CHAPITRE I

Dans la seule nomenclature des divisions administratives de la France et de l'Angleterre se révèle entre les deux pays un contraste profon4. En Angleterre les circonscriptions se sont formées d'elles-mêmes, peu à peu, sans régularité, sans symétrie, par la force des choses et des événements, selon les besoins des populatioi^s. Aussi voit-on à l'inégalité des difiTérentes circonscriptions du même ordre, parfois même à la diversité de leurs institutions, qu'on n'a obéi à aucun plan préconçu et à aucune idée d'ensemble. Tout y porte la marque du développement historique et successif. En France, au contraire, c'est simuftanément et subitement que les circonscriptions administratives ont été formées par l'autorité législative : on a tracé leur délimitation sans se préoccuper des précédents historiques M de- la tradition :

Googk

t ORGANISATION DE L ADMINISTRATION LOCALE.

on a taillé dans le drap, pour nous servir d'une expression vulgaire, en s'efforçant de mutiler Tétoffe en morceaux d'égale grandeur. Aussi tout porte- t-il l'empreinte d'une pensée de régularité, d'une tendance à la symétrie. 11 importe de remarquer cette différence originelle et de ne jamais la perdre de vue : c'est un fait capital qui explique en grande partie le contraste considérable entre les deux régimes : l'un est l'application d'un système savamment combiné, mais conçu en un jour ; l'autre est le résultat, non pas fortuit, assurément, mais naturel des événements historiques et sociaux depuis dix siècles.

La France est partagée en divisions administratives de différents ordres, qui forment une parfaite hiérarchie : le département, l'arrondissement , le canton, la commune. Ces quatre unités administratives se retrouvent sur tout le territoire de la France et sont régulièrement subordonnées les ' unes aux autres. Il y a 89 départements, qui comprennent 373 arrondissements, lesquels renferment 2,904 cantons dan» lesquels on compte 37,906 communes. Trois choses frappent au premier abord. On a complètement abandonné la vieille division historique qui avait réparti la France en provinces. Au point de vue administratif, il ne reste rien de ces antiques circonscriptions, et s'il plaît aux habitants des 32 anciennes provinces d'en conserver encore le souvenir, si leurs noms ont survécu malgré la suppression légale, toujours est il qu'on ne retrouveaucunetrace.de leur existence dans les institutions actuelles du pays. En second lieu on s'est efforcé de faire Içs circonscriptions nouvelles d'une égale grandeur et d'une égale importance : on n'a pu sans doute échapper à la force des choses qui veut que le plus grand développement de l'industrie et de la richesse

Googk

DIVISIONS ADMINISTRATÏVES. 8

dans telle partie du territoire y produise une population plus considérable que celle que contient telle autre partie d'une égale dimension, mais on a fait, au moins, que les différentes circonscriptions soient d'une étendue à peu près semblable. On peut comparer ensemble les départements qui occupent le baut de Técbelle et ceux qui en occupent le bas, on trouvera que, malgré la différence de population, ils sont d'une superficie à peu près semblable: tout au moins ne voit-on* pas entre eux ces inégalités frappantes que Ton trouve entre tes comtés d'Angleterre. Les communes seules font exception à cette règle qui eût été pour elles d'une impossible application : Ton né pouvait, à moins de morceler les villes, arriver sur ce point à une équivalence des différentes divisions. A considérer la carte de France et ses subdivisions administratives, l'on peut donc dire qu'on est arrivé à les rendre, au point de vue de la superficie, aussi égales qu'il était possible de le faire, sans recourir à une délimitation complètement géométrique. En troisième lieu on remarque que les différentes unités administratives? sont sur tous les points du territoire subordonnées dans le même ordre les unes aux autres, il y a une hiérarcbie rigoureuse qui ne souffre pas d'exception : la commune dépend du canton, le canton de l'arrondissement et celui-ci du département : il y a des liens étroits de subordination entre ces différentes divisions. * Ces circonscriptions faites en un jour, contrairement aux usages séculaires, ont cependant été établies dans la pensée de l'éternité. Il est admis en fait qu'elles sont constituées pour durer toujours. Il faut une loi pour modifier la division des départements, des arrondissements et des cantons, et l'opinion publique est unanime pour reconnaître que ces

