CHAPITRE PREMIER

L'organisation de l'Algérie n'a pas été créée d'un coup; elle résulte d'essais, de tâtonnements, de remaniemenls successifs et souvent incohérents; elle est faite de pièces et de niorceaux. Avant de la décrire telle qu'elle est dans le présent, il importe de rappeler les transformations par où elle a passé.

Au début, la France paraît embarrassée de sa conquête, ne sachant trop si elle va la conserver, l'abandonner ou l'étendre; tout a un caractère provisoire; le chef de l'armée est en même temps le chef de la colonie naissante, il est seulement assisté d'un comité de gouvernement que préside l'intendant militaire. Un peu après, on essaye de constituer un pouvoir administratif indépendant du commandement, mais cette duahté produit bien vite des conflits; pour y mettre un terme, on subordonne l'intendant civil au général en chef. La première organisation à peu près régulière fut celle de lS3!i. Le commandement et la haute administration des « possessions françaises dans l'Afrique du Nord » étaient confiés à un gouverneur général. Aidé d'un conseil consultatif où figuraient les principaux chefs de service, il préparait les budgets, élaborait et promulguait les ordonnances royales; dans les cas d'ur-

1. Voy, E'stoublon et Lefébure, Code de l'Algérie annoté; — Ménerville, Législation algérienne^ — Emile Larcher, Traité élémentaire de égislation algérienne, 2 vol., 1903.

gence, il avait le droit de prendre des arrêtés. Sous lui, l'intendant civil dirigeait un personnel de sous-intendants faisant fonctions de sous-préfets, de commissaires civils, et de municipalités nommées par le gouvernement. En 1838, l'mtendance civile fut dédoublée en direction de Tintérieur et direction des finances, les sous-intendants prirent le nom de sous-directeurs.

En 1845, le gouverneur subsiste avec les mêmes attributions, mais on institue un directeur général des affaires civiles, ayant sous ses ordres le directeur de l'intérieur, le directeur des finances et le procureur général, chef de la magistrature. Ces quatre fonctionnaires, réunis à un nombre égal de militaires : commandant de la division, commandant de la marine , intendant , directeur des affaires arabes, et assistés de trois conseillers rapporteurs, forment le conseil supérieur d'administration. Ils sont appelés tous ensemble à émettre un avis sur les questions intéressant l'Algérie; mais cet avis est purement consultatif. Tout se trouva ainsi dans la main du gouverneur, de qui dépendait expressément le directeur des affaires civiles. Il y avait trois provinces : Alger, Oran, Gonstantine; on y distinguait des territoires civils, mixtes, indigènes. Les territoires civils étaient administrés par des sous-directeurs d'arrondissement, des commissaires civils et des municipalités; les Européens avaient le droit d'y faire des achats et des ventes, d'y former des établissements de toute nature ; mais les citoyens français ne retrouvaient pas leurs droits politiques et les garanties légales assurées à chacun d'eux dans la métropole. Le gouverneur général pouvait les exclure soit d*une localité déterminée, soit de la colonie entière. Les territoires mixtes, où l'on arrivait dès qu'on dépassait la banlieue des grandes villes, étaient confiés à l'autorité mihtaire. Les commandants de place réunissaient tous les pouvoirs, civils et judiciaires; ils en usaient quelquefois d'une manière tout à fait étrange; celui-ci s'en référait à une ancienne édition du code, la

seule qu'il possédât, pour prononcer des divorces; tel autre, voyant des époux qu'il avait unis faire mauvais ménage, trouvait tout simple d'arracher du registre de rétat civil la feuille où le mariage avait été porté. Les Européens pouvaient s'établir en territoire mixte, mais l'accès des territoires indigènes ne leur était permis « que dans un but d'utilité publique et en vertu d'autorisations spéciales et personnelles ». Cette séparation systématique des deux populations avait été inaugurée par Abd-el-Kader, qui avait bien ses raisons pour la maintenir; mais on ne voit pas trop quel intérêt pouvait y trouver la politique française.

