ORGANISATION ET ATTRIBUTIONS
DU CONSEIL FÉDÉRAL (Buiidesralh)
Organisalion du Dandesralh.
Aux termes de l'article 6 de la Constitution, u le Conseil fédéral {Dundesralli), se compose de» mandataires plénipotentiaires {Bevollinaehlige), des souverains et des gouvernements faisant partie de la Confédération.
« Le droit de voter s'y répartit dans la proportion juivanlc : la Prusse, avec les anciennes voix de Hanovre, do la liesse électorale, de Nassau et de Francfort a 17 voix ; la liavicrc G, la Saxe /\, le Wurtemberg /|, liadc 3, liesse 3, Mccklembourg-Schwerin a, Ikunswicli 2 ; chacun des autres Ktats ou villes a I voix. »
Trois représentants au Conseil fédéral ayant été en 191 1 attribués a l'Alsacc-Lorraine, l'iMiscinble tics voix s'élève & Gi.
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« Chaque Etat de la Confédération peut nommer au Conseil fédéral autant de plénipotentiaires qu'il y a de voix ; cependant, la totalité des voix qui lui appar* tiennent ne peut être donnée qu'unitairement ».
Les membres du Bundesrath, plénipotentiaires de» différents Etats, sont tous des fonctionnaire» de ces Etats, Ministres, Chefs de service, Conseillers d'Etat, Conseillers intimes. Bourgmestres des Ville» libres, etc. Ils sont assistés de suppléants.
Ils sont nommé» par les gouvernements des Etat» confédérés et reçoivent d'eux l'indication très nette de l'attitude qu'ils devront observer.
« Ce qu'exprime le vote du fondé de pouvoir au Bundesrath, écrit le professeur Laband, ce n'est pas sa volonté subjective ni l'avis personnel de son prince, mais la volonté publique de l'Etat membre de la Confédération. »
De ce principe découlent, notamment, le» conséquences suivantes ;
a) Comme ce ne sont pa» le» plénipotentiaires, à titre personnel, mais les Etats qui sont investis du droit de suffrage au Conseil fédéral, tous les représentants d'un môme Etat sont tenus do voter dans le même sens, m unitairement », suivant les terme» de la loi constitutionnelle ;
6) Le nombre de voix dont dispose un Etat au Bundesrath est absolument indépendant du nombre de plénipotentiaires qui se trouvent siéger au Conseil fédéral en qualité de représentants de cet Etat ;
c) La qualité de membre du Bundesrath est incompatible avec celle de membre du Reichstag, parce que
la même personne ne saurait, en faisant partie des deux Assemblées, être exposée à émettre des votes contradictoires au Conseil fédéral, où elle serait liée par les instructions de son gouvernement, et à l'Assemblée d'Empire, où elle aurait le devoir d'exprimer son sentiment personnel.
En revanche, les membres du Bundesrath ont entrée au Reichstag, avec le droit d'y défendre les vues de leur gouvernement, môme lorsqu'elles n'ont pas prévalu au sein du Conseil fédéral.
La présidence du Bundesrath et la direction de ses travaux appartiennent au Chancelier de l'Empire, qui est autorisé à se faire remplacer par tout autre membre de l'Assemblée qu'il délègue spécialement î\ l'elTet de le suppléer.
Chacun des membres du Conseil a le droit de formuler des propositions et de les développer. Le président est tenu de les mettre en délibération.
Les décisions, sauf dans certains « cas réservés », sur lesquels nous aurons à revenir, sont prises à la majorité simple.
({ Le* voix non représentées ou non munies d'instructions ne sont pas comptées.
« Dans les décisions sur une question (|ui, d'apic-s le pacte fédéral, n'est pas commune & tout l'Empire, les seules voix qui comptent sont celles dos Ktats pour lesquels la <picslion à résoudre est commune. » (Constitution, article 7.)
En cas do partage, la voix présidentielle est prépondérante.
