LA FRANCHISE DES DROITS D'ENTRÉE 9I

même largement entendus, certains droits mis à l'entrée des produits étrangers pouvant I)arfaitenient constituer une ressource pour le Trésor public, sans revêtir le caractère de mesure inégale ou proliibitive. Si Ton pouvait imaginer tel abus des droits d'entrée qui eût abouti en fait à un régime prohibitif, ces abus possibles n'étaient pas sans correctifs. Ils trouvaient d'abord un correctif naturel dans l'intérêt du pays à ne pas enrayer chez lui le mouvement des affaires et à ne pas le déplacer au profit du voisin. Ils étaient d'autre part conjurés déjà i)our la plupai-t, grâce à l'interdiction des i)rivilèges commerciaux et des tarifs différentiels et à l'impossibilité qui en résultait de favoriser par ce moyen les nationaux au détriment des étrangers. Et à sui)posor que ces garanties mêmes fussent jugées insuffisantes, tout abus pouvait être sûrement prévenu par des mesures modératrices du taux des droits d'entrée, sans aller jusqu'à une prohibition radicale de ces dioits.

Considérée au point de vue de la pratique universelle des États, la mesure adoptée par la Conférence était condamnée, ce semble, par toutes les nations d'Europe et d'Ame-

92 LA FRANCUISE DES DROITS D*£NTRÉ£

ri que, qui recourent en fait et sans hésitation, dans Tin térêt (lu Trésor publie, au tyi)e d'impôt proscrit par la Haute Assemblée.

Considérée dans ses rapports avec Téconomie d'un bon système d'impôts, cette mesure était défectueuse et comme boiteuse, en ce sens qu'elle forçait les États qui y étaient soumis à rejeter sur une i)artie relativement restreinte de la matière imi)osable des charges qui pouvaient être l'objet d'une distribution i)lus juste et mieux équilibrée.

Appliquée à des établissements coloniaux naissants, elle présentait un caractère excessif, comme ne tenant pas compte de ce fait que de tels établissements n'ont ordinairement et ne peuvent guère avoir d'autres sources de revenus que celles dont on faisait litière.

Adaptée à des contrées dont le régime économique était on formation et pouvait se transformer profondément, elle ne paraissait pas conforme à une sage prévoj^ance.

Imposée enfin à un État vaillamment conquis sur la barbarie par une auguste initiative personnelle, et qui, ayant tout à faire, devait bien conserver, ce semble, quelque latitude dans Taménagement des ressources

LA FRANCHISE DES DROITS d'eNTRÉE 98

nécessaires à son déveloi^pement, la mesure paraissait aussi peu en harmonie avec les titres acquis dans le passé qu'avec les justes exigences du présent et avec les contingences de l'avenir.

Reconnaissons-le : en consacrant, en matière d'impôts, cette franchise nouvelle sans lien obligatoire avec les précédentes, la Conférence n'a pas assez tenu compte de la nécessité, pour un État naissant sur un sol vierge où l'outillage économique et i)olitique était à créer de toutes pièces, de garder une certaine liberté dans le clioix de ses moyens d'alimentation et de puiser convenablement à des sources en rapport avec sa robuste tâche. Si pareille mesure pouvait, à un moment donné, répondre à certaines tendances à procéder mercantilement dans des régions soumises à une souveraineté régulière comme en un terrain sans gouvernement et sans frontières, il était douteux qu'elle fût foncièrement et définitivement utile au commerce, n'étant de nature à favoriser ni la stabilité d'un régime fiscal bien ordonné, ni la prospérité générale de l'État. Rien d'étonnant que cette partie de l'œuvre de la Conférence n'ait pas résisté longtemi)s

94 LA FRANCHISE DES DROITS d'eNTRÉE

à répreuve du temps, et qu'elle ait fini par être abandonnée pour faire place à un régime moins reprocliable.

Les puissances, il est vrai, par une atténuation de rigueur, n'avaient pas entendu faire de l'innovation grande admise par elles, une règle stable à l'égal des autres dispositions du régime libéral ai)proprié au bassin conventionnel du Congo. Elles ont plutôt considéré ce régime comme une expérimentation temporaire. L'article 4 de l'Acte général stiimle en effet :

a Les puissances se réservent de décider, au terme d'une période de vingt années, si la franchise d'entrée sera ou non conservée. »

« Il ne faut ims, avait justement fait observer le baron de Courcel, renouveler rexi)érience coloniale faite au xv!*" siècle, alors qu'on a conduit les colonies à la ruine en i)rétendant fixer d'Europe et en se plaçant au seul point de vue de la métropole, leur mode d'existence financière et administrative (I). »

« C'est l'expérience, » disait de son coté

(i) Protocoles et Acte général de la Conférence de Berlin, 1>. 4i.

