l'aménagement du domaine patrimonial de l'état

Entrés régulièrement dans le domaine de l'Ktat, les biens vacants et sans maître l)rennent le caractère de biens disi)onibles de ce domaine.

L'État peut en affecter une partie à certains usages i)ublics, et alors ils entreront dans son domaine public.

Il i)eut en céder en toute i)ropriété une part à des particuliers, individus ou sociétés, soit à titre gratuit, soit à titre cméreux, avec ou sans conditions, i^lus ou moins rapidement, suivant l'appréciation cju^il fait des avantages attachés à ces divers procédés.

Il i)eut en céder seulement la jouissance plus ou moins large, à quelques-uns ou à tous, sous telles conditions (^ui lui agréent.

Il peut en tirer parti lui-même ou en assurer radministration économique de multii)les manières, en vue d'en appliquer les revenus selon les besoins ou les convenances de l'État.

Tous ces actes et autres similaires rentrent

l'aménagement du domaine 117

dans la libre disposition et la libre jouissance qui constitue l'essence de son droit. Ce sont des manifestations diverses de la qualité de proi)riétaire dont l'État est revêtu; et il n'y a point, quant aux caractères généraux et aux droits fondamentaux inhérents à cette qualité, de différence à faire entre le droit de i)roi)riété privée des particuliers et le droit de domaine patrimonial de l'État. En ce qui concerne deux ordres de biens particulièrement importants dans les territoires coloniaux, les mines et les forêts, il est à peine besoin de faire observer d'une part que la propriété du tréfonds pouvant être distinguée de celle du fonds, l'État peut se réserver la i^remière et régler en vue du bien public les concessions qu'il lui est loisible de faire dans cet ordre; d'autre part, que l'exploitation par l'État de son domaine forestier et les concessions d'exploitation qu'il i)eut en accorder sous des formes diverses, sont des actes légitimes de jouissance dans le chef de l'État propriétaire,— de même que les règles édictées i)ar l'État dans l'intérêt général pour la conservation des forêts sans distinction d'appartenance, sont des actes légitimes de l'autorité publique.

ii8 l'aménagement du domaine

La question de disposition et de jouissance du domaine patrimonial de TÉtat est une question d'aménagement et d'administration intérieure qui peut être discutée comme question de meilleure politique coloniale, mais qui relève juridiquement de l'appréciation souveraine de l'État.

Ajoutons qu'il est i)ratiquement de nécessité qu'il en soit ainsi, et l'on comprend assez difficilement que des hommes ayant quelque entente des affaires coloniales puissent le contester. Les situations, en effet, sont variables à l'infini, non seulement de colonie à colonie, mais de région à région et d'époque à époque dans une même colonie. Il tombe sous le sens que ces situations réclament des maniements qui leur soient appropriés. Ici, les cessions de terres à titre onéreux sont faciles; là, les concessions, même à titre gratuit, ne sont i)as praticables. Tantôt l'action individuelle ou collective restreinte peut produire de bons résultats; tantôt de puissantes compagnies peuvent seules espérer quelque succès. Sur tel i)oint, l'État peut être amené fatalement à développer luimême l'exploitation et la culture dans son domaine; sur tel autre point, il i^eut être

expédient de procéder différemment. Suivant la diversité des conditions où Ton se trouve ou des buts utiles à poursuivre, tel ou tel genre d'aménagement est préférable. C'est ainsi que les données du problème colonial à résoudre se diversifient et entraînent des conséquences différentes, dans l'ordre des dispositions que l'État peut faire et de la jouissance qu'il peut tirer de son domaine patrimonial. Nulle part, la « théorie du bloc », comme l'appelle Cliailley-Bert (i), et de l'uniformité des mesures à prendre n'est plus absurde qu'en matière décolonisation. Nulle part, il n'est plus dangereux de donner le pas à l'esprit dogmatique sur les exigences du processus historique et sur les convenances propres aux cas particuliers.

On a essayé d'ériger le princii)e de la liberté commerciale, consacré par l'Acte de Berlin, en obstacle absolu à l'organisation

(i) Dix Années de politique coloniale. Paris, ij)()2, p. i.

stable d'un régime terrien et à toute constitution, soit dans le chef de VÉtat, soit dans le chef de ses concessionnaires, d'une propriété coloniale renfermant les éléments de disposition et de jouissance qui sont l'essence même de toute propriété. On a prétendu que tout le bassin conventionnel du Congo devait, au point de vue économique, demeurer en permanence à l'état de terrain vague, abandonné aux entreprises de quiconque entendrait y promouvoir ses intérêts particuliers par la rafle éphémère et transitoire des produits naturels du sol, sans que l'État eût à s'occuper de la mise en valeur rationnelle et méthodique des richesses du pays, sans qu'il pût même aborder ce grand problème de l'appropriation et de l'exploitation du sol, en dehors duquel la politique coloniale, réduite à une pure politique de comptoirs, faillirait à sa plus féconde destination.

