ROYAUME DE PRUSSE
Le Royaume de Prusse, tel que l'avaient constitué sts fondateurs, Frédéric-Guillaume I" et Frédéric II, était une monarchie militaire et absolue. « Tous les droits et devoirs de l'Etat envers les citoyens, déclarait le Code prussien de 179^, sont réunis dans les mains du Chef de l'Etat. » La Société était officiellement partagée en trois classes, nobles, bourgeois et paysans. Toutes les fonctions publiques, tous les grades de l'armée étaient réservés aux nobles. Les seigneurs avaient le droit de police et de justice sur les habitants de leurs domaines.
Ce régime politique fut jugé responsable des désastres que subit la Prusse en 1806. Deux grands ministres, Steinet Hardenberg, pour relever le royaume ruiné par l'invasion française, s'attachèrent « à établir les principes démocratiques dans un Etat mo-
narchique ». L'organisation ofTicielle de la Société en classes fut abolie Pour rendre les sujets plus capables de contribuer au bien de l'Etat, on leur assura la liberté et l'cgalitc privées ; pour les intéresser à la vie publique, on les admit à prendre part à l'adminislralion locale. Dans chaque ville, on créa un Conseil de députés de la ville, élu par les habitants possesseurs d'un immeuble ou d'un revenu délerminét avec un Conseil exécutif ou Magistrat, et l'on organisa des Etats provinciaux où les délégués des villes seraient appelés à siéger à côté des possesseurs de biens nobles. Le complément de ces institutions devait être, d'après la loi du 22 mai 181 5, « une Dicte centrale avec voix consultative sur les questions concernant l'état des personnes, la propriété et les impôts ».
Les promesses contenues dans cette loi restèrent lettre morte jusqu'en 18/17. ^ ^^^^^ diûe, le Roi Frédéric Guillaume II convoqua à Berlin le Landtag uni {der Vereinigte Landtag) composé des délégués des Dictes provinciales. Il les divisa en deux Chambres, la Curie des Seigneurs et celle des Trois Etats, Chevaliers, Villes et Communes rurales, et leur annonça l'intention de les consulter quand il le jugerait convenable, sans jamais être lié par leurs avis, « Vous n'avez pas à représenter des opinions, leur déclara t-il, mais sculoment h m'apporlcr des vœux... Je ne permettrai jamais qu'un niarcean de [lapier vioiujc s'interposer entre le Seigneur Dieu d'en haut et moi et prétende me gouverner par ses paragraphes h l'instar d'une seconde Providence. »
Los ordonnances du 3 février 1847 <ju> avaient
institué le Landtag uni n'en avaient pas moins éveillé des aspirations et des espérances que le Roi devait être impuissant à réfréner. Vainement il ajourna l'Assemblée qui réclamait la convocation régulière et périodique d'un Parlement recruté par le suffrage universel h deux degrés ; la révolution éclata à Berlin en i8/i8, l'obligea à rappeler le Landtag uni et à promettre « de vraies institutions constitutionnelles avec responsabilité des ministres et égalité des droits civils et politiques ». Une Assemblée nationale de /402 membres, élue par le suffrage universel à deux degrés, à raison d'un électeur du second degré par 5oo âmes et d'un député par cercle, élabora une Constitution, calquée sur celle de la Belgique. Cette Constitution consacrait toutes les libertés inscrites dans le droit public belge, remettait le pouvoir législatif à deux Assemblées élues par le suffrage universel indirect, organisait la responsabilité ministérielle, reconnaissait un simple veto suspensif au Roi et lui imposait^l'obligation de prêter serment de fidélité aux institutions parlementaires.
Pas plus que le Parlement germanique réuni en même temps à Francfort, l'Assemblée nationale de Berlin n'était capable d'imposer ses volontés. Ayant refusé de se transporter de Berlin à Brandebourg « pour se soustraire», comme le demandait le Message royal, «aux soulèvements séditieux de la capitale », elle fut expulsée par le feld-marécbal Wrangel du Théâtre de Berlin, où elle tenait ses séances sous la protection de la Garde nationale. Le Roi prononça la dissolution de l'Assemblée et, en vertu de son autorité souveraine, promulgua une Constitution octroyée, en ajoutant
qu'elle serait soumise à « une revision par voie législative ». Celle Conslitulion, octroyée par le Roi sans l'avis des représentants delà Nation, est devenue définitive, après revision par les dpux Chambres qu'elle avait instituées, le 3i janvier i85o. Elle est restée, sauf de légères modifications, la loi fondamentale de la Prusse (i).
La Constitution de i85o proclame le respect de la liberté individuelle, l'inviolabilité dix domicile, du droit de propriété, du secret des lettres, l'égalité des citoyens devant la loi, leur admissibilité aux fonctions publiques, sans distinction de naissance et de culte, la liberté absolue de conscience, le droit de réunion, de pétition et d'association.
« Tout Prussien a le droit de manifester librement sa pensée par la parole, l'écriture, l'impression cl le dessin. La censure ne peut être établie. Toute restriction h la liberté do la presse ne peut avoir lieu que par mesure législative (a). »
(( Tous les Prussiens ont le droit, sans autorisation préalable, de se réunir publiquement et sans armes dans un local clos et couvert (3). »
(i) TiS Constitution rlu Royaume do Prusse no comprend pas moins de i ii) nrlicles gronpc^s sous los litres suivants :
I. Du lorritniru de l'Iillat ; II. Des droits des Prussiens ; III. Du Roi ; IV. Dos Ministres; V. Dos Cliamhrei; VI. Du pouvoir judiciaire ; VII. Dus fonclionnuires do l'ordre extrajudiciaire ; VIII. Dos liniinces; IX. Dos communes, corclef, districts et provincos; Dispositions générales, dispositions transitoires.
(a) \rlicle 27.
(3) Arliolo ay.
