui a le droit de les revendiquer en cas de besoin, a d'un autre côté, s'il revient à un avenir meilleur, l'obligation de les rembourser : aussi les juges de paiy peuvent-ils faire opérer des retenues sur les salaires des ouvriers ou employés qui ont été secourus antérieurement : on peut définir cette situation dans les termes suivants : l'indigent a droit de la part de la société à une avance, qu'il est tenu de rembourser ultérieurement, s'il le peut. Il est inutile de dire que la plus grande partie de ces avances ne sont jamais remboursées. Tels sont les principes que l'acte de 1834 a laissés debout: il n'a innové que dans l'organisation du service et voici de quelle ma* nière.

Le régime de l'assistance publique en Angleterre comprend aujourd'hui : i® à Londres, une administration centrale, dite des commissaires de la loi des pauvres, poor law comniisswners ; 2» dans chaque unioji de paroisses, un conseil de tuteurs des pauvres, boardof guardians, qui se réunit dans le workhouse, maison de travail, fondé et entretenu à frais communs parles^ paroisses de l'union ; 3^ dans les localités importantes des asiles et des écoles de district qui sont

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distincts de ceux des workhouses et qui sont administrés par des commissaires spéciaux, relevant du conseil des tuteurs despauyres;4o dans chaqueparoisse desinspecteurs des pauvres, overseers et des percepteurs d'impôts, colkctors of rates, chargés d'être, dans les paroisses les auxiliaires des tuteurs des pauvres de l'Union. L'on voit de prime abord quelles sont les modifications principales apportées par ce système à l'organisation antérieure. L'assistance publique n'est plus uniquement paroissiale; une circonscription nouvelle, l'union de paroisses, que nous avons étudiée dans Je premier livre de cet ouvrage et qui équivaut en étendue à deux ou trois de pos cantons, devient l'unité principale : en outre l'État exerce une haute surveillance sur l'ensemble et même, nous le verrons, sur certains détails du service. On a voulu éviter ainsi un morcellement trop grand et donner plus de régularité à l'administration de l'assistance.

La commission centrale siégeant à Londres {poor law board) se compose du lord président du Conseil, du lord du sceau privé, du principal secrétaire d'État de l'intérieur, du chancelier de l'Échiquier, membres d'office, d'un président et de deux ou plusieurs membres nommés par la reine. Le président fait partie du conseil des ministres. Tous ces personnages sont plutôt des dignitaires que des membres actifs. Tous les travaux sont confiés à deux secrétaires et à deux secrétaires adjoints choisis par les membres que nous venons d'énumérer. Les commissaires de la loi des pauvres ont en outre le pouvoir de nommer, d^accord avec les lords de la trésorerie, des inspecteurs et autres fonctionnaires de l'administration centrale. La commission fait les règlements nécessaires à la marche du service ; les règlements géné-

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raux sont communiqués au parlement (1 ). Les commissaires de la loi des pauvres ont des attributions fort étendues et qui embrassent l'ensemble du service de l'assistance. Ils déterminent le nombre de tuteurs des pauvres (guardians) que chaque paroisse doit envoyer à l'union dont elle fait partie, et le taux du loyer à partir duquel on est éligible pour cette fonction. Ils fixent le traitement des fonctionnaires nommés par le conseil des tuteurs des pauvres de l'union et ils ont le droit de révoquer ceux de ces fonctionnaires quimanqueraient à leurs devoirs. C'est également aux commissaires de la loi des pauvres d'autoriser, en dehors des workhouses, la création des asiles et des écoles de district; c'est à eux eticore de nommer les fonctionnaires {auditon) qui doivent contrôler les comptes des unions, des paroisses, des asiles et des écoles de district.

Tels sont les pouvoirs de l'administration supérieure, ils consistent plutôt dans la surveillance et le contrôle que dans l'initiative et l'action. La cheville ouvrière du système, c'est le comité des tuteurs des pauvres {board of guardians) qui réside dans chaque union. Chaque paroisse de l'union nomme un certain nombre de membres de ce comité. Les tuteurs des pauvres sont élus pour cinq ans par les propriétaires et les occupants (occupiers) des biens imposés à la taxe des pauvres, c'«st-à-dire en général des biens fonciers de toute nature. Le comité des tuteurs des pauvres est ordinairement fort nombreux et dépasse presque toujours le chiffre de soixante membres : ils exercent gra* tuitement leurs fonctions et sont choisis le plus souvent

(1) Institutions et taxes locales du royaume uni de la Grande-Bretagne etd'lvlttnde^ par Fisco et Vander Straeten,page 56 (2* édition}.

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parmi les propriétaires influents de l'Union . Le comité des tuteurs des pauvres jouit de la personnification civile : il nomme tous les employés nécessaires au service de l'administration, mais les traitements de ces agents, comme nous l'avons vu, sonlfixéspar les commissaires de la loi des pauvres. Les tuteurs des pauvres sont chargés de recevoir les personnes qui réclament l'assistance et de juger, en faisant une enquête en cas de doute, s'il y a lieu soit de les admettre dans le workhouse (m door relief) , soit de les secourir à domicile {ont door relief). Les unions de paroisse sont tenues d'avoir au moins une maison de travail {workhouse), oh les pauvres sont entretenus {in maintenance). Le workhouse est d'ordinaire un établissement considérable et qui réunit les services les plus complexes; on y trouve presque toujours un hospice pour les vieillards et les invalides, un hospice de maternité, une crèche, deux écoles avec ateliers d'apprentissage, l'une pour les filles, l'autre pour les garçons, un hôpital séparé pour les prostituées malades, un autre pour les aliénés, une chapelle anglicane et très-souvent une chapelle catholique: si l'on y joint les logements des employés et des bureaux, on voit que le workhouse constitue une agglomération importante. Le régime du workhouse Tepose sur deux principes: la séparation rigoureuse des sexes, qui s'étend même aux membres d'une seule famille, et d'un autre côté le travail forcé. Les femmes valides sont occupées à l'intérieur aux travaux de ménage, aux services de propreté, au blanchissage du linge, à la confection ou à l'entretien des vêtements. Les enfants suivent les leçons des écoles et les jeunes gens sont en apprentissage pour apprendre un métier qui les tire de la misère : les hommes valides sont employés, soit à i'inté-