En 18A7, après le départ du maréchal Bugeaud, l'ordonnance royale de septembre supprima les directions de l'intérieur, des finances et celle plus récente des travaux publics ; par contre, elle institua dans chaque province un directeur civil assisté d'un conseil. C'était une sorte de décentralisation en même temps qu'un acheminement à des réformes plus importantes. La constitution de 18/i8 déclara l'Algérie partie intégrante du territoire français et lui accorda une part dans la représentation nationale. Le gouvernement de l'Algérie fut conservé; mais un simple secrétaire général remplaça à la fois le directeur des affaires civiles et le directeur des aifaires arabes. On supprima les territoires mixtes; dans chaque province, le territoire civil fut érigé en département avec préfet, souspréfets, commissaires civils et maires; le territoire militaire était administré par le général commandant la division, par les chefs de subdivision, les bureaux arabes et les chefs indigènes.

La tentative de 1858 est mémorable par son insuccès. La création d'un ministère de l'Algérie et des colonies confié au prince Napoléon eut pour conséquence logique et presque immédiate de faire disparaître le gouvernement général avec gouverneur, secrétaire et conseil; on laissa seulement à Alger un commandant supérieur des forces

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de terre et de mer. On supposait que l'Algérie, difficile à conduire sur place, serait mieux administrée de loin; en effet, il sembla que tout fût simplifié par les distances; on se mit à trancher sommairement les questions les plus compliquées, on décréta, on modifia, on changea, on réforma ; on ne connaissait d'ailleurs ni les hommes ni les choses, et on faisait usage d'un personnel presque entièrement improvisé. Le désordre fut bientôt général. En 1860, lors du voyage de l'Empereur en Algérie, le parti miUtaire, hostile au nouveau système, n'eut pas de peine à en faire ressortir les multiples inconvénients. Le 10 décembre de la même année, un décret rétablit le gouvernement général. Le ministère de l'Algérie avait vécu.

On en revint à peu près à l'organisation d'avant 1858. Toutefois le gouverneur général hérita d'une partie des attributions qu'avait eues le ministre de l'Algérie : il correspondait directement avec le souverain. Il avait auprès de lui un sous-gouverneur militaire, un directeur général des affaires civiles, un conseil consultatif composé de chefs de service et de conseillers-rapporteurs, un conseil supérieur où entraient des délégués des conseils généraux, lesquels n'étaient pas alors électifs. Mais là ne devait pas s'arrêter la réaction produite par les fautes de 1858. Plein de défiance contre l'élément civil, Napoléon III rendit le sénatus-consulte de 1863 et livra entièrement la colonie au pouvoir militaire; en 186/i, la direction générale est supprimée et remplacée par un secrétariat subordonné, non seulement au gouverneur, mais aussi au sous-gouverneur; les généraux de division reprennent le titre de généraux commandant la province ; les préfets, jusqu'alors leurs égaux, sont placés dans leur dépendance. Dans sa célèbre Lettre au gouverneur Mac-Mahon, l'Empereur déclarait que l'Algérie était à la fois « un royaume arabe, une colonie européenne et un camp français » . Mais le parti qui triomphait était par sa nature même hostile à la colonisation, il fut un moment question de la liquider tout à

LES INSTITUTIONS POLITIQUES -o»

lait. Elle fut au moins paralysée. Les inspirateurs de cetlo politique affichaient une sollicitude, d'ailleurs sincère, pour les intérêts des indigènes. Ils ne réussirent pas cependant à les préserver de l'atTreuse famine de 1867. L'archevêque d'Alger, Lavigerie, ne craignit pas d'en rendre hautement responsables les « modernes Templiers », c'està-dire les bureaux arabes. Ce n'était plus seulement Topposition qui se prononçait contre le régime militaire. A la suite de l'enquête agricole conduite dans les trois provinces par le comte Lehon, un puissant courant d'opinion se forma pour réclamer des réformes profondes dans le gouvernement de l'Algérie. Une commission présidée par le maréchal Randon fut chargée d'élaborer tout un projet d'organisation nouvelle. Les préfets furent affranchis de la subordination dans laquelle ils avaient été placés à l'égard des généraux commandant les divisions; les conseils généraux devinrent électifs. En avril 1870, le Corps législatif votait à l'unanimité un ordre du jour portant « que dans l'état actuel des choses en Algérie, l'avènement du régime civil lui paraissait concilier les intérêts des Européens et des indigènes. »

Les catastrophes qui survinrent presque aussitôt ne laissèrent pas à l'Empire le temps d'effectuer les réformes qu'il avait préparées. Le gouvernement de la Défense nationale, cédant aux vœux pressants de l'opinion algérienne, ne crut pas pouvoir en différer l'exécution. Mais les décrets qu'il rendit coup sur coup n'avaient pas été suffisamment mûris. Des dispositions qu'il édicta, plusieurs ne reçurent pas d'effet ou furent bientôt annulées par des décisions contraires. Cependant l'Algérie, après avoir participé à l'élection de l'Assemblée nationale, conserva une représentation dans les deux chambres instituées par les lois constitutionnelles de 1875. Le gouvernement général, même entre les mains de l'amiral de Gueydon et du général Chanzy, resta ffouvernement général civil.

