CHAPITRE II

DU GOUVERNEMENT DE l'aLGÉRIE

Le gouvernement de l'Algérie doit-il être civil ou militaire? Voilà une question qui, après avoir longtemps passionné les esprits, peut être aujourd'hui considérée comme résolue. Depuis 1871, le gouvernement général s'appelle gouvernement civil; depuis 1879, il n'a plus pour chef un militaire et l'on ne voit pas que son autorité en ait été amoindrie, ni son action même sur les indigènes rendue moins efficace. L'armée, qui a tant fait pour ce pays, intervient encore dans l'administration des territoires de commandement, mais ces territoires sont de plus en plus éloignés du littoral. Il n'y a rien là que de parfaitement normal. Une contrée conquise depuis cinquante ans, où les résistances ouvertes ont cessé, où les insurrections ne sont que des accidents exceptionnels et de plus en plus rares, où se développe pacifiquement une société laborieuse, a besoin d'être dirigée, non par des hommes de guerre, mais par des politiques et des administrateurs. Tout en reconnaissant hautement les services rendus par des gouverneurs militaires comme Bugeaud, Pélissier, Gueydon, Chanzy, on doit avouer que le régime civil convient mieux à l'état actuel de l'Algérie proprement dite, et se féliciter de l'y voir installé d'une façon définitive.

Le débat entre les assimilateurs et les autonomistes

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est toujours pendant. Il y avait déjà des assimilateurs au temps du maréchal Bugeaud , et il faut reconnaître qu'au moins jusqu'en 1870 presque toute la population était de leur avis. Ils demandaient l'application du droit commun à l'Algérie, la suppression du gouvernement général, le rattachement des différents services aux ministères compétents : plus de colonie ayant son unité administrative, mais trois départements français avec leurs préfets et leurs conseils généraux. Ce programme au premier abord semble l'expression même de la logique et du bon sens; on comprend surtout qu'il ait séduit les colons d'autrefois, lorsque, vivant sous le régime de l'arbitraire, leur principale préoccupation était d'obtenir les libertés et les garanties dont jouissaient déjà leurs concitoyens dans la métropole. Les Algériens d'aujourd'hui seraient moins enthousiastes d'une formule qui cache sous son apparente netteté la plus étrange confusion d'idées et la plus dangereuse des utopies.

Tonte la théorie de l'assimilation, si on l'examine de près, repose sur une équivoque sentimentale. « L'Algérie, dit-on, est le prolongement de la France », et voilà les prémisses dont on fait découler tout le reste. Sans doute, l'Algérie appartient à la France, qui l'a certes bien payée; moralement, politiquement, elle en est partie intégrante; dans un avenir encore assez lointain, elle en viendra peut-être à se confondre dans son unité, il y aura alors une Algérie comme il y a une Bretagne ou une Provence, membres inséparables d'un même organisme national. Mais pour le moment il serait puéril de prendre nos espérances pour des réalités et de considérer comme un fait accompli ce qui n'est encore qu'un souhait patriotique; on peut modifier les faits, on ne les supprime pas tout d'un coup. Or les Français ne forment pas toute la population de l'Algérie, ils y sont à peine 360000; et à côté d'eux il y a un nombre presque égal d'étrangers, il y a une masse de plus de quatre millions d'indigènes. Si l'on veut

î2bU LA POLITIQUE

l'assimilation complète, absolue, il faut faire de tous ces gens-là (les citoyens, c'est une conséquence extrême devant laquelle les plus décidés reculent. On reconnaîtra donc qu'il faut en Algérie, au moins pour ce qui n'est pas français, autre chose que l'application pure et simple des lois de la métropole. Mais les Français eux-mêmes ne vivent-ils pas plongés au milieu de ces autres éléments; ne s'établit-il pas à chaque instant entre Français, indigènes et étrangers des rapports que la loi n'a pu ni prévoir ni régler? Quand les conditions du climat, de la propriété, de la sécurité; quand l'état naturel et l'état social sont si différents, est-il sage de réclamer dans l'organisation politique une entière uniformité? On s'aperçut à l'expérience « qu'il n'est peut-être pas une seule de nos institutions, une seule de nos lois du continent qui puisse, sans des modifications profondes, s'appliquer à notre empire algérien ». C'est que, selon le mot de Jules Ferry, « les milieux sociaux résistent et se défendent, et que les lois françaises n'ont pas la vertu magique de franciser tous les rivages sur lesquels on les importe ».

