Administration départementale

Le personnel des hauts fonctionnaires de l'administration éôte-d’orienne demeura durant le Consulat décennal tel que l'avaient constitué les arrêtés consulaires des 11 et 25 ventôse. En étudiant les partis politiques à cette époque, nous aurons l'occasion de noter certains désirs de changements que le préfet manifesta en l'an IX et qui n’eurent pas de suite.

Au contraire la composition des conseils général et d’arrondissement est très instable. Les démissions sont fréquentes ; on les attribue à « des infirmités habituelles et progressives », à un âge avancé, à un séjour dans un autre département (1).

A cette première cause de changement se joignit l’incompatibilité signalée par le ministre de l'Intérieur entre les fonctions de magistrat municipal et celle de conseiller départemental. Pendant longtemps le gouvernement ne s’était pas aperçu du fait et avait copié sans hésitation la liste présentée par le préfet. Parfois l'arrêté consulaire porte même la mention expresse de la qualité de maire du nouveau fonctionnaire: le 4 frimaire an IX, les Consuls nomment conseiller d'arrondissement de Semur « Bourrée, maire de Flavigny ». Guiraudet protesta. contre la décision ministérielle ; il fit remarquer que le conseiller général n’avait qu'un vingtième d'influence sur les votes et que les matières des délibérations n’impliquaient pas de conflits entre les intérêts de la commune et ceux du département. Il en serait autrement s’il s'agissait d’un conseiller d’arrondissement car le nombre de ses collègues est plus réduit et la répartition des impôts entre les communes peut créer des situations délicates. En outre, il lui serait fort difficile de découvrir dans les petits villages un autre citoyen capable de remplir les fonctions de maire. A ces raisons déduites de la pratique, le ministre réplique par un argument de droit administratif. La loi du 24 vendémiaire III a interdit le cumul des fonctions administratives lorsqu'il aurait pour résultat de rendre le

(4) Vorle au Préfet, 24 prairial an VIIL: Viesse-Marmont au même, 20 pluviôse an X {F 1b/II, Côte-d'Or 2); Ligeret au même, 7 germinal an IX; Deblick au même, 30 nivôse an IX (Arch. dép. M/4, 1). Le premier est seul conseiller d'arrondissement.

fonctionnaire surveillant de son supérieur ; or un maire, conseiller général ou d'arrondissement, aurait à entendre le compte du préfet ou du sous-préfet dont il est le subordonné (1). Guiraudet s'inclina et mit les intéressés en demeure d’opter entre leurs diverses qualités. La plupart des 43 conseillers préférèrent se consacrer à la gestion des affaires communales ; les uns espèrent pouvoir ainsi rendre plus de services à leurs concitoyens; d’autres avouent éviter par là des fatigues, des dépenses et des pertes de temps. Seuls, peut-être, Godard, adjoint à Beaune, et Mandat, maire de Grancey, choisirent le titre de conseiller général et quatre maires ou adjoints, celui de conseiller d'arrondissement (2).

Pour remplacer les démissionnaires ou les optants, Guiraudet présente de nouveaux candidats. Comme conseillers généraux, il propose d’anciens administrateurs, un commerçant, un médecin, un arpenteur et de préférence, semble-t-il, «de riches propriétaires» ; il a coutume d'affirmer que le postulant « jouit d’une considération universelle ». Le gouvernement continue à faire siennes les appréciations du préfet. Sur 7 présentations 6 sont agréées. Ainsi deviennent conseillers généraux les citoyens Mandat-Grancey, Frantin, Jacquinot, Calvi, Simon et Giboud. A un ancien contrôleur des actes, Joly, le Premier Consul préfère Pierre Jacotot, professeur de physique à l'École centrale et ami de l'influent Berlier (3). La part prise par Guiraudet à la nomination des nouveaux conseillers d'arrondissement est également considérable (4). Le préfet lui aussi subit mainte

(1) Préfet au Min. Intérieur, 22 floréal an IX ; réponse, 16 prairial (M/#, 1).

(2) Par ex. les conseillers généraux Baudot, maire de Pagny-l'Egalité, Buvée, maire de Mirebeau ; Carré, commissaire de police d'Auxonne: Petitot, adjoint de Dijon ; les conseillers d'arrondissement Amanton, adjoint d'Auxonne ; Quillard, maire de Belan ; Muteau, maire d'Is-sur-Tille. Les lettres de démission, très variées de ton, sont dans M/#, 1. Tableau des options (M/4, 1).

(3) Jacotot, Simon et Giboud, arrêté du 13 frimaire an X; Préfet au Min. Intérieur, 20 brumaire an X; Berlier au même, 21 thermidor an IX. Jacquinot: arrêté du 27 pluviôse an X ; présentation du 8 pluviôse. Calvi :arrèté du 23 ventôse an IX ; présentation de ventôse. Frantin : arrêté du 9 vendémiaire an X; présentation du 12 fructidor an IX (Arch. Nat, F 1b/I!, Côte-d'Or 2). Mandat: arrêté du 29 germinal an IX; présentation du 47 germinal (Arch. dép. M/4, 1).

