CHAPITRE Vm

Utilité d*un bon régime financier dans une colonie. — De Tétablinsement de rimpôt foncier. — Des inconvénients particuliers de hauts droits d'enregistrement dans une colonie. — Le budget colonial de TAIgérie. — Les budgets départementaux et communaux.

Données contradictoires qu'offrent les statistiques algériennes et les statistiques françaises relativement à Téquilibre des budgets algériens. — La France paie actuellement chaque année, sans y comprendre les dépenses militaires, une trentaine de millions de francs pour rAlgéric. — Les sacrifices faits par la France, depuis 1840, pour les services civils de la colonie.

Les impôts arabes. — Grande augmentation de leur rendement. —Détails sur leur organisation. — Accroissement du taux de la capitation des Kabyles en 1887. — Incident de la caravane parlementaire dans la môme année.

Comparaison des charges des Français et des indigèoes. — Réformes à introduire daus le budget algérien. — Utilité de droits légers de douane sur les marchandises françaises. — Possibilité d'arriver en peu d'années à ce que l'Algérie ne coûte rien à la France, en dehors des dépenses militaires.

Au régime commercial se rattache d'une manière intime le régime financier sous sa double face, les impôts et le crédit. Rien n'est si délicat dans une colonie que la taxation. Un impôt mal établi peut arrêter pour toujours ou comprimer pour longtemps Tessor de la colonisation ; le corps colonial dans son enfance est si susceptible, si impressionnable, si faible, qu'on ne saurait être trop prudent pour les charges qu'on lui impose ; non seulement il importe qu'elles soient légères, il les faut encore bien placer. Dans les colonies comme partout, il n'y a que deux genres de taxes: les taxes directes et les taxes indirectes. Les unes et les autres sont de mise, si elles ne sont pas exagérées, si elles n'entraînent par des formalités et des vexations inutiles. Voilà pourquoi nous nous sommes prononcé, dans le chapitre précédent, pour l'octroi de mer et pour des taxes douanières même sur les produits métropolitains, pourvu qu'elles ne dépassent pas 5 p. 100. De tous les impôts imaginables aux colonies,

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les droits de douane sont ceux dont la perception est la plus aisée et soumet le moins le contribuable à des dérangements et à des lenteurs funestes. La plupart des colonies anglo-saxonnes, et spécialement TAustralie, la Tasmanie, tirent une grande partie de leurs ressources des taxes sur les vins et les liqueurs. C'est là, à notre gré, une excellente matière imposable dans des colonies qui ne cultivent pas la vigne et où ces denrées, arrivant par mer, payent sans frais accessoires et sans difficultés le montant des droits. Mais pour un pays producteur où la vigne a de l'avenir, ces taxes deviennent nuisibles à un double point de vue : d'abord elles frappent une culture qu'il importerait d'encourager ; puis elles deviennent d'une perception très difficile, et entraînent toutes ces vexations qui sont si lourdes dans une métropole et qui seraient intolérables dans une colonie.

Los droits de douane, pourvu qu'ils n'atteignent que des taux de 12 à 15 p. 10(), exceptionnellement 20 à 25 p. 100, et qu'ils portent principalement sur l'importation, sont parmi les taxes les moins préjudiciables aux colonies, à cause surtout de leur facilité de perception et de ce qu'elles excluent l'arbitraire. L'ensemble des colonies australasiennes en 1892, sur un revenu total de 30,033,934 livres sterling (751,0<X),000 francs', puisait aux douanes 9,181,502 livres (230 millions de francs), soit plus de 30 p. 100 du revenu total. Quand ces colonies étaient moins développées, les douanes entraient pour une plus forte part encore dans leur revenu annuel : ainsi en 1872, pour 4,103,000 livres sterling sur 10,451,000, soit environ 40 p. 100. Sans doute quelques-unes de ces colonies, Victoria par exemple, outrepassent les tarifs raisonnables et versent dans un protectionnisme funeste; mais sans demander 00 fr. aux douanes par tête d'habitant, ce qui était la moyenne de l'Australie en 1892, on en obtiendrait une vingtaine de francs par tète d'Kuropéen et 4 à 5 francs par tête d'indigène, qu'il n'y aurait guère d'exagération ; or, ce serait là un produit de 25 à 28 millions de francs, dépassant de 9 à 12 millions le rendement actuel des droits de douane et de l'octroi de mer en Algérie. La prédilection de tous les pays neufs pour l'impôt des douanes a en partie son explication dans la très grande difficulté d'établir des impôts intérieurs au milieu de sociétés peu peuplées et peu riches.

