DBS PROPRIÉTÉS COMMUNES ET DU RÉGIME AUQUEL ELLES SONT SOUMISES
Les localités, comme l'État, peuvent avoir des propriétés : il est même très-commmi qu'elles en aient. L'affectation de biens fonciers au service de quelque intérêt local est un fait matériel que l'on retrouve dans les sociélés civilisées à toutes les époques de leur histoire ; la possession indivise de fonds de terre, quelquefois considérables, par des communautés d'habitants, est aussi un des phénomènes habituels de notre état social, dans le passé plus encore que dans le présent. Or ces biens qui appartiennent ainsi à des corps collectifs sont généralement soumis à un régime particulier : ils sortent de la catégorie des propriétés ordinaires et sont presque en tout pays assujettis à une législation spéciale.
Dès l'origine le département fut constitué, en France, comme personne morale, ayant capacité pour aliéner et acquérir. Toutefois ce n'est que le décret du 9 avril 181!, qui a créé en fait le domaine départemental. Ce décret abandonnait aux départements les hôtels des préfectures et des sous-préfectures, les édifices servant aux tribunaux de première instance et d'autres bâtiments affectés aux services publics. Toutes ces c(tostructions avaient jusque-là, appartenu à l'État qui s'en dessaisissait en faveur des dé-
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parlements, à la condition pour ceux-ci de les entretenir et de leur conserver leur affectation. C'était, selon une juste remarque, une libéralité dans la forme, mais en réalité une charge imposée.
Ces édifices affectés aux services publics composent la presque totalité du domaine immobilier des départements : il est très-rare que ces circonscriptions aient des immeubles productifs de revenus; on peut cependant citer quelques biens départementaux qui donnent un revenu, mais ce revenu n'est qu'occasionnel ou accessoire : il n'est presque < jamais le but principal de la propriété départementale : ainsi les immeubles qui, n'étant plus affectés à un service public^ sont exploités directement ou affermés en attendant la vente, les fermes modèles, encore la plupart de ces établissements sont-ils des entreprises particulières soutenues par des subventions départementales, les terrains plantés en pépinières, quelques établissements d'eaux thermales^ les arbres plantés sur les routes départementales, les produits des jardins attenant aiix bâtiments départementaux. Il est superflu de faire remarquer combien ces revenus ont peu d'importance : le domaine mobilier du département est, d'ordinaire, encore moins considérable; il ne se compose guère que des meubles qui garnissent les édifices départe^ mentaux.
Si restreint que fût le domaine départemental, la législation devait en régler le mode de gestion : la loi de 1866 sur les conseils généraux l'a fait dans un esprit de libéralisme et de décentralisation. D'après cette loi, le conseil général règle, par une délibération qui n'est plus soumise à l'approbation ni du préfet ni du ministre, le mode d'administr^tion de$ biens départementaux. C'est à lui de dé-
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DU RÉC^IMB DBS PROPRUÈT^ COMMUNES. Sgf
cider si ces biens seront exploités ea régie ou s'ils seront affermés ; c'est à lui également qu'il appiu^tient de fixer les conditions du baH^ q^dle qu*en soit la durée. Le conseil est compétent aussi pour les acquisitions à titre onéreux ou gratuit, ainsi que pour les aliénations. Il y a cependant une restriction k cette faculté d'aliéner. Le cons^ général ne peut aliéner les biens adCeçtés à un service public que lorsqu'il a le pouvoir de les déclasser : or il n'a pas ce pouvoir ^lativement aux hôtels de préfecture ou de sous-préfecture^ aux locaux des tribunaux, aux casernes de gendarmerie et aux prisons. Pour couronner tous ces pouvoirs, le conseil général a la faculté de statuer sur les transactions concernant les droits du département. Les dispositions de la loi de 1866 sur le domaine départeni^ntal portent donc l'empreinte d'un libéralisme sincère et sans réserve : le département est vraiment maitre de ses biens et ne se trouve plus dans k position d'un mineur ordinaire ou émancipé, ou bien encore d'un majeur ayant un conseil judiciaire. Nous verrons plus loin qu'il s'en faut que la loi sur les conseils municipaux ait été aussi large que la loi sur les con* seils généraux.