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rieur aux gros travaux de ménage, soit à l'extérieur à la construction et à l'entretien des chemins paroissiaux. Les invalides et les vieillards n'échappent pas eux-mêmes à l'obligation du travail : ils font de la charpie, préparent des étoupes; l'oisiveté leur est interdite. La loi a formellement voulu que le régime du workhouse fût très-dur, que celui qui était forcé d y avoir recours fût soumis à une sorte d'expiation comme coupable de misère, et vraiment elle a atteint son but.

Les inspecteurs des écoles nommés parle gouvernement ont le droit de visiter les écoles desworkhouses, mais toute leur mission se borne à examiner les progrès {proficiencies) des élèves; ils û'ont aucun pouvoir d'ingérence : les tuteurs des pauvres peuvent à tout moment visiter les établisse* ments d'assistance et consigner leurs observations sur un registre ouvert à cet effet.

Tout indigent ayant droit à l'assistance, d'après la législation anglaise, quand les tuteurs des pauvres refusent l'admission dans le workhouse à une personne qui la sollicite, celle-ci peut porter plainte devant un juge de paix, lequel, s'il trouve la plainte fondée, peut ordonner que le plaignant soit admis dans la maison de travail ou qu'on lui procure de l'ouvrage à l'extérieur au cas oîi il serait capable de travailler. Les tuteurs des pauvres qui refuseraient de se conformer à l'ordre du juge encourraient une amende dont une partie serait remise à l'indigent ayant porté plainte. Dans le cjts où le juge constaterait que le plaignant est un vagabond, il autait le droit de le colloquer dans une maison de, correction.

Les tuteurs des pauvres jouissent d'attributions fort étendues pour l'amélioration du service de l'assistance : ils

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ont le droit de lever des emprunts pour construire ou agrandir les workhouses ; il n'y a que deux limites à ces pouvoirs des tuteurs des pauvres; ils sont tenus de soumettre au préalable à l'approbation des commissaires de la loi des pauvres les plans des constructions : ensuite les emprunts qu'ils ont le droit de lever, ne peuvent excéder certains chiffres, et il y a des règles précises sur le taux de l'intérêt, le mode de le servir et sur la durée de Tamortissement; Quant aux dépenses ordinaires du service, il y est pourvu au moyen de la taxe des pauvres dont nous étudierons dans une autre partie de cet ouvrage l'organisation. En dehors des workhouses il peut être établi des écoles et des asiles de district : les commissaires de la loi des pauvres ont le droit de grouper les paroisses ou les unions pour la fondation ou la gestion de ces établissements. Les asiles ont pour but de recevoir temporairement les pauvres sans abri : on en trouve dans toutes les grandes villes de l'Angleterre. L'administration des écoles et des asiles de district est confiée à un comité de district {district board). Le nombre de membres de ce comité est déterminé par les commissaires de la loi des pauvres. Les membres euxmêmes sont nommés pour trois ans par le^ comités des tuteurs des pauvres des unions qui composent le district. Les comités de district ont à F égard des écoles et des asiles de district les attributions des comités des tuteurs des pauvres à l'égard des workhouses: ils nomment notamment tous les employés : mais le nombre, les attributions et les traitements de ces employés sont déterminés par les commissaires de la loi des pauvres. Les comitésdedistrictont la personnification civile ; ils peuvent, pour l'agrandissement ou la construction des écoles ou des asiles de leur ressort, le-

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ver desemprunis, mais dans les mêmes limiteset les mêmes conditions qui sont imposées aux tuteurs des pauvres pour les emprunts qu'ils ont eux-mêmes la faculté de contracter.

L'assistance étant à l'origine uniquement paroissiale, il en résultait que chaque paroisse avait le droit de renvoyer dans leurs paroisses respectives les pauvres étrangers à la localité. On désigne par le nom de settlemeni la paroisse dans laquelle chaque pauvre a ie droit d'être secouru. On ne saurait compter la multitude de lois qui se sont succédé depuis deux siècles relativement au domicile de secours. C'est une matière singulièrement complexe et ardue et dans le détail ^de laquelle nous n'avons pas le loisir d'entrer. L'esprit des lois les plus récentes tend à restreindre dans les limites les plus étroites le renvoi des pauvres à leurs paroisses ; ce renvoi occasionne, en effet, toute sorte d'abus, sans compter des frais considérables.

Nous avons exposé avec quelques détails la législation si complexe et si confuse de l'assistance publique en Angleterre : remettant à une autre partie de cet ouvrage Texamen des moyens financiers, nous n'avons plus qu'à résumer en quelques mots les traits principaux de la législation des pauvres dans la Grande-Bretagne.