On peut avoir recours aussi à l'impôt foncier, mais avec réserve ; car, si cet impôt est exagéré ou si la base n'en est pas aussi simple

que possible, il en résultera un arrêt dans le défrichement. Il y a déjà plus de trente ans que Ton pense à rétablissement de l'impôt foncier en Algérie. La lettre impériale de 1865 s'était prononcée sans restriction pour Tirnpôt foncier, « qui doit être établi le plus tôt possible en territoire civil, en prenant pour base la qualité du sol, qu'il soit cultivé ou non, comme cela a lieu en France. Cette mesure réclamée par les colons eux-mêmes obligera les propriétaires à défricher ou à vendre. » H y avait beaucoup à dire sur ces lignes. L'impôt foncier doit-il peser même sur les terres non défrichées, ainsi que la lettre impériale le pensait? Cela a été fort contesté, avec quelques bons arguments^ par des publicistes et des colons expérimentés. Quant à nous, nous croyons que Timpôt foncier, s'il est très modéré, peut porter même sur les terres qui ne sont pas en culture, mais qui sont devenues propriété privée, si ce n'est immédiatement après l'acquisition, du moins au bout de quelques années, cinq ans par exemple. C'est ce qui se pratique aux Etats-Unis sous le nom de taxes locales ; les seitlers s'en trouvent à merveille, les communes aussi ; les économistes les plus experts en fait de colonisation, Mcrivale entre autres, louent ce mode d'imposition. Il est incontestable qu'une taxe qui est sensible, sans être exagérée, excite à la culture, empêche les riches propriétaires d'acheter les domaines pour les laisser en friche, attendant la plus-vaine de l'efTet du temps et de la culture environnante.

Nous approuvons donc que toutes les terres devenues propriété privée soient soumises à l'impôt foncier quelques années après leur aliénation par l'Etat. Il est bon, en effet, d'accorder un peu de répit au colon ; avant de mettre en culture, il a souvent de grandes dépenses préparatoires à faire ; puis les premières récoltes ne rapportent guère et le colon a besoin de toutes ses ressources; les lui enlever sous forme d'impôts, aussitôt après l'acquisition de la terre inculte, c'est nuire à la culture, c'est amoindrir par conséquent la matière imposable. L'impôt foncier ne doit être dans une jeune colonie qu'un stimulant ; il y a une mesure fort délicate à trouver, car il peut facilement devenir un obstacle. Nous voudrions aussi que l'impôt foncier dans les colonies appartînt aux communes ou à la province, non à l'Etat ; ce serait une précieuse -ressource pour les travaux de viabilité, et le colon, voyant l'emploi auquel cet impôt est affecté, ne murmurerait pas en le payant ; quand il s'agit d'impôts, on ne doit pas seulement considérer le résultat réel, il faut

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encore tenir compte de l'opinion qu'on en a ; la croyance générale qu'un impôt est mauvais et vexatoire produit souvent plus de mal que si l'impôt était réellement, et sans qu'on le sût, vexatoire et mauvais. Or, nulle part l'opinion n'a autant de force et d'influence que dans une colonie, nulle part il n'importe autant de la ménager.

La question de l'impôt foncier en Algérie est toujours à l'étude : dans sa session extraordinaire du mois de février 1884, le Conseil supérieur de l'Algérie a adopté un projet de loi pour l'établissement d'une taxe foncière ; cette taxe serait perçue en centimes additionnels, calculés sur un principal fictif. Les terres seraient divisées en quatre classes, d'après leur mode de culture : l'® classe, vignes, orangeries, jardins et vergers, etc.; 2® classe, terrains irrigués, oli-. vettes, prairies, cultures industrielles permanentes ; 3* classe, terres labourables, chemins de fer et canaux ; 4* classe, pâtures, palmiers nains, landes et friches, terres vagues, bois, etc. On adoptait pour ces différentes classes le tarif suivant : 6 fr., 2 fr., I fr., 0 fr. 15, par hectare. C'étaient là les chiffres qui devaient servir de base à l'impôt. Le chiffre de la première catégorie était trop élevé et aurait dû être réduit de moitié. Nous croyons que l'Algérie aurait tout intérêt à établir un impôt foncier qui, toutes charges additionnelles comprises, restât dans les limites que nous venons d'indiquer. On attend encore une loi sur ce point.

