LB6 ORIGINES DE LA CONFERENCE DE BERLIN

sieurs questions d'ordre juridique pratique concernant le bassin du Congo, et que rinstitut, dans sa session de Munich, le 7 septembre i883, avait, sur le rapport de M. Arntz, adopté diverses résolutions dans le même ordre (i). C'est ainsi que la science, par ses travaux, avait en quelque sorte préparé la voie aux discussions de la diplomatie, comme elle devait i^lus tard, par les délibérations de Tlnstitut sur l'Acte de la Conférence et notamment par la Déclaration à Lausanne concernant les occui)ations, concourir à mettre en lumière l'œuvre officielle des États (2).

La Conférence africaine de Berlin, convoquée « au nom de l'Allemagne d'accord avec la France », se réunit le i5 novembre 1884. Quatorze puissances de l'ancien et du nouveau monde y prirent part Les travaux durèrent jusqu'au 26 février i885.

Les perspectives initiales du gouvernement allemand étaient grandioses : liberté

(i) Aiumuires de llnulitut de droit intenwtionul, t. III, j). 155; t. VII, ])]). 25o et 278. Renne de droit internntional et de législation comparée, t. XV, i)p. 254, 4^7 ^^ 547.

(2) Annuaires de l'Institut de droit international, t. VIII, p. 340; t. IX, 1). 244; t. X, pj). 17G et 201.

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de la navigation sur tous les fleuves africains, franchise de droits de transît sur tout le littoral du continent, indépendamment du régime de paix et de libre commerce à instaurer dans l'Afrique du Milieu et des conditions à définir pour les prises de possession. L'Allemagne, à bien des égards, jouait, comme l'on dit, « sur le velours ». Les préoccupations des puissances dont les possessions étaient surtout en cause, paraissaient un peu différentes. Ces préoccupations concoururent à limiter l'avant-i^rogramme, dont furent encore exclues exi)ressément, comme nous l'avons déjà fait observer, les questions de territoires dans leurs rapports avec la souveraineté. Telle qu'elle fut arrêtée dans la lettre de convocation aux puissances et réalisée, non sans ampleur, par les travaux de la Conférence, la tâche de l'Aréopage international réuni à Berlin demeure fort remarquable.

La Conférence africaine de 1884 a été tour à tour exaltée sans limites et déj^réciée sans mesure. « Inauguration d'une ère vraiment nouvelle en matière coloniale, » ont dit les uns. « Œuvre de théoriciens, sans base expérimentale, » ont répliqué les autres. Il y a

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peut-être quelque exagération dans Tun et l'autre de ces jugements opposés.

La Conférence gardera ce grand mérite devant Tliistoire d'avoir orienté vers les solutions pacifiques les rivalités commerciales et coloniales, au moment où se produisait une des plus formidables poussées colonisatrices qu'ait connue le monde. Nul n'a mieux caractérisé la mission assignée à la réunion des puissances et assumée, en effet, j)ar celle-ci à ce point de vue, que le plénipotentiaire américain, dans le mémoire lu par lui au cours des délibérations de la Haute Assemblée.

« Les premières colonies fondées en Amérique, » disait M. Kasson, « ont été Vœuvre de différentes nationalités. Là même où l'émigration avait eu au début un caractère libre et paisible, des gouvernements étrangers se sont bientôt installés, avec forces militaires à l'appui. Des guerres éclatèrent ensuite en Europe. Les belligérants avaient des colonies, et bientôt les champs de bataille s'étendirent jusqu'en Amérique. Dans l'ardeur de la lutte, chacun des belligérants cherchait des alliés parmi les tribus indigènes, chez lesquelles ils réveillaient ainsi les penchants naturels pour la violence et le pillage. Il s'ensuivit d'horribles cruautés et des massacres dans lesquels on n'épargnait ni âge ni sexe; le couteau, la

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lauce et la torche transformèrent en un désert des colonies paisibles et heureuses.

» L'état actuel de l'Afrique centrale rappelle beaucoup celui de l'Amérique lorsque ce continent a été tout d'abord ouvert au monde européen. Comment pourrons-nous éviter chez les nombreuses tribus africaines une répétition des événements malheureux que je viens de citer? Comment ne pas exposer nos commer^^ants, nos colons et leurs biens à ces dangers? Comment défendre la vie de nos missionnaires et la religion elle-même contre le réveil des mœurs sauvages et des passions barbares?

w Nous trouvant en présence de ceux que nous poussons à entreprendre l'œuvre de la civilisation en Afrique, il est de notre devoir de leur éviter les expériences déplorables qui ont marqué la phase correspondante en Amérique (i). »

L'assemblée de Berlin gardera encore devant riiîstoîre ce mérite d'avoir placé la conservation et l'éducation civilisatrice des peuples primitifs au premier rang- des sollicitudes de toute colonisation vraiment digne de ce nom.

