DE LA LEVÉE DE L'IMPOT ET DE LA COMPTABILITÉ DES FINANCES LOCALES

La levée et le contrôle de l'impôt ont autant d'importance que les opératioi^s antérieures du vote et de l'assiette. En France la levée et le contrôle des taxes locales ont été pour ainsi dire dérobées aux contribuables et confisquées par l'État. Le trésor public s'y charge dans presque tous tes cas de la perception, de la surveillance et de la comptabilité des deniers locaux : les habitants n'ont pas besoin d'avoir les yeux ouverts : ce géant, que l'on appelle le gouvernement et à qui l'on suppose la vigilance et les yeux d'Argus, se fait le caissier, le comptable et l'assureur universel. Rien de plus commode, assurément, pour les départements et les communes que cet empressement de leur protecteur : mais dans la pratique ces complaisances et ces facilités administratives ne laissent pas que d'avoir des côtés très-fâcheux : elles entraînent à leur suite la négligence et la somnolence des administrés : chacun n'a que faire d'avoir des yeux, puisque l'État, ce guide infaillible, répond de tout et réclame pour lui seul la responsabilité de la perception des finances locales.

Ce sont les fonctionnaires financiers de l'État qui sont investis du soin de percevoir et de payer les dépenses des départements et de la plupart des communes. Les seules villes dont le revenu ordinaire est supérieur à 30,000 fr.

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peuvent avoir un receveur municipal spécial. Encore ce fonctionnaire n'est-il pas à la nomination des conseils municipaux : il est nommé par le chef de l'État entre trois candidats présentés par l'assemblée locale ; dans les villes dont le revenu ne dépasse pas 300,000 fr. la nomination est même faîte par le préfet. Rien d'ailleurs n'est laissé à l'arbitraire ou au hasard dans les détails de la gestion financière des localités : il n'est pas jusqu'au traitement du receveur municipal qui ne soit fixé par des règles uniformes pour toute la France.

Il y a trois opérations différentes auxquelles donne lieu le mouvement des fonds publics : Ton distingue d'abord Y ordonnancement y c'est-à-dire la délivrance parle fonctionnaire compétent de mandats ou bons à payer sur la caisse : ensuite la vérification, qui est confiée d'ordinaire à un autre fonctionnaire et qui consiste à s'assurer que les mandats délivrés sont en bonne forme, qu'ils rentrent dans les allocations des budgets et qu'ils peuvent être valablement payés : enfin le paiement lui-même, c'est-à-dire la remise des deniers. L'ordonnateur des dépenses départementales est le préfet, qui jouit de ce droit en vertu de la' délégation des ministres : c'est donc lui qui délivre les mandats pour les dépenses départementales. Le maire remplit les mêmes fonctions pour les dépenses communales. Les deux autres opérations, c'est-à-dire la vérification de la légalité du mandat et le paiement ou remise des deniers appartiennent au percepteur de l'État ou au receveur municipal dans les communes où ce fonctionnaire existe. Le receveur municipal et le percepteur réunissent les deux qualités de receveur et de payeur, c'est-à-dire que non-seulement ils perçoivent les impositions départementales ou communa-

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les et payent les dépenses du département ou de la commune, mais qu'encore ils doivent s'assurer de la légalité des mandats délivrés sur leurs caisses : leur responsabilité est engagée dans cette vérification : s'ils payaient indûment, ils pourraient être poursuivis et tenus à restitution envers le département ou la commune.

Il ne peut être question de l'intervention des citoyens dans la répartition spéciale des taxes locales directes en France : celles-ci, en efTet, ne sont autre chose que des centimes additionnels, qui viennent se greffer sur une taxe appelée \q principal et perçue par l'État d'après des bases le plus souvent immuables.

Les citoyens ont-ils une plus grande part dans le contrôle? Nullement. L'État a centralisé aussi ce service, et il semble s'être proposé d'enlever aux administrés toutes les facilités pour se rendre comptedes dépenses locales. Rien de plus sommaire que la cote présentée par le percepteur au contribuable : elle contient en quelques chiffres le montant de la contribution due à l'État et de celle qui est due au département et à la commune : il faut même être expert pour faire cette distinction : les neuf dixièmes des contribuables ne la font pas, ne considèrent que le total de cet impôt à destination multiple et se plaignent que ce total augmente, sans môme réfléchir le plus souvent qu'il ne dépendrait que d'eux d'en arrêter la progression.