Quoique la population en général ne soit pas opposée à l'établissement de cet impôt, parce qu'elle sent le besoin de procurer des ressources aux pouvoirs publics, l'accueil qui a été fait à la proposition de l'établir a varié suivant les départements algériens. Ainsi, consultés en 1883, le Conseil général d'Alger, qui est le plus éclairé et le plus modéré, s'est montré favorable; celui d'Oran, qui est plus agité, aurait déclaré, sans se prononcer absolument contre le principe, qu'il repousserait l'intervention même nominale de l'Etat dans l'établissement des rôles, et celui de Constantine a simplement refusé de discuter le projet. Voyant les choses de plus haut, le Conseil supérieur a arrêté avec compétence et intelligence le plan qui précède.

En attendant un impôt foncier frappant les terres, une loi du 23 décembre 1884 a institué une taxe foncière sur les propriétés bâties; elle donne aux pouvoirs locaux (départements et communes) la faculté d'établir des centimes additionnels à cette taxe sur un

principal purement fîclif, c'est-à-dire qui n'existe que nominalement. Cet impôt sur les propriétés bâties est, d'ailleurs, en Algérie un impôt de quotité, non de répartition comme en France; l'impôt de quotité est, en principe, préférable si on ne le revise pas trop fréquemment et que les évaluations durent dix ou quinze ans afin de soustraire le contribuable h l'arbitraire. Appliqué à partir du 1" janvier 1885, cet impôt n'a soulevé aucune difliculté sérieuse. Dans les trois départements, plus de 150,(.>0() propriétaires fonciers ont été imposés individuellement; il ne s'est formulé que 402 réclamations, soit 3 pour 1,000 articles : encore le tiers de ces réclamations était de pure forme pour des changements de nom (1). En 1892, le principal de l'impôt foncier sur la propriété bâtie a été établi par l'Etat au taux de 3.20 p. 100 du revenu net.

Si nous ne répugnons pas au fonctionnement de l'impôt foncier en Algérie, avec les modifications toutefois que nous venons d'indiquer, il est dos tixcs qui ne sauraient être trop modérées dans les colonies : ce sont les droits d'enregistrement et de mutation. Ces taxes en France sont beaucoup tropélevées; elles tendent à consacrer l'immobilité et l'inaliénabililé des biens-fonds. En effet, sauf le cas exceptionnel où les terres ont acquis au bout de peu de temps une plus-value considérable, on est réduit à les vendre moins cher qu'elles n'ont coûté tous frais compris; il en résulte qu'on ne les vend qu'à la dernière extrémité ; de même ce système de hauts droits empêche qu'on ne vende une terre pour en acheter une autre. Cette opération serait presque toujours mauvaise, puisqu'on devrait commencer par payer au trésor et aux oflîciers ministériels un droit qui ne monte pas à moins de 9 ou 10 p. 100. Répétée souvent, cette spéculation finirait par ruiner complètement celui qui s'y livrerait. Or, dans les colonies, il est parfois très utile que les terres changent souvent de main ; il y a des hommes qui sont de leur nature enclins à défricher et qui savent mieux que personne porter les terres incultes au premier degré de culture, mais qui, une fois arrivés à ce point, n'ont plus le goût ou la capacité des perfectionnements ultérieurs ; il est, au contraire, d'autres cultivateurs plus soigneux qui n'aiment ou ne s'entendent à prendre les terres qu'après ce premier travail de préparation, et qui savent alors admirablemement les améliorer.

Dans le Far-West de l'Amérique les terres changent en général

(1) Procèx-verbnux des délibérations du Conseil supérieur^ session de novembre 1886, p. 332.

trois fois de propriétaires en un laps de temps de quelques années ; il est rare que celui qui a défriché le sol le possède au bout de dix ans; il s*est formé ainsi aux Etats-Unis trois catégories très distinctes de cultivateurs qui se succèdent à quelques années d'intervalle sur les mêmes espaces. L'un habite une hutte [loghouse) et défriche ; le second se construit une grande maison de bois et fait une culture extensive avec un peu de bétail, mais sans grand capital ; le troisième se bâtit une maison en pierre et se livre à grands frais à une culture un peu intensive; cette division du travail correspond à une division naturelle d'aptitudes et de goûts et à une division sociale de fortune et de capitaux. On peut dire que sans cette triple catégorie de cultivateurs les progrès du Far- West seraient infiniment plus lents et que la culture n'y serait ni aussi étendue ni aussi avancée. Il en est de môme en Australie. Il est très rare que le squatter y devienne settler.

