CHAPITRE XI

Phases diverses par lesquelles ont passé les institutions algériennes. -* Alternances du régime libéral et du régime restrictif. — Division de l'Algérie en territoire civil et eu territoire militaire. — Étendue et population de chacune de ces deux régions. — Raisons d'être de cette division.

Organisation municipale : les communes de plein exercice, les communes mixtes et les communes indigènes. — Difficultés spéciales de la vie municipale algérienne. — Les électeurs indigènes et les anciens électeurs européens non Français.

Des droits des indigènes. — Les assesseurs musulmans dans les conseils généraux. — De la représentation des indigènes dans le parlement métropolitain.

De l'extension des pouvoirs du gouvernement général et du conseil supérieur de gouvernement. — Composition de ce corps. — Urgence d'une sérieuse décentralisation des affaires algériennes et de la fin du régime des rattachements aux ministères métropolitains. — La politique de l'assimilation et la politique de l'autonomie. — De la magistrature algérienne et de la création en Algérie d'un personnel administratif spécial à l'abri des fluctuations politiques. — Insuffisance de la réforme de 1897.

Nous abordons maintenant une question singulièrement importante et délicate. Quel doit être le régime politique de l'Algérie ? Comment concilier les intérêts militaires et les intérêts civils, les droits des musulmans, ceux des Européens non Français et ceux des colons d'origine française? A cette contrée, qui est bien conquise, mais où l'insurrection peut encore fermenter, comment donner à la fois la liberté et la sécurité ?

L'Algérie a traversé déjà plusieurs phases : celle de la conquête qui a duré jusque vers 1815; celle du développement, lent mais continu,de la colonisation, de 1815 à 1870; enfin, depuis 1870, celle d*un accroissement beaucoup plus rapide du nombre des immigrants, des travaux publics et du défrichement. Les institutions ont singulièrement varié dans ces trois périodes. Ces variations excessives, ces oscillations alternatives dans le sens de la liberté et dans le sens de la

réglementation autoritaire, de la centralisation et de la dissémination des services, étaient excusables, inévitables même, pendant les années de la conquête et celles qui Tont suivie. Aujourd'hui, après beaucoup plus d'un demi-siècle d'occupation, on doit enfin adopter un plan de gouvernement que l'on suive avec persévérance. Jetons un rapide coup d'œil sur Thistoire de nos changeantes institutions algériennes.

Du mois de juillet 1830 au mois de décembre 1831, le général commandant l'armée d'occupation fut investi de tous les pouvoirs. La population civile était considérée avec raison comme le cortège habituel de commerçants ou de trafiquants qui s'attache à une armée en campagne. Cependant le gouvernement, dès que les opérations militaires furent un peu avancées, chercha une organisation qui offrît plus de garanties à l'élément civil. Une ordonnance fut rendue à cet eifet le l*"" décembre 1831 : « S'il a été nécessaire, y disait-on, « dans les premiers mois qui ont suivi l'expédition d'Alger, de <( réunir en une seule main les pouvoirs civils €t militaires, il « importe maintenant au bien-être de cet établissement que ces « pouvoirs soient séparés, afin que la justice et l'administration « civile et financière puissent dans ce pays prendre une marche « régulière. » Le gouvernement entrait résolument, prématurément même, dans le système de l'administration civile. « La direction et la « surveillance de tous les services civils en Algérie, disait la circu- <( laire, celle de tous les services financiers, ainsi que l'administration « de la justice, sont confiées à un intendant civil placé sous les ordres n immédiats du président du Conseil des ministres et respectivement « sous ceux des ministres de la justice, des affaires étrangères, de « la guerre, de la marine, des cultes, du commerce et des finances. »

Ces idées étaient fort libérales ; elles pouvaient difficilement s'appliquer en pleine période de combat, dans des circonstances où il est assez habituel, même dans les vieux pays civilisés, de décréter l'état de guerre. Des conflits surgirent entre l'administration civile et le chef militaire (1). Au bout de peu de mois on réunit le commandement militaire et l'intendance civile sous une même autorité, celle du ministre de la guerre. L'ordonnance du 22 mai 1832, qui

(l)Dans les articles de M. Camille Rousset, qu'a publiés en 1885 la Revue des deux mondes^ sous ce titre \Les commencements d'une conquête^ on trouve UD exposé rapide de ces dissentiments entre Tautorité militaire et rintcadant

organisa ce nouveau régime, plaça nettement l'intendant civil sous les ordres du commandement militaire, sans rien changer d'ailleurs aux attributions du premier, et sans confondre de nouveau l'administration civile et l'administration militaire qui désormais devaient rester distinctes. Cette organisation, qui fut bientôt et plusieurs fois modifiée, est restée cependant le type dont s'est toujours rapprochée Fadministration algérienne pendant quarante années.