Nous n'avons que peu de mots à dire des propriétés du comté anglais : elles sont rares et se bornent aussi presque exclusivement aux édibces affectés aux services public» : la gestion de ce domaine est &a Angleterre à peu près ce qu'elle est en France. En principe les juges de paix, administrateurs ordinaires du comté, ont pleins pouvoirs pcmr disposer des édifices etdes biens dépendant du comté ; mais en pratique il est quelques cas où ce droit se trouve infirmé par des di^ositions spéciales : pour les locaux, en effet, qui sont affectés à un service d'utilité générale, le
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droit d'aliéner et d'échanger se trouve dans certains cas subordonné à l'autorisation de l'administration supérieure : ainsi les autorités locales ne peuvent vendre ou échanger les bâtiments affectés au service des aliénés qu'avec l'autorisation du secrétaire d'État de l'intérieur. Les plans des constructions nouvelles doivent être soumis à la commission centrale des aliénés et recevoir l'approbation du secrétaire d*État. Ce sont là des réserves analogues à celles qu'a admises la loi de i866 sur les conseils généraux : mais ces réserves ne s'appliquent pas, en Angleterre et en France, à la même classe d'établissements.
Le domaine communal a une importance infiniment plus grande que le domaine des provinces, des départements ou des districts : il importe donc de le considérer de plus près. Les communes ont eu dans presque tous les pays et ont encore dans quelques contrées des biens fonciers considérables productifs de revenu et capables d'amélioration : la gestion de ces propriétés est donc d'un intérêt public incontestable et le régime auquel elles sont soumises a une influence sérieuse sur la prospérité générale.
L'origine des biens communaux a donné lieu à beaucoup de discussions et à plusieurs systèmes historiques, lesquels ont eu leur contre-coup dans nos lois successives. Une première opinion regardait les biens communaux comme provenant sans exception de libéralités seigneuriales : aussi tous les biens sur lesquels la commune ne pouvait établir son droit étaient attribués au seigneur : ce fut le système de l'ordonnance de 1669 sur les eaux et forêts. Vers la fin du xviii® siècle les historiens mirent en faveur le système contraire : les communes furent regardées comme ayant une possession antérieure à l'établissement de la féodalité :
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d'où l'on conclut que, en l'absence de tout acte^ le seigneur ne pouvait posséder que par usurpation : ce fut le point de vue de notre légiidation révolutionnaire. Ces deux systèmes, quoique contraires, étaient également vrais dans une certaine mesure ; l'origine des communes, en effet, est double: les unes sont antérieures à la féodalité, ce sont les anciens municipes romains, pour celles-là la présomption des lois de la révolution se trouve justifiée; les autres ne sont nées que par insurrection contre les seigneurs, et pour elles la présomption de l'ordonnance de 1669 n'est pas inexacte.