LA FRANCHISE DES DROITS d'eNTRÉE gS

M. le baron Lambermont, «qui dictera alors aux puissances intéressées les déterminations les plus favorables au mouvement commercial dans leurs possessions (i). »

Il ncn demeure pas moins vrai que le système admis à titre expérimental par la Conférence, a eu, et ne pouvait manquer d'avoir, durant des années — les premières, les plus difficiles — un retentissement douloureux dans la vie économique du nouvel Etat. A ce i)oint de vue, ceux qui se sont plaints parfois de ce qu'ils appelaient l'ingéniosité fiscale déployée par l'État indépendant du Congo en vue de se procurer les éléments indisi)ensables à la continuité de sa vie, doivent bien reconnaître, en dernière analyse, que c'est la nécessité, une inéluctable nécessité qui, dans les conditions où il a été placé, a rendu cet État ingénieux. L'État du Congo a toujours été le premier à reconnaître que, si impérieuses que fussent les exigences auxquelles il avait à faire face, elles ne constituaient pas pour lui une raison de s'affranchir des obligations contractées.

(i) Protocoles et Acte général de la Conférence de Berlin, p. 238.

Mais les puissances pouvaient à coup sûr y voir un motif de témoigner une bienveillance spéciale au nouvel État, de coordonner de bonne grâce leurs droits aux nécessités reconnues du gouvernement civilisateur installé au centre de l'Afrique , de tendre éventuellement une main amie à ce gouvernement et de prendre à tâche non seulement de ne pas lui imi)oser d'entraves, mais de seconder en quelque mesure son action.

Quoi qu'il en soit, en proscrivant, à titre temi)oraire et expérimental, les droits d'entrée, la Conférence n'a pas entendu supi)rinier toutes charges à l'intérieur sur les marchandises imi)ortées. Elle a au contraire admis expressément rimi)osition sur ces marchandises de taxes équitablement compensatoires de dépenses utiles pour le commerce, en limitant à cette mesure les charges à percevoir sur ces marchandises et en sauvegardant ici encore l'égalité de traitement entre étrangers et nationaux. L'article 3 de l'Acte général s'exi)rime en effet en ces termes :

(c Les marchandises de toute provenance importées dans les territoires, sous quelque pavillon que ce soit, par voie maritime ou fluviale ou par celle de terre, n'auront à acquitter d'autres taxes que

LES TAXES AUTORISEES 97

celles qui pourraient être perçues comme une équitable compensation des dépenses utiles pour le commerce et qui, à ce titre, devront être également supportées par les nationaux et par les étrangers de toute nationalité.

)) Tout traitement différentiel est interdit à l'égard des navires comme des marcliandises. »

L'économie de cette disposition et les raisons pour lesquelles il convenait de ne pas lier la liberté d'action des pouvoirs publics et de leurs délégués quant au taux des taxes compensatoires, ont été exposées comme suit dans le Rapport annexé au quatrième protocole de la Conférence :

« Le taux des taxes de compensation n'est pas fixé d'une manière absolue. Le concours de capitaux étrangers doit être rangé, avec la liberté •commerciale, parmi les auxiliaires les plus utiles de l'esprit d'entreprise, soit qu'il s'agisse de l'exécution de travaux d'intérêt public, soit que l'on ait en vue de développer la culture des produits naturels du sol africain. Or, les capitaux ne vont en général que là où les risques sont suffisamment couverts par les chances de bénéfice. La Commission a donc pensé qu'il y aurait plus d'inconvénients que d'avantages à lier trop étroitement et par des restrictions arrêtées d'avance la liberté d'action des pouvoirs publics ou des concessionnaires. Si des abus venaient à se produire, si les

taxes menaçaient d'atteindre un taux excessif, le correctif se trouverait dans l'intérêt môme des autorités ou des entrepreneurs, attendu que le commerce, comme Texpérience Ta plus d'une fois démontré, se détournerait d'établissements dont l'accès ou l'usage lui aurait été rendu trop onéreux (1). »

En définitive, sauf la i)roscription d'une forme d'imi)Ositions indirectes, les droits d'entrée et de transit, et sauf la limitation des charges à imposer sur les marchandises importées aux taxes comi^ensatoires dont nous venons de parler, rétablissement de tous autres impôts, soit indirects, comme les droits de sortie, soit directs, tels que les simples droits de i)atente commerciale» demeurent des moyens légitimes de faire concourir le commerce et les conimer(;ants à l'apurement des charges publiques.

Nous aurons à i)réciser bientôt la situation quant aux péages en matière de navigation et en matière de transport, spécialement par chemins de fer. Bornons-nous à constater ici que le concours organisé des commerçants, comme des autres facteurs de T activité

\. Protocoles et Acte générnl de la Conférence de Berlin, p. S5.