Une ordonnance du 22 juillet 1834 et un arrêté du 1" septembre de la même année altérèrent un peu ce régime, plutôt dans la forme que dans le fond. Le commandement et la haute adminis-. tration des possessions françaises dans le nord de l'Afrique furent confiés à un gouverneur général. Plus tard, le 31 octobre 1838, Tin^ tendance civile fut supprimée et remplacée par une direction de Tintérieur ; c'était une subordination plus complète de l'élément civil à Télément militaire.

Jusqu'en 1845, il ne fut guère fait d'altération à l'organisation que nous venons de décrire. Cette année marque la fin de la conquête proprement dite. A cette époque on divisa l'Algérie en trois provinces et chacune d'elles en trois zones de territoire : civil, arabe et mixte. Dans le territoire civil, les services administratifs étaient complètement organisés ; dans le territoire mixte, c'était l'autorité militaire qui remplissait les fonctions civiles; enfin le territoire arabe était exclusivement soumis au régime militaire. Comme organes d'administration, T'ordonnance de 1845 instituaitune direction générale des affaires civiles, un conseil supérieur d'administration et un conseil de contentieux. Le gouvernement de Juillet, persistant avec esprit de suite dans cette voie, établissait, par une ordonnance du 1" septembre 1847, dans chaque province, un directeur des affaires civiles et un conseil de direction.

La république de 1818, conformément à son principe et aux idées du temps, devait procéder avec plus d'élan. Elle tenta d'assimiler complètement l'Algérie h la métropole, singulier essai à un moment où la conquête était à peine achevée, où une centaine de mille Européens seulement se trouvaient dispersés au milieu de 2 millions et demi à 3 millions d'indigènes. L'Algérie eut le droit d'envoyer des députés à l'Assemblée nationale. On rattacha aux ministères compétents les cultes^ l'instruction publique et la justice. On publia un rapport du général de La Moricière qui affirmait que « le moment lui « paraissait enfin venu de réaliser d'une manière décisive le vœu^

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« si souvent manifesté, d'une assimilation largement pro>j[ressivo ». S*inspirant de ces observations, un décret du 9 décembre 1848 supprima la direction générale des afTaires civiles et créa dans chaque province un département avec un préfet et un conseil de préfecture. On donna au territoire civil un peu plus d'extension. Le gouverneur général fut maintenu ; l'autorité militaire fut représentée à Alger par un gouverneur militaire, et à Paris par le ministre de la guerre. Cette organisation fut naturellement modifiée par l'empire. Le Sénat fut chargé du soin de régler la constitution de l'Algérie ; les départements algériens furent maintenus, mais l'essai d'assimilation de l'Algérie à la métropole fut abandonné.

L'empire fit, cependant, une tentative originale qui, avec quelques modifications, aurait pu et dû être heureuse, mais dans laquelle il ne persévéra pas. En 1858 il créa un ministère de l'Algérie et des colonies. Le gouvernement général était remplacé par un ministre résidant à Paris ; on supprimait le Conseil de gouvernement; on instituait des Conseils généraux non électifs; les préfets en territoire civil, les généraux en territoire militaire obtenaient une extension de leurs attributions administratives ; on agrandissait le territoire civil, on créait de nouvelles sous-préfectures. Le chef de l'armée d'Afrique, dépourvu d'attributions civiles, prenait le titre de commandant des troupes de terre et de mer.