Cette législation repose sur le principe de la charité légale. Le droit à l'assistance est reconnu de la manière la plus nette et la plus claire. Comme correctif de ce qu'il y a d'exorbitant dans cette créance légale du pauvre contre la société, l'on a établi l'obligation du travail et de la vie en commun, sauf la séparation des sexes dans de grands établissements qui participent du doître et de la prison. La charité légale condamnée par l'unanimité des économistes présente à côté de beaucoup d'inconvénients quelques

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avantages qui font illusion : la charité^ dit-on^ est mieux repartie, elle arrive toujtjurs à celui qu'elle doit atteindre, elle est faite à la fois avec, discernement et économie : elle épargne le rapprochement cruel et funeste du riche qui donne et de l'indigent qui reçoit : elle recueille des sommes plus amples grâce à l'impôt, elle contraint chacun de subvenir en proportion de ses ressources au soulagement de ses concitoyens malheuredx: enfin elle donne les moyens non-seulement d'alléger les souffrances physiques ou de consoler les douleurs morales, mais encore de relever l'individualité déchue, de préparer par un régime prudent la réhabilitation de l'indigent en le rendant apte à gagner honnêtement sa vie. Tous ces prétendus avantages sont des leurres. En fait la charité -légale, en érigeant l'assistance, qui est une obligation morale, en une dette sociale, en donnant à l'indigent une créance contre la société, tend à diminuer le sentiment de la -dignité humaine et de la responsabilité individuelle, à développer l'imprévoyance dans la population, à encourager tous les vices qui conduisent à la misère. La charité légale est à la fois plus coûteuse, moins efficace, moins méritoire, qile la charité libre et volontaire : elle accroît Iç paupérisme qu'elle prétend guérir, elle dépense annuellement 200 millions de francs à entretenir des pépinières d'indigents. Ce système est universellement condamné par lés publicistés et les hommes d'État, en Angleterre plus qu'ailleurs. Depuis Malthus jusqu'à Stuart-Millj il n'est pas d'économiste sérieux qui ii'en ait fait ressortir les côtés funestes : l'opinion publique elle-même est convaincue que le systèine est pernicieux : mais il persiste, il persistera longtemps encore parce qu'il à été établi il y a plus de deux cents ans et qu'il a duré plus

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de deux siècles. De tels fléaux n'ont d'autre raison d'être que d'avoir toujours l§té. L'on sent ce qu'ils ont de pernicieux, Ton entrevoit l'utilité d'une réforme radicale : mais les perturbations dangereuses, les périls de toute sorte que cette réforme amènerait effrayent les plus courageux: c'est ainsi qu'une grande nation aime mieux livrer aux générations de l'avenir une institution vicieuse, qu'elle a reçue des générations du passé, que par une tentative audacieuse de réforme amonceler sur la génération présente des dangers et des troubles dont on n'aperçoit pas l'issue : heureux les peuples qui ne sont pas ainsi rivés par la pratique de deux siècles à une aussi détestable institution I

Au point de vue simplement administratif^ il est bon de faire encore quelques remarques sur l'organisation de l'assistance publique en Angleterre. De toutes les branches de l'administration britannique, c'est le service de l'assistance qui est le plus centralisé ; et cependant combien cette centralisation est modérée et douce en comparaison de la centralisation française! L'autorité supérieure dans la Grande-Bretagne, môme pour ce service exceptionnel de l'assistance publique qu'elle a voulu soumettre à un système plus rigoureux, n'a qu'un pouvoir de contrôle et d'organisation générale. Tout son rôle se borne à constituer les différents groupes administratifs selon les besoins du service, à fl^er le nombre et les traitements des agents, à nommer les auditeurs des comptes : mais l'initiative^ l'action, c'est aux comités locaux qu'elle appartient : et ces comités locaux procèdent uniquement de Télection; ils se meuvent à l'aise dans la sphère de leurs vastes attributions: ce sont eux qui nomment leurs agents; ils n'ont pas besoin, pour que leurs délibérations soient exécutoires.

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d'approbation préalable ou de l'expiration d'un certain délai pendant lequel l'administration supérieure aurait le droit d'annulation. Ces comités locaux, même en matière de construction et d'emprunts, ont pleins pouvoirs dans certaines limites, il est vrai, et à certaines conditions. Qu'il y a loin de ce contrôle prudent et sage à cette tutelle administrative française, qui est une intrusion perpétuelle dans les délibérations et dans les actes des personnes morales sur lesquelles elle porte I

En dehors'de l'assistance publique, il y a un grand nombre d'établissements d'assistance privée. On compte notamment beaucoup de fondations charitables, hospices, hôpitaux, écoles et asiles. Ces institutions i^ont souvent richement dotées et elles allègent le lourd fardeau que la loi des pauvres fait peser sur les contribuables. L'on est parti de cette idée et de la nécessité de faire respecter l'intention des fondateurs, pour soumettre à un système de contrôle rigoureux l'administration des établissements entretenus au moyen de fondations. L'acte de 1834, portant modification de la législation des pauvres, avait astreint les curateurs, receveurs et autres personnes chargées de fondations charitables, à rendre compte de leur gestion aux commissaires de la loi des pauvres, toutes les fois que ceux-ci l'exigeraient et dans la forme qu'ils prescriraient. Il était ajouté que les comptes devaient rester déposés dans un lieu où les pro<* priétaires et les contribuables des paroisses respectives en pourraient prendre connaissance. Si sévères que fussent cesmesilres, on les trouva insuffisantes. Un acte de i853 institua une administration spéciale pour la surveillance des établissements charitables. Il était établi un collège de commissaires spéciaux {charity commissioners)^ ayant

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mission d'assurer la conservation des biens des tondations charitables, leur bonne administration et l'emploi régulier de leurs revenus. Les commissaires, au nombre de quatre, sont nommés par la reine parmi les barristers (hommes de loi) exerçant depuis douze ans : un secrétaire et deux inspecteurs leur sont adjoints , des agents subalternes complètent l'administration. Les curateurs {trustées) des établissements charitables doivent leur rendre compte de la gestion et ne peuvent, sans autorisation spéciale de leur part, faire des baux, ventes, échanges, contracter des emprunts ou ester en justice. Bien plus, 'les commissaires ^ peuvent exiger que les curateurs, ayant en leur possession des valeurs mobilières, les transfèrent à des curateurs officiels ayant mission de les conserver et d'en toucher les dividendes pour le compte des fondations. Les pouvoirs des commissaires sont encore plus étendus et comprennent le droit de démissionner les administrateurs ou curateurs, d'en nommer d'autres, de leur prescrire des règlements d'administration, de modifier les conditions des fondations en donnant d^autres emplois aux revenus dont l'affectation primitive est devenue sans objet. La seule garantie qu'il y ail contré l'omnipotence des commissaires, c'est que les afràngements {sàhemes) relatifs aux fondations charitables doivent être soumis au parlement. Deux actes de 1855 et de 1860 ont encore étendu les pouvoirs que les actes de 1834 et de 1833 avaient confiés aux cAar% commissioners : ces dispositions récentes leur ont conféré des attributions judiciaires qui auparavant appartenaient aux cours de justice. Les jugements qu'ils rendent comme magistrats ressortent en appel à la cour de chancellerie. Cette réforme radicale des établissements de bienfaisance a de grands avantages^

