CHAPITRE PREMIER

L'organisation de l'Algérie n'a pas été créée d'un coup ; elle résulte d'essais, de tâtonnements, de remaniements successifs et souvent incohérents ; elle est faite de pièces et de morceaux. Avant de la décrire telle qu'elle est dans le présent, il importe de rappeler les transformations par où elle a passé.

Au début, la France paraît embarrassée de sa conquête, ne sachant trop si elle va la conserver, l'abandonner ou l'étendre ; tout a un caractère provisoire ; le chef de l'armée est en même temps le chef de la colonie naissante, il est seulement assisté d'un comité de gouvernement que préside l'intendant militaire. Un peu après, on essaye de constituer un pouvoir administratif indépendant du commandement, mais cette dualité produit bien vite des conflits; pour y mettre un terme, on subordonne l'intendant civil au général en chef. La première organisation à peu près régulière fut celle de 1834. Le commandement et la haute administration des « possessions françaises dans l'Afrique du nord » étaient confiés à un gouverneur

i. Voy. Ménerville, Législation algénenne, et, pour les dernières années, les recueils de M. Sautayra et de MM. Hugues et Lapra. Wahl. 15

général. Aidé d'un conseil consultatif où figuraient lés principaux chefs de service, il préparait les budgets, élaborait et promulguait les ordonnances royales ; dans les cas d'urgence, il avait le droit de prendre des arrêtés. Sous lui, l'intendant civil dirigeait un personnel de sous-intendants faisant fonctions de sous-préfets, de commissaires civils et de municipalités nommées par le gouvernement. En 1838, l'intendance civile fut dédoublée en direction de l'intérieur et direction des finances, les sous-intendants prirent le nom de sous-directeurs.

En 1845, le gouverneur subsiste avec les mêmes attributions, mais on institue un directeur général des afiaires civiles ayant sous ses ordres le directeur de l'intérieur, le directeur des finances et le procureur général, chef de la magistrature. Ces quatre fonctionnaires, réunis à un. nombre égal de militaires : commandant de la division, commandant de la marine, intendant, directeur des affaires arabes, et assistés de trois conseillers rapporteurs, forment le conseil supérieur d'administration. Ils sont appelés tous ensemble à émettre un avis sur les questions intéressant l'Algérie; mais cet avis est purement consultatif. Tout se trouva ainsi dans la main du gouverneur, de qui dépendait expressément le directeur des affaires civiles. Il y avait trois provinces : Alger, Oran, Gonstantine; on y distinguait des territoires civils, mixtes, indigènes. Les territoires civils étaient administrés par des sous-directeurs d'arrondissement, des commissaires civils et des municipalités; les Européens avaient le droit d'y faire des achats et des ventes, d'y former des établissements de toute nature; mais les citoyens français ne retrouvaient pas leurs droits politiques et les garanties légales assurées à chacun d'eux dans la métropole. Le gouverneur général pouvait les exclure soit d'une localité déterminée, soit de la colonie entière. Les territoires mixtes, où l'on arrivait dès qu'on dépassait la banlieue des grandes villes, étaient confiés à l'autorité militaire. Les commandants de place

réunissaient tous les pouvoirs, civils et judiciaires; ils en usaient quelquefois d'une manière tout à fait étrange; celui-ci s'en référait à une andenne édition du code, la seule qu'il possédât, pour prononcer des divorces; tel autre, voyant des époux qu'il avait unis faire mauvais ménage, trouvait tout simple d'arracher du registre de l'état civil la feuille où le mariage avait été porté. Les Européens pouvaient s'établir en territoire mixte, mais l'accès des territoires indigènes ne leur était permis « que dans un but d'utilité publique et en vertu d'autorisations spéciales et personnelles ». Cette séparation systématique des deux populations avait été inaugurée par Abd-el-Kader, qui avait bien ses raisons pour la maintenir; mais on ne voit pas trop quel intérêt pouvait y trouver la politique française.