LA CONSTITUTION qSq
(( Tous les Prussiens ont le droit de former des associations dont le but n'est pas contraire aux lois pénales. Des associations politiques peuvent ôtre soumises à des restrictions ou à des prohibitions temporaires par mesure législative (i). »
« Les associations religieuses et les sociétés ecclésiastiques qui n'ont pas les droits de corporations ne peuvent les obtenir qu'en vertu de lois spéciales (2). »
La foi est libre, u La liberté des cultes, déclare l'article 12 de la Constitution, est garantie, ainsi que le droit do célébrer les cérémonies du culte dans un édifice privé ou public. » U ajoute que « l'exercice de la liberté religieuse ne doit pas nuire h l'accomplissement des obligations civiles et politiques ».
Tous les cultes chrétiens sont subventionnés par l'Etat, Celui-ci a pris soin de régler l'administration de l'Eglise protestante, à laquelle appartiennent les deux tiers de la population prussienne et il a réussi à fondre en une seule confession, dite Evangélique, les luthériens et les réformés. L'Eglise evangélique a le Roi pour chef et pour swnmus Episcopus.
La Constitution déclare que « le service militaire est obligatoire pour tous les citoyens » (3) et elle consacre le principe de l'enseignement primaire obligatoire.
« Il sera ouvert des écoles publiques pour l'instruction de la jeunesse. Les parents et tuteurs ne peuvent
(i) A.rlicle 3o.
(3) Constitution, article i3.
(3) Article 34.
2iio ALLEMAGNE
laisser leurs enfants el pupilles manquer de linstruction prescrite pour les écoles publiques (i) ».
Au point de vue politique, la Constitution institue le régime représentatif, mais sans reconnaître aux Chambres les prérogatives dont l'ensemble forme, suivant le droit public moderne, le régime parlementaire.
Le pouvoir législatif est exercé « conjointement » par le Uoi, la Cliambre des Seigneurs {Herrenhaus) et la Chambre des Députés (Ilaus der Abgeordnelen).
(( L'accord du Roi et des deux Chambres est indispensable pour la confection des lois » (a).
La Chambre des Seigneurs est composée de membres héréditaires et de membres nommés à vie par le Roi.
La Cliambre des Députés se compose de 443 membres, nommés par le sudVage universel h deux degrés, mais avec une législation électorale combinée, nous le verrons, de façon à réduire au minimum l'iniluence du nombre et à assurer h peu près exclusivement la représentation des intérêts el de la richesse.
La réunion de la Chambre des Seigneurs et de la Chambre des Députés forme le Landtag de Prusse.
Le Landtag est convoque par le Roi en session ordinaire <( pendant la période comprise entre le commencement du mois de novembre de duujue année et le milieu du mois de janvier de l'aimée suivante », et, en outre, en session extraordinaire, « toutes les fois que les circonstances l'exigent (ii) ».
()i \rlul« ai.
(a) Arliclo Oa.
(3) Article 76.
LA CONSTITUTION 2/1 ï
L'ouverture et la clôture du Landtag sont prononcées par le Roi en personne ou par un Ministre délégué à cet ellet dans une séance plénière du Landtag (i).
Le Roi a le droit de dissoudre la Chambre des Députés. Dans ce cas, il doit convoquer les électeurs dans les 60 jours et les Chambres dans les 90 jours qui suivent la dissolution (2).
Le Roi peut proroger les Chambres. Cette prorogation ne doit pas dépasser la durée de 3o jours sans leur consentement, et ne peut se renouveler pendant la môme session.
« Les deux Chambres sont convoquées, ouvertes, et prorogées en même temps. La dissolution de la Chambre des Députés entraîne la prorogation de la Chambre des Seigneurs (3). »
Les séances des deux Chambres sont publiqucSi Chaque Chambre se réunit en séance secrète sur la proposition de son président ou de dix membres.
« Les membres des deux Chambres sont les représentants de tout le peuple. Ils volent d'après leur libre conviction et ne sont liés par aucun mandat impératif (4). »
(( Aucun compte ne leur est demandé de leurs votes ' ils ne sont responsables des opinions qu'ils émettent que dans le sein même de la Chambre. Aucun membre ne peut, sans lo consentement de la Chambre à
(1) Article 77.
(2) Arliile 5i.
(3) Article 77.
(4) Article 83.
2^2 ALLBMA^GNE
laquelle il appartient, être poursuivi ou arrêté, pendant la durée de la session, à raison d'un fait réprimé par les lois, à moins qu'il ne soit appréhendé en flagrant délit ou au cours de la journée suivante (i). »
Le Hoi et chacune des deux Chambres ont le droit d'initiative.
Les projets de loi rejetés par une des deux Chambres ou par le Hoi ne peuvent être repris dans le cours de la même session.
Les lois de finances doivent être volées en premier lieu par la Chambre des Députés ; la Chambre des Seigneurs ne peut qu'adopter ou rejeter le budget en bloc.
Les dépenses et recettes doivent être évaluées d'avance et inscrites au budget, fixé chaque année.
Aucune dépense, aucune contribution extraordinaire, aucun emprunt ne peuvent avoir lieu qu'avec l'autorisation des Chambres.
Les comptes généraux du budget sont vérifiés [)ar la Cour supérieure des Comptes et soumis ensuite h l'approbation du Landtag.
Chaque Chambre a séparément le droit de présenter des adresses au Hoi.
Nul no peut remettre en personne une pélilion ou adresse soit au Landiag. soit i\ l'une des deux (Minmbros,
C|j«(pie Chambre peut demander aux Ministres dos explications sur les pétitions dont elle est saisie.
(t) Article H.
Chaque Chambre a le droit d'instituer des Commissions d'enquête.