La Conférence n'a tranché, nous l'avons déjà fait observer, aucune question de souve-

11) Prolncoles et Acte général de la Conférence de Berlin, p. i85. Exposé lu i)arM. Kasson «Iniis la séance de la Coinmission du lo décembre 1S84.

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raineté territoriale, mais elle a facilité, par voie de rayonnement bienfaisant, la solution de plusieurs d'entre elles, non des moindres.

Elle a en même temps formulé, concernant les prises de possession futures sur le pourtour africain, des règles sages, encore qu'incomplètes, et elle a posé ainsi quelques jalons de nature à prévenir les contestations sur ce terrain limité, et môme au delà.

Elle a adapté par prévision à d'immenses régions africaines, indéi^endamment des autres garanties de paix, une forme nouvelle et remarquable de neutralité.

En ce qui concerne les personnes, elle a entouré de sa sollicitude dans ces régions, non seulement la condition des populations indigènes, mais celle des étrangers de tous les pays, « pionniers du négoce ou pionniers de la civilisation en général », pour l)arler avec M. le baron Lambermont.

Elle a enfin appliqué à ces mêmes régions le principe du commerce libre et celui de la libre navigation, étendu encore au libre trafic sur d'autres voies de communication. Attachons-nous à mettre en pleine lumière la situation créée dans cet ordre par l'Acte général.

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L'Acte de Berlin et le commerce.

I. — LA PLACE DES CONVENTIONS RELATIVES AU COMMERCE DANS LE DROIT DES GENS. LA PORTÉE DE l'acte DE BERLIN A CE POINT DE VUE.

Le droit des gens relie entre elles des puissances souveraines. Il a i)our i^rincipe cardinal la reconnaissance et le respect de la souveraineté des États. S'il apporte des tempéraments à ce i^rincipe, ce sont des limites non de subordination, mais de coordination entre les souverainetés égales en présence.

Ces limites se rattachent d'abord au droit des gens fondamental qui coordonne les États dans la communauté internationale suivant une règle de justice et de bienveillance universellement acceptée.

Elles peuvent aussi résulter d'accords librement conclus entre les puissances par delà le droit des gens général et consti-

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tuant pour eux un droit conventionnel particulier. Un des objets fréquemment poursuivi par ces accords est l'obtention par les divers États, en faveur de leurs nationaux à l'étranger, d'avantages qui ne sont pas dus en vertu du droit des gens général, notamment dans l'ordre commercial. Les mesures convenues dans cet ordre, en tant qu'arrangement d'État à État, font partie du droit international, mais la matière qu'elles concernent ne changent pas pour cela de nature. Les droits privés des nationaux de tel pays à l'étranger y apparaissent seulement comme objet d'une entente internationale.

L'assemblée de Berlin, en consacrant dans certaines régions le principe de la liberté commerciale, s'est placée sur le terrain que nous venons de signaler. Caractérisant dans son discours inaugural les travaux de la Conférence, le prince de Bismarck les qualifiait ainsi :

« Les travaux que nous entrei)reuons pour régler et pour développer les relations commerciales que nos nationaux entretiennent avec le continent, et pour servir en même temps la cause de la paix et de riiumanité. »

En princii)e, tout État souverain peut

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adopter chez lui telle politique commerciale qui lui agrée. Et ce droit qu'il possède sur le territoire national proprement dit, il le garde sur ce qu'on appelle le territoire colonial, simple prolongement suivant les uns, dépendance tout au moins, suivant les autres, du territoire national.

Or, la i)olitique des États dans leurs rapports avec leurs colonies n'a été pendant longtemps, on le sait, qu'un tissu serré de restrictions de toutes espèces. Le système des relations inégales ou exclusives, imposé par les métropoles aux colonies, est connu dans riiistoire sous le nom de « i)acte colonial ». L'Acte de Berlin a consacré des règles fort différentes.

Liberté commerciale générale et complète, c'est-à-dire admise pour tous, et étendue à toute la diversité des négoces ;

Et dans le cercle même de cette liberté, ainsi reconnue à titre général, égalité constante de traitement entre étrangers et nationaux, sans distinction d'origine.

Ce programme rompait en visière avec le vieux pacte colonial qui réservait à la métropole le débouché de la colonie, qui imposait à celle-ci l'approvisionnement de celle-là, qui

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enlaçait la colonie dans un système de relations commerciales purement artificielles, d'où étaient sorties, comme d'un nid d'iniquité, tant de guerres entre les nations européennes s'arrachant entre elles les colonies comme des proies, et tant de conflits sanglants entre colonies et métropoles.