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DB L ASSISTANCE PiJBLIQUE. t44

quand les précautions ne sont pas exagérées. Il est évident qu'il appartient au pouvoir public de demander des comptes à des administrateurs sans responsabilité, de surveiller ^ remploi des revenus et de tenir la main à ce que les conditions des fondations soient remplies. Il est peut-être plus arbitraire de modifier l'emploi des sommes dont on juge que l'affectation primitive est devenue avec le temps sans objet. Il importe en effet de ne pas décourager l'initiative individuelle et de ne pas tuer en germe les fondations qui pourraient naître à l'avenir; c'est ce qui arriverait inévitablement, si l'on détournait de leur affectation les rentes constituées dans un but déterminé par les particuliers. Toutefois, il y a là une question moins de législation que d'application. Ce qui importe, c'est le tact, la mesure, la modération des pouvoirs qui contrôlent et qui réforment les fondations charitables. Or, nous connaissons trop bien l'esprit dé la nation anglaise, pour croire qu'elle porterait la main, sans une utilité manifeste, sur ce qu'il y a de plus respectable au monde, les fondations faites par les parti culiers en vue du bien-être physique, moral ou intellectuel des générations à venir.

Au régime anglais d'assistance publique il convient d'opposer le régime français : ce ne sont pas seulement les nécessités de notre plan qui nous conduisent à ce parallèle, e'est le parfait contraste qui existe dans les institutions et dans les règlements de bienfaisance en France et en Angleterre. Il serait difficile de trouver une opposition plus marquée et desprincipes plu&radicalement contraires. Jamais en France on ne reconnut à l'indigent une créance légale contre la société, jamais on n'admit le droit à l'assistance. Les mendiants furent assimilés dès longue date aux vagabonds, aux

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gens sans aveu, ils furent traités en suq[>ects : pendant toute la durée du moyen âge et jusqu'à notre révolution de 1789, ils étaient, en fait, mis hors la loi ; le peu de respect que notre race semble avoir toujours eu pour la liberté^ individuelle se manifestait de la manière la plus frappante envers les indigents. Il existe des édits de Richelieu ordonnant d'appréhender au corps les mendiants et les indigents du royaume pour les transporter bon gré, mal gré, aux colonies (voir Gaillet : t Administration de RiehéUeu). Il existe aussi nombre d'édits de Louis XIY ordonnant de saisir les mendiants et les punissant du fouet, des galères, de la potence. On ne trouve dans notre vieille législation que des sévérités à l'égard des pauvres, et il serait difficile de rencontrer une tentative sérieuse d'intervention de l'État pour réglementer l'assistance. Et cependant la misère pullulait en France, mais tous les efforts administratifs tendaient à l'empêcher de se montrer au jour, non à l'adoucir et à la soulager. Des légions de pauvres se pressaient à la porte de nombreux couvents qui leur distribuaient souvent, avec peu de discernement, les secours qu'ils réclamaient; d'un autre côté la charité privée, qui prit d'énormes développements au dix-septième siècle, contribuait dans une large mesure à assister les innombrables indigents qui couvraient alors le pays(l) .C'est depuis 1789 que Tassistance publique entra

(1) En 1778 la seule paroisse de Saint-É tienne du Mont avait 21^000 pauvres à secourir, en 1791 la commission municipale de bienfaisance inscrivait au rôle des secours 120,000 indigents à Paris dont la population générale n'était alors que de 560,000 &mes. Aujourd'hui qu'elle a plus que triplé, il résulte des mémoires les plUB récents de M. Husson, directeur de l'assistance publique^ que la ville de Paris secourt chaque année en chiffres ronds 1 00^000 indigents, traite 100,000 malades, est tutrice de 14,000 enfants orphelins ou abandonnés et recueille 13,000 vieillards aliénés ou infirmes.

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parmi les services administratifs d'utilité généraleetque l'État se crut obligé, dans une certaine mesure, de la réglemehter. Toutefois les habitudes prises se maintinrent en grande partie, la bienfaisance privée continua à primer la bieiifai«^ sauce publique, qui n'atteignit jamais les proportions considérables qu'elle avait prises il y a deux siècles déjà en * Angleterre. La charité individuelle reste encore le fait principal et général : la charité officielle n'est qu'une auxi^^ liaire et qu'une exception : eUe n'est régulièrement constituée que dans les «entres : dans les campagnes elle fait le plus souvent défaut, et dans les lieux mômes où elle existe elle est loin d'offrir l'homogénéité que présente le système anglais.