Il est incontestable que dans une colonie la terre doit changer plus souvent de mains que dans une métropole ; or, les droits d'enregistrement et de mutation par leur élévation empêchent les aliénations; nous pouvons dire qu'ils entravent du même coup les progrès de la culture. Combien n'est-il pas désirable de faciliter les échanges, mais comment cela serait-il possible avec des taxes considérables?

Les droits surles transmissions d'immeubles entre vifs ne devraient donc pas dépasser 1 p. 100 de la valeur, tous accessoires compris. Il est, au contraire, déraisonnable d'exempter l'Algérie, comme on l'a fait, des droits de succession : ceux-ci, quand ils sont modérés, se tenant dans la limite de 1. p. 100 en ligne directe et de 5 p. 100 au maximum entre collatéraux éloignés ou personnes non parentes, ne constituent pas un obstacle à la colonisation. Les droits de timbre aussi sont de mise^ mais également avec des tarifs affaiblis qui ne devraient pas être de plus de moitié de ceux actuellement usités en France. Quant aux contributions indirectes intérieures, on r.c peut les appliquer qu'à quelques articles importants et qui sont produits dans peu d'exploitations, comme on vient de le faire pour la bière et l'alcool. La taxe sur cette dernière denrée d'abord do SOfrancs a été portée en 18% à 75 francs. Cet accroissement des droits laisse encore l'impôt sur l'alcool à un taux moitié moins élevé qui dans la métropole. Toutes ces mesures jointes à un impôt foncier rural modéré pourraient produire 0 ou 7 millions de francs qui

seraient les bienvenus, car la colonie impose à la métropole, comme on le verra plus loin, des charges beaucoup trop considérables.

Une ressource naturelle à une colonie agricole, c'est la vente des terres domaniales. Que de recettes TAuslralie du Sud s'est faites en battant monnaie avec ses terres 1 Nous n'avons aucun doute que l'Algérie ne puisse tirer aussi des subsides de ce fonds commun. Mais il faudrait de premières dépenses intelligentes. Si l'Australie du Sud a beaucoup gagné avec son sol, elle a commencé par faire de grandes avances en êurveys ou arpentages. Il faudrait de plus que le régime général de la colonie exerçât de l'attrait au dehors. Dans ces conditions, avec le double mode de vente à prix fixe et à bureau ouvert pour les terres ordinaires et de vente aux enchères publiques pour les terres exceptionnelles, on pourrait sans doute se procurer plusieurs millions par année.

Ces lignes que nous écrivions avant l'expérience, qui a été faite de uis 1881, ont reçu des faits un commencement de confirmation. On a vu plus haut, en effet (pages 83 à 87), que sur le million d'hectares d'immeubles non affectés à des services publics et n'appartenant pas au régime forestier, qui constituait le domaine disponible de l'Etat dans ces dernières années, on a vendu de 1881 à 1893 une étendue de 81,995 hectares, en 3,239 lots, pour une somme de 18,017,788 francs, soit plus de 8,000 hectares en moyenne et près de 2 millions par an. Si l'on s'en tient aux lots ruraux, ils ont produit 5,7*25,000 francs en ces dix années, soit une moyenne annuelle d'environ 500,000 francs. Le domaine actuel, autre que les forêts, étant encore de 815,000 hectares (voir page 83), il serait possible désormais, avec un bon régime, d'aliéner 25 à 30,000 hectares par an, et l'on atteindrait probablement un rendement de 1,500,000 francs à 2 millions. Il est vrai que ces sommes devraient être employées, comme nous l'avons dit, à acheter aux Arabes de gré à gré dans la province d'Oran des terres qu'on pût livrer à la colonisation.

Si notre colonie algérienne avait, dès le début, été bien conduite et que les travaux publics y eussent été exécutés avec intelligence, notamment les chemins de fer (voir plus haut, pages 148 à 154), elle serait sans doute en état, dès aujourd'hui, de pourvoir à tous ses frais d'administration civile ; la France n'aurait que les dépenses militaires à sa charge; on est bien loin de cette situation. Il est intéressant de suivre le mouvement des impôts et des finances depuis quarante ans. Un colon compétent, M. le docteur Warnier, dans sa

brochure V Algérie devant Vopinion publique^ donnait les chiffres suivants comme produits des impôts en 1852 (1) :

