LES TARIES SPÉCIAUX

Conformément au droit commun des puissances en matière de voies ferrées, l'État possède chez lui le pouvoir de décréter d'uti-

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lité publique rétablissement de chemins de fer, de les construire, de les exploiter luimême et d'en réglementer le tarif. Il possède également la faculté d'accorder, s'il le préfère, à un concessionnaire le droit de percevoir les péages sur la ligne à ériger, à charge de la construire et de l'administrer, en se conformant à telle réglementation des tarifs qu'il détermine.

L'Acte de Berlin respecte parfaitement ces droits fondamentaux. Il ne s'oppose pas davantage à telles répartitions conventionnelles que peut faire l'État avec son concessionnaire, de ses attributions concernant la tarification par nature de marchandises et par quotités de perception. Il ne s'immisce pas dans l'aménagement intérieur des tarifs, sauf à le cantonner dans ces trois limites générales : pas d'interdiction du trafic pour personne, pas de distinctions fondées sur l'indigénat, pas de péages de surenrichissement.

Les circonstances peuvent rendre utiles et même nécessaires des modifications de tarif. L'État peut stipuler une revision périodique. Il peut se réserver d'exiger dans certains cas certaines modifications et

réductions. C'est ce qu'a fait l'État indépendant pour le chemin de fer du Congo dans le cahier des charges initial, en même temps qu'il s'est réservé le droit de rachat à toute époque.

Dans un acte ultérieur, en date du 12 novembre 1901, l'État a renoncé pour un temps au pouvoir de rachat et réglé le mode suivant lequel il entendait exercer la faculté de dégrèvement initialement réservée. Il l'a fait en adoptant un procédé global de réduction et en se réservant de désigner les marchandises et les quotités appelées à concourir à ce dégrèvement. Qu'il exerce son droit de tarifer en deux actes ou en un, que la tarification résulte d'un accord avec le concessionnaire ou i)rocède de l'initiative de celui-ci en tant qu'il y serait autorisé, le fait demeure le même pour les tiers. Ce qui peut IcB concerner au point de vue juridique dans l'espèce, c'est le point de savoir si le mode de dégrèvement se concilie avec les obligations assumées dans l'Acte de Berlin. Dans le cas dont nous venons de parler, cela ne paraît pas contestable. En effet, puisqu'il s'agit de dégrèvements, nous nous trouvons en i)résence de tout autre chose que de tarifs

excessifs au sens de Tarticle 16. D'autre part, ni Touverture de la ligne au trafic de tous, ni l'égalité de traitement entre étrangers et nationaux ne sont, ce semble, mises en cause.

La latitude que se réserve l'État est d'ailleurs aussi justifiée au point de vue pratique qu'au point de vue juridique.

Pratiquement, il ne peut être question de lui imposer la règle d'une inflexible proportionnalité appliquée à tous et aux seuls objets tarifés à un moment donné, l'ex^jérience pouvant révéler des imperfections dans la tarification initiale et de nombreuses circonstances nouvelles pouvant justifier la l)référence à accorder à tel ou tel dégrèvement.

Jui'idiquement, il appert bien que l'Etat ayant eu le droit de fixer initialement la tarification par nature de marchandises et par taux de perception, ne fait jjas chose exorbitante en gardant ce droit, lorsqu'il s'agit de dégrèvements à inatiquer en ordre subsidiaire.

Par le même Acte du 12 novembre 1901, dont nous venons de parler, l'État s'est réservé des conditions spéciales de trans-

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port en vue de rexécution par lui ou par ses concessionnaires de certains travaux d'utilité publique. Pareille mesure est légitime et n'emporte aucunement le droit pour les particuliers d'en exiger pour eux l'application.

Ces avantages, l'État les posséderait pour ainsi dire fatalement s'il avait construit lui-même et exploité la ligne. Le fait de la concession ne le dépouille pas du droit de s'en réserver une partie.

Leur jouissance est juste, car elle com^espond à de réels sacrifices, tels que la cession par l'État d'une partie de son domaine ou la renonciation aux bénéfices attachés à une clause de rachat.