Un décret du 5 juillet 1808 avait tenté de fbrmer une organisation régulière et uniforme dans toute la France, si ce n'est pour secourir toutes les misères, du moins pour prévenir leur manifestation au grand jour, pour les . empêcher d'être importunes au public. Ce décret ordonnait qu'un dépôt de mendicité ou maison de travail pour les mendiants fût créé dans chaque département, ^t dans l'espace de quatre années quatre-vingts de ces établissements furent fondés dans autant de départements. Ce système n était pas sans offrir quelque analogie avec l'organisation actuelle de l'assistance en Angleterre, sauf ces deux différences importantes, que lesmaisom de travail en Angleterre sont infiniment plus nombreuses que ne devraient l'être les dépôts de mendicité d'après le décret de 1808, et que ce même décret ne reconnaissait nullement en principe que l'indigent eût un droit à l'assistance. Ces créations départementales ne répondirent pas aux espérances qu'elles avaient fait naître : ce premier

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essai de charité officielle donna des résaltats peu satisfaisants ; de graves abus se commirent et ainenèrent des plaintes très-vives. Les ressources des budgets locaux souffraient gravement de ces dépenses nouvelles : les dé-* p6ts dé mendicité irritèrent les ouvriers et les artisans qui te [daignaient de la concurrence vexatoire que ce travail an rabais faisait au travail libre. L'on arriva à fermer peu à peu la plus grande partie de ces établissements : aijyour* dliui il n'en reste plus que quelqu^Sruns. Un administra* teur fort distingué (i) a tenté de les remettre en honneur, mais il ne paraît pas que ses efforts, quoique couronnés de succès dans une certaine mesure, aient fait une vive impression sur le public ou sur l'autorité, et doivent la déterminer à renouveler l'entreprise avortée.

L'assistance publique, telle qu'elle est régulièrement et uniformément constituée en France, se divise en deux branches principales : parmi les établissements de bienfiùsance, en effet, les uns, ce sont les hospices et les hôjHtaux, reçoivent les indigents malades ou infirmes ; les autres, ce sont les bureaux de bienfaisance, ont pour fission de distribuer des secours à domicile.

Les bureaux de bienfaisance n'existent pas sur tous les points 'du territoire, on ne les trouve que dans les centres im peu importants ; partout ailleurs l'on juge que la charité privée est suffisante, la société ne devant intervenir que là où l'assistance individuelle serait défectueuse. Les bureaux de bienfaisance dépendent de l'autorité administrative, dont ils sont même les créations. En effet, <i'après

(1) Consulter l'ouvrage suivant : de l'Assistance publique : Cinq années de pratique, par M. Lerat de Magnitot, préfet de la Nièvre : couronné par l'Académie des sciences morales et politiques.

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DE L'ASSISTAlfCE PUBLIQUE. 245

le décret du 25 mars 4852, un bureau de bienfaisance ne peut être créé dans une commune qu'en vertu d'un décret impérial. Le décret du 13 avril 1861, faisant une exception aux nouveaux principes de décentralisation, réserve expressément à l'atitorité centrale « les créations d'établis* sements de bienfaisance ( bureaux de bienfaisance, hô- . pitaux et monts de piété) ». C'était Vraiment beaucoup de défiance à l'égard des autorité locales ; il était difficile de concevoir que le gouvernement eût un intérêt sérieux à empêcher la fondation de ces établissements charitables dans les communes qui spontanément les voudraient créer. La loi de 1867 sur les conseils municipaux se montra' plus décentralisatrice et avec raison, à notre gré ; dès lors les bureaux de bienfaisance peuvent être créés par un arrêté du préfet sur l'avis du conseil municipal. Les bureaux sont dirigés par une commission administrative composée de cinq membres nommés par le préfet. Les bureaux de bienfaisance sont des personnes morales capables d^acquérir ; leurs budgets et leurs comptes sont soumis à l'approbation des sous-préfets : c'est également le sous-préfèt qui est compétent pour approuver les conditions des baux à ferme dont, la durée est Inférieure à 18 ans : a^u delà de ce terme, le iail serait, comme les actes d'aliénation, soumis à l'approbation du préfet. Les placements de fonds, les ventes, échanges ou acquisitions d'objets mobiliers par les bureaux de bienfaisance ne peuvent être faits qu'en vertu d'une délibération de la commission et avec l'approbation du sous-préfet .

Tels sont les pouvoirs des bureaux de. bienfaisance, et telle est leur indépendance : composés de membres que l'administration choisit, ils ne peuvent cependant décider

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346 DE l'administration LOCALE.

eux-mêmes aucune question d'importance, ils ne peuvent prendre en dernier ressort aucune résolution grave. ïls sont dans la tutelle la plus étroite. C'est là, selon nous, une situation mauvaise. Il nous semblerait plus équitable que les bureaux de bienfaisance dépendissent davantage de la commune et moins de l'administration supérieure : nous leui* voudrions voir des attributions plus larges ; enfermés dans un cercle aussi restreint, ils sentent diminuer leur responsabilité en môme temps que leur initiative se resserre. Si l'on veut que des comités soient acjtifs, zélés, entreprenants, il leur faut laisser un peu les coudées franches : à force de craindre qu'ils n'abusent de leur pouvoir, on finit par les empêcher de faire le bien. Le vrai rôle de l'administration supérieure en pareille matière, ce n'est pas d'intervenir à chaque acte particulier pour l'homologuer ou l'annuler, c'est de surveiller l'ensemble, c'est de demander des comptes exacts, c'est de se réserver la décision dans quelques cas particuliers seulement d'une sérieuse et exceptionnelle importance. C'est ainsi qu'agit l'administration ^anglaise dé l'assistance publique. Elle n'annihile pas les comités locaux, elle se contente de les contrôler, elle n'est pas présente à chacun de leurs actes, elle a soin seulement que les comptes de leur gestion soient régulièrement rendus. A force d'entrer dans le dé* tail des choses, notre administration supérieure arrête presque complètement l'action des comités et des pouvoirs locaux.