Le Bundesrath est réuni au moins une fois par an
et doit être convoqué toutes les fois que le tiers de ses membres le réclame.
L'Empereur, déclare l'article 4 de la Constitution, « a le devoir d'assurer aux membres du Conseil fédéral la protection diplomatique d'usage ».
Nous avons déjà eu occasion de faire observer que le Bundesrath pouvait être appelé à siéger sans qu'il fût nécessaire de réunir en môme temps le Reiclislag en vue de la préparation des travaux parlementaires.
Atlributions du Bundesrath.
Les attributions du Bundesrath sont multiples.
Il apparaît d'abord comme un organe législatif.
« Le pouvoir législatif de l'Empire, porte l'article 5 de la Constitution, est exercé par le Bundesrath et le Reiclislag. L'accord des deux majorités des deux Assemblées est nécessaire et sudisant pour édicler une loi de l'Empire. »
Et l'article 7 ajoute.
« Le Bundesrath prononce sur les projets à présenter au Beiclislag et sur les décisions prises par lui. .> • Il résulte de ces textes que tous les projets de loi, sans exception, y compris le budget, sont préparés par le Bundesrath avant d'être soumis au Reichstag. Le Conseil fédéral les examine à nouveau, après le vote du Reichstag, pour autoriser l'Empereur à les promulguer.
Mais le Bundesrath n'est pas seulement investi du droit de concourir à la confection des lois. D'après l'article 9, n"' 2 et 3, de la Constitution de l'Empire,
il statue sur « les règlements et ordonnances d'administration nécessaires à l'exécution des lois de l'Empire, en tant qu'elles ne contrarient en rien la loi elle-même », et sur « les vices qui pourront se produire dans l'exécution des lois de l'Empire, des règlements et ordonnances ci-dessus mentionnés ».
C'est ce qu'on appelle le pouvoir d'ordonnance {Verordnungsgeiualt). Le Bundesrath émet des instructions administratives, a le pouvoir réglementaire, va même jusqu'à sanctionner ses règlements par l'établissement de pénalités. Chambre haute au point de vue de la rédaction des lois, il est, au point de vue de ce que nous appellerions les règlements d'administration publique, une sorte de Conseil d'Etat. Ajoutons qu'aux termes de l'article 35 de la Constitution, « les rapports faits par les fonctionnaires d'Empire sur les défectuosités remarquées dans l'exécution de la législation commune sont soumis au Bundesrath ».
Le Bundesrath est même, dans une certaine mesure, un pouvoir administratif et un pouvoir politique.
I^armi les fonctionnaires d'Empire, il en est que l'Empereur ne peut nommer « qu'après avoir entendu le Bundesrath ». C'est ainsi que les fonctionnaires chargés du conlrAlc des autorités douanières cl fiscales et les consuls sont désignés sous son approbation. Il a lo droit de proposer au choix de l'Empereur les membres de In Cour des Comptes, les juges du Tribunal suprême de l'Empire, ainsi que le procureur général {^Oherrcichsanwalt) et les procureurs impériaux {Reicli$anwdlle) près celle juridiction, les membres des
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Chambres de discipline et delà Gourde discipline pour les fonctionnaires, les membres de l'administration impériale des fonds des Invalides, de la direction de la Banque de l'Empire, les membres de l'Ofllce impérial des assurances, à l'exccptiou de ceux (lue doivent élire les directeurs des associations et les représentants ouvriers.
Certains actes gouvernementaux ne peuvent être accomplis par l'Empereur que d'accord avec le Bun» desrath. C'est ainsi que l'assentiment du Conseil fédéral est indispensable :
a) Pour déclarer la guerre, à moins qu'il n'y ait attaque du territoire ou des côtes de l'Empire (Constitution, art. Il, n" i) ;
6) Pour conclure avec des Etats étrangers de» traités se rapportant à des objets du domaine de la législation de l'Empire (Constitution, art. ii, n* a) ;
c) Pour prononcer la dissolution du Keichstag.