Elle ne constitue aucune atteinte à l'égalité entre particuliers dont parle manifestement l'article 16, lorsqu'il dit : « Quant au taux de ces i)éages, les étrangers et les nationaux des territoires respectifs seront traités sur le pied d'une parfaite égalité. »

Elle n'introduit pas une distinction fondée sur l'indigénat des i)ersonnes; elle établit simplement une distinction fondée sur une affectation d'utilité publique, sans lien avec la nationalité des individus. Les nationaux

ne peuvent y voir une atteinte à leurs libertés civiles et commerciales les plus larges ni à régal traitement dû aux particuliers. Les étrangers ne le peuvent pas davantage. Il existe, au demeurant,des interprétations autorisées qui ramènent à Texacte signification que nous venons de lui donner la notion d'égalité économique selon l'Acte de Berlin. Le gouvernement allemand a parfaitement considéré comme ne portant pas atteinte à Tégalité, devant la taxe, des nationaux et des étrangers, selon TActe de Berlin, la franchise de tous droits, accordée à un concessionnaire allemand de chemin de fer. Voici deux articles topiques du décret impérial allemand, du i*''^ décembre 1891, concernant le chemin de fer i)our TAf rique orientale allemande (ligne de FUsambara) :

(c Article premier. — Le gouvernement impérial allemand ne conférera à aucun autre entrepreneur — capitaliste, firme ou société — le droit de construire ou d'exploiter un chemin de fer reliant les localités précitées ou de nature à faire la concurrence à la ligne concédée par le présent décret, ou à certaines parties de celle-ci.

» Art. 9. — Le gouvernement impérial garantit, sous réserve des formalités prescrites, à la Compagnie du chemin de fer pour l'Afrique orientale

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allemande (ligne de rUsainbara), la franchise de droits pour les matériaux^ machines, instruments de travail, outils ou autres objets éventuels, qui seront importés dans le territoire de l'Afrique orientale allemande, en vue de la construction, de Ventretien, du renouvellement et de Vexploitation du chemin de fer. »

En ce qui concerne les gouvernements étrangers, bien qu'une utilisation, pour leur compte, des chemins de fer, — distincte de celle que peuvent faire les particuliers, — ne semble pas prévue par l'Acte de Berlin, on peut admettre que, sur un teiTain qui n'est pas celui des prestations exigibles en vertu de cet Acte, des relations de bienveillance réciproque et de bonne entente amènent un gouvernement à procurer chez lui des facilités spéciales de transport à un autre gouvernement pour divers services d'État. Mais si ces avantages, étant donnée la sphère où ils s'accordent, peuvent être considérés, à certains égards, comme ne portant pas atteinte à l'égalité entre particuliers, il faut bien reconnaître cependant que les États ne peuvent en principe être considérés sur le territoire d'autres États — sauf les imnuinités diplomatiques et autres privilèges du

même genre — comme puissances publiques, quant au simple régime des transports. Tous les États étrangers se trouvent à ce point de vue dans une situation semblable en droit, la frontière d'un autre pays étant la limite où expire leur souveraineté.

Tout autre, nous l'avons déjà remarqué, est la situation du gouvernement du paj^s sur son propre territoire, base matérielle du rayonnement de sa souveraineté, et cela i)ar rexcellente raison que chez lui il n'est ni un étranger ni un particulier, qu'il a une mission propre d'utilité publique à remplir, et qu'il possède dans son ressort territorial tous les pouvoirs souverains reconnus aux États i)ar le droit des gens et dont il n'a i)as souscrit la renonciation.

Vainement objecterait-on que les États étrangers, en vue de leurs propres travaux d'utilité publique à eux, devraient être traités dans le pays sur le même pied que l'État territorial : ce serait confondre l'utilité l)ublique étrangère avec l'utilité publique nationale, alors que l'État est généralement aussi incompétent à connaître de la première qu'il a autorité pour décréter, réaliser et sauvegarder la seconde. Les droits des

bénéfices attachés à une opération dans l'intégralité des éléments présents et futurs qui la constituent. Il ne serait pas exact, d'ailleurs, d'affirmer qu'une opération à prix coûtant, limitée dans le temps, sur un objet de transport déterminé, entraînât fatalement pour les autres objets à transporter une majoration de charges. En fût-il ainsi, il faudrait encore démontrer, pour être autorisé à la décliner, que l'Acte de Berlin s'oppose à des aménagements intérieurs de tarifs dans lesquels un entrepreneur, tenant compte de certains taux dont l'abaissement est jugé nécessaire, en fixe d'autres en vue d'un résultat d'ensemble. Mais l'Acte de Berlin ne pénètre pas dans l'économie de tels arrangements. Il ne s'ingère pas dans la tarification par nature de marchandises et quotités de perception. Il ne dit qu'une chose : les péages ne peuvent être excessifs, c'est-à-dire qu'ils ne peuvent excéder la somme globale des frais nécessités et des bénéfices dus. Encore convient-il d'observer que la Conférence se garde de préciser, même par voie de maximum, le taux de ce dernier facteur du problème, comme elle n'entend pas davantage établir un taux maximum de

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voir aux besoins présents et de prévoir l'avenir. Et ce serait même, dans bien des cas, le priver d'une partie des bénéfices qu'il a le droit de se procurer au cours de son entreprise.