La thèse étrange qui se prévaut de la liberté commerciale octroyée pour combattre la constitution de la propriété coloniale, a un premier défaut immédiatement saisissable : celui d'amalgamer, en vue de faire servir l'un à détruire l'autre, deux facteurs de la

vie économique distincts, et qui se meuvent dans des sphères si nettement propres que toute confusion entre eux est juridiquement impossible. Nul ne confond le droit d'être propriétaire et le droit de commercer; et l'affirmation générale du dernier de ces droits ne peut impliquer la négation générale du premier. Ajoutons que nul ne confond dans l'ordre colonial l'aménagement du régime terrien et le système de l'échange commercial des produits.

La thèse contre laquelle nous devons nous élever ici présente encore un défaut capital au point de vue de l'Acte de Berlin et du droit i)ositif international : elle dénature la notion môme du commerce, telle qu'elle a été si nettement mise en lumière au cours des travaux de la Conférence, et spécialement dans le passage topique du rapport que nous avons cité. Comment admettre que la faculté de commercer dans le sens technique et littéral — laquelle consiste essentiellement ou plutôt exclusivement, comme le dit le rapport, dans le trafic des produits — s'opi)ose à une appropriation et à une exploitation du sol conformes aux procédés d'aménagement terrien universellement admis et

aux exigences primordiales de la colonisation.

Il suffit d'ailleurs d'observ^er les conséquences auxquelles aboutirait le système que Ton prétend rattacher à TActe de Berlin l)our arriver à la conviction que jamais il n'a pu entrer dans Tesprit d'aucun signataire de cet Acte de consacrer pareil système. Le procédé de la curée générale, le rafle-système pour rappeler de son vrai nom, serait au fond Tanarcliie permanente. Je vois bien la dévastation qu'il engendre, je ne vois pas la colonisation qui en découle.

C'est en vain qu'on le représenterait comme de nature à i)rovoquer les initiatives fécondes et à attirer les capitaux dans les pays neufs. Si chacun pouvait y exploiter à l'aventure, sans frein ni règle, mais aussi sans garantie de stabilité et de sécurité quant à la jouissance du fruit de ses efforts, quel homme d'affaires, quel capitaliste sérieux se soucierait d'engager son temps et son argent dans des entreprises sans lendemain, à la merci du l^remier venu qui serait libre d'y venir profiter des sacrifices de* ses devanciers?

Sans doute, la propriété emporte de sa nature un droit de disposition et de jouis-

sance exclusif sur le bien qui en est l'objet. Mais l'Acte de Berlin considère si peu cette conséquence comme incompatible avec la liberté commerciale, qu'il n'hésite pas à reconnaître l'institution et le fonctionnement de la propriété, en visant expressément, comme il le fait à l'article 5, § 2, son mode d'acquisition et de transmission.

Sans doute encore, si l'on entend par monopole tout droit privatif de disposition et de jouissance, la propriété peut être rangée, sous certains rapports, dans la catégorie des monopoles. Mais encore convient-il alors de faire observer que l'Acte de Berlin ne proscrit pas tous les genres de monopoles, et ne prohibe que les concessions de monopoles commerciaux. Or, la propriété n'a aucunement ce caractère.

Entendrait-on établir une différence entre le domaine des particuliers et le domaine patrimonial de l'État? La distinction serait singulière, car elle tendrait à justifier la propriété dans le chef du concessionnaire et à la nier dans le chef du concédant.

Prétendrait-on affirmer que la qualité de grand propriétaire que peut revêtir l'Etat s'oppose à l'existence dans son chef d'un

domaine? Il faudrait alors en dire autant des grandes compagnies de colonisation et de travaux publics possédant en propre des milliers d'hectares. Et comment rattacher à l'Acte de Berlin i)areille distinction entre la grande et la petite propriété?

Veut-on faire remarcjucr simplement que si rÉtat ne s'était attribué aucun domaine sur les terres vacantes et n'avait i)rocédé à aucun aménagement terrien, le commerce des produits du sol aurait chance d'être plus lucratif pour certains i)articuliers? Il est manifeste que si l'État avait reconnu, sans plus, le droit de l'occupant de hasard, le premier venu aurait pu, dans certains cas, s'approprier en gratuité des denrées qu'il doit présentement acheter. Mais il y a lieu d'observer que cette appropriation elle-même eût constitué un fait étranger au commerce, lequel ne commence qu'au moment de l'échange des produits. Puis, il resterait toujours à démontrer que le droit d'attribuer les biens sans maître à l'Etat, droit conforme à un procédé universellement admis, a été formellement i)roscrit par l'Acte de Berlin, et que ce dernier Acte a eu pour objet, non de mettre sur un pied d'égalité le trafic libre des particuliers, mais

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d'assurer partout à ces derniers, même au prix de véritables impossibilités gouvernementales, les plus grandes chances de bénéfices. Il est vrai que Tattribution des biens vacants à l'État — et Ton peut ajouter toutes les concessions de terres emportant disposition et jouissance privative — peuvent n'être l)as une influence sur la sphère de gravitation du commerce. Ce n'est pas là une raison suffisante i)Our nier radicalement la légitimité de pareils actes souverains. Ici encore, comme en matière de police, un certain modiis ordinancli du domaine de propriété et de la liberté commerciale peut être cherché, mais sans intervertir les rôles et sans attribuer à la liberté des particuliers une sorte de dictature sur la constitution de la propriété coloniale et sur l'aménagement du régime terrien.