Laissant de côté oes^ discussions historiques, nous allons tracer rapidement les dispositions de la législation actuelle sur le domaine communal. La loi de 1867 donne aux conseils municipaux le droit de régler par leurs délibérations : a les acquisitions d'immeubles quand la dépense totalisée avec celle des autres acquisitions déjà votées dans le mênïe exercice ne dépasse pas- le dixième des revenus ordinaires de la commune, les conditions des baux à loyer des maisons et bâtiments appartenant à la commune, pourvu que la durée du bail ne dépasse pas 18 ans : lea projets^ plans et devis de grosses réparations et d'entretien, lorsque la dépense totale afférente à ce projet et aux autres projets de la même nature adoptés dans le même exercice, ne dépasse pas le cinquième des revenus ordinaires de la commune, ni en aucun cas une somme de cinquante mille francs ; l'affectation d'une propriété communale à un service communal, lorsque cette propriété n'est encore affectée à aucun service public ; l'acceptation ou le refus de dons ou legs faits à la commune, sans charges, conditions, ni affectation immobilière, lorsque ces dons et. legs ne don-
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nent pM lieu à réclamatioa. » Dans tous ces cas» s'il y a dé* saocord entre le consttl municipal el le maire, la délibéra^tion n'est exécutoire qu'après approbaUcm du préfet. Le conseil municipal avait reçu antérieurement de la loi de 1837 le droit de régler le mode d'administration des biens communaux, de décider par conséquent s'ils seraient a&rmés ou si les habitants en jouiraient ui riaguli; de fixer les conditions deis baux qui n'excéderaient pas 18 ans pour les biens ruraux et 9 ans pour les biens urbains : de déterminer, dans le cas 4e jouissance en nature, le mode de jouissance et la répartition des pâturages et fruits communaux, autres que les bois, ainsi^ que les conditions à imposer aux parties prenantes ; enfin de régler les droits d'affouage (i) sous la réserve de se conformer aux loîsfores* tières. Quoique cette énumération soit lon^e, il s'en faut que les pouvoirs que notre légi^tion confère aux conseils municipaux soient, en pareilie matière, considérables. Il faut se rappeler, en eifet, que les délibérations réglemen* tàires sont, il est vrai, exécutoires par elles*mèmes, mais que dans les trente jours qui suivent le récépissé délivré au maire par le sous-préfet, le préfet a le droit de les annuler. Ainsi les consuls municipaux sont fort l<Hn d'avoir la lilHre administration du domaine cosununal; ils ont l'initiative des résolutions, mais ces résolutioius sont sou-
(1) L'aflfouage est un droit 5tii generis, qui se rapproche sur beaucoup de points de l'usufhiit et de l%isage en s'en éloignant par quelques côtés. L'uaaeer ne peut prendre de fruits que pour lui et ^a fimille^ la loi lui interdisant d'en vendre : l'affouager, au contraire, peut vendre ce qu'il ne consomme pas. L'usufruit donne droit à tous les fruits q«e produit le foadi, tandis que l'affouager est limUé am produite en bois, a C'est un droit particulier qui consiste dans la jouissance d'une chose appartenant collectivement à tous les habitants de la commune. » Batbie,V, 105.
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misés an Vélo préfèetoraL II faut xemarquer^ d'un âtitre c6té, que la loi dé 4867 sur les conseils munioipaox a été beaucoup moins large qne la loi de 1866 sur les conseils généraux. Les conseils électiUs départementaux ont reçu le droit de régler les acquisitions, aliénations et édbanges ; tandis que les conseils électifs communaux n'ont le droil de régler que les aicquisttions, à coiidition môme que les prix ne dépassent pas une certaine somme. C'est là une anomalie intentionnelle ) qui a son expUeation. Le département n'a pour ainsi dire pas de patrimoine productif de revenu, et l'aliénaticm du domaine départemental n'est pas à re* douter : les communes, au contraire, ont souvent de vastes domaines productifs que les habitants pourraient être tentés de se. partager, ce que redoute notre législation actuelle.
Les biens de la commune appartiennent à la personne morale : on ne peut les considérer comme ét^mt indivis entre les habitants : il en résulte la conséquence pratique qu'aucun haUtant ne peut invoquer l'article 8iâ du Ck>de civil pour demander de sortir de l'indivision ': mais, du moins, quand la majorité est d'accord sur ce points quand l'unanimité même des habitants de la commune en rédame le partage, ce partage peut41 avoir lieu? Notre législation a varié sur ce point.
Il existe deux intérêts différente et contraires selon les points de vue auxquels on se place. Au point de vue de l'économie politique, qui considère principalraient, si ce n'est uniquement, la production et qui conseille toutes les mesures propres à rendre les propriétés plus productives, il est incontestable qu'il y a uà intérêt social à ce que les biens communaux soient divfeés : devenus propriétés privées, répartis entre des mains habiles, les biens communaux pro*
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duirai^t infiniment plus, s'amélioreraient rapidement et augmenteraient la somme des denrées agricoles qui alimentent le pays. Qr quand on réfléchit qu'il ressort des rapports officiels que les biens communaux comprennent 4,718,655 hectares, c'est-à-dire la onzième partie de la France, on regarde le partage des propriétés communales comme étant d'intérêt public : la prodution agricole de la France serait en effet considérablement accrue par cette division. D'un autre côté, au point de vue purement politique, on a trouvé des arguments pour la conservation des communaux. Une propriété commune, a-t-on dit, est un li^ des plus forts et il faut garder tout ce qui peut maintenir la cohésion des populations : il est bon, sgoute-t-on, de faire quelquefois des sacrifices matériels en vue d'un résultat moral. Quelques considérations philanthropiques et charitables plaident aussi dans le sens du maintien des communaux : ils offrent une ressource permanente aux familles nécessiteuses et ils atténuent le paupérisme dans une certaine mesure, s'ils ne le préviennent pas. Telles sont les deux faces de la question : notre législation a suivi tour à tour les deux systèmes.