Sans être absolument nouvelles dans Tordre colonial — l'Angleterre avait depuis assez longtemps marché dans cette direction et d'autres pays encore avaient fait quelques pas dans la môme voie — les mesures libérales de l'assemblée de Berlin tranchaient sur des errements persistant dans une large mesure. Il ne paraît pas douteux que leur api)lication à la généralité des domaines coloniaux n'eût constitué un remarquable progrès. Bien que cette extension pût se réclamer, au fond, des mêmes motifs invoqués l^our l'admission particulière du régime instauré dans le bassin conventionnel du Congo, la Conférence n'eût probablement pas réussi à accomplir cette grande réforme d'équité distributive. Elle se garda, en tous cas, de le tenter. Elle estima sans doute que l'impossibilité de réaliser un résultat en bloc ne la dispensait pas de le réaliser partiellement;

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qu'il n'était pas commode de réformer d'un tour de main le monde — le monde colonial surtout; que le champ d'exi)érience où elle pouvait opérer était de dimension ; enfin et surtout que l'état de ces territoires oiï la souveraineté semblait encore sur tant de points un peu flottante, était de nature à disposer les principaux intéressés à d'exceptionnels sacrifices.

C'est ainsi qu'elle proclama les principes suivants concernant le bassin conventionnel du Congo :

(( Article premier. — Le commerce de toutes les nations jouira d'une comi)lùte liberté.

» Art. 2. — Tous les i)avillons, sans distinction, auront libre accès...

» Art. 3, ,^2. — Tout traitement différentiel est interdit à Tégard des navires comme des marchandises.

» Art. 5. — Toute puissance qui exerce ou exercera des droits de souveraineté dans les territoires sus visés ne pourra y concéder ni monopole ni privilège d'aucune espèce en matière commerciale. »

Bornons-nous, pour le moment, à ces premières constatations. Nous rencontrerons un peu plus loin d'autres franchises encore qui achèvent de caractériser l'œuvre de la Conférence.

2. - COMMERCE ET MATIÈRE COMMERCIALE SUIVANT l'acte DE BERLIN.

Que faut-il entendre ici par les mots commerce et matière commerciale?

Pour éclaircir parfaitement le sens de ces termes, les notions élémentaires de la science économique et juridique seraient, ce semble, suffisantes. La signification généralement attachée à ces mots dans les conventions internationales ne paraît pas moins i)récise. Mais nous pouvons, en outre, dans le cas présent, lever tous les doutes à Faide d'un commentaire spécial et autorisé.

Le rapport de M. le baron Lambermont, annexé au quatrième protocole de la Conférence, détermine ce qu'il faut entendre par commerce et par matière commerciale suivant l'Acte de Berlin. Il s'exprime comme suit :

(c II ne subsiste aucun doute sur le sens strict et littéral qu'il convient d'assigner aux termes en matière commerciale. Il s'agit cxclusiuement du trafic, de la faculté illimitée i)our chacun de vendre et d'aclietei*, d'importer et d'exporter des produits

et objets manufacturés. Aucune situation privilégiée ne peut être créée sous ce rapport : la carrière reste ouvei-te sans restriction à la libre concurrence sur le terrain du commerce, mais les obligations des ^gouvernements locaux ne vont pas au delà, »

Ainsi, comme le dit le rapport, il ne peut subsister aucun doute : c'est le commerce au sens technique et strict, la fonction de rechange, direct ou monétaire, des produits dans Tordre économique, le trafic en un mot, et comme le dit encore le rapport, exclusioement le trafic qui se trouve visé par l'Acte de lîerlin. C'est lui qui est érigé en pratique libre et en égale faculté reconnue aux étrangers et aux nationaux, à titre de droit in*ivé, dans la si)hùre des rai)ports où se meut le négoce. Tout i)articulier est autorisé à vendre les denrées dont il est à même de disl)oser. Tout particulier i)eut acheter les denrées mises ainsi de la même manière par les autres sur le marché. Chacun i)eut éventuellement retirer le bénéfice résultant de ces oi)érations. Et c'est dans cet ordre de spéculations sur les achats et sur les ventes, pour sauvegarder d'une pai-t la liberté de tous, d'autre part, l'égalité des rapports

entre i)articuliers de toute nation, que la Conférence a entendu qu'il ne fût concédé ni monopoles ou licences exclusives, ni privilèges ou traitements inégaux.

Il n'est pas sans imi)ortance de rappeler ici que les monopoles et privilèges peuvent s'api^liquer à de nombreuses manifestations de l'activité humaine, à l'industrie proi3rement dite, aux travaux publics, à des offices d'intérêt général. Tous ces ordres d'activité demeurent étrangers aux stipulations prohibitives de l'Acte de Berlin.

Cet Acte confond si peu le commerce proprement dit, le négoce au sens littéral, avec l'industrie par exemi^le, qu'il fait de ces deux fonctions diverses de l'ordre économique une énumération distincte, lorsqu'il prend des mesures destinées à favoriser l'un et l'autre. C'est ainsi que l'article lo concernant le régime de la neutralité commence par ces mots : a Afin de donner une garantie nouvelle de sécurité au commerce et à l'industrie, etc.. »

L'Acte de Berlin distingue nettement l'exercice du commerce et l'exercice des autres professions. Si le commerce est libre en vertu d'un engagement international.