Des établissements qui ont pour but de distribuer les secours à domicile, nous devons passer à ceux qui reçoivent les malades indigents ou infirmes, c'est-à-dire, aux hôpitaux et aux hospices. Il y a entre les hôpitaux et

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les hospices cette différence que les premiers étant destinés aux indigents malades, le séjour n'y est que temporaire, les autres, au contraire, étant destinés aux indigents infirmes, le séjour y est permanent, car la maladie n'est dans la vie qu'un accident, l'infirmité est un état durable : c'est d'ailleurs la seule différence que l'on rencontre entre ces deux sortes d'établissements : leur régime administratif est complètement identique. ""^

Ordinairement les hôpitaux et les hospices sont des établissements communaux, ce qui concorde parfaitement avec ce principe que Tassistance, sauf les exceptions, est une charge de la commune. L'admission de ce principe suppose que chaque indigent a un domicile de secours et que la loi a fixé les conditions d'obtention de ce domicile; c'est en effet ce. qui est arrivé, du moins pour les indigents infirmes. Faisant une distinction fort juste et empreinte d'un esprit de charité et d'équité, la loi du 7 août 1851 a ordonné que si un indigent tombe malade dans une commune, aucune condition de domicile ne peut être exigée pour son admission à l'hôpital, la maladie étant un fait accidentel et temporaire, qui ne saul^ait que s'aggraver par des délais ; si, au contraire, d'après la même loi, un indigent infirme se présente à un hospice, on est en droit de subordonner son admission à des conditions de domicile, qui sont fixées par un règlement d'administration publique : ce qui se justifie par cette raison que l'infirmité est un état permanent, qui peut bien supporter des délais et des voyages sans être considérablement aggravé.

On ne pouvait exiger que chaque commune eût un hôpital pour recevoir ses indigents malades ou incurables ;

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a4ft 1>E L ADMINISTRATION LOGiLLE.

aussi les petites et les moyennes communes sont-elles ad* mises à traiter ayèc les hôpitaux et les hoèpices voisins^pour y faire recevoir leurs pauvres moyennant un prix de journée fixé par le préfet d'accord avec la commission administrative de l'hospice ou de l'hôpital. Prenant en considération l'insuffisance des ressources de certaines communes, et partant di^principe qu'il existe entre les communes d'un même département une solidarité qui les x)blige à s'entr'aider l'une l'autre, l'on a admis que le département peut venir au secours des communes pauvres. C'était, par une voie détournée, arriver au même but que les Anglais avaient atteint d'une manière plus ostensible et plus régulière par la création de groupes administratifs spéciaux pour l'assistance publique, les unions de. paroisses ; c'était aussi admettre d'une manière permanente ce que les Anglais avaient admis d'une manière accidentelle et temporaire, la répartition entre les localités les moins chargées de l'excédant de charges des localités les plus grevées. Si bon qu'il puisse être en lui-même, le principe que l'assistance doit être municipale, est nécessairement subordonné à beaucoup d'exceptions, dans un temps surtout où les facilités de communication et les besoins de l'industrie et du travail rendent la vie de l'homme beaucoup moins sédentaire qu'elle ne l'était autrefois.

il faut un décret pour qu'un hôpital ou un hospice puisse s'établir. Contrairement au principe de notre législation, d'après lequel <idministrer'est le fait d'un seul et délibérer le fait de plusieurs, les hospices et les hôpitaux sont administrés par des commissions qui se composent: 1° du iifs^re de la commune membre né ; 2^ de cinq membres nommés par le préfet, et renouvelés tous les ans par cinquième, ^

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DE l'assistance FUBLIOUE. 241

manière que chacun d'eux teste cinq ans en fonctions. La présidence de la commission appartient au maire, qui, en cas de partage, a voix prépondérante. Quoique nommés par le préfet, les membres de la commission ne peuvent être révoqués individuellement ou dissous en masse que parle ministre de l'intérieur. Il peut arriver, soit en vertu de décrets spéciaux rendus sur l'avis du conseil d'État, soit en vertu de dispositions et d'ordonnances antérieures à la loi du 7 août 18Si et du décret du 23 mars 1852, que les commissions administratives des établissements très-importd^lâ soient composés de plu$ de cinq membres, bien que (^ soit là le chiiTre réglementaire. A Lyon, par exemple, la commission administrative compte depuis longtemps vingtdeux membres.

La commission administrative est chargée non-seulement de délibérer, mais encore d'agir ; ses pouvoirs cependant, sont singulièrement réduits par la tutelle où la tient l'autorité supérieure. La commission peut prendre deux sortes de délibérations : les unes sont, sans approbation préalable, exécutoires par elles-mêmes, et peuvent seulement être annulées par le préfet dans les trente jours qui suivent la notification officielle. Dans cette première catégorie rentrent les délibérations par lesquelles la commission administrative règle le mode d'administration des biens et revenus des établissements hospitaliers à la tête desquels elle se trouve. Ainsi la commission décide, par exemple, si les biens doivent être affermés ou exploités en régie. Si la commission se décide pour le bail, elle a le pouvoir d'en régler les conditions, pourvu qu'il ne dépasse pas dix-huit ans pour les biens ruraux et neuf ans pour les biens urbains. Un bail plus long serait considéré comme un acte d'alié-

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nation qui exigerait l'approbation préalable du préfet. Les délibérations de la commission sont également exécutoires par elles-mêmes, quand elles règlent le mode et les conditions des marchés pour l'entretien et pour les fournitures, dont la durée n'excède pas une année, et les travaux dont la dépense totale ne dépasse pas trois mille francs.

Les délibérations de la deuxième catégorie ne sont pas exécutoires par elles-mêmes; ce sont des propositions pour lesquelles l'initiative de la commission est indispensable, mais qui doivent être revêtues de l'approbation préalable donnée par l'autorité supérieure. Dans cette catégorie rentrent tous les actes un peu importants : les baux au-dessus de dix-huit ans pour biens ruraux et de neuf ans pour biens urbains, les travaux excédant trois mille francs,, les fournitures pour plus d'une année, les aliénations, les acquisitions .à titre gratuit ou onéreux, les actions judiciaires et les transactions.