Cet état de choses dura deux ans ; il eût pu et dû persister davantage. Les habitudes d'instabilité l'emportèrent. Kn 18(50, le ministère spécial de l'Algérie et des colonies disparut. On reconstitua le gouvernement général. Sous l'autorité du gouverneur général, deux hauts fonctionnaires, un sous-gouverneur et un directeur des affaires civiles, indépendants l'un de l'autre, se partagèrent l'administration. Le sous-gouverneur n'était pas seulement chef d'état-major de l'armée d'Afrique; il avait encore l'administration du territoire militaire par l'intermédiaire des trois généraux de division et des bureaux arabes placés sous leur autorité. Le directeur des affaires civiles administrait par l'entremise des préfets le territoire civil. Un Conseil supérieur de gouvernement, composé de fonctionnaires et de délégués des Conseils généraux, préparait le projet de budget colonial. L'autorité civile et l'autorité militaire étaient, dans cette organisation, indépendantes Tune de l'autre. Un décret du 7 juillet 1864 changea cet état de choses et subordonna partout la première autorité à la seconde. Les généraux commandant les divisions furent

investis du titre de commandanls de provinces ; on plaça sous leurs ordres les préfets qui durent 1 eur adresser des rapports et recevoir leurs instructions. On retombait ainsi plus que jamais dans le régime militaire, dont l'ombre seule suffit pour exaspérer les colons et éloigner les émigrants. Une colonie vit autant de réputation que de réalité ; la fâcheuse renommée du régime militaire suffisait à arrêter le développement de l'Algérie.

Les événements de 1870, Tesprit républicain qui pénétra de nouveau les institutions de la France, la réaction contre les doctrines de l'administration impériale, firent éprouver à l'Algérie une transformation. Le principe électif s'étendit à t-out. Les Conseils généraux furent électifs; les Algériens français envoyèrent des députés et des sénateurs au Parlement. Le gouverneur général prit le titre de civil, quoiqu'il continuât d'abord à être un militaire, comme l'amiral de Gueydon et le général Chanzy. La direction des affaires civiles fut rattachée au ministère de l'intérieur. Les préfets furent soustraits à l'autorité des généraux; le territoire civil fut étendu; les bureaux arabes furent réduits on nombre et en attributions ; des commissaires civils les remplacèrent dans tout le Tell.

En principe, tous ces changements étaient bons ; dans l'application ils le furent moins. Le système militaire avait les plus grands inconvénients. Tous les intérêts civils étaient systématiquement sacrifiés à l'intérêt, parfois problématique ou mal entendu, de l'armée. C'estainsique, jusqu'à ces derniers temps, les meilleurs terrains, les territoires les plus aptes à la culture étaient souvent réservés pour les champs d'exercice et de manœuvres ; les fortifications des villes, les prohibitions de bâtirarrêtaient le dé veloppement des centres. La lettre impériale de 1805 en témoigne naïvement : « On doit, par- « tout où cela est possible, dit-elle, et sans nuire aux intérêts de « la défense, restreindre les servitudes, livrer à la colonisation les « terrains que l'administration s'est réservés et qui ont déjà acquis <( une grande valeur, en échange d'autres terrains où les établisse- « ments des administrations pourraient être installés à bien meilleur <( marché. » C'est faire une critique très juste des inconvénients matériels du régime militaire, qui n'étaient rien auprès de ses inconvénients moraux.

On a cherché à rendre le gouvernement général civil responsable de l'insurrection de 1881 ; le gouverneur général de ce temps peut avoir commis des fautes, mais il y a une singulière exagération à

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prétendre qu*il soit la cause unique ou principale des troubles de cette époque. En serait-il ainsi qu*on n'en devrait rien conclure ; car les erreurs d'un homme ne peuvent à elles seules faire juger des mé» rites d'une institution.

Le territoire de TAlgérie est encore divisé en territoire civil et en territoire militaire. Il n'y a pas d'inconvénient à maintenir, pendant un certain temps, cette distinction, surtout le territoire militaire n'étant plus fermé aux colons. Il a, d'ailleurs, singulièrement diminué d'étendue.

Ce n'est plus seulement la région de collines ou de vallées voisine de la mer et appelée le Tell, ce sont les hauts plateaux qui, en partie du moins, sont occupés aujourd'hui par le territoire civil. Voici, d'après les documents ofûciels, quelles ont été les variations de ce territoire depuis 187d en étendue et en population approximative (1) :

Années. iIccUres. HabiUnU.

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