La politique d'assimilation peut être jugée à ses fruits. C'est elle qui, depuis 1871 et surtout depuis 1880 jusqu'en 1896, a été appliquée en Algérie. On n'est pas allé jusqu'à supprimer le gouvernement général, mais nous avons vu à quel point on avait réussi à l'annihiler, grâce au régime des rattachements. Pour les indigènes, on n'a pas osé, bien qu'il se soit trouvé des législateurs pour le demander, essayer de l'assimilation politique, qui en aurait fait par la naturalisation collective des soldats, des électeurs, des éligibles, mais on les a soumis à l'assimilation administrative, judiciaire, civile, nous dirons plus loin avec quel succès. Sans apercevoir, semble-t-il, qu'il y avait en Algérie une question des étrangers se posant avec des données très particulières, on a étendu à l'Algérie la loi de 1889 sur la nationalité, qui chaque année crée automatiquement quelques milliers de nouveaux citoyens.

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Les conséquences de la doctrine apparaissent en pleine lumière. Elles sont de nature à ébranler les convictions les plus robustes, à désabuser les esprits les plus prévenus. Théoriquement, Tassimilation ne trouve plus guère de défenseurs; dans la pratique, le gouvernement et les chambres se sont décidés à s'en écarter. Le rapport de Jules Ferry sur l'organisation du gouvernement général, les ordres du jour votés par le Sénat en 1893, par la Chambre des députés en novembre 1896 ont été autant de manifestations significatives de cette évolution, qui s'est traduite dans les faits par le décret du 31 décembre 1896, puis par ceux du 23 aoiit 1898, enfin par les lois du 19 décembre 1900 et du 2/1 décembre 1902.

L'antithèse de l'assimilation semble être l'autonomie; ses partisans voudraient pour l'Algérie un régime analogue à celui qui a fait la grandeur des colonies anglaises; un gouverneur continuerait à représenter la métropole, mais il subirait le contrôle d'un parlement local qui ferait les lois et voterait le budget. Ce système se heurte, lui aussi, à de redoutables objections. Ici encore, c'est la présence des indigènes et des étrangers qui complique les choses. Leur conférer des droits politiques, les faire électeurs et éligibles sans naturalisation, sans initiation préalables, serait bien grave. On s'exposerait à voir passer bientôt en d'autres mains que des mains françaises la direction des affaires. La séparation cesserait d'être un vain fantôme pour devenir une menaçante éventualité. D'autre part, si les colons français étaient seuls représentés, ce privilège, choquant pour l'équité naturelle, en opposition avec tous les principes de notre droit public, ne garantirait nullement l'avenir. Quatre millions et demi d'individus seraient gouvernés par les élus de trois cent mille. Pourrait-on attendre de l'oligarchie dirigeante assez de sagesse et de modération pour respecter toujours les droits, les croyances, même les préjugés des populations sujettes? Et si celles-ci étaient mécontentes, si les

étrangers lésés ou prétendant l'être invoquaient l'appui de leurs gouvernements, si les indigènes, irrités par d'imprudentes provocations, prenaient les armes, ce serait la France qui assumerait le danger des complications diplomatiques, les charges militaires et financières de la répression. Pour écarter ces embarras ou en prévenir le retour, elle voudrait interposer son autorité qui paraîtrait bientôt importune. Chez les peuples et surtout chez les peuples jeunes, l'orgueil parle plus haut que l'affection et la reconnaissance; accoutumée à l'indépendance, la colonie supporterait impatiemment d'être remise en tutelle; les liens depuis longtemps affaiblis ne se tendraient que pour se rompre. Par cette voie comme par Tautre, l'autonomie pourrait aboutir à la séparation.

On se trouverait fort embarrassé s'il fallait absolument opter entre l'assimilation et l'autonomie. L'exemple des colonies anglaises, qu'on invoque volontiers, ne saurait trouver ici son application. Car, dans les grandes colonies de self-government, Australie ou Canada, les colons anglais forment l'immense majorité de la population, et les indigènes sont une quantité négligeable aussi bien par le nombre que par le rôle effectif. Il n'en est pas de même en Algérie, et l'Afrique du Nord ressemble plutôt sous ce rapport à l'Inde anglaise, où la Grande-Bretagne a fait, non de Tautonomie, mais de la décentralisation, qui nous paraît être la véritable antithèse de l'assimilation. Ces comparaisons de peuple à peuple pèchent toujours d'ailleurs par quelque endroit.