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De nouvelles modilîcations intervinrent en 1881. Déjà, en 18Zi8, les services des cultes, de l'instruction publique, de la justice, sauf en ce qui concernait les musulmans, puis le service des douanes, puis, en 1874, l'administration pénitentiaire avaient été rattachés directement aux dillérents ministères. Ce système des rattachements fut généralisé par les décrets des 11 mars et 26 août 1881. Des délégations données par les ministères intéressés autorisaient le gouverneur à statuer sur bon nombre de matières. Il ne s'en trouva pas moins diminué dans son autorité, entravé dans son action, réduit à n'être plus guère « qu'un décor coûteux autant qu'inutile, tout au plus un inspecteur de la colonisation dans le palais d'un roi fainéant ». (J. Ferry.) Celte centralisation malencontreuse livrait la direction des affaires algériennes au jeu des influences parlementaires, à l'incompétence des bureaux de Paris, aux tiraillements des administrations rivales. Le pouvoir et la responsabilité, disséminés partout, n'étaient plus nulle part. Après une expérience de quinze ans, tout le monde, ou peu s'en faut, se trouva d'accord pour revenir sur les décrets de 1881. Ils furent abrogés par le décret du 31 décembre 1896, qui ne laissa subsister que les rattachements de 1848 et restitua au gouverneur les pouvoirs qui lui avaient été enlevés. Depuis lors, on s'est résolument engagé dans cette voie nouvelle. Des décrets du 23 août 1898, du 26 juillet et du 7 août 1901 ont précisé et fortifié les attributions du gouverneur et placé sous sa direction tous les services civils, y compris les forêts et les douanes; sont seuls exceptés les services non musulmans de la justice, de l'instruction publique, des cultes et de la trésorerie, qui demeurent sous l'autorité des ministres compétents. Le conseil de gouvernement et le conseil supérieur sont conservés, mais remaniés. Une assemblée nouvelle entièrement élue, les délégations financières, créées par un décret du 23 août 1898, sont un corps de délibération et de contrôle. Enliu une loi du

19 décembre 1900, instituant un budget algérien, conférant à l'Algérie la personnalité civile et le droit d'emprunter pour l'exécution de grands travaux publics, consacre définitivement cette évolution.

Comme conséquence de cette transformation, une loi du 2!i décembre 1902 donne aux territoires du Sud algérien une organisation administrative et financière distincte. L'Algérie continue d'être partagée en territoire civil et en territoire de commandement, ce dernier toutefois étant considérablement réduit. La hiérarchie administrative que domine le gouverneur est donc double; elle comprend : 1° un personnel civil composé d'un secrétaire général du gouvernement, de préfets, de sous-préfets, d'administrateurs de commune mixte, de maires et de caïds ou adjoints indigènes; 2° un personnel militaire, composé des généraux de division, des généraux de brigade dans les subdivisions, des commandants supérieurs de cercle, des bureaux arabes et enfin des chefs indigènes.

La population française bénéficie d'une réduction des charges militaires et d'immunités fiscales qui tendent à se réduire de plus en plus. On s'est attaché d'autre part à lui assurer tous les dioits et toutes les garanties que les citoyens possèdent dans la métropole. Elle est justiciable des tribunaux ordinaires et du jury; elle est représentée dans les chambres par trois sénateurs et six députés, elle nomme dans les communes de plein exercice le conseil municipal et dans les départements le conseil général. Ces assemblées locales ne sont pas composées exclusivement de Français; les indigènes ont des représentants élus dans les conseils municipaux; dans les conseils généraux siègent des assesseurs musulmans désignés par le gouverneur général. Enfin, comme on le verra, ils siègent également au conseil supérieur et aux délégations financières.

Telle est, dans ses grandes lignes, la nouvelle organisation donnée à l'Algérie dans ces dernières années, et dont il reste à montrer le fonctionnement.

Wahl. 17