(4) Par exemple Bourée (sous-préfet de Semur au préfet, 24 fructidor an VII : arrêté du # frimaire an IX. Arch, dép. M/5,3).

influence. Guiraudet demande aux sous-préfets de lui indiquer des candidats recommandables ; il s'adresse dans le même but aux conseillers démissionnaires ou à des citoyens particulièrement connus de lui. Il se borne d’ordinaire à recopier presque textuellement le nom et les motifs qu’on lui suggère (1): parfois, il est obligé de choisir et l’on ne peut saisir quelle raison détermine l'inscription de tel ou tel candidat sur la liste préfectorale (2).

Les assemblées côte-d'oriennes ainsi recrutées entretinrent avec les représentants du gouvernement d’excellents rapports sans rien abdiquer de leur liberté d'appréciation ni de leurs droits. Entre conseillers et préfet ou sous-préfet s'établit une véritable collaboration dans l’exécution des lois générales et la défense des intérêts du département.

Le conseil général a une double fonction et une double qualité juridique. Il participe à l'administration financière en répartissant leS contributions directes entre les arrondissements et en statuant sur les demandes collectives en dégrèvement ; il dresse en outre un projet de budget départemental. Ses membres apparaissent donc comme des fonctionnaires ; c'est la qualification que leur donne la correspondance minis-

térielle (3). Mais ils sont aussi des représentants de leur dépar- *

tement. La loi de pluviôse les autorise à transmettre au gouvernement leur « opinion sur l’état et les besoins » de ses habitants et l’arrêté du 16 ventôse an IX (7 mars 1801) reconnait expressément au conseil général « un caractère de représentation départementale » et les invite à émettre des

(1) Par exemple, Viesse-Marmont recommande au préfet Calvi « riche propriétaire attaché au gouvernement et dont les lumières et la moralité sont généralement reconnues ». Guiraudet présente au ministre Calvi « riche propriétaire dont les lumières et la moralité sont généralement reconnues » (Viesse-Marmont au préfet. 29 pluviôse an X ; Préfet au Min. Intérieur, ventôse. Arch. Nat. F 1b/II, Côte-d'Or 2),

{2) Amanton au préfet, 18 thermidor an IX : « Vous avez permis que je vous désignasse quelqu'un pour me remplacer :.. d’après la connaissance parfaite que j'ai des citoyens Demoisy et Garnier, le premier convient plus particulièrement au conseil d'arrondissement et le deuxième au conseil général ». Maire de Seurre au préfet, 9 thermidor an IX. Sous-préfets de Beaune et de Semur au même, 19 et 20 pluviôse an IX (Arch. dép. M/4, 1)

(3) Le ministre de l'Intérieur en adressant au préfet les arrêtés de nomination, ajoute : « Veuillez les notifier de suite à ces fonctionnaires » (9 prairial an VIII, Arch. dép. M}#4, 1). L

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vœux sur les matières « d'utilité publique, de... prospérité générale ». En l’an IX l'assemblée côte-d’orienne estime « que les fonctions des conseillers généraux assimilent leurs devoirs à ceux de véritables représentants du département » et le préfet fait sienne cette conception (1).

Sous le Consulat décennal, les conseillers généraux de la Côte-d'Or ont-elles pu, du moins voulu comme celles du Pasde-Calais et de la Seine-Inférieure, remplir les divers rôles et exercer les diverses attributions que leur avait conférées la loi organique de l'administration départementale (2) ? Les sessions dont la date varie sont courtes {3). Elles commencent par une séance dans laquelle le préfet prononce un discours et par l'élection d’un président et d'un secrétaire. En l'an VIII et en l’an IX, les voix se portent sur un propriétaire d'opinions modérées, Deblik. En l’an X, la démission de Deblik amène l'élection de l’ancien conventionnel Hernoux. Puis, à partir de l’an IX, les conseillers se répartissent en commissions et préparent des rapports (4). Les séances suivantes sont consacrées aux questions financières. On examine les demandes en dégrevement, on répartit les contributions directes, on dresse un état des dépenses qui incombent au département et des ressources qui lui sont propres, on écoute le compte du préfet. Enfin les derniers jours de la session se passent à signaler les besoins locaux et les réformes sollicitées du gouvernement.

En Côte-d'Or les demandes en dégrèvement sont assez rares ; d'ordinaire, le conseil les rejette, soit parce que leurs auteurs sont de simples citoyens, soit parce que les autorités municipales n’ont pas rempli toutes les formalités prévues

(1) Duvergier, XI, p. 412. Discours d'ouverture : « Comme les vrais représentants du peuple de la Côte-d'Or, vous présenterez el votre vœu partiéulier et celui de vos commettans» (Arch. dép. N/!, 3) ; an IX, 36 vo (N/1, 1).