En l'absence des Chambres, « si des mesures d'urgence doivent être prises, soit pour le maintien de la sécurité publique, soit à raison de calamité nationale imprévue, des ordonnances royales ayant force de loi peuvent être rendues sous la responsabilité collective des Ministres, pourvu qu'elles ne soient pas contraires à la Constitution. Elles doivent être soumises h l'approbation des deux Chambres à leur prochaine réunion (i) ».
Le Pouvoir exécutif appartient au Roi seul.
La Couronne est héréditaire dans la descendance mâle de la dynastie de Hohenzollern « par ordre de primogéniture et suivant la succession agnate directe (a) ». Le Roi est majeur h 18 ans accomplis. Il prête serment, en présence des Chambres réunies, « de maintenir ferme et inviolable la Constitution du Royaume et de gouverner d'accord avec elle et les lois (3) ...
Si le Roi est mineur ou empêché de gouverner luimême, l'agnat majeur le plus proche exerce la Régence. S'il n'y a pas d'agnat majeur, les Chambres élisent un Régent en séance plcnière.
Le Roi a le commandement suprême de l'armée. II nomme « à tous les emplois tlans l'armée et les autres branches du service de l'Etat {l\) ». Il ordonne la pu-
(^j Article (33.
{3) Arlicle 53.
(3) Article 54.
(4) Article 47.
sU
blication des lois et rend les ordonnances nécessaires à leur exécution (i) ».
La personne du Roi est inviolable (a).
Le Roi gouverne par l'intermédiaire de ses Ministres. « Les Ministres, déclare l'article l\l\, sont responsables. Tous les actes du Gouvernement du Roi doivent, pour être valables, être contresignés par un ministre qui en accepte la responsabilité. »
Mais il faudrait se garder de donner à ce texte l'interprétation qu'il devrait recevoir dans un pays où le régime parlementaire serait sincèrement pratiqué. La responsabilité ministérielle en Prusse n'existe qu'au point de vue pénal ; elle n'existe pas au point de vue politique.
(( Le droit du Roi de diriger la politique du Royaume selon son bon plaisir, spécifie un rcscril de 1882, demeuré célèbre, est limité par la Constitution ; il n'es pas supprimé par elle. Les actes du Roi ont besoin d'être contresignés par un Ministre; ils n'en restent pas moins des actes du (Jouverncment du Roi, qui manifeste par eux sa volonté... 11 ne saurait être permis de rej)ré.<cnlcr l'exercice des droits du Roi comme émanant non pas du Roi, mais du Ministre responsable, parce que celle intcrprélalion obscurcirait les droits que le Roi lient de In Constitution. La Constitution prussienne est l'expression de In tradition monar^ clii(|ue de ce pays, dont le développement repose sur les rapports vivaces entre ses Rois et le peu|)le. Je veux
(1) Atlicle /iS.
(a) liC Hoi do PriUMC a droit h, iino tislo rivilo h'(3IovoiiI h 1 1 .700.000 francs.
qu'il ne reste pas le moindre doute sur mon droit constitutionnel, ainsi que sur celui de mes successeurs de diriger personnellement la politique de mon Gouvernement et qu'on réfute sans cesse ropinlon d'après laquelle, soit l'inviolabilité traditionnelle de la personne du Koi. soit l'obligation du contreseing d'un Ministre responsable aurait ealevé h mes actes de Gouvernement le caractère de résolutions spontanées émanées du Hoi. »
On voit que « le centre de gravité de l'Etat » est loin d'avoir été transporté, en Prusse, commeen Angleterre, de la Royauté à la Chambre élective. La royauté prussienne ne possède pas seulement les droits que lui reconnaît la Constitution ; elle prétend avoir gardé tous ceux auxquels elle n'a pas expressément renoncé.
On se rappelle, au surplus, l'application pratique que Guillaume I" avait donnée aux principes par lui afiumés dans l'ivresse du triomphe. Quatre années durant, le Landtag avait lutté contre la Couronne pour empêcher l'extension des forces militaires de la Prusse ; quatre années durant, la volonté du Parlement avait été méconnue. Bismarck maintenu au pouvoir, le budget illégalement promulgué et les charges militaires des citoyens accrues pourde simples ordonnances royales. Sadowa et la guerre franco-allemande, en donnant raison aux prévisions du Roi et de son Premier Ministre, avaient effacé jusqu'au souvenir des luttes livrées pour les prérogatives parlementaires.
L'Anglais a le culte jaloux de la liberté Individuelle, le Français celui de l'égalité ; le Prussien a le respect presque superstitieux de l'autorité. Son idéal, c'est
l'Etat discipliné et hiérarchisé. Il semble qu'il y ait là pour lui une loi historique. Ne fallait-il pas, en effet, une armature de fer pour maintenir la cohésion entre les tronçons épars de la Patrie prussienne ? Seule, la conception de l'Etat autoritaire a pu fondre dans une patrie unique les sujets disséminés d'un même Roi- Seule, cette robuste organisation politique a fait l'unité du Royaume de Prusse et lui a permis, par la suite, d'unifier et de « prussifier » l'Allemagne.
La Constitution prussienne peut être revisée par voie législative ordinaire. Il suffit que les modifications proposées soient sanctionnées dans chaque Chambre, à la majorité absolue, par deux scrutins successifs, séparés par un intervalle d'au moins vingt jours.
Le Roi gouverne avec l'assistance d'un Conseil privé ou Cabinet intime [Geheime Cabinet), d'un Conseil d'Etat et d'un Ministère d'Etat.
Le Conseil privé ou Cabinet intime, qui exerçait autrefois une influence considérable, n'a plus aujourd'bui d'attributions politiques proprement dites. C'est un Comité de Secrétaires du Roi, chargé de rapporter les (( alTaires gracieuses ».