Soutiendrait -on, au point de vue actuel, que, lorsqu'il s'agit d'un chemin de fer comme celui du Congo, l'entrepreneur est tenu d'exiger que le prix coûtant soit majoré d'un élément représentatif d'un bénéfice instantané, parce que l'article i6 déclare « qu'il ne pourra être perçu que des péages calculés sur les dépenses de construction, d'entretien et d'administration et sur les bénéfices dus aux entrepreneurs »? Ce serait là se méprendre sur la teneur et la portée de cette disposition, qui entend interdire les péages excessifs dans le sens que nous avons précisé, et non ligotter l'entrepreneur, au i^oint de l'empêcher de faire des transactions dont les avantages s'échelonnent sur plusieurs années et d'évaluer en moyenne un ensemble d'opérations. Ce qui violerait manifestement l'article i6, en tant qu'il parle des bénéfices dus à l'entrepreneur et dont il ne peut être privé, ce serait l'interdiction arbitraire de recueillir les

perception pour aucun i)roduît, soit absolument, soit comparativement. Sa pensée à ce point de vue s'est révélée clairement à propos du refus fait par elle de fixer, même par simple taux maximum, la mesure des taxes comi)ensatoires.

Vue générale sur Tœuvre économique de la Conférence de Berlin. — Le terrain d'entente.

L'œuvre de la Conférence de Berlin, en ce qui concerne le régime économique du bassin du Congo, a souvent été mal comprise. Les États possessionnés dans le bassin conventionnel sont certes les premiers intéressés à relever les erreurs dans cet ordre. Mais ce résultat peut n'être pas sans imi)ortance pour les autres États. Nous croyons avoir posé les jalons d'une juste herméneutique en cette matière.

La partie économique de l'œuvre élaborée par la Haute Assemblée vise essentiellement le commerce. Les puissances non possessionnées se présentent à nous comme

stipulant, sans réciprocité bien saisissable, en faveur de leurs nationaux, certains avantages qui dépassent le droit commun, dans une sphère nettement déterminée, en matière commerciale, matière de droit privé par excellence.

L'Acte de Berlin — abstraction faite d'une mesure abrogée concernant la franchise des droits d'entrée et de la disposition, encore en vigueur, concernant la franchise des droits de transit — formule, concernant le commerce dans le sens strict et littéral, une triple garantie que Ton i)eut résumer, sans faire d'allusion à une devise célèbre, en ces termes : liberté, égalité, taxes modérées, suivant certaines conditions.

La liberté du commerce, nettement définie quant aux personnes en qui elle s'incarne, doit se mouvoir dans les limites de l'ordre public national et international. Elle tempère la politique coloniale des États où elle est en vigueur en ce qui regarde la fonction réglementaire des droits privés relatifs au commerce. Elle n'est aucunement la négation des droits de la puissance coloniale quant au régime terrien, quant au domaine de l'Etat et à son exploitation, quant à tous

les actes souverains que cette puissance peut faire en laissant intacte Tactivité commerciale libre des particuliers.

L'égalité exclut toute différence de traitement entre particuliers fondée sur la qualité d'étranger ou de national. Elle ne va pas au delà de cette exigence. Elle n'exclut pas les différenciations sans lien véritable avec l'indigénat des i)ersonnes. Elle ne concerne pas l'ordre des relations de gouvernants à gouvernés et n'a point pour objectif de mettre sur le même pied jusque dans cet ordre la puissance publique et les particuliers.

Les modalités que le droit pour l'Etat de lever l'impôt comi)orte du chef de l'obligation de ne percevoir sur les marchandises imi^ortées que des taxes compensatoires ou de contre-prestation, sont des exceptions de stricte interi3rétation.

L'Acte de Berlin règle en second lieu la question de la navigation comme intimement rattachée à la question du commerce. Et nous retrouvons dans cet ordre, ai)propriée à la nature de l'objet à régler — l'industrie des transports jjar eau — une trii)le garantie fondamentale semblable à la

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précédente : liberté des pavillons, égalité excluant les différences de traitement entre étrangers et nationaux, taxes modérées selon certaines conditions.

Allant plus loin, TActe de Berlin considère diverses lignes de communication destinées à sui)pléer à Tinnavigabilité du Congo, comme des dépendances du fleuve et accorde au trafic sur ces lignes, en l'appropriant toujours à la nature de l'objet à régler, — les transports par voies de communication, et surtout par chemins de fer, auxiliaires de la navigabilité, — trois garanties analogues aux premières : liberté des transports, égalité entre étrangers et nationaux, modération des péages, cantonnés dans certaines limites.

L'exercice des diverses branches de Tactivité économique autres que le commerce, la navigation et le transport i)ar certaines voies de communication auxiliaires, demeure sous Tempire de la souveraineté commune, sauf la garantie unique et générale de régalité de traitement entre nationaux et étrangers.