Telle eàt l'organisation de notre administration hospitalière : on voit quels sont les liens rigoureux qui l'unissent à l'autorité supérieure. Rien n'est précaire et subordonné comme les pouvoirs des commissions administratives des hôpitaux et des hospices. Elles sont sous la dépendance absolue du préfet et ne peuvent prendre aucune résolution de quelque gravité, sans que ce magistrat, étranger généralement à la localité, n'ait le droit d'intervenir. C'est, à notre avis, une centralisation exagérée et sans raison d'être. Nous admettons qu'un droit de contrôle et de surveillance soit réservé à l'autorité supérieure, mais il est des limites raisonnables à cette surveillance et à ce contrôlé : or ces limites sont singulièrement dépassées dans l'organisation de nos établissements hospitaliers. Nous voudrions que

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BB LUSSISTAN^ÏE PtTBLIQUB. 251

rautôPité départ^oentale ne se réservât qu'un petit nombre d'actes parmi les plus importants et que la commission de* TMpital ou de l'hospice eût pleins pouvoirs pour tous les autres. Il en est des corps cq}lectifs comme des individus : si l'on veut de leur part du zèle, de l'intelligence, de l'initiaUve, il ne faut pas réduinB leur responsabilité et leurs pouvoirs à une dose infinitésinaale. Il nous semble également conforme à l'ordre naturel des choses que les commisiûons des hôpitaux et des hospices communaux dépendent beaucoyp moins du préfet et beaucoup plusde la commune : nous ne voyons pas pourquoi les membres des commissions administratives seraient choisis par le préfet au lieu de l'être par le conseil municipal; to^t au moins devrait*il y avoir un compromis, d'après lequel les membres des commissions administratives seraient choisis par le conseil général parmi un nombre double de candidats que présenterait le conseil municipal.

Nous n'avons plus qu'à résumer en quelques lignes les traits principaux de notre régime de bienfaisance. La société, n'agit en France, au point de vue de l'assistance publique, que comme une auxiliaire modeste dç la bienfaii^mce privée. Le pauvre n'a pas un droit légal et reconnu aux secours de ses Concitoyens; ni l'État ni la commune ne lui assurent d'asile et de retraite : il est laissé tout entier à sa propre prévoyance, à sa propre responsabilité : et quand, dans les jours de malheur, la commune lui tend l'a main, c'est pour accomplir un acte charitable, non pour payer une dette sociale. Ce système est bon, et les effets en sont heureux. L'homme n'a, en définitive, aucun droit réel à ce que la société lui assure sa subsistance: et il est mauvais qu'un pareil droit soit reconnu par la législation, non-

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26i DE l'administration LOCALE.

seulement parce que les idées des populations sur la nature des rapports sociaux s'en trouvent faussés, mais encore parce que l'imprévoyance des classes laborieuses en est augmentée. Aussi trouvons-nojas le régime français d'assistance publique bien supérieur en principe au régime anglais: il lui est aussi bien supérieur pour les résultats qu'il produit: tandis que la taxe des pauvres en Angleterre, dégagée de toutes les taxes accessoires qui y sont, jointes, dépasse le chiffre énorme de deux cenft millions de francs; dans notre pays, la totalité des ressources de l'assistance publique,^ hospices, hôpitaux, bureaux de bienfaisance, tout compris, ne montait guère, dans ces dernières années, à plus de soixante-douze millions; Mais ce qui nous paraît défectueux dans l'organisation de l'assistance publique en France, c'est l'ingérence trop minutieuse de l'autorité supérieure dans les délibérations et les actes des commissions locales chargées de répartir les secours. Un homme d'une haute compétence en pareille matière, M. Augustin Gochin, écrivait, il y aquelqiies années : a On tend beaucoup trop àréglementer (lies secours, à les centraliser, à lès stibventîonner,au Uqu de (i laisser agir surtout le quartier, la paroisse, FoEiuvre libre^ (( l'aumône privée. » En fait d'assistance publique, la France n'aqQ'une chose à apprendre de l'Angleterre, c'est à laisser un peu plus d'indépendance aux commissions locales, à ne pas entraver leur initiative et à réserver seulement à l'autorité supérieure les actes de grande iniportance.

On confond souvent dans l'assistance publique un service spécial qui s'y rattache à beaucoup de points de vue, mais qu'il importe cependant d'en séparer ; c'est le service des asiles d'aliénés. Le régime des aliénés dans tous les pays d'une haute civilisation, où l'on s'intéresse à la dignité et à

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Dfi l'assistance PcmuouE. fSS

1^ liberté humaine, a été l'objet de lois nombreuses et disparates. Mais nHlle part la législation en cette matière n'est aussi compliquée et aussi considérable qu'en Angîetew^. Depuis quarante ans Ton compte plus de trente lois rendues à ce sujet. Le régime actuel est surtout fixé par trois lois de 1853, amendées par des actes postérieurs en 1855, i856, 4860 et 186f. Les intérêts à sauvegarder sont nombreux et souvent contraires les uns aux autres : l'intérêt de la société, qui ne peut souffrir dans son sein des êtres dangereux, privés de la responsabilité de leurs actes, l'honneur des familles dont il importe de ménager la légitime susceptibilité, et la liberté individuelle souvent compromise par les menées insidieuses de parents avides. La difficulté de concilier tous ces intérêts recommandables a donné Heu en Angleterre à une législation tout exceptionnelle, pleine de garanties et •de précautions. Les comtés sont tenus d'entretenir à leurs frais des asiles d'aliéniSs {lunatics ùsylùm). Chaque comté est libre d'avoir un asHequilui soit propre, ou de se concerter avec les comtés voisins pour avoir un asile commun, ou de traiter avec des établissements privés. Afin d'assurer davantage la régularité du service, la législation anglaise, comme pour l'administration des pauvres et la surveillance des fondations charitables, est' entrée résolument dans la voie de la centralisation. Il a été établi à Londres un collège de commissaires des aliénés {gênerai board of commission ners in lunacy) ayant pour mission de surveiller les établissements, de prévenir les séquestrations et les abus de tous genres que recèlent trop souvent les asiles* d'aliénés. Pour renforcer l'action de cette commission centrale, le grand chancelier nomme deux hauts fonctionnaires pris parmi les hommes de loi, et appelés masters in lunacy j ayant un