Le Conseil d'Etat se compose des princes royaux, majeurs de 18 ans, do certains hauts fonctionnaires, comme les feld-mardchaux, les ministres, les généraux commandants en chef, les présidents supérieurs des provinces et de tous ceux que la confiance particulière du Roi appelle à faire partie de cette Assemblée. Les membres du Conseil d'Etat sont répartis en sept sections. Le Conseil délibère soit en séances de sections, soit eu réunion spéciale (formée des membres de la section compétente pour les aifaires à instruire, des ministres et de deux membres au moins de chacune des autres sections), soit en réunion plénière. Les attri-
butions du Conseil d'Etat sont purement consultatives. Il est saisi des propositions de loi ou d'ordonnance qui modifient les principes généraux de l'administration et donne son avis motivé au Souverain quand celui-ci veut bien le lui demander. En fait, le Conseil d'Etat n'exerce sur la marche des affaires publiques qu'une action très restreinte.
C'est entre les mains du Ministère d'Etat que se concentre, sous la direction du Roi, toute la vie politique.
Le président du Ministère d'Etat est, en général, le Chancelier de l'Empire. Le ministère se compose du Président du Conseil des Ministres, qui n'est pas nécessairement pourvu d'un portefeuille, et des titulaires des neuf départements ministériels suivants ; Affaires étrangères ; Inlcrienr ; Justice ; Guerre ; Finances ; Affaires ecclésiastiques et instruction publique ; Commerce et industrie ; Travaux publics ; Agriculture, domaines et forêts.
Les déparlements les plus importants sont pourvus de Sous-Secrélaires d'Etat et un Sous-Secrétaire d'Etat est spécialement attaché au Ministère d'Etat, considéré comme institution collective. Certains services, en effet, ne relèvent d'aucun département ministériel particulier, mais du ministère d'Etat dans son ensemble. Nous citerons, notamment, la Cour disciplinaire pour les fonctionnaires et « le IJnreau littéraire », (pii a r(\-u la mission de disposer du fameux fonds des « rcptilex ». D'autre part, le Ministère d'Etat possède diverses altrihulions, connue le contreseing, sous sa responsabilité, dos ordonnances législatives que
le Roi peut rendre en l'absence des Chambres, la proclamation de l'état de siège, la dissolution d'Assemblées provinciales ou municipales.
Le Ministère d'Etat doit se réunir au moins une fois par semaine, sous la présidence du Roi ou du Président du Conseil. Les délibérations sont secrètes, mais il en est dressé un procès-verbal par un secrétaire spécial. Les attributions du Ministère d'Etat ont été nettement et réglementairement déterminées par de» <( Ordres du Cabinet » de 181 4 et de 181 7. A s'en tenir à la lettre des textes, le Ministère d'Etat serait un véritable Conseil directorial, au contrôle duquel rien ne devrait échapper. En d'autres pays, une semblable organisation a permis à des hommes politiques de prendre la direction des services administrâtes. En Prusse, c'est le phénomène inverse qui s'est produit. Le Roi, libre de choisir ses Ministres au sein du Parlement ou au dehors, et maître de les maintenir au pouvoir sans se préoccuper de savoir s'ils ont ou non la confiance des Chambres, s'attache à la compétence technique des Ministres, non à leur situation parlementaire. Les ministres sont restés en Prusse des fonctionnaires et ce sont eux qui ont pris la direction des Chambres. Ainsi s'expliquent tout à la fois dans le Royaume et la faiblesse des Chambres et la puissance d'un fonctionnarisme, d'ailleurs merveilleusement préparé à sa mission.
Chambre des Seigneurs.
La Chambre des Seigneurs (Herrenhaas) comprend deux catégories de membres : des membres héréditaires, qui siègent, soit en vertu d'une disposition expresse de la loi, soit parce que le Roi a conféré ce privilège à leur famille, et des membres nommés à vie par le Roi.
La Constitution ne limite pas le nombre des membres de la Chambre des Seigneurs.
Les membres héréditaires sont :
Les cliefs des maisons Ilohcnzollern-IIocthingcn et Ilohenzoilurn-Sigmaringcn ;
Les chefs dos dix-huit anciennes maisons régnantes relevant de l'Empire ;
Les descendant» des personnes d'origine noble qui avaient été appelées à constitticr la Curie des seigneurs dans le Landtag uni [der Vercinicjlc Landlmj) ])ar l'Ordonnance du 3 février 18/17 •
Les personnalités auxquelles le Roi confère lu di-
LE PARLEMENT a5l
gnité de membre héréditaire de la Chambre des Seigneurs par décision spéciale.
Les membres à vie se divisent en trois catégories ;
Les titulaires des grandes charges, du Royaume (Landesâmler) ;
Les membres appelés à siéger par le Hoi en dehors de toute présentation ;
Les membres désignés par le Roi -sur les listes de propositions des corps auxquels est reconnu le droit de présentation.
Ces corps sont au nombre de six :
1° Les Chapitres désignés par l'ordonnance du 3 février 1847 po^ï" être représentés à la Chambre des Seigneurs par 9 membres ;
2" Les familles comtales ayant fief ou a biens équestres » dans une province, qui ont droit d'être représentées par 8 membres ;
3° Les possesseurs de biens patrimoniaux considérables, auxquels le Roi reconnaît le droit de présenter 1 1 membres ;
4° La collectivité de la propriété foncière « anciennement fixée, [Befesligten) » ayant droit de présenter 90 membres ;
5* Les Universités du Royaume, proposant 9 membres ;
6° Les villes auxquelles le droit de présentation a été octroyé pour 48 sièges.
Il faut, pour être admis à siéger à la Chambre des Seigneurs, être citoyen prussien, avoir son domicile en Prusse et être âgé de 3o ans.
Les membres nommés par le Roi, après avoir été
« présentes » en une qualité déterminée, cessent de faire partie de la Chambre des Seigneurs lorsqu'ils perdent la qualité en vertu de laquelle ils avaient pu y être appelés.