Googk

modifications doivent être excessivement rares; ainsi en estil dans la pratique. Quant aux communes, il est évident qu'une multitude de circonstances peuvent rendre de nouvelles modifications nécessaires : aussi est^il'assez fréquent de Voir modifier les circonscriptions communales : cela ne se peut faire cependant sans des formalités nombreuses et de sérieuses garanties. Dès qu'un changement apporté à la circonscription d'une commune amènerait une modification aux limites d'un département, d'un arrondissement ou d'un canton, une loi est. indispensable. Quant aux réunions ou distractions de communes qui n'influent pa» sur la délimitation des divisions supérieures, on fait différentes distinctions. S'il s'agit d'une commune de 300 habitants ou plus, un décret est safQsant pour consommer la mesure, si toutefois les conseils municipaux intéressés, délibérant avec les plus imposés en nombre égal à celui de leurs membres, adhèrent à cette mesure. Si au contraire ils n'y adhèrent pas, il faut une loi pour prononcer la réunion ou la distraction Dans le cas où la commune a moins de 300 habitants^ le consentement du. conseil municipal intéressé peut être remplacé par l'avis affirmatif du conseil général : la réunion ou la distraction peuvent alors être prononcées malgré la volonté des conseils municipaux; mais si, d'accord avec ces derniers, le conseil général refusait un avis affirmatif, la mesure ne pourrait être consommée que par une loi (1). On voit qu'il existe de sérieuses garanties pour le maintien des circonscriptions administratives existantes, sauf dans le cas d'évidente nécessité. Telles sont les divisions administratives de la France :

(1) Ces dispositions ont été modifiées en partie (par l'article 13 de la

Googk

DIVISIONS ADMINISTRATITES. 5

elles ont le mérite d'être régulières, fixes sauf dans des cas exceptionnels, et d'admettre une hiérarchie rigoureuse de différentes unités subordonnées.

Il en est tout autrement en Angleterre. Nous avons dit que tout s'était fait dans ce pays historiquement, sans plan préconçu, sans idée systématique. Il résulte de cette formation naturelle et successive plusieurs conséquences graves. En premier lieu les divisions administratives sont d'une étendue très-inégale. Les comtés, qui forment la division provinciale la plus importante et, à vrai dire, la seule qui soit fortement et nettement constituée, sont d'une grandeur trèsdiverse. Le comté de Rutlandn'a que 149 milles carrés d'étendue avec une population de 22,983 âmes, tandis que le comté d'York s'étend sur 5,836 milles carrés, et compte 1,797,995 âmes. L'Angleterre, proprement dite, est divisée en 40 comtés, dont la moyenne donne en étendue 4 ,259 milles carrés et pour le nombre d'habitants 450,000. Le pays de Galles contient 12 comtés, dont l'étendue moyenne n'est que de 6 1 8 milles et le chiffre moyen de lapopulation de 84^000 âmes. Si Ton unit les douze comtés du pays de Galles aux quarante de l'Angleterre proprement dite. Ton trouve que ces divisions administratives ont, en moyenne, 269,442 hectares et 385,889 habitants, que chacune de ces divisions comprend en moyenne 12 unions de paroisses et 281 paroisses. On voit que le comté anglais offre une assez grande analogie avec nos départements, qui comprennent, en moyenne, 610,168 hectares, 420,022 habitants, 33 cantons et 422 communes (Leplay, Réforme sociale, II, 250-51). D'après ces calculs, le département français serait plus du double en

loi du 34 juillet sur les conseils municipaux. Mais ces modifications n'ont nullement porté atteinte aux garanties accordées aux communes.

Googk

étendue du comté anglais, bien que sa population ne soit pas beaucoup plus considérable .

Nous avons fait remarquer que sous le rapport de la superficie et de la population, il y a entre les comtés d'Angleterre infiniment plus de diff'érence qu'entre les départements dé France. On trouve de l'autre côté du détroit bien' d'autres anomalies. Ainsi le comté de Lancastre a un régime assez particulier : il se trouve avoir un chancelier spécial et les ordres émanés du chancelier d'Angleterre n'y ont pas autorité. Des faits historiques qui remontent au règne d'Henri IV^ et dans le détail desquels il est superflu d'entrer, expliquent cette bizarrerie. C'est aussi à des circonstances historiques que les comtés de Durham et de Ghester, en compagnie du comté de Lancastre, doivent le iiiceàe comtés Palatins. Il importe peu, d'ailleurs, de s'appesantir sur ces différences, qu'il est bon toutefois de noter : ce sont des distinctions de mots et de formes qui n'ont aucune influence sur la marche des choses. Ce qu'il est plus important de faire remarquer, c'est que certains comtés d'une grande étendue sont partagés en grandes divisions, qui ont des institutions, des autorités et des budgets distincts, et qui peuvent être considérées, en fait, comme formant autant de comtés séparés. Tel est le cas des comtés d'Essex, de Lincoln, de Suffolk, de Sussex et d'York. Les trois divisions du comté d'York, notamment, sont bien connues sous les noms de West-riding, East-riding et Northriding : ce sont là, nous le répétons, àpresquetous.les points de vue, des divisions administratives équivalentes au comté.

De toutes les unités administratives, le comté est sans contredit la plus fortement constituée, et la plus nettement délimitée dans ses attributions. Les bourgs municipaux seuls

Googk