Jusqu'à la seconde moitié du xvii^ siècle l'on semble s'être préoccupé principalement de conserver intact le domaine communal et de maintenir l'usage en nature : l'intérêt des pauvres semble avoir été le motif des dispositions qui, jusqu'en 1669, interdisaient aux communes non-seulement de vendre leurs biens, mais de les baiHer à ferme ou à louage. Un revirement s'opéra vers la fin du xvii® siècle : l'on s'occupa moins d'assurer la subsistance des nécessiteux que de favoriser le développement des travaux publics, et l'ordonnance de 1669 sur les eaux et forêts autorisa
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les communes à affermer leurs biens pour en consacrer le revenu à des dépenses d'intérêt général. Vers la secondjB moitié duxYiii" siècle le. principe de l'inaliénabilité des communaux s'affaiblit sensiblement : l'on en vint à souhaiter et à favoriser le partage entre les habitants : on trouve un certain nombre d'édits qui permettent cette division pour les communes de différentes généralités.
La révolution adopta cette nouvelle doctrine en Fexagérant : non- seulement elle permit le partage, mais elle l'ordonna, sauf pour les bois. Tel était le système de la loi du 14 août 4792. Une loi de 1793 substitua au partage obligatoire le partage facultatif; pour que le partage fût ordonné, il suf&sait qu'il fût demandé par le tiers des habitants. Cette législation présenta, paraît-il^ de nombreux inconvénients pratiques^ du moins excita-t-elle beaucoup de plaintes : une loi du 9 ventôse an XII abrogea les lois antérieures, ce qui équivalait à prohiber le partage des communaux entre les habitants. Lors de la discussion de la loi de 1837, la Chambre des députés vota un amendement qui permettait le partage des communaux à certaines conditions : mais la Chambre des pairs repoussa cet amendement : et la loi, qui s'occupe longuement de la division des fruits entre les habitants de la commune, se tait sur le partage. Ainsi il est acquis que notre législation actuelle repousse en principe la division des biens communaux entre les habitants de la commune. Deux avis du conseil d'État ont établi que non- seulement les partages à titre grajuit, mais encore les partages à titre onéreux sont interdits ; l'aliénation ne peut en aucun cas être valable qu'à la condition de constituer une véritable vente.