Les imissances, dans l'Acte de Berlin, ont sti[)ulé les avantages d'ordi^e économique

dont nous venons de parler, pour leurs nationaux. Au i)oint de vue de Tindustrie des transi)orts et du eomnierce en général, elles n'ont, en principe, aucun droit d'être traitées, sur le territoire d'États étrangers, autrement que les particuliers.

L'Etat territorial n'est chez lui ni un étranger ni un i)articulier. Dès qu'il a satisfait, en ce qui concerne les raj^ports entre particuliers, aux exigences du maintien de la liberté, de Tégalité et des modérations des taxes stipulées, il a accompli les obligations spéciales inij^osées, dans un ordre limité, à sa i)olitique économique. Pour le reste, il faut appliquer la maxime : la souveraineté, c'est la liberté.

Or, lorsqu'on va au fond des thèses formulées par certains commerçants, quant au régime économique du bassin conventionnel du Congo, on trouve ceci : ils entendent d'une part recueillir tous les avantages, bénéfices, sécurités et facilités que peut procurer au commerce la ijuissance gouvernementale, mais ils n'entendent reconnaître aucune des prérogatives élémentaires de cette puissance, ni supporter aucune des conséquences de l'exercice de ces préroga-

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tives, pour peu qu'elles leur soient onéreuses ou gênantes. En d'autres termes, on veut procéder en pays organisé et gouverné comme dans une région abandonnée à toutes les entreprises d'un mercantilisine autonome, érigé en dictateur dans l'État.

La Conférence de Berlin a dit : le commerce dans le sens strict et littéral sera libre. On en conclut que le sol ne pouiTa jamais être api)roprié, mais devra demeurer perpétuellement et exclusivement ten^e de rafle pure et simple; que la colonisation dans le bassin conventionnel du Congo ne pourra jamais s'élever de l'âge de la cueillette et du troc ou échange des produits naturels à l'âge de la culture et de la mise en valeur du sol ; que l'Etat se trouve dépouillé du droit d'organiser chez lui un régime terrien stable, d'avoir un domaine ijatrimonial, de le céder ou de l'exploiter, d'y faire aucun acte de commerce, voire môme d'y exercer la police ; que son droit de lever l'imi^ôt n'est l)as seulement modéré, mais supi)rimé dans la i)lus large mesure ; qu'il ne peut exiger des indigènes des prestations de travail. La forme d'organisation de la vie publique au Congo deviendrait ainsi, ou peu s'en faut,

ai)paraît aujourd'hui. Sur un point i)articulier, en matière de droits d'entrée, profitant de la circonstance même que la souveraineté dans le bassin conventionnel apparaissait à certains États comme encore flottante à divers égards, la Conférence a cru pouvoir établir un régime de franchises dépassant les saines exigences de la liberté commerciale. La caducité anticii)ée de cette partie de son œuvre a été constatée et solennellement déclarée. La franchise du transit seule a été maintenue. Le principe de la liberté commerciale a été ainsi ramené à ses exigences propres et normales. Quant à transformer ce principe en une sorte de bélier destiné à battre en brèche les institutions fondamentales de tout État, l'assemblée de Berlin ne Ta point fait et n'a pu vouloir le faire. Et remarquons-le bien, le seul fait que la Conférence n'aurait i)as prévu toutes les conséquences du fonctionnement de ces institutions dans leur rapport avec l'évolution de la liberté commerciale ne serait aucunement suffisant pour les proscrire en elles-mêmes. Les règles les plus élémentaires de l'herméneutique juridique protestent contre un tel i)rocédé d'interprétation.

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Il conviendrait, ce semble, de ne pas défigurer Tœuvre remarquable de VAréopage de Berlin au point de la rendre aussi impraticable qu'inintelligible. La Conférence de Berlin a fait certes une œuvre hardie, téméraire peut-être à certains égards; elle n'a point fait une œuvre absurde et impossible. Et ceux-là sont les véritables défenseurs de l'Acte de Berlin qui lui conservent sa physionomie proï)re et ses véritables proportions dans l'ordre économique.

Quittant le terrain juridique, les adversaires des droits les plus incontestables de l'État ont fait observer, sur le terrain pratique, combien la reconnaissance de vastes domaines à l'État et l'exploitation qu'il lui est loisible d'en faire peuvent restreindre la sphère de gravitation de la liberté commerciale. Il n'en est pas autrement de l'attribution et de l'exploitation de vastes domaines concédés à des particuliers et à des compagnies. Sur ces domaines aussi l'exercice légitime des droits de disposition et de jouissance, qui sont de Tessence de la propriété, peuvent aboutir au résultat signalé. Cela ne i)rouve aucunement que dans l'un et l'autre cas ces mesures soient illégitimes.