2.761.848 Indigènes ont payé 19.392.817 fr. soit 7 fr. 70 par tète. 204.877 Européens — 17.450.311 fr. soit 83 fr. 15 —

Ces chiffres comprenaient, bien entendu, les taxes provinciales et locales. Dans le budget de 1895, les recettes sont évaluées par le rapporteur général à 48,855,866 francs, et les dépenses civiles à 73,288,331 francs, soit un déficit de 24 millions et demi de francs ^), lequel tient principalement aux garanties d'intérêts des chemins de fer pour 23 millions de francs, qui auraient probablement déjà disparu si Ton avait suivi pour les chemins de fer algériens les méthodes de construction et d'exploitation usitées dans les pays neufs bien administrés (voir plus haut, pages, 148 à 154). D'autre part, les recettes départementales montent à 21 millions trois quarts en 1892 et les recettes communales à 26 millions et demi, ce qui, avec les 48,855,000 des recettes générales, fait 90 à 92 millions de francs de recettes algériennes, déduction faite des doubles emplois. La meilleure manière d'arriver à accroître le produit de l'impôt, c'est d'attirer une immigration notable. Si l'Algérie avait 1,000,000 de colons européens, au lieu de 550,000, on peut dire sans exagérer qu'elle payerait largement ce qu'elle coûte, même une partie des dépenses de l'armée ; si 550,000 colons payent 40 ou 50 millions de francs, sur les 90 millions environ des recettes générales, départementales et communales, 1,000,000 de colons payeraient facilement 80 à 90 millions de francs et plus encore, car la puissance contributive individuelle augmente avec la masse des individus ; une collection de 1 ,000,000 d'hommes civilisés et actifs sur une terre considérable» et féconde ne produira pas seulement deux fois plus que 500,000 individus dispersés sur une vaste étendue, elle produira probablement trois ou quatre fois plus. Avec ces 40 à 50 millions de plus la mère patrie serait indemnisée de ses charges et il resterait une quinzaine de millions

(1) Si impartial que voulût être le D' Warnicr, on doit dire qu*à son insu, comme beaucoup de colons algériens, ii exagérait les charges portant sur les colons seuls et rabaissait celles qui grèvent les indigènes.

(2) Il faut dire, cependant, que les dépenses réelles purement civiles de rAJgérle doivent Ctrc de 10 à 12 millions plus élevées; d*une part, en effet, on ne tient pas compte de la gendarmerie, qui figure au ministère de la guerre, en bloc, pour 35 millions (France et Algérie), et d'autre part des pensions civiles ; le déficit serait donc de 34 à 36 millions environ, au lieu de 21 et demi.

à affecter aux services algériens, sans compter que dans ce cas, les garanties d'intérêts auraient sans doute disparu.

Les documents officiels récents sont loin de concorder d'une manière absolue dans les chiffres qu'ils donnent sur la situation financière de l'Algérie. Les publications qui sont rédigées à Alger font apparaître un excédent annuel des receltes, et les publications, au contraire, qui s'éditent à Paris font ressortir un délîcit notable et permanent. Jusqu'à Tannée 1888 (1), le budget du gouvernement général se divisait en deux parties : 1® le budget ordinaire qui, par une anomalie, était formé des recettes ordinaires et des recettes extraordinaires ; 2** le budget sur ressources spéciales. Les recettes ordinaires se composaient des produits perçus par les services de Tenregistrement, timbre et domaine, des douanes, des contributions diverses, des postes et télégraphes et de recettes variées groupées sous le nom de produits divers. Les recettes dites extraordinaires et néanmoins incorporées au budget ordinaire provenaient du produit des contributions de guerre, quand on jugeait à propos d'en établir sur les Arabes pour faits de rébellion, de la part faite à l'Algérie pour exécution de travaux publics dans le produit de l'émission des rentes 3 p. 100 amortissables, etc. Les ressources dites spéciales comprenaient : le produit des centimes additionnels extraordinaires, affectés à la constitution de la propriété indigène privée; le remboursement des frais de contrôle et de surveillance des chemins de fer algériens ; le dixième du principal des impôts arabes attribués aux chefs collecteurs, les produits enfin affectés au service de l'assistance hospitalière.

Composés de ces éléments si divers, les budgets du gouvernement général de TAlgérie dans les années 1878 à 1880 auraient donné, d'après la Slatislique générale algérienne, les résultats suivants :

Budget des recettes.

Ann^s.

budget ordinaire.

Recettes ordinaires.

Francfl.

Recettes oïlraordinaires.

Francs.

Budfçet

sur

ressources

spéciales.

Francs.

Total général des recettes.

Francs.

Budget

de»

dépenset.

Francs.

(1) Slalistiqtte générale de V Algérie, années 1870 à 1890.