Au reste^ le plus souvent, en matière d'organisation coloniale, la complexité des choses ne s^accommode guère de ces solutions tranchées, qui ne paraissent résoudre les problèmes que parce qu'elles en éliminent les principales données. L'Algérie est une colonie de caractère mixte : colonie de domination créée par la conquête, colonie de peuplement pénétrée et mise en valeur par une immigration en partie étrangère. Le régiijae qui lui convient sera donc

un régime spécial, tenant compte des éléments si variés qui la composent, des intérêts parfois divergents qui sont en présence surj;on sol. Four l'instituer, il n'est nullemonl nécessaire d'é'difier sur table rase toute une savante architecture constitutionnelle, il sulfit de corriger d'après les enseignements de l'expérience l'organisation existante afin de l'adapter aux besoms actuels. Certes il ne faudra pas, ce travail d'aménagement une fois exécuté, se flatter d'avoir fait œuvre définitive. « Les constitutions, disait Royer-CoUard, ne sont pas des tentes que l'on déroule le soir pour les replier le lendemain. j> En Algérie, nous sommes au pays des tentes. Pendant une période de croissance dont il n'est pas possible de délimiter la durée, la constitution algérienne sera à refaire, ou au moins à reviser tous les quinze ou vingt ans.

C'est ce qui vient d'être fait dans ces dernières années. Le décret du 31 décembre 1896, complété par ceux du 23 août 1898, du 26 juillet et du 7 août 1901, définit les pouvoirs du gouverneur, sous l'autorité duquel « le gouvernement et la haute administration de l'Algérie sont centralisés à Alger » et qui « représente le gouvernement de la République dans toute l'étendue du territoire algérien »; il règle ses rapports avec les autorités militaires, lui donne la correspondance directe avec le ministre de France au Maroc et le ministre résident à Tunis, de manière à se concerter avec eux sur les questions mixtes qui peuvent surgir aux frontières de l'Est et de l'Ouest ou dans le Sahara; il détermine ses attributions en ce qui concerne les services qui demeurent rattachés et les services placés sous son autorité directe. Le gouverneur doit être consulté sur la nomination de tous les hauts fonctionnaires, sur celle des juges de paix et officiers ministériels, sur toutes les modifications de tarif des droits de douane, de navigation et d'octroi de mer.

D'autres mesures ont placé sous la direction du gouverneur le service des forêts et celui des douanes. Depuis

la loi du 19 décembre 1900, le gouverneur esl chargé de préparer le budget spécial de la colonie; il en est l'ordonnalenr principal; l'initiative de toute dépense nouvelle lui est réservée; il concède les travaux et contracte les emprunts au nom de la colonie.

Ces mesures ne suppriment pas toutes les difficultés, n'écartent pas toutes les chances de conflit entre le gouverneur et le pouvoir central, entre le gouverneur et la représentation parlementaire ou les assemblées locales. L'instabilité même du titulaire de cette haute fonction pendant ces dernières années est la meilleure preuve du contraire. Telles qu'elles sont, elles ont le mérite, malgré des imperfections de détail, de remettre beaucoup de choses en leur vraie place. Elles relèvent l'autorité du gouverneur qu'on s'était ingénié à rabaisser, elles lui rendent la liberté de ses mouvements. Depuis quelques années, on se rend mieux compte du rôle qui doit appartenir au gouverneur. L'usage s'est établi de le faire intervenir en qualité de commissaire du gouvernement dans la discussion du budget et en général des questions relatives à l'Algérie. Bien que couvert en droit constitutionnel par la responsabilité du ministre de l'Intérieur, à chaque instant il se trouve appelé à exposer ses vues ou à défendre ses actes, il a une responsabilité directe et il exerce une influence corrélative. Peut-être remédierait-on à ce que la situation actuelle a d'incertain et de vague, soit en donnant rang de ministre au gouverneur général de l'Algérie, soit en le faisant dépendre d'un ministère de l'Algérie, des protectorats et des colonies, et non plus du ministère de l'Intérieur. Ce serait la conséquence logique des transformations déjà eff'ectuées : le ministère de l'Intérieur a toujours eu une invincible tendance à tt assimiler » et à « rattacher », à considérer le gouverneur de l'Algérie comme une sorte de préfet hors classe et à ne voir dans les départements algériens que des départements comme les autres; le ministère des Colonies,

bien que ses traditions ne soient pas toutes excellentes, tant s'en faut, parait mieux préparé malgré tout à la tâche coloniale qui lui incombe en Algérie.