Tout en constatant ces inconvénients considérables, il faut rendre justice aux efforts du législateur pour assurer la bonne comptabilité des dépenses locales, de mêgie que celles des finances de l'État. Les règles et les formalités sont d'ailleurs exactement les mêmes pour les unes et pour les autres. Autrefois la comptabilité des receveurs

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municipaux était abandonnée au bon plaisir de ces comptables ; chacun la tenait à sa fantaisie et suivait le système de son choix : aussi était-il nécessaire de soumettre à un juge expérimenté, le conseil d'État, la comptabilité de toutes les villes ou bourgades dont le revenu dépassait iO,000 francs. L'apurement de tous ces comptes, c'était une œuvre pareille au nettoiement des écuries d'Augias. L'un voulut extirper le mal à sa source, en forçant les comptables communaux à une tenue des livres plus uniforme et plus méthodique. Un décret de 1810 conféra au Trésor l'inspection de toutes ces comptabilités locales qui furent ramenées à un système d'écritures plus simple et unique pour toutes les administrations publiques en France.

Les percepteurs, les receveurs des communes, des hospices et des établissements dé bienfaisance sont astreints à tenirplusieurs livres qui se contrôlent l'un parl'autre, de sorte qu'une fraude ne pourrait être dissimulée, qu'àla condition d'être reproduite plusieurs fois. Ces agents financiers sont sous la surveillance des receveurs particuliers d'arrondissement et des receveurs généraux; enfin les inspecteurs des finances viennent tous les ans à l'improviste visiter l'état des caisses. Ce sont là des garanties d'exactitude matérielle, qui se sont montrées en général efficaces. Le péculat est très-rare en France, et, grâce à une surveillance minutieuse, les abus sont moins fréquents dans les administrations publiques que dans les administrations civiles.»

Au-dessus du contrôle administratif est placé le contrôle judiciaire auquel sont aussi soumis les percepteurs et les receveurs municipaux. Les comptes des receveurs mu-

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nieipauxsont examinés actuellement pat les eonseilsde préfecture lorsque les reyenus de la commune sent inférieurs à 30,000 fr. Le comptable peut se pourvoir en appel devait la cour -des comptes. Au-dessus de 30,000 fr. de revenu les comptes des receveurs municipaux sont directement portés à la cour des comptes, qui les juge en premier et dernier ressort : les comptes des percepteurs sont soumis^ en ce qiu concerne les deniers de TÉtat, ao seul examen de leur chef hiérarchique, le receveur particulier : cependant le législateur a voulu donner aux localités un surcroît de garantie en obligeant les percepteurs, qui remplissent en même temps Toffice de receveurs municipaux' des petites communes, à présenter un compte de gestion des recettes communales au conseil de préfecture, qui le juge en dernier ressort, sauf appel à la cour des comptes.

Voilà, dira-t-on, un système de contrôle habilement imaginé et qui ne doit guère permettre les incorrections et les abus : cette uniformité et cette régularité dans la tenue des caisses locales, ce sont assurément des biens précieux : tes deniers des communes ou des départements ne peuvent ainsi être mis au pillage, ni détournés de leur destination légale. Dieu nous garde de dénigrer une comptabilité si scrupuleuse et si méthodique I Mais n'allons pas, cependant, prendre cet ordre extérieur, si complet qu'il nous paraisse, pour une preuve irréfragable de la bonne gestion des finances locales.

A travers ce tissu de précaution» administratives les abus peuvent encore se faire jour. Ce fameux contrôle de la cour des comptes, dans lequel on avait une foi entière en France, ne fait qu'un médiocre obstacle au gaspillage : les faits des années 1870 et 1871 n'ont que trop Remontré Vim-r

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puissance de cette institution pour assurer ré(M>noime et réprimer les désordres financiers : c'est que cette cour n*a de puissance que sur les comptables et non sur les ordonnateurs; elle ne peut que constater si les recettes ont été régulièrement perçues et les paiements opérés d'après des mandats réguliers : mais elle n'a aucun pouvoir sur les ordonnateurs qui peuvent se jouer de ses décisions : les lois administratives laissent à ceux-ci une liberté d'allures qui va parfois jusqu'à la toute-puissance (1).