Ce dernier système, auquel s'est définitivement arrêtée
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notre législation, ne laisse pas que d'avoir de nombreux désavantages : à bien des reprises Ton a réclamé la mise en culture des communaux, que l'interdiction du partage condamne presque à rester en friche, L'État a pris des dispositions spéciales pour forcer les communes à améliorer leurs biens : mais il a reculé devant la mesure décisive de permettre ou d'ordonner même la division. Une loi du 19 juin 1857, en vue de faciliter l'assainissement des Landes et de la Gironde, permet à l'État, quand les communes restent dans l'inaction, de faire en leur lieu et place les travaux d'assainissement, d'ensemencement et de plantation, sauf à recouvrer ses f^ais par la vente d'une partie des communaux ainsi améliorés. Une loi du 28 juillet 1860, conçue dans le même sens, mais d'une application plus générale, a pour but de favoriser la mise en culture des marais et des terres incultes appartenant aux communes. L'État peut contraindre les communes à faire les travaux d'assainissement nécessaires, à la condition d'une déclaration d'utilité publique par décret rendu en conseil d'État après avis du conseil général du département. Le gouvernement a en outre le droit de contraindre la commune d'affermer pour vingt-sept ans les terrains assainis en exécution de la loi du 38 juillet 1860. Il était naturel que la question du partage des communaux fût agitée de nouveau à Toccasion dé cette loi; la commission du Corps législatif avait proposé un amendement par lequel, lorsqu'il n'y avait pas de meilleur moyen de mise en valeur, le partage pouvait être ordonné sur la démandé (}es intéressés. Le conseil d'État crut devoir repousser cet amendement modeste et la prohibition du partage fut maintenue. Tel est le dernier état de notre législation. C'est à nos
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yeux un état «défedueia : une ^^atide partie du sol de la France reste inculte grâce àjoeiie prohibition : saris doute les powroirs queiaoefttcalisalion, utile dans ce eas particulier, a conférés au goui? emetiaent pvourforcer les communes à améliorer leurs biens ne sont pas sans une ^certaine efficacité : mais ils ne suffisei^t pas pour assurer la bonne culture des communaux : il nous parait fort Regrettable que notre législation n'ait tenu aucun compte de Tamendement voté par la Chambre de$ députés en J 837 et de celui qui fut présenté dans le: n]tême sens par la commission du Corps législatif en 1860.
La Constitution anglaise hdtse beaucoup de liberté aux localités pour la gestion de leur patrimoine. Comme il n'existe de l'autre cè4é de ta Manche rien qui rappelle notre tutelle' administrative, les actes 8e gestion des autorités locales n'ontbesoind'auc^ne homologation. Les conseils municipaux «ont ^isis de tous les biens appartenant aux bourgs, ils ont le droit «de louer, d'acheter, d'échanger, d'hypoktbéquer ; dans les agglomérations urimines autres que les borêugfhe les commissions locales, instituées en vertu de l'acte de 18$8, jouissent des pouvoirs qui sont attribués aux conseils municipal» pour les bourgs. Cependant le gouvecnementcentral n'est pas sans exercer une certaine «un^Uanoe «ur les actes* qui dépassent les limites d'une l^rgé a4ministration. C^est ainsi que dans des cas déterminés, spécialem^t pour Ja vente et Féchange d'immeublefi, l'a^ïrobattion du gouvernement est nécessaire. (Rapport aux chambres belges, pagei09.) On voit donc que sur ce point la constHution anglaise ne diffère pas complètement fie la légièlation française ; mais les restrictions apportées au droit de gestion des autorités locales
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sont beaucoup moins nombreuses de l'autre c6té de la Manche que dans notre pays.
Les biens indifis appartenant à des communautés d'habitants et que Ton a appelés du nom générique de commti' naux n'étaient pas moins nombreux au commencement de ce siècle en Angleterre qu'en France. Ils s'y présentaient ' sous des aspects plus variés et avec des complications plus nombreuses. Il n'existait aucun régime général auquel ils fussent soumis. Le gouTernement n'avait pris soin ni d'en défendre ni d'en ordonner le partage : mais de très-grands inconvénients pratiques se rattachaient à l'existence de ces vastes étendues appartenant à des êtres collectifs. Une grande enquête eut lieu en 1844 sur l'origine et la situation de ces propriétés communes : la publication de volumineux et curieux documents {Report from the sélect commutée on common mciosurCj etc.) amena la loi de 1845 (8 et 9 Yict. c. Ii8) qui régla la matière en tcms ses détails dans 160 articles. La simple énumération dès mesures ordonnées par cet acte donnerait lieu à de longs développements et d'une difficile intelligence. Qu'il nous i^fQse de dire que, plus pratique et moins exclusive que la législation française, la loi anglaise fait plusieurs catégories de communaux. Il en est dont le partage ne peut être autorisé et qui doivent être réservés aux pauvres et à l'usage en commun comme promenades, endroits de récréation, etc^, et il en est d'autres, au contraire, pour lesquels le partage est ordonné : la division se fait alors sous la direction de commissaires ad hoc. De vastes espaces ont été soustraits pdiv Vinclosure h la propriété, collective et après quelques années de possession à titre privatif ont acquis une plus value considérable. Sur ce point la législation anglaise s'est
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