Quoi qu'il en soit, c'est le gouverneur qui en fait représente l'Algérie, non pas l'Algérie électorale, mais l'Algérie entière, celle des indigènes comme des colons, devant le Parlement et devant la France. Et d'autre part, quand il est revenu à Alger, il représente dans la colonie non pas le ministre dont il relève, non pas seulement le gouvernement qui l'a désigné, mais la France, mais les intérêts supérieurs et permanents de la patrie française. Administrateur, il lui convient de se préoccuper des besoins matériels du pays; politique, il est naturel qu'il compte avec l'opinion locale, avec les sentiments des citoyens français. Mais il ne doit pas oublier qu'avant tout il est placé là comme une vivante personnification de la France, pour faire en son nom œuvre d'humanité et de civilisation, pour exercer sur les populations mineures un patronage tutélaire, un arbitrage impartial entre les races et les religions, entre les intérêts collectifs et les passions en présence. Il n'est pas de mission plus haute, il n'en est pas de plus difficile. Celui qui en a la charge et l'honneur ne saurait être trop puissamment armé pour l'exécuter, trop énergiquement soutenu s'il s'en acquitte avec conscience et fermeté.

L'ordre du jour du 10 novembre 1896, par lequel la Chambre des députés a clos la discussion de l'interpellation Fleury-Ravarin, demandait, avec le rappel des décrets de rattachement, le dépôt d'un projet de loi « tant pour constituer le contrôle que pour régler la composition et le fonctionnement du conseil supérieur ». Cette question, bien qu'elle ait fait de grands pas depuis 1896, ne peut pas être non plus considérée comme définitivement réglée à l'heure actuelle.

Dans l'exercice de ses attributions, le gouverneur est assisté d'un conseil de gouvernement, dont l'intervention

est souvent une condition de légalité des décisions prises et dont parfois l'avis est purement consultatif. Il est formé de hauts fonctionnaires, chefs des grands services publics, et de trois conseillers rapporteurs ayant voix délibérative. Le décret du 11 janvier 1901 a institué en outre trois conseillers rapporteurs adjoints, spécialement chargés de l'inspection des services extérieurs et des enquêtes ordonnées par le gouverneur. ^

Le conseil supérieur, avant la réorganisation de 1898, était une assemblée mixte, composée par fractions à peu près égales de fonctionnaires, chefs des principaux services de l'Algérie, et de membres élus, délégués des trois conseils généraux. Son rôle était purement consultatif. Il examinait avec une incontestable compétence les questions qui lui étaient soumises par le gouverneur ou qui étaient soulevées par l'initiative de ses membres. Mais ses délibérations, malgré le réel intérêt qui s'y attachait, n'avaient guère qu'une valeur académique; le pouvoir central et les Chambres n'en tenaient pas toujours grand compte et agissaient même souvent sans lui demander son avis. Ne pouvant rien, il n'était pas dangereux, mais il n'était pas non plus très utile.

Divers projets avaient été élaborés pour transformer le onseil supérieur en un organe de contrôle. Ils tendaient soit à en exclure les fonctionnaires, soit à renforcer Télémenl électif et l'élément indigène, soit à accroître se^ attributions. Les décrets de 1898 ont préféré créer à côté de lui une assemblée nouvelle, les délégations financières, et n'ont sensiblement modifié ni son caractère ni sa composition, bien qu'ils aient quelque peu renforcé l'élément électif. Le conseil supérieur comprend 16 élus des délégations financières, 6 pour chacune des deux premières délégations, et 4, dont 1 de la section kabyle, pour la délégation indigène; 15 élus des conseils généraux, 5 par conseil; 22 membres de droit, hauts fonctionnaires, chefs de service, membres du conseil de gouvernement; 3 no-

tables indigènes et !i fonctionnaires algériens désignés par le gouverneur : au total 31 membres élus et 29 membres nommés. Son attribution essentielle consiste comme par le passé dans l'examen du projet de budget préparé par le gouverneur; mais la loi du 19 décembre 1900 qui a institué le budget spécial de l'Algérie a nécessairement accru son rôle.

L'institution des délégations financières algériennes a eu pour but, selon les termes mêmes du rapport joint aux décrets du 23 août 1898, de permettre à l'ensemble des contribuables français ou sujets français de se faire entendre dans toutes les questions d'impôts, au moyen de délégués librement élus. On a distingué, dans l'ensemble des contribuables algériens, trois grands groupes : les colons, les contribuables français autres que les colons, enfin les indigènes musulmans; d'où trois délégations financières distinctes. Chacune des deux premières est composée de 24 membres élus au scrutin individuel, à raison de 8 par département. Ne sont électeurs que les citoyens inscrits sur les listes municipales, âgés de vingtcinq ans, résidant en Algérie depuis trois ans au moins et Français depuis douze ans au moins : cette dernière condition est destinée à assurer la prépondérance à l'élément français et à réagir contre les inconvénients de la loi de 1889 sur la naturalisation.