Les membres de la Chambre des Seigneurs ne reçoivent ni traitement, ni indemnité. Us ont simplement droit au parcours gratuit suf les chemins de fer de l'Etat pour le trajet entre leur résidence et Berlin pendant les huit jours qui précèdent et les huit jours qui suivent la session.
La Chambre des Seigneurs représente par-dessus tout la prépotence terrienne. Ce n'est pas une aristocratie éclairée, comme la Chambre des Lords, c'est une caste fermée à toute idée de progrès et de liberté, professant une obéissance militaire vis-à-vis du Roi et un mépris féodal vis-à-vis des intérêts populaires.
Chambre des Dépulcs.
La Chambre des Députés [Ilniis der Ahgeordnelen) est composée de Itli'S membres, élus, d'après la loi du 27 mai 1888, pour une durée de cinq années par le suffrage à deux degrés.
Le système qui préside à l'élection des Députés est fort compliqué, » misérable par excellence », disait le prince de Hismarck. En apparence, les électeurs primaires {Il nuit hier) comprennent tous les Prussiens ftgés de ili ans et jouissant de leurs droits civils et politiques ; en réalité, ce sont les citoyens les plus riches (|ui ont seuls, eflicaccmcnt, le droit de vole. Tons les sunVagcs, en ellèt, sont loin d'avoir une valeur égale.
Les électeurs du premier degré sont répartis en trois classes ou sections, suivant la somme d'impôts qu'ils pavent, de telle sorte que chaque classe, dans son ensemble, se trouve verser un tiers de l'impôt total. Cet impôt total est calculé : a) par commune, si la commune constitue à elle seule une circonscription électorale ; 6) par circonscription, si la circonscription est composée de plusieurs communes.
La première classe est formée des électeurs les plus imposés jusqu'à concurrence d'un tiers du total des contributions de la circonscription.
La seconde classe comprend les contribuables venant à la suite jusqu'à concurrence d'un autre tiers des impositions. La troisième classe comprend les électeurs les moins imposés et ceux qui, ne payant aucun impôt, sont inscrits comme imposés fictivement pour trois marks.
Chaque classe élit séparément un tiers des électeurs du second degré {Wahlnuinner) , et ces derniers choisissent les Députés.
On conçoit avec quelle inégalité un semblable système répartit les influences électorales. Chaque classe étant loin de grouper le même nombre d'électeurs, une véritable absorption du pouvoir électif se produit au profit des deux premières classes. Ainsi, à Berlin, sur ^182.599 électeurs censitaires, la.ioo votent dans la première classe, soit 2,5i 0/0 ; 74-977 votent dans la deuxième classe, soit i5,54 0/0 ; 395.712 votent dans la troisième, soit 81, gS 0/0.
Dans la 58* section de vote, à Berlin, formée par la Vooslrasse, une partie delaRœniggrœtzewslrasse et de
a54 ALLEMAGNE
la Wilhelmstrasse, il y avait, en 1898, 189 électeurs inscrits. Deux gros financiers formaient seuls la première classe ; la seconde classe comprenait 4 banquiers et 1 propriétaire de biens nobles ; la troisième classe comprenait 18a électeurs, parmi lesquels le Chancelier de l'Empire et trois ministres. En igoS, dans cette même section, la première classe ne comptait qu'un seul électeur, grand contribuable parce que très riche fabricant de saucisses. Le prince de liùlow et le ministre de l'Intérieur faisaient partie de la troisième classe (1).
La voix d'électeurs ayant la même situation sociale et acquittant le même chilîrc de contributions ne pèse pas du môme poids selon la localité qu'ils habitent, ville ou campagne. Dans la même ville, suivant le quartier, tel citoyen comptera pour un contingent réel dans le résultat électoral ou ne sera qu'un atome impondérable. Deux ou trois électeurs peuvent être maitrcs de nommer, à eux seuls, tous les délégués de la première et de la deuxième lislo, appelés h élire le député de la circonscription..
Ajoutons que le secret du vote n'existe pas pour les élections à la Chambre des Députés prussienne. Soit qu'il s'agisse de la désignation des électeurs primaires, soit qu'il s'agisse du choix des députés par les électeurs seconduircs, le vote a lieu au moyen d'une déclnralion orale, insérée au procès-verbal. C'est, dit-on, « le système prussien traditionnel de niainlciiir vivacc le scntiinunl de lu ru»poii»u[)ilité politique ».
(1) MotMiT. Ueipril public »i\ AlUinagiu!.
Enfin, pour la ClianiLic des Députés du Royaume de Prusse comme pour le Heichstag, aucune disposition législative n'interdit l'élection des fonctionnaires dans les circonscriptions où ils remplissent leur charge, ce qui favorise tous les abus do la candidature officielle. On a souvent qualifié la Chambre prussienne de Chambre des Sous-Préfets {Landràlhe).
A maintes reprises, do véhémentes protestations se sont élevées contre le régiuic électoral de la l*russe, Bismarck avait proposé une nouvelle répartition des classes suivant laquelle la première classe aurait représenté cinq douzièmes de la somme totale des impôts, la seconde quatre douzièmes, la troisième trois douzièmes. Il modifiait ainsi la répartition par tiers, de façon à faire entrer une partie des électeurs de la seconde classe dans la première et une partie des électeurs de la troisième dans la seconde. Les projets de réforme de Bismarck se sont brisés contre la résistance insurmonlable de la Chambre des Seigneurs.
En 1908, le Chancelier de Biilow fit promettre par Guillaume II la réforme du droit électoral prussien comme w l'une des plus importantes réformes du temps présent ». 11 quitta le pouvoir sans l'avoir réalisée.
A son tour, M. de Belhmann-Hollweg, Chancelier de l'Empire cl Président du Conseil des Ministres de Prusse, a esquissé un timide projet de réforme. Il ne s'agissait pas de changer la régime électoral, mais de (I le perfectionner par un développement organique des règlements électoraux ». La division du corps électoral en trois classes était maintenue avec le vote public,
mais le suffrage à deux degrés était remplacé par le vote direct et une sorte « d'adjonction des capacités » devait permettre aux « capacitaires » de voter dans la classe immédiatement supérieure à celle où les aurait rangés leur feuille de contribution.
Tous les projets de réforme ont échoué. La Chambre des Seigneurs est restée immuablement fidèle à la doctrine sur laquelle l'Ordonnance du 12 août iSi'jgaposé le principe du suffrage de classe :
« Les forces des citoyens, de la coopération harmonique desquelles dépendent essentiellement la durée et la prospérité de la société, sont en partie physiques ou matérielles, en partie spirituelles ou intellectuelles. Parmi les forces matérielles, la force contributive (l'impôt) occupe une place primordiale. Elle donne la mesure générale de la capacité de l'individu à se gouverner lui-même... 11 y a lieu d'attendre un bon résultat de la répartition du droit de vote d'après l'impôt parce que les rapports sociaux sont, en définitive, établis de telle sorte que, si les membres les plus pauvres de l'Etat représenlont la plus grande somme des force» physiques, la plus grande proportion des forces intellectuelles se trouve parmi les plus riches; dès lors, celle prépondérance que l'on assure, en apparence, aux biens matériels va, parle fait, M'inlelligence » (t).
El ceux (jui n'adnii'ttcnl dans le droit électoral (juc la rcpréscnlation des intérêts, ceux (|ui disent avec M. Pfeil lliinsdorf : (( obligations égales, droits égaux, ijlciche PfUihten, ijleiche liechte », reux-li\ répètent :
(1) Von Gbi«i.A(:ii, f)ie Geachichte des prcussichtn Walt" IrcchU,
LE PAULEMEM' 267
(( L'Empire exige de tout Allemand l'impôt indirect. Or, l'impôt indirect est payé par la masse du peuple et est plus lourd pour les classes peu fortunées que pour les classes riches. 11 est donc juste que le suffrage universel direct, égal pour tous et secret, existe dans l'Empire. Mais, en Prusse, les impôts prélevés par l'Etat sont des impôts directs, supportés par les classes riches dans une hien plus grande mesure que par les classes pauvres. Et cela justifie le suffrage restreint à deux degrés (i). »
Tout le système fiscal de la Prusse, en effet, repose sur l'impôt personnel, avec larges dégrèvements à la base et tarifs progressifs. Les lourdes charges et la vexatoire inquisition qu'entraîne l'impôt global progressif sur le revenu, Einkommensleuer et l'impôt complémentaire Ergiinzunysleuer sont la rançon des privilèges électoraux concédés à la richesse. Le principe du droit public prussien est de réserver le vote de l'impôt à ceux qui en supportent la plus forte part,
II est manifeste ((u'avec le mode de recrutement de la Chambre prussienne, les éléments conservateurs doivent y être maîtres de la majorité. L'Assemblée est partagée entre l'inlluence du capitalisnie, de la fortune mobilière, représentant les tendances relativement libérales, et celle de la grande propriété foncière, personniliant les tendances rétrogrades. Le parti démocratique a toujours été en minorité. Quant au parti socialiste, il avait affecté jusqu'à ces derniers temps de se désintéresser des élections au Landtag.
(i) V. le discours du docteur Lœning à la Chambre des Seigneurs le i5 avril 1910.
a 58 ALLEMAGNE
« Nous protestons, a-l-il déclaré en maintes circonstances, contre le plus misérable des systèmes d'élection, qui exclut la grande masse du peuple du droit de voter et l'empêche d'envoyer ses représentants à la Chambre. ÎNous dénions aux membres de la Chambre le droit de s'appeler représentants du peuple, puisqu'on réalité ils ne sont que les représentants de la bourgeoisie. »
La Chambre des Députés procède souverainement à la vérification des pouvoirs de ses membres. « Est éligible dans toute la Confédération comme Député, déclare l'article 4 du Règlement de 1870, tout Allemand de a5 ans, appartenant depuis un an au moins à l'un des Etats confédérés et ne se trouvant dans aucun des cas excluant le droit de vote. »
La Chambre règle l'ordre de ses travaux et la discipline et nomme ses président, vice-présidents et secrétaires.
Les délibérations ne sont valables que si elles sont prises à la majorité absolue.
Les Députés reçoivent du Trésor des indemnités de voyage et de séjour. La loi du il\ juillet 1876 a fixé l'indemnité parlementaire à i5 marks par jour (1).
(t) A la iitiito dosi dornièrci élections do mai i()i3, les forcoR rospoclivos dos porlU so rtJpartissoiit ainsi au Landtag do Prusso :
Conservateurs, i&i ; Consorvatours libres, 6'j ; Nationaux libt^Taux, ()5 ; IVogronsiHtos, 87 ; Centre, io3 ; Polonais, i5 ; Socialisios, 6 ; Ind-îiiondanls, l\.
L'ADMINISTRATION LOCALE
Le Royaume de Prusse est divisé en la provinces, à savoir :
1° Les 7 provinces orientales, Prusse orientale, Prusse occidentale. Brandebourg, Poméranie, Silésie, Saxe et Posnanie ;
2° Les anciennes provinces occidentales, Westphalie et province du Rhin ;
3° Les territoires annexés depuis i866 et qui forment trois provinces, celle de Hanovre, celle de Schleswig-IIolstein (comprenant le Schleswig septentrional, le Schleswig méridional et le Lauenbourg), celle de liesse-Nassau.
La principauté de IlohenzoUern forme une circonscription spéciale en dehors des provinces.
Chaque province est partagée en districts, qui représentent à peu près le territoire de trois de nos départements français.
Les districts se subdivisent en cercles, composés de bailliages, formés par le groupement de communes rurales.
26o ALLEMAGNE
Les villes dont la population atteint le chiffre de 25.000 âmes constituent, à elles seules, des cercles, séparés de tout élément rural, et dénommes cercles urbains.
Résumons très brièvement les règles qui président à l'organisation de la province, du district, du cercle, du bailliage et de la commune.
La Province.
Le pouvoir central est représenté dans la province par un haut fonctionnaire que nomme le Uoi. le Président supérieur (Oberpnisidenl). A côté de lui, nous trouvons une Assemblée élective, investie d'attributions importantes, la Diète provinciale {Provinzial Landtag) qui nomme dans son sein un comité permanent (Provinzialansschuss), pouvoir à la fois délibérant et exécutif. Enfin, un Conseil administratif, le Conseil provincial {Provinzialralli), composé mi-partie de fonctionnaires, mi-parlie de membres élus par le Comité de la Dicte, éclaire le Président supérieur de ses avis et connaît du contentieux administratif.
La Dicte provinciale est formée par la réunion des députés des Cercles. Pour les Cercles ruraux, les députés sont désignés par les Diètes des Cercles ; pour les Cercles urbains, ils sont choisis par un corps électoral que constituent, sous la présidence du bourgmestre, les membres de la mimicipalité ou Magistral et le collège des délégués municipaux.
Est éiigibic à la Diète provinciale (( tout citoyen libre de ses droits, capable de disposer et d'admi-
i/administration locale 261
nistrer, âgé de 3o ans, domicilié ou propriétaire foncier dans la province depuis un an ».
Les membres de la Diète sont élus pour six ans. Ils ont droit à une indemnité, qui n'est pas uniformément fixée, pour frais de voyage et de séjour.
La Diète se réunit au moins deux fois par an, sur la convocation du Hoi. Elle peut être dissoute, sous la condition qu'une nouvelle Assemblée devra être élue dans les trois mois et réunie dans les six mois qui suivront le décret de dissolution.
La Diète nomme son bureau. Ses séances sont publiques.
Elle délibère et statue sur toules les affaires qui intéressent la province, fixe son budget, règle le mode de nomination et de rémunération des fonctionnaires provinciaux.
La Diète a un large pouvoir d'administration. La tutelle administrative n'intervient guère que pour les décisions statutaires ou pour celles appelées à exercer une répercussion marquée sur les charges des contribuables. Le Président supérieur annule, par ordre du Minisire, et par arrêté motivé, les décisions de la Diète excédant sa compétence ou en contradiction avec les lois de l'Etat. II a le droit de .séance à la Diète.
Pendant rintervalle des sessions, la Diète est représentée par une commission permanente, le Comité provincial (Provinziaîaiissclniss).
Ce Comité est composé :
1° D'un président et de 7 a i3 membres (selon les statuts de la province), tous élus par la Diète;
2" Du directeur de la province [Landesdirektor ou
36î2 ALLEMAGNE
Landeshauptmann) choisi par la Dièlc avec la sanction du Roi ;
3° De suppléants élus par la Diète, en nombre égal à la moitié des membres du Comité.
Les membres du Provinzialausschus sont élus pour six ans et renouvelés par moitié tous les trois ans.
Ils s'assemblent aussi souvent que les intérêts de la province l'exigent, lis sont chargés d'expédier les affaires courantes, de préparer le budget et d'assurer l'exécution des décisions de la Diète. Ce soin incombe particulièrement au Landesdirecktor ou Landeshauptmann, qui personnifie en quelque sorte le pouvoir exécutif du Comité.
Le District.
Le district (Bezirk) est administré par un Président de Régence {Regierungsprxsident), nommé par le Roi et hiérarchiquement placé sous la direction du Président supérieur. Il est assisté de plusieurs fonctionnaires, qui forment avec lui la Régence du district (Bezirlisregierung) et par un Conseil de district (Bezirlisralli), composé du président de la Régence et de membres désignés par le Conseil provincial {Provinzialralli). Ce Conseil a surtout le caractère d'une juridiction administrative gracieuse.
Il n'exislt! pas de Diète élective dans le distrii l qui constitue le rouage administratif reliant la province au Cercle. L'administration a siniplement la forme collégiale et 80 partage entre une division des cultes et de l'enseignement cl une division dos inqiùts directs, do-
l'administration locale 203
maines et forêls, sous la surveillance et le contrôle du Président de Régence.
Le Cercle.
11 faut distinguer en Prusse deux catégories de Cercles, les Cercles ruraux, formés par la réunion des bailliages ou groupes de communes rurales, et les Cercles urbains constitués, à l'exclusion de tout élément rural, par les villes dont la population atteint le chilTre de 25,ooo âmes.
Le Cercle rural.
L'organisation du Cercle rural est modelée en grande partie sur celle de la province, sauf que l'on n'y trouve pas de Conseil administratif remplissant les fonctions de juridiction confiée au Provin:ialrath ou Conseil provincial.
Le pouvoir central est représenté par le Landralh (littéralement, Conseiller de la région). A côté de lui siègent une Diète élective, la Diète de cercle {Kreislag) et un Comité du Cercle, ayant le caractère permanent {Kreisausshuss).
Le Landralh, sorte de sous-préfet, est nommé par le Roi, sur la présentation de la Diète. C'est lui qui dirige l'administration générale du Cercle. Il préside la Diète et le Comité permanent.
La Diète de Cercle se compose de a 5 membres dans les Cercles de a5.ooo âmes et au-dessous. Chaque fraction supplémentaire de 5.ooo âmes jusqu'à lo.ooo ha-
bitants et de lo.ooo au delà de loo.ooo habitants donne droit à un Député.
L'élection a lieu en partie par le suffrage direct et en partie par le suffrage à deux degrés.
Les électeurs sont répartis en trois catégories :
I" Les grands propriétaires ;
2° Les communes rurales ;
3" Les villes, qui ne constituent pas, à elles seules, des Cercles urbains, c'est-à-dire les villes dont la population est inférieure à aô.ooo âmes.
Dans la première catégorie rentrent :
a) Tous les propriétaires fonciers qui acquittent une somme totale d'impôts directs, déterminée par la Diète provinciale (en général, 75 thalers, 281 fr. 25) ;
b) Les industriels ou propriétaires de mines taxés à la cote moyenne de l'impôt des patentes.
Ces grands propriétaires et industriels doivent être âgés de -M ans et en possession de leurs droits civils et politiques. Us exercent leur droit de vote direct au clief-lieu du Cercle, sous la présidence du Landralli. Tous les électeurs de la première catégorie sont éligibles à la Diète du Cercle.
La deuxième catégorie comprend :
a) Tous les « propriétaires indépendants » fixés dans le Cercle, c'est-à-dire les possesseurs de domaines qui, sans rcnlror dans la catégorie des grands propriétaires, sont allVnncliis do toute sujétion aux autorités communales et exercent sur leius terres les fonctions municipales en vertu d'une délégation théoricpie de l'HtHt, dernier vestige du régime féoilal ;
b) Les industriels et propriétaires do mines taxés à
l'administration locale 265
une cote inférieure à la moyenne pour la contribution spéciale des patentes ;
c) Les délégués des communes rurales.
Le nombre des délégués pour cbaque commune varie de i à 5 suivant la population jusqu'à 3.ooo habitants ; au delà de ce chifl're, la commune a un représentant de plus par groupe de i.ooo habitants. Les délégués sont choisis, à la majorité absolue, parmi les électeurs de la commune, par l'Assemblée de la Commune ou par le Conseil communal. Les communes comptant moins de loo habitants et payant moins de 20 thalers d'impôt foncier et d'impôt des constructions sont réunies pour former des voix collectives, de fa^on que le paiement de 20 thalers d'impôt donne droit à l'élection d'un délégué.
L'élection a lieu, pour la deuxième catégorie, dans la localité désignée par le Comité du Cercle, sous la présidence du Landrnth ou d'un bailli délégué par lui. Tout propriétaire foncier rural et tout électeur du groupe, âgé de 2 1 ans, jouissant de ses droits civils et politiques, et domicilié dans le Cercle depuis un an, peut être élu membre de la Diète par les électeurs de la deuxième catégorie.
La troisième catégorie se compose des Municipalités des villes et des délégués des Conseils urbains, à raison d'un électeur par 260 habitants.
Est éligible, soit comme électeur du second degré, soit comme député à la Diète, tout habitant des villes du Cercle, jouissant de ses droits de bourgeoisie, âgé de 21 ans et ayant l'exercice de ses droits civils et politiques. Il est procédé à l'élection, sous la présidence
du Landrath, au lieu désigné par le Comité du Cercles
Les membres de la Diète sont élus pour six ans et renouvelés par moitié tous les trois ans.
La Diète a pour mission de représenter les intérêts communs du Cercle, de fixer son budget, de régler les principes devant présider à la gestion de sa fortune mobilière et immobilière, de statuer enfin sur toutes les questions soumises à son appréciation par le pouvoir central.
Elle se réunit au moins deux fois par an, sur la convocation du Landratb.
La Diète élit, à la majorité absolue des voix, parmi les habitants du Cercle, âgés de 3i ans et jouissant de leurs droits civils et politiques, 6 membres appelés à former, sous la présidence du Landrath, le comité de Cercle (Kreisansschnss).
Le Comité de Cercle remplit un rôle considérable dans l'administration prussienne. 11 cumule, dans le ressort du Cercle, à la fois les fonctions attribuées dans la province au Comité provincial, chargé de naettre à exécution les décisions de la Dièlc provinciale, et au Conseil provincial, qui assiste le Président supérieur dans son administration.
Le Cercle nrhaln.
Les villes dont la populnlion excède 35.000 Ames ne sont pas confondue» avec les ra m pagnes dans le Cercle rural. Kilos constituent, par ollns-mémes cl par elles •eulea, un groupe spécial, le Cercle urbain [Slad-
l'administration locale 367
Le Cercle urbain est représenté par la Comité de ville {Stadtausschuss). Il se compose du bourgmestre ou de son suppléant, qui préside, et de 4 membres choisis par la municipalité ou Magistrat et désignés pour toute la durée de leurs fonctions municipales.
Dans les Cercles urbains où le bourgmestre représente seul la municipalité, les membres qui doivent former avec lui le Comité sont choisis par l'Assemblée des délégués municipaux parmi les citoyens de la ville. L'élection est faite pour six ans et le renouvellement a lieu par moitié tous les trois ans.
Le Comité de ville possède les mêmes attributions que le Comité de Cercle rural.
Le Bailliage.
Les Cercles ruraux se divisent en bailliages (Amtsbezirke )
Les bailliages ne comprennent pas les villes qui font partie du Cercle.
Quelquefois, une seule commune importante constitue un bailliage ; le plus souvent, le bailliage est le groupement de plusieurs communes rurales.
Le bailliage n'a pas de Diète, mais un simple Comité (Amlsausschuss) et un bailli (i4nUmami.)
Le bailli est nommé par le Président supérieur delà province, sur la proposition de la Diète du Cercle. Il représente le pouvoir central au double point de vue administratif et judiciaire et possède des attributions de police étendues.
Le Comité de bailliage est composé des représen-
tants des diverses communes rurales. Elles délèguent, en première ligne, leur préposé ou chef municipal ; en deuxième ligne, leurs échevins ; en troisième ligne, si le nombre des membres de la municipalité n'était pas reconnu suffisant, des mandataires spéciaux. Il est tenu compte, pour déterminer le nombre dos ropréscntanls des communes, à la fois du chiffre des habitants et de celui des contributions communales.
Chaque commune doit avoir au moins un délégué.