Nul doute que l'institution de la cour des comptes ne maintienne une grande régularité dans les écritures des comptables et qu'elle ne réduise au minimumles cas de pé« culat. Mais il y a bien des manières d'abuser des deniers publics : sans les approprier à des fantaisies ou à des besoins individuels, on peut les détourner de leur véritable emploi. Contre ces excès les seuls remèdes efficaces, c'est le contrôle du public et c'est la juridiction des tribunaux de droit commun valablement saisis par la plainte de tout contribuable.

Malheureusement en France l'administration a tellement concentré dans ses mains tous les moyens de contrôle, que les contribuables se reposent sur elle en toute assurance du soin de veiller à leurs intérêts. Ils ont les yeux fermés, persuadés qu'une puissance tutélaire veille au-dessus d'eux et à leur place. Eussent-ils les yeux ouverts, d'ailleurs, découvriraient-ils quelque fraude ou quelque abus, que les moyens d'en fournir la preuve leur échapperaient la plupart du temps.

(I) Si, par exemple, un conflit s'élève entre un payeur et un ordonnateur sur la validité d'une dépense, c'est à ce dernier qu'appartient le dernier mot. Si, en effet, l'ordonnateur insiste, le payeur doit céder devant une réquisition écrite.

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Les finances sont en France l'affaire de quelques initiés : il semble que les impôts ne concernent pas le contribuable et que les îidministrateurs ou les comptables ne soient pas dans l'obligation de rendre des comptes par le menu aux administrés. Sur les millions de propriétaires, qui paient en France des contributions directes, combien y en a-t41 qui distinguent le principal de l'impôt et les centimes additionnels? combien fait la part delà commune, du département et de l'État? Aussi écoutez les conversations et les jugements des contribuables : l'on ne saurait être à la fois plus ignorant et plus injuste qu'ils ne le sont. Il n'est pas de paysan ou de propriétaire en France qui ne jette les hauts cris à propos de la prétendue augmentation de l'impôt foncier. Cependant depuis 80 ans l'impôt foncier n'a cessé de décroître ; l'État a été sur ce point d'une libéralité sans mesure : il a accumulé les réductions l'une sur l'autre en l'espace de quelques années. En 4852, encore, il a renoncé aux 17 centimes additionnels généraux, qu'il percevait pour luimême. Du chiffre de 240 millions, l'impôt foncier est tombé à 170; il a donc été diminué de près d'un tiers d'une manière absolue : mais la diminution relative est bien plus considérable encore, si l'on tient compte du développement de la richesse du sol et de l'augmentation des construc^ lions. Cependant, au lieu d'être reconnaissants à l'État, les contribuables se rebellent et s'indignent : c'est seulement une infinie minorité, qui comprend que l'élévation de la cote du percepteur vient de l'accroissement des dépenses départementales et communales, lesquelles sont librement votées par les représentants des contribuables. 11 en est de même pour les droits d'octroi : qui tient compte au fisc de l'abandon de la moitié du droit d'entrée sur les boissons à

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Toctroi des yilles ? C'est que les dépenses des communes ont tellement rehaussé les tarifs de l'octroi que cette amélioration de détail est perdue de vue.

Mais aussi pourquoi la cote du percepteur est -elle unique? pourquoi ce bout de papier réclame-t-ii au même mo* ment du contribuable et sous un seul chiffre les diverses taxes qu'il doit à TÉtat, au département et à la commune? Pourquoi n'y aurait-il pas trois cotes différentes, Tune pour la créance de TÉtat et les deux autres pour les créances du départemeait et de la commune? Pourquoi chacune de ces deux dernières n'énoncerait-elle pas l'origine et la destinanation des principales dépenses? Serait-il donc si difficile de faire des imprimés, où les principaux chapitres du budget des dépenses des départements et des communes seraient indiqués ? Le contribuable, en payant à part la cote départementale et la cote communale détaillées, aurait un aperçu de ce qu'il paie pour les chemins vicinaux, pour Tinstruction primaire et pour les dépenses extraordinaires. Aucune confusion n'existerait plus dans son esprit j il ne s'en prendrait plus à l'État, qui n'en peut mais, de l'augmentation des centimes additionnels : il en demanderait compte à ses délégués, conseillers généraux et conseillers municipaux : il se surveillerait lui-même et serait moins prompt à provoquer des dépenses superflues. Le public serait ainsi mis en état d'exercer son contrôle : son attention serait attirée sur la progression de dépenses qui ne dépendent que de lui-même.

