CHAPITRE III

CONDITIONS D'EXERCICE DE DROIT PUBLIC EXTERNE : LES AUTORISATIONS DE L'EN- TENTE ET LES GARANTIES DE L'OCCUPANT

Du fait de son occupation par les armées allemandes, la Belgique devint, au point de vue des opérations militaires, une annexe de l'Allemagne et, comme celle-ci, se vit fermer l'accès des mers. Les seuls pays neutres avec lesquels elle pouvait entretenir des relations sans se soumettre au contrôle des puissances de l'Entente, étaient les pays Scandinaves, la Suisse et spécialement la Hollande. Mais ces États eux-mêmes tirent des pays d'outre-mer une forte partie des vivres qu'ils consomment et ils ne pouvaient, ::ans compromettre leur propre ravitaillement, se prêter au rôle d'intermédiaire entre la Belgique et les pays d'outre-mer si l'Entente n'y consentait. C'était donc essentiellement du bon vouloir de celle-ci que dépendait l'alimentation de la Belgique. Or, malgré ses sympathies pour son alliée malheureuse, elle ne pouvait, pour soulager les souffrances de celle-ci, sacrifier ses intérêts militaires. Pour autoriser l'introduction de vivres en Belgique, elle devait avoir la garantie que ces vivres ne serviraient pas à ravitailler i'occu})ant. Il était en outre prudent de sa part de n'accorder cette autorisation que si l'administration allemande prenait l'engagement de réserver aux Belges la totalité ou une part notable des produits de leur sol. Sans cette précaution, l'Allemagne aurait pu utiliser à son profit toutes les ressources de la Belgique en laissant aux alliés de

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celle-ci la charge de lui fournir toutes les denrées nécessaires à sa subsistance.

Les autorisations d'importer des vivres et la concession des garanties, qui en était la condition, firent l'objet de négociations pour ainsi dire continues, conduites au début ])ar l'intermédiaire tantôt de la Commission for Relief in Belgium, tantôt des ministres d'Espagne et des États-Unis. Après la déclaration de guerre des États-Unis à l'Allemagne et la création dix « Comité hispano-néerlandais pour la protection du ravitaillement » (i^^ mai 1917), les ministres d'Espagne et de Hollande servirent seuls d'intermédiaires.

Aucune des autorisations ou des garanties dont il vient d'être question, ne fut octroyée sous une forme contractuelle. Chacune d'elles fit l'objet d'une décision souveraine et constitua, en apparence, un acte unilatéral. Dans la réalité, ces actes se correspondent et forment les clauses d'un véritable contrat S3niallagmatique. Les autorisations de l'Entente sont le prix des garanties données par l'Allemagne, et le respect de ces garanties par l'Allemagne est la condition à laquelle les autorisations d'importer sont données. Tous les participants sont d'accord sur ce pomt. Imparfait dans la forme, le contrat est régulier dans le fond. Mais son existence est précaire. Il n'a pas de durée définie et chacun des contractants étant souverain, est seul juge de la portée de son engagement et seul appréciateiu' de la correction avec laquelle l'autre partie respecte le sien. Plus d'une fois tuie rupture fut imminente. La sagesse, l'habileté et surtout le dévouement des négociateurs épargnèrent à la Belgique ce qui eût été pour elle une catastrophe. En leur qualité de neutres désintéressés, ils se firent écouter, dissii:>èrent les défiances si naturelles entre les belligérants, surent émouvoir l'Entente en lui dépeignant la condition malheureuse des populations des paj's occupés et convaincre l'Allemagne qu'il y avait pour elle un grand profit au point de vue militaire de charger ses adversaires du soin de nourrir la population belge, alors qu'en vertu des conventions internationales, ce devoir lui incombait. Ils lui rappelèrent, le cas échéant, qu'elle avait reconnu elle-même ce jorofit, puisque c'étaient ses représentants en Belgique qui avaient invité les ministres d'Espagne et des États-Unis à s'occuper du ravitail-