(2) Chavanon et Saint-Yves, p. 67 ; Dejean, Beugnot, pp. 199-202, 222.

(3) An VIIE, À au 13 thermidor ; an IX, 15 au 28 germinal ; an X, {au 44 prairial (Arch. dép. N/1,1 ; procès-verbaux des sessions du conseil général).

(4) An VIN, fo 1 ro ; an IX, fo 4 ro ; anX, p. 2. Ces commissions sont les suivantes : agriculture et commerce, ponts-et-chaussées, instruction, population et administration, prisons et secours publics. Elles se composent de 3 ou de # membres.

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par la loi du 2 messidor an VII (20 juin 1799). On se mit promptement d'accord sur les bases de la répartition des contributions directes et sur l'importance des dépenses départementales. Celles-ci ont pour objets principaux le développement des moyens d'instruction, les frais des tribunaux et les traitements des préfets, sous-préfets et de leurs employés. Sur ce dernier point le conseil réclame avec instance des augmentations de crédit. Il déclare insuffisantes les allocations gouvernementales ; il estime nécessaire la présence de 24 commis à la préfecture et élève de 7.500 à 12.500 les sommes à dépenser par les sous-préfets. Il souhaite un accroissement de traitement au premier fonctionnaire de la Côte-d'Or, dépense utile « chez un peuple accoutumé... à confondre Île respect pour la loi avec le respect qu’il porte à la personne des magistrats (1) ».

Ces votes attestent la bonne harmonie qui règne entre les conseillers et le préfet. Le conseil général n’entend pas cependant être une simple chambre d’enregistrement. La loi le charge de contrôler la gestion des finances départementales ; il manifeste la volonté d’exercer cette surveillance. Guiraudet, sans s’y opposer nettement, s'efforce de rendre impossible ce contrôle. Dès sa première session, les adversaires entrent eir lutte. Le conseil « arrête qu’il sera demandé par écrit au préfet des instructions sur plusieurs articles de dépenses présentés sommairement et sans détails ». Loin de donner les renseignements sollicités, le préfet laisse comprendre que le conseil n’a pas àse préoccuper de l’emploi des fonds perçus avant l'établissement de l’organisation préfectorale. Les conseillers insistent et réclament du gouvernement « de tracer au conseil la conduite qu'il doit tenir dans sa session de l'an IX ». La réponse se trouva dans l'arrêté du 16 ventôse an IX : » l’audition de compte n’est pas une simple formalité ;.. les conseils doivent s'assurer de la légalité de toutes ces dépenses et rejeter, en énonçantles causes de la décision, celles qui ne seraient pas suffisamment justifiées ». Guiraudet paraît ignorer les ordres du gouvernement : en l’an X, les trop curieux

(1) An VIII, {0 12 ro, 14 vo, 23 vo.

conseillers renouvellent près du ministre de lIntérieur leur désir d'instructions précises (1).

L’attitude de Guiraudet ne provoqua point de conflit. Le conseil général continua à estimer imprudentes les économies imposées aux administrateurs et à déplorer que le préfet ait été obligé de dépasser les crédits légaux « ne pouvant se résoudre à supprimer nombre de malheureux pères de famille ruinés par une réforme qui serait devenue nécessaire ». Il aurait besoin de 26.600 francs pour solder ses employés alors que le ministre ne lui en accorde que 20.000 (2).

Préfet et conseillers s'unissent également pour défendre les intérêts du département. L'objet le plus vif et le plus constant de leurs pues générales est de protester contre la surcharge considérable d'impôts dont l'ignorance et la précipitation de l'Assemblée Constituante accablent les habitants de la Côted'Or. Dans le calcul qu’elle fit pour déterminer la répartition entre les départements des impôts qu'elle créait en remplacement des contributions de l’ancien régime, elle commit une erreur de 316.573 livres. Par suite, elle estima la charge fiscale à imposer à la Côte-d'Or à 3.419.909 livres tandis que celle-ci ne payait en 1789 que 3.103.336 livres. Cette différence provient de l’incorporation dans les états soumis aux Constituants de la taxe représentative de la corvée ; « l'Assemblée constituante qui ignorait cette confusion ajouta cette imposition au produit dans laquelle elle était déjà comprise ». La Côte-d'Or réclama en vain pendant toute la période révolutionnaire. Également inutiles furent les doléances du conseil général et les efforts du préfet. À chaque session les plaintes se renouvellent ; les rapporteurs comparent la richesse et les impôts de la Côted'Or et des départements voisins. Le préfet profite d'un voyage au Creusot pour interroger un ancien chef de bureau des contributions, député en 1792 auprès des ministres afin d'obtenir réparation de lerreur si préjudiciable aux populations côte-d’oriennes ; «il me fera connaître, écrit Guiraudet au ministre de l'Intérieur, facilement et d’une manière détaillée

(4) An VII, fo 5 met vo; an X, p.24; il en est de même à Rouen (Dejean, p. 221).

