LA COMMISSION DE NAVIGATION

gnatîou et réaliser toute exécution des travaux avant toute formation quelconque d'une Commission de navigation. C'est-à-dire que sur ce terrain d'importance capitale, l'objet même de la prérogative accordée à la Commission se trouva avoir été rempli par les soins de la souveraineté riveraine.

Il en fut de même de l'éventualité d'une élaboration « immédiate » — avisée, le cas échéant, par les puissances intéressées, «dans le plus bref délai possible » — de règlements et tarifs, ainsi que de la possibilité d'une revision de ceux-ci par les puissances à l'expiration d'une période de cinq ans, — le seul terme utile, remarquons-le, assigné à une telle intervention. Les puissances ont, en effet, i)arfaitement compris qu'un temps pouvait venir où l'instauration d'une Commission internationale de navigation, à raison de la nature même des attributions qui étaient confiées à cet organe, perdrait sa raison d'être.

Touchant le souvenir accordé parfois encore aux i)erspectives initiales concernant l'établissement d'une telle Commission, il semble inutile de démontrer longuement ici combien ce rouage, qui n'a jamais été.

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comme nous rayons déjà fait observer, que d*ordre facultatif, eût été d'un engrenage difficile dans la souveraineté locale, et d'un fonctionnement onéreux. Les puissances ont nettement saisi ce caractère imi)raticable et dispendieux et elles n'ont i)as hésité à endosser au souverain territorial la charge de tous les travaux proi)res à assurer la navigabilité du Congo, selon les besoins du commerce international, charge pour laquelle le concours de la Commission avait été initialement prévu et dont la liquidation serait, à coup sûr, des plus onéreuses pour les États, lesquels peuvent faire de leur argent un meilleur usage.

Ajoutons que l'on peut constater à l'évidence (j^ue la raison même pour laquelle les puissances ont cru i^ouvoir, lors de la Conférence de Berlin, faire une distinction entre le Xiger et le Congo, a fondamentalement disparu. Parlant du i)remier de ces fleuves, sir Edward Malet, premier plénipotentiaire d'Angleterre, rappelait que « l'exploitation du Niger a été l'œuvre du gouvernement britannique, (^ui en a fourni les moyens à diverses reprises ». Il constatait (^ue « le commerce a dû son développement presc^ue

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exclusivement à l'aetion britannique ». Il ajoutait enfin que « les tribus les plus importantes, après avoir regardé les agents de ce pays (de l'Angleterre), pendant de longues années, comme leurs protecteurs et leurs conseillers, ont maintenant, par suite de leurs demandes urgentes et réitérées, été placées officiellement sous le protectorat de la Grande-Bretagne ». « Cette situation, » concluait-il, « entraîne d'une manière impératine une différence dang l'application des princii)es du Congrès de Vienne. La ligne de la côte et le cours inférieur du fleuve sont suffisamment sous contrôle pour que le gouvernement de Sa Majesté Britannique l)uisse en régulariser la navigation, en se tenant lié au i)rincipe de la libre navigation l)ar une déclaration formelle. »

Toutes ces observations sont aujourd'hui applicables, — et au delà — aux populations riveraines du Congo, comme à celles des bords du Niger, et la diversité des « conditions individuelles des deux fleuves », invoquée avec plus ou moins de fondement pour leur appliquer des traitements différents, a cessé d'exister.

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L*Acte de Berlin et les chemins de fer.

La liberté du trafic par cliemins de fer ne doit i)as être confondue avec la liberté de la navigation. Celle-ci comprend la circulation autonome et exclut, aux termes de l'Acte de Berlin, la concession de privilèges exclusifs de navigation. Celle-là, au contraire, se ramène en quelque sorte fatalement a la faculté d'être transporté et s'accorde avec la concession du monopole des transports, lequel n'a aucunement le caractère de monopole commercial selon l'Acte de Berlin.

L'idée de considérer, en quelque manière, des cliemins de fer comme une sorte de prolongement de certains cours d'eau, ou si l'on veut comme un trait d'union entre des tronçons de fleuve, était « une idée nouvelle », comme on l'a déclaré à Berlin. Il convenait d'en j)réciser exactement les conséquences. C'est ce que la Conférence a compris, et ce qu'elle a fait dans une disposition si)éciale et comi)lète, qui se suffit à elle-même et dont il importe de bien préciser la i)ortée.

I. — LA SITUATION JURIDIQUE, SELON L'ACTE DE BERLIN, DES CHEMINS DE FER, ET SPÉCIA- LEMENT DES VOIES FERRÉES ÉTABLIES POUR SUPPLÉER A L'INNAVIGABILITÉ DU CONGO.

Le régime juridique général des chemins de fer, les droits essentiels de la puissance publique quant à leur création, leur concession, leur exploitation, les tarifications, le domaine public sur la voie ferrée, la police administrative et judiciaire, ne sont pas, sur le territoire congolais, autres qu'ils ne sont sur les territoires d'autres États. Les transports par voie ferrée se trouvent seulement, sur certaines lignes, soumis à certaines modalités.

L'Acte de Berlin, visant les chemins de fer établis ijour sui)pléer à l'innavigabilité partielle du Congo et du Niger, établit, dans des articles textuellement les mêmes — articles 16 et 23 d'une part, articles 29 et 33 d'autre part, les seuls qui s'occupent des voies ferrées — certaines particularités du régime des transports à effectuer par ces puissants auxiliaires de la circulation. Après avoir

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déclaré que ces chemins de fer, en leur qualité de voies de communication, sont considérés comme des dépendances du fleuve, la Conférence précise, comme cela était nécessaire à regard de ce qu'on a appelé à Berlin « une idée nouvelle introduite dans le droit des gens », les conséquences juridiques attachées à cette innovation conventionnelle. Ces conséquences sont les suivantes :

i"" Obligation d'ouvrir la ligne au trafic de toutes les nations (art. i6, § i*^** ) et inviolabilité en tout temi)s de la ligne ainsi ouverte au négoce de tous (art. 25, § i'"*);

2? Obligation de ne i)oint percevoir sur la ligne des i)éages excessifs, c'est-à-dire « non calculés sur les déi^enses de construction, d'entretien et d'administration et sur les bénéfices dus aux entrepreneurs ». L'Acte de Berlin se borne à ces données générales, fournissant i)lutôt de grandes lignes de calcul que la solution pratique du problème, et ne s'ingérant point dans les tarifications l)ar nature de marchandises et quotités de perception ;

3** Obligation d'observer, (^uant au taux des péages à percevoir dans ces larges limites, « l'égalité de traitement entre les

étrangers et les nationaux des territoires respectifs ».

Ainsi se trouve consacré le principe de régalité, devant le tarif, des particuliers étrangers et nationaux, principalement dans cette sphère d'activité jnivée par excellence, le cominerce. Ainsi se trouve tenii)érée la faculté que possède le pouvoir souverain dans les États de ne pas ouvrir à tous Taccès de voies ferrées déterminées, d'admettre sur ces voies la perception indéfinie de péages de surenricliissement et de traiter inégalement, quant aux taux des péages, les nationaux et les étrangers. L'Acte de Berlin va jusque-là, mais il ne va pas au delà de ces limites à la souveraineté de droit commun. Il laisse intactes, pour le surplus, toutes les prérogatives souveraines de l'Ktat sur son territoire.

2. — LES DROITS DE L'ÉTAT QUANT AUX TARIFS. LES SYSTÈMES DE DÉGRÈVEMENT.