En 1847, après le départ du maréchal Bugeaud, l'ordonnance royale de septembre supprima les directions de l'intérieur, des finances et celle plus récente des travaux publics; par contre, elle institua dans chaque province un directeur civil assisté d'un conseil. C'était une sorte de décentralisation en même temps qu'un, acheminement à des réformes plus importantes. La constitution de 1848 déclara l'Algérie partie intégrante du territoire français et lui accorda une part dans la représentation nationale. Le gouvernement de l'Algérie fut conservé; mais un simple secrétaire général remplaça à la fois le directeur des affaires civiles et le directeur des affaires arabes. On supprima les territoires mixtes; dans chaque province, le territoire civil fut érigé en département avec préfet, souspréfets, commissaires civils et maires; le territoire militaire était administré par le général commandant la di vision, par les chefs de subdivision, les bureaux arabes et les chefs indigènes.

La tentative de 1858 est mémorable par son insuccès. La création d'un ministère de l'Algérie et des colonies confié au prince Napoléon eut pour conséquence logique

et presque immédiate de faire disparaître le gouvernement général avec gouverneur, secrétaire et conseil; on laissa seulement à Alger un commandant supérieur des forces de terre et de mer. On supposait que TAlgérie, difficile à conduire sur place, serait mieux administrée de loin ; en efTet, il sembla que tout fût simplifié par les distances; on se mit à trancher sommairement les questions les plus compliquées, on décréta, on modifia, on changea, on réforma; on ne connaissait d'ailleurs ni les hommes ni les choses, et on faisait usage d'un personnel presque entièrement improvisé. Le désordre fut bientôt général. En 1860, lors du voyage de l'Empereur en Algérie, le parti militaire, hostile au nouveau système, n'eut pas de peine à en faire ressortir les multiples inconvénients. Le 10 décembre de la même année, un décret rétablit le gouvernement général. Le ministre de l'Algérie avait vécu.

On en revint à peu près à l'organisation d'avant 1858. Toutefois le gouverneur général hérita d'une partie des attributions qu'avait eues le ministre de l'Algérie : il correspondait directement avec le souverain. Il avait auprès de lui un sous-gouverneur militaire, un directeur général des affaires civiles, un conseil consultatif composé de chefs de service et de conseillers-rapporteurs, un conseil supérieur où entraient des délégués des conseils généraux, lesquels n'étaient pas alors électifs. Mais là ne devait pas s'arrêter la réaction produite par les fautes de 1858. Plein de défiance contre l'élément civil, Napoléon III rendit le sénatusconsulte de 1863 et livra entièrement la colonie au pouvoir militaire ; en 1864, la direction générale est supprimée et remplacée par un secrétariat subordonné, non seulement au gouverneur, mais aussi au sous-gouverneur; les généraux de division reprennent le titre de généraux commandant la province; les préfets, jusqu'alors leurs égaux, sont placés dans leur dépendance. Ces mesures rétrogrades avaient pour prétexte l'intérêt des indigènes, menacés, disait-on, par les envahissements des colons; il fut un

moment question de liquider la colonisatiou pour laisser toute latitude au royaume arabe. L'affreuse famine de 1867 infligea un cruel démenti aux prétendus arabophiles, qui n'avaient su ni la prévoir ni l'atténuer. L'enquête agricole conduite par le comte Lehon dans les trois provinces révéla les vices du régime militaire et fit connaître les vœux presque unanimes des Algériens. En dehors même de l'opposition, un puissant courant d'opinion se forma; déjà la réforme était commencée, les préfets avaient été affranchis de toute subordination à l'égard des généraux; après les conseils municipaux, les conseils généraux devenaient électifs. Mais 1870 arriva, et l'Empire fut emporté avant d'avoir pu réparer le mal qu'il avait fait.