économique, à rallégemeut des charges publiques, n'a jamais été et ne pouvait — sans déni de justice — être considéré, sauf les modalités signalées, comme incompatibles avec la liberté commerciale. Cela semble manifeste en ce qui concerne les charges que M. le comte de Launay définissait ainsi à la Conférence : « les taxes que, même dans les pays les plus civilisés, il est d'usage de percevoir sans que l'on croie pour autant déroger au principe de la liberté (i) ». Cela est si naturellement, si universellement vrai, en ce qui concerne par exemple le régime fiscal des x>^tentes que la loi des 2-17 mars 1791 qui a, pensons-nous, proclamé avec le i)lus d'énergie dans le monde moderne, le principe de la liberté du commerce, n'a pas hésité à maintenir le droit de patente dans l'article même qui consacrait cette liberté. L'article 7 de cette loi est en effet conçu en ces termes :

« Il sera libre à toute personne de faire tel commerce qu'elle trouvera bon ; mais elle sera tenue de se pourvoir auparavant d'une patente et d'en

(i) Protocoles et Acte général de lu Conférence de Berlin, p. 21.

lOO LES LIMITES DE LA LIBERTE COMMERCIALE

acquitter le prix suivaiit les taux déterminés et de se conformer aux règlements de police qui sont ou pourront être faits. »

Cet article met en plein relief la justice et la nécessité d*une certaine coordination de la liberté commerciale le plus largement entendue aux exigences des charges publiques et de Tordre public. Il nous amène à considérer de plus i)rès rènsemble des limites i^ositives que comporte cette liberté, telle qu'elle a été reconnue par l'Acte de Berlin.

4. — LES LIMITES ET LES TEMPÉRAMENTS A LA LIBERTÉ COMMERCIALE CONSACRÉE PAR l'acte de BERLIN.

Si remarquable que soit la liberté du commerce instaurée par TActe de Berlin dans le bassin conventionnel du Congo, si complote qu'elle apparaisse dans son ordre, elle n'a cependant ijoint le caractère d'une liberté absolue, sans limites assignables, sans coordination nécessaire avec d'autres droits antérieurs ou supérieurs à elle. Il n'y a point dans la vie sociale de liberté illimitée. Il convient en outre d'observer que les dispo-

LES LIMITES DE LA LIBERTE- COMMERCIALE lOI

sitions de l'Acte de Berlin, en t^nt qu'elles restreignent l'autonoinie de la politique commerciale des États contractants et mettent des bornes spéciales à leur souverameté, sont des dispositions de nature exception^ nelle et partant de stricte interprétation.

I. — La liberté commerciale instaurée par l'Acte de Berlin comporte une première série indiscutable de limitations, du chef de l'ordre public international, en ce qui concerne les trafics reconnus illicites ou i^lacés hors du droit commun , soit par le droit des gens général, soit par d'expresses dispositions conventionnelles entre les puissances. Tel est le trafic des esclaves, la traite que les i)uissances ont le droit et le devoir de ne pas tolérer sur leurs- territoires. Tels sont encore, à des degrés divers, le trafic des armes et le trafic des spiritueux. Nous aurons à revenir sur ces points, que nous pouvons nous borner ici à signaler d'une manière générale.

II. — La liberté commerciale comi)orte une seconde série de limitations, du chef de l'ordre public national, c'est-à-dire du chef du droit de police essentiel à tout gouvernement, droit que nul n'est censé, que nul ne

102 LES LIMITES DlS LA LIBERTE COMMERCIAXE

peut mêmSft;*'al^diQuer. Nous avons déjà constaté, qiie les Actes qui ont proclamé le plus éiatergîquement le i^rincîpe de la liberté confïlierciale, et notamment Tarticle 7 de la Ipi/des 2-17 mars 1791, ont rappelé « Tobliga- .•/•fion de se conformer aux règlements de police V/.* qui sont ou pourront être faits ». Ainsi / que l'a très nettement observé à la Conférence de Berlin Sir Edward Malet, premier plénipotentiaire d'Angleterre, la liberté commerciale dépourvue de contrôle raisonnable n'est i^lus la liberté, c'est la licence (1).

Le ijouvoir réglementaire de l'État à ce point de vue est incontestable : il dérive directement du devoir et du droit in*imordial de veiller efficacement à l'ordre i)ublic en tout lieu et dans toutes les relations sociales. Nul ne peut dénier à l'État le droit de prendre des mesures rentrant, i)ar exemple, dans le domaine de la sécurité publique, de la police sanitaire, de la ijolice des marchés, do la police des contrats, etc. On ne gouverne l)as sans police, non seulement judiciaire mais administrative, et un Etat ne pourrait

^j) Protocoles et Acte gênerai de la Conférence de Berlin, ]). 8.

renoncer à Texercice d'une telle i^rérogatîve sans se mettre dans les conditions d'un pouvoir incapable de se mouvoir pour l'accomplissement des plus impérieux devoirs de sa mission essentielle. C'est assez dire qu'une telle renonciation ne peut reposer sur de simj^les présomptions ou inductions.

Ici d'ailleurs la base même d'une présomption ou d'une induction quelconque fait défaut. De ce que la Conférence a consacré dans les rapports entre particuliers, nationaux ou étrangers, une liberté de droit privé, on ne peut manifestement conclure qu'elle ait voulu porter atteinte aux exigences de Tordre imblic dans les rapports de gouvernants à gouvernés.

L'exercice des droits de la police administrative peut, il est vrai, dans certains cas, causer une certaine gène au commerce. Le modiis Vivendi de la liberté commerciale et de la police administrative doit être, dans ce cas, loyalement cherché. Mais TKtat demeure ai)préeiateur souverain de cet aménagement môme. Tout ce qu'on peut raisonnablement lui demander, sans s'ériger en juge autoritaire des mesures prises par lui, c'est qu'il ne transforme pas arbitrairement