La délégation des indigènes musulmans comprend 21 membres savoir : 1** 9 délégués représentent, à raison de 3 par département, les indigènes des territoires civils; ils sont élus au suffrage restreint et au scrutin individuel par les conseillers municipaux indigènes des communes de plein exercice et par les membres indigènes des commissions municipales des communes mixtes; 2° 6 délégués représentent, à raison de 2 par département, les indigènes des territoires de commandement : ils sont désignés par le gouverneur; 3° 6 délégués représentent la Kabylie; ils sont élus au scrutin individuel par les chefs de Kharouba.

Chaque délégation et la section kabyle de la délégation indigène délibèrent séparément; toutefois le gouverneur général peut autoriser par un arrêté spécial la réunion des délégations ou sections, en vue de délibérer sur des questions d'intérêt commun.

Les décrets de 1898 ne donnaient aux délégations financières que des attributions purement consultatives; une mesure législative était en effet nécessaire pour leur conférer un droit de décision propre en matière budgétaire : c'est ce qui a été effectué en 1900; la collation à l'Algérie d'un budget spécial, de la personnalité civile et du droit d'emprunter pour l'exécution de grands travaux publics a appelé alors les délégations à jouer un rôle financier fort important, en vue duquel elles avaient d'ailleurs été créées.

L'organisation actuelle des assemblées algériennes, conseil supérieur et délégations financières, ne saurait être considérée comme ayant un caractère définitif; la loi du 19 décembre 1900 prévoyait en effet que ces assemblées seraient réorganisées et leurs attributions fixées non par des décrets, mais par une loi, qui n'est pas encore intervenue. La détermination de l'électorat pour les délégations financières apporte une sage limitation au système du suffrage universel; c'est là une partie de la réforme qui devra, en tout état de cause, être conservée, quelques modifications que l'on soit amené par la suite à faire subir au système actuel.

Les délégations financières constituent un mécanisme extrêmement savant et ingénieux, trop ingénieux peutêtre : elles rappellent un peu les conceptions de Sieyès et la Constitution de l'an YIIL Rien n'empêche de les perfectionner, c'est-à-dire de les simplifier. Il y a vraiment trop d'assemblées délibérantes en Algérie, et qui délibèrent sur le même objet : 3 conseils généraux, 5 assemblées de délégations financières, 1 conseil supérieur, cela fait neuf assemblées : c'est beaucoup. Évidemment le sentiment

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auquel on a obéi à la crainte d'un conseil colonial unique : peut-être pourrait-on dans cet ordre d'idées se montrer audacieux sans inconvénient, mais à la condition expresse que les attributions de ce conseil fussent beaucoup plus exactement et plus strictement délimitées qu'elles ne le sont à riieure actuelle.

On s'accorde généralement à trouver que les délégations financières ont fait preuve jusqu'ici, surtout en matière financière, d'une sagesse et d'une prudence qui leur font le plus grand honneur. Les premières sessions ont bien présenté quelque confusion, et certaines paroles fâcheuses ont été dites, ce qui est inévitable dans toute assemblée élue; mais dans l'ensemble, cette représentation des intérêts a vraiment tenu ce qu'on attendait d'elle. Elle a contribué à arracher les Algériens aux luttes stériles de la politique pure pour y substituer la préoccupation, plus féconde dans un pays neuf, des progrès économiques. Les assemblées algériennes n'ont rien à gagner à se transformer en un petit Parlement colonial; le gouverneur général, s'il avait la faiblesse d'y consentir, se trouverait bientôt placé dans la position fort peu enviable de nos gouverneurs des Antilles, du Sénégal, de la Réunion, qui ne relèvent en droit que du gouvernement national, qui dépendent en fait de leur conseil général. Il lui faudrait opter entre la soumission ou le conflit; l'autorité qu'on lui a rendue en abrogeant les décrets de rattachement serait de nouveau et plus que jamais annihilée. Les délégations doivent donc se renfermer strictement dans leur rôle, qui est la bonne gestion des finances de la colonie. L'autonomie financière partielle dont le Parlement a doté l'Algérie ne doit nullement être regardée comme uc acheminement vers l'autonomie financière totale et moins encore vers l'autonomie politique. « L'Algérie, écrivait M. Jonnart en 1893, n'est pas une colonie dans le sens habituel du mot, non plus qu'une simple agrégation de déparlements français. Le régime qui lui convient n'est

pas l'assimilation, et ce n'est pas Tantonomie ». Les oscillations de nos méthodes coloniales rappellent trop souvent celles d'un pendule qui va d'un extrême à un autre; les mêmes esprits absolus qui ont trop longtemps vanté l'assimilation seraient portés aujourd'hui à verser dans un excès contraire et à préconiser l'autonomie sans restriction : il faut éviter de les suivre trop aveuglément dans cette voie.