Au milieu des préoccupations terribles dont il était obsédé, le gouvernement de la Défense nationale trouva le temps de songer à l'Algérie. Mais les décrets qu'il rendit à la hâte pour improviser une organisation nouvelle n'avaient pas été suffisamment mûris. La plupart des dispositions qu'il édicla ne reçurent pas d'effet ou furent bientôt annulées par des décisions contraires; l'abolition du régime militaire proprement dit, le rétablissement de la députation algérienne eurent seuls un caractère définitif. Dès le mois de mars 1871, le gouvernement général était rétabli. Il avait fonctionné depuis lors sans subir de modification essentielle, lorsque sont survenus en septembre 1881 les décrets dits de rattachement. L'Algérie esta peu près assimilée à la métropole; les différents services relèvent désormais de leurs ministères respectifs; le budget spécial, autrefois annexé à celui de la guerre, puis de l'intérieur, perd son unité et se fractionne entre les divers départements.

Il existe toujours un gouverneur général ; mais ses attributions ont changé, au moins en apparence. Il n'a plus de part au pouvoir législatif, il semble entendu qu'il ne rendra plus de décrets. Au lieu d'un budget complet^ il prépare des fragments de budget. Il n'administre plus qu'en

Tertu de délégations spéciales à lui, données par chacun des membres du cabinet. Les ministres, responsables de ses acte* devant le Parlement, ont le droit de les contrôler et de les annuler. Mais ce contrôle lointain ne peut être quillusoire. D'autre part, le gouverneur a plus que jamais la haute main sur le personnel employé en Algérie, aucune nomination ou mutation ne devant se faire sans son avis.

L'Algérie continue d'être partagée en territoire dvil et en territoire de commandement, ce dernier toutefois étant considérablement réduit. La hiérarchie administrative que domine le gouverneur est donc double ; elle comprend : 1^ un personnel civil composé d'un secrétaire général de gouvernement, de préfets, de sous-préfets, d'administrateurs de commune mixte, de maires et de cheikhs ou adjoints indigènes ; 2<^ un personnel militaire, composé du chef d'état-major général, des généraux de division, des généraux de brigade dans les subdivisions, des commandants supérieurs de cercle, des bureaux arabes, et enfin des chefs indigènes *.

La population française, tout en conservant d'importantes immunités qui adoucissent pour elle le service militaire et la dispensent de tout ou partie des divers impôts^ jouit de tous les droits et de toutes les garanties que possèdent les citoyens dans la métropole. Elle est justiciable des tribunaux ordinaires et du jury; elle est représentée dans les chambres par trois sénateurs et six députés, elle nomme dans les communes de plein exercice le conseil municipal et dans les départements le conseil général. Ces assemblées locales ne sont pas composées exclusivement de Français : les indigènes et les étrangers ont des représentants élus dans les conseils municipaux ; dans les conseils généraux siègent des assesseurs musulmans désignés par le gouvernement général.

i. Le décret d« 26 nofvemhre 1881 ayait confié au comiuandant du 19« corps radministratioD des indigènes en territoire militaire, mais ce décret vient d'être rapporté et les choses ont été remises en Tétat.

Avec le gouvernement général ont survécu deux conseils spéciaux. Le premier, le conseil de gouvernement, formé de hauts fonctionnaires et de rapporteurs, est pourvu d'attributions purement administratives. L'autre, le conseil supérieur, comprend, avec les douze membres du conseil de gouvernement, les 3 préfets, les 3 généraux commandant les divisions et enfin 18 délégués des conseils généraux, 6 pour chaque département. Il se réunit tous les ans dans une session de vingt jours au plus, examine les projets budgétaires, l'assiette et la répartition des impôts, les prévisions de dépenses d'après le travail préparé par le gouverneur général. En outre, il émet des vœux sur les questions intéressant l'Algérie. Les résultats de ses délibérations sont transmis par le gouverneur aux chambres et au pouvoir central.

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