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traitement annuel de cinquante mille francs et centralisant dans leurs mains le contrôle et la surveillance : ces fonc« tionnaires sont secondés par trois inspecteurs {msùors)^ dcmt deux scmt docteurs en médecine : le grand chancelier veille aussi à ce que les plaintes des personnes internées dans les asiles soient appréciées par un jury. La mission de tous ces fonctionnaires est purement de contrôle et de surveUlanee : ils n'interviennent pas dans les actes ordinaires 4e gestion et, suivant le grand principe de la législation anglaise, sauf quelque cas réservés, ils laissent les pouvoirs locaux libres de leurs décisions. Chaque asile d'aliénés est adoûnistrépar une commission composée de membres nommés pour on an par les juges de paix du comté : cette commission locale a des attributions fort étendues: elle nomme tous les employés de Tasile, y compris le' secrétaire, le trésorier et le chapelain, elle peut acheter des terrains ou des bâtiments,, réparer les locaux esristants^ passer des baux, sans qu'aucune autorité puisse annuler ces actes : mais elle ne peut vendre ou échanger qu'avec l'autorisation du secrétaire ' d'État de l'intérieur ; et pareillement, quand elle veut construire, elle doit soumettre les plans des constructions à la commission centrale des aliénés et les faire approuver par le secrétaire d'État. C'est là un des meilleurs exemples de cette répartition équitable et judicieuse entre le droit de surveillance que peut revendiquer le pouvoir central et le droit de gestion qui n'appartient qu'aux comités locaux: c'est cette juste mesure que nous avons recommandée tant de fois parce qu'elle assure à l'autorité supérieure le contrôle faécessaire et à l'autorité inférieure l'initiative et la responsabilité dont elle ne saurait se passer. Il est pourvu aux dépenses des asiles d'aliénés au moyen

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m IiASiUSTANCB PUBUOUC. §55

d'une taxe spéciale que votent les juges de paix, adminisdateurs ordinaires du comté. Les mêmes magistrats peuvent faire des emprunts et les hypothéquer sur le produit de la taxe; mais les sommes empruntées doivent être amorties en 30 ans au plus.

Le régime des aliénés en France se rapproche sur beaucoup de points du régime anglais, mais il en diffère par quelques côtés qui ne laissent pas que d'avoir une grande importance. Voici d'abord les ressemblances : c'est que les asiles d'aliénés sont ordinairement des établissements départementaux, bien qu'il y en ait qui appartiennent aux communes ou aux particuliers ; le rapprochement le plus grand avec le système britannique vient d'une disposition de la loi du 30 juin 1838 qui oblige chaque département à recevoir les aliénés dans un établissement spécial ou à traiter à cet effet avec un département voisin. Au point de vue purement matériel l'organisation du service est donc la même qu'en Angleterre : mais au point de vue de la gestion et surtout de la surveillance les différences sont frappantes. Tout asile d'aliénés est administré par un directeur, qui est généralement le médecin de l'établissement et qui est nommé par le ministre de l'intérieur. Ce directeur est assisté d'une commission administrative .nommée par le préfet; mais les attributions de cette commission sont vraiment chétives et précaires : elle n'a aucune autorité propre et se trouve être simplement consultative : son avis est exigé comme condition indispensable des actes de gestion, mais on n'est j>as tenu de le suivre et ce n'est qu'une formalité. Notre législation administrative, nous avons eu plus d'une fois l'occasion de le voir, a une grande prédilection pour ces formalités sans résultat, dont on ne trouve

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i5« DB l'administration locale.

gc^e d'exemples dans la Grande-Bretagne. Les commissions admiaistratiTes sont appelées à donner leur avis sur le régime intérieur^ sur les budgets et les comptes, sur les actes relatifs à Tadministration, tels que le mode de gestion des biens, les projets de travaux, les procès à intenter ou à soutenir, lés transactions, les emplois de capitaux, les emprunts, les ventes ou échanges d'immeubles, les acceptations de legs ou de donations, les pensions à servir s'il y a lieu, les traités à conclure pour le service des i^alades* La commission de l'hospice d'aliénés, qui, en Angleterre, sauf deux ou trois cas réservés, est ^ omnipotente, se tt*ouve en France complètement annihilée. C'est le directeur seul qui est chargé de l'administration intérieure de l'établissement et de la jgestion des biens et revenus sous sa responsabilité personnelle. Cette autocratie du directeur n'est tempérée par aucune surveillance efficace : en effet, la haute administration que nous avons décrite, en Angleterre, n*a point d'analogue, en France: on ne trouve dans notre pays, ni cette commission centrale du service des aliénés, ni ces directeurs généraux (mastet^s in lunacy) qui rendent de l'autre côté de la Manche des services incontestés, ni l'habitude suivie en Angleterre de faire prononcer par un jury sur les réclamations des personnes internées. Aussi les plaintes sont-elles grandes dans notre pays et les accusations fréquentes contre notre législation actuelle des aliénés : même en faisant la part des exagérations, Ton doit reconnaître que les abus sont criants : il y a évidemment là des réformes à faire, et TAngleterre, sur ce point, peut nous servir de modèle. A défaut de plus ample réforme, il faut constater une amélioration récente qui s'est glissée dans la loi de 4866 sur les conseils généraux. L'article V'

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de cette loi donne au conseil général le droit de régler par ses délibérations les recettes et les dépenses des établissements d'aliénés appartenant au département. C'est un tempérament, insuffisant il est vrai, aux pouvoirs excessifs des directeurs des asiles.

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