Le Bundcsrath a des prérogatives particulières en ce qui concerne la gestion des finances.
Le Chancelier est tenu de lui rendre compte, chaque année, do tous les revenus de l'Empire et le Conseil fédéral lui octroie décharge (Constitution, arl. 7a).
L'Empereur ne peut disposer du trésor de guerre do l'Empire qu'à la condition de s'assurer de l'assentiment du Bundesralh. La commission de la Dette de l'Empire présente à cette Assemblée un rapport annuel sur l'élat du trésor de guerre (Loi du 1 1 novembre 1887, S 6, art. 2).
Les ordonnances du Chancelier concernant la frappe de la monnaie d'or sont soumises à l'approbation du
Bundesrath (Loi du 4 septembre 187 1, § 6, sect. 2).
Le Bundesrath a un large pouvoir de surveillance sur la Banque de l'Empire (Loi du i4 avril 1875, art. 3G, /40, /|i, /j/i, /17).
Enfin, le Bundesrath est parfois un tribunal.
Nous savons qu'il est armé du droit de « contraindre par voie d'exécution les Etals confédérés à remplir leurs devoirs fédéraux » (Constitution, article 19).
Il joue le rôle d'arbitre légal entre les Etats confédérés et il prononce sur les dénis de justice commis à l'intérieur d'un Etat lorsque les voies de droit son^ épuisées.
C'est ce qui ressort des articles 76 et 77 de la Constitution :
Article 76 : « Les conflits entre les différents Etats de la Confédération, en tant qu'ils ne sont pas de droit privé et partant justiciables des tribunaux compétents, sont vidés par le Bundesrath, à la demande d'une des parties.
« Les dilTércnds constitutionnels survenus dans dos Etals confédérés seront portés, sur la demande de l'une des parties, devant le Bundesrath, (|ni les réglera à l'amiable ; en cas de non réussite, la législnliori de l'Empire interviendrait. »
Article 77 : « Si, dans un Etat fédéré, se présente le cas d'un déni do justice et qu'une aide stiflLsaute ne puisse être obtenue par voie légale, le Bundesrath est tenu de recevoir les plainte» relatives à des dénis de justice, déjuger d'après les lois (|iii existent dans l'Etat fédéré intéressé et de luire en sorte «jue le gouverne-
tnent fédéré qui a donné lieu à la plainte procure l'aide judiciaire ».
Pour permellre au Conseil fédéral de remplir ses multiples attributions, les membres du Bundesrath sont répartis en lo commissions (Ausschusse),h. savoir :
1° (llommission de l'armée de terre et des fortifications (7 membres) ;
a" Commission de la Marine (5 membres) ;
3° Commission des Douanes et des Impôts (7 membres) ;
4° Commission du Commerce intérieur et extérieur (7 membres) ;
5" Commission des Chemins de fer, des Postes et des Télégraphes (7 membres) ;
6° Commission de la Justice (7 membres);
7° Commission de la comptabilité, qui est en quelque sorte la commission du Budget du Bundesrath (7 membres) ;
8° Commission d'Alsace- Lorraine (7 membres) ;
9° Commission de la Constitution (7 membres) ;
10° Commission des règlements administratifs (7 membres).
Dans chacun de ces Comités, 4 Etals fédéraux au moins doivent être représentés, outre l'Etat présidentiel, le royaume de Prusse. Chaque Etat ne dispose que d'une voix.
Dans la Commission de l'armée de terre et des fortifications, la Bavière a un siège permanent. Tous les autres membres sont nommés par l'Empereur.
Dans la Commission de la Marine, tous les membres sont nommés par l'Empereur.
Les membres des autres commissions sont choisis par le Bundesrath.