Mais quelle augmentation de frais, va-t-on nous dire, n'exigeraient pas toutes ces écritures? Quml il faudrait que le percepteur présentât trois cotes au lieu d'une seule, et encore vous exigeriez que les deux dernières de ces cotes,

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celles qui concernent les centimes additionnels départementaux et communaux^ fussent détaillées et indiquassent la destination des principaux centimes? Que ce soit là une aggravation du travail des percepteurs, nous ne le contestons pas; qu'il doive en résulter dans certaines circonscriptions une légère élévation des frais de recouvrement, cela est encore possible. Mais à tout considérer^ cette innovation serait aussi utile* que logique. En évitant des confusions regrettables, elle ferait disparaître la croyance trop générale que le gouvernement ne cesse d'augmenter l'impôt foncier : il en résulterait, en fin de compte, un esprit de contrôle, qui se traduirait bien vite en économies importantes. Un aperçu même sommaire de la cote communale et de la cote départementale mettrait le contribuable en garde contre les dépenses extraordinaires et superflues, qui grèvent si lourdement depuis 20 ans les budgets des localités. 11 se montrerait moins enclin & fermer les yeux sur des constructions d'une inutilité scandaleuse ou sur la destruction de quar- . tiers entiers d'une ville. Un pareil système procurerait tous les bons effets de la spécialité des taxes avec une dépense infiniment moindre.

Lès taxes locales en Angleterre sont complètement indépendantes des impôts nationaux : il n'y a aucun lien entre elles et l'impôt foncier, d*aiUeurs très-faible et en grande partie racbeté. Les Anglais n'ont pas adopté, non plus, cette division rigoureuse des fonction^ financièi*es en trois branches : la recette, le paiement et l'ordonnancement. Souvent ce sont les mômes hommes qui sont à la fois receveurs, ordonnateur^ et payeurs. Enfin, l'État anglais s'abstient complètement de tonte intervention dans la gestion des localités: il ne prête pas à celles-ci ses propres em-

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ployés et il ne prend pas la responsabilité de vérifier leurs comptes.

De ces trois différences Ton doit conclure que Tadminis Iration financière des localités est infiniment plus compliquée en Angleterre qu'en France, Cette conclusion est exacte dans une certaine mesure ; mais il faut se tenir en garde contre les exagérations. La perception des taxes locales en Angleterre s'est singulièrement simplifiée depuis un certain nombre d'années. La complication primitive s'est atténuée et existe aujourd'hui beaucoup moins dans les faits que dans les noms: il importe de distinguer avec soin la pratique de la théorie.

Nous avons déjà vu dans le précédent chapitre comment toutes les taxes locales anglaises, en dépit de leur spécialité et de la diversité de leurs appellations, avaient fini cependant par avoir une assiette commune. Nous allons voir maintenant que toutes sont levées, en définitive, par les mêmes fonctionnaires.

C'est toujours par la taxe des pauvres qu'il faut commencer l'étude des impositions locales en Angleterfe. Les tuteurs des pauvres sont chargés de déterminer dans.les paroisses ou les unions de paroisses Iç revenu imposable des biens pour la répartition de la taxe entre les contribuables. Ces biens sont décrits dans un registre spécial avec l'indication de leur revenu imposable. Il y a lieu à des révisions périodiques qui tiennent compte des plus-values ou des moinsvalues. Ainsi l'on s'efforce de rendre toujours le fardeau proportionnel aux facultés des contribuables. Cette évaluation et cette révision du revenu se font en général par des experts que désigne le comité des tuteurs des pauvres. La répartition de la taxe entre les contribuables est opérée

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