(2) An X, p. 24.

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les motifs des plaintes des administrations qui m'ont précédé et la nature des objections qui lui furent faites dans le temps (1) ». La principale de ces objections était le grand nombre de départements victimes de surcharges semblables. Établir la péréquation des impôts directs sembla trop difficile ; le gouvernement consulaire se contenta d’atténuer le mal en accordant des réductions de contingent aux pays les plus surimposés. De 2.793.000 francs en l’an VIIT, le montant de l'impôt foncier fut réduit en Côte-d'Or à 2.662.000, les deux années suivantes.

Les autres vœux exprimés par le Conseil général sont très variés. En matière économique, ilse montre fort mécontent de l'état des routes, abandonnées depuis le commencement de la Révolution et trop souvent impraticables. Il souhaite avec instance l’achèvement du canal de la Saône à l’Yonne, « que l’on doit regarder comme le tronc de la navigation intérieure ». Il demande la prohibition d'exporter des blés lorsque la récolte sera insuffisante, l'insertion dans un futur traité de commerce avec l'Angleterre de clauses-favorables au commerce des vins de Bourgogne, le vote de mesures qui protégeront les usines métallurgiques de la Côte-d'Or contre la concurrence de celles du Nord. En l'an IX, le gouvernement est invité à faire opérer des recherches dans la région de Baume-la-Roche et de Sombernon où l’on croit qu’il existe du « charbon fossile ». La découverte de mines de ce « précieux combustible » serait de grande utilité pour les forges du Châtillonnais. L’année suivante, on félicite l’Académie de Dijon dont les efforts ont abouti à la « découverte infiniment précieuse » d'une tourbière aux environs de Pontailler. Le conseil souhaite encore l’amodiation de la pêche et de la chasse dans les propriétés publiques, le développement des prairies artificielles, l’augmentation du nombre des étalons et des béliers, la diminution des jachères et la fixation du ban des vendanges non par le conseil municipal mais par une assemblée de propriétaires

(1) Stourm, Les finances de l'ancien régime et de la Révolution, 1885, 1, p. 201-2114. Vaillant! pp. 325, 326. Préfet au Min. Intérieur, 29 floréal an IX (Arch. Nat. F 1b/II, Côte-d'Or 2). Conseil général, an VII, f° 19 v° : an X, p. 25.

disposait de voix proportionnées à l'étendue de leurs vignes (1).

L’instruction est subventionnée ; on encourage les sociétés savantes et les écoles de beaux-arts et de musique. Dans de longs rapports, on réclame la transformation de l'École centrale en licée et la création à Dijon d'écoles spéciales de droit, de sciences naturelles et de médecine. On célèbre avec enthousiasme le glorieux passé littéraire et scientifique de la Bou rgogne et de Dijon (2).

Les questions sociales qui retiennent l'attention des conseillers sont surtout la suppression de la mendicité, la désertion des campagnes et la diminution de la natalité. On disserte sur la taxe des pauvres anglaise et sa « progression effrayante » ; on déplore le préjudice causé aux paysans par « la destruction des maisons religieuses, le renversement de la fortune de propriétaires riches et bienfaisants qui résidaient sur leurs propriétés rurales » ; on constate que « le sentiment sublime de la paternité à besoïn de régénération morale [3) ».

Les lois existantes ou projetées et le fonctionnement de l'administration sont l'objet de réflexions parfois élogieuses, plus souvent critiques. On signalel’ignorance des maires, l’incapacité des instituteurs, l'habitude des juges de paix campagnards de « fréquenter assiduement les cabarets » ; onse plaint de la faiblesse avec laquelle sont réprimés les délits ruraux (4). Sous l'inspiration de Guiraudet, le conseil général recommande au gouvernement une réforme administrative dont il ne sait assez faire l'éloge. Elle consisterait à supprimer les arrondissements et à les remplacer par des groupes de 3 ou 4 cantons. Un commissaire du préfet résiderait dans chacun d'eux ; il stimulerait et dirigerait les maires, les suppléerait au besoin dans leurs fonctions autres que la tenue des registres de l’état civil et la police rurale, établirait les rôles des contributions directes. La besogne des bureaux de la préfecture serait allégée, les

CANNES 00022523 an IX OM GC, 18r0 23 028; 34/35; an x; pp. 19,.29,32,.39, 39. ;

(2) An X, p. 40.

(3) An IX, {0 21, 32; an X, p. 36. Cf. infra, la situation des hospices.

(4) An IX, f° 26 r°, 36 r°.