La cinquième commission, la Commission des Affaires Etrangères est composée de plénipotentiaires des royaumes de Bavière, de Saxe et de Wurtemberg et de deux plénipotentiaires des autres Etats, choisis tous les ans par le Bundesrath. La présidence de celle commission appartient à la Bavière; la Prusse n'y est pas représentée. La Commission des Aiïaires Etrangères n'a point, du reste, ainsi qu'on pourrait le supposer, à s'immiscer dans les relations de l'Empire avec les puissances de l'extérieur. Elle constitue exclusivement un instrument de communication entre l'Empire et les gouvernements confédérés.
Indépendamment des commissions instituées par la Constitution elle-même, le Bundesrath est maître de charger des commissions « extraordinaires » d'instruire des affaires déterminées.
La mission des commissions consiste :
a) à ressembler tous éléments utiles d'information pour permettre h l'Assemblée générale du Bundesrath de décider en connaissance de cause ;
b) h statuer sur certaines ailairos que la loi leur donne pouvoir do trancher défmitivomont ;
c) à exercer, dans les conditions légales, le droit de présentation ou d'élection pour certaines fonctions publiques ;
d) à contrôler les actes de l'Administration.
Los comtnissions onl \u\ rarnctèro de permanence. Elles sont nonunéus pour un<< période d'uiu; année et peuvent être réunies dans rintcrvalio des sussions.
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Les sessions du Bundesrath sont, en général, divisées en deux parties. Les affaires importantes, notamment les projets de loi, sont examinés, à partir d'une date (ixée par le Chancelier, dans un certain nombre de séances auxquelles assistent « les premiers fondés de pouvoir », c'est-à-dire les ministres des dilïérenls gouvernements. Le Bundesrath a alors l'aspect d'un Gon-> grès, où siègent les hommes d'Etat les plus marquants de l'Allemagne. Les questions délicates une fois réglées, les ministres regagnent leurs pays respectifs et se font suppléer h Berlin par de hauts fonctionnaires ; c'est la seconde partie de In session, consacrée à l'expédition des affaires courantes.
Nous avons dit qu'en principe les décisions du Bundesrath étaient prises à la majorité des voix, tous les représentants d'un même Etat votant unitairement et la voix de la Prusse étant prépondérante au cas de parité de suffrages exprimés. Mais, dans certaines circonstances spécifiées par la Constitution et auxquelles nous avons eu occasion déjà de faire allusion dans les chapitres précédents, la majorité numérique ne suffit pas pour entraîner un vote. Ainsi, toule modification h la Constitution se trouve repoussée par le fait seul que i4 voix se sont prononcées contre (article 78). D'où la conséquence qu'aucun changement au pacte fédéral ne peut être admis sans l'assentiment de la Prusse, qui dispose de 17 suffrages.
Les droits reconnus par le pacte fédéral à certains Etats confédérés ne peuvent être supprimés ou transformés que du consentement des intéressés (même article de la Constitution).
Enfin, l'adhésion de la Prusse est, nous le savons déjà, indispensable en ce qui concerne les projets de loi relatifs à l'organisation de l'armée, de la marine, des douanes et des impôts indirects (Constitution, articles 5 et 35).
Il est dressé un procès-verbal de chaque séance par les soins d'un secrétaire que choisit le Bundesrath sur la proposition du Chancelier de l'Empire.
Le procès-verbal, signé par le président et par le secrétaire, doit mentionner les noms des plénipotentiaires présents et du secrétaire, les questions mises en délibération, les propositions déposées et les décisions prises.
Un compte rendu sommaire des délibérations est porté h la connaissance du public par le Moniteur de l'Empire.
Le Bundesrath peut ordonner le secret pour certaines aiTaires.
Les textes imprimés qui se rapportent à ces affaires portent la mention « Secret ».
En aucun cas, les observations présentées dans les délibérations du Bundesrath ou de ses comités ne doivent être publiées.
Toutes mesures nécessaires pour l'exécution des décision» de in liante Assemblée sont prises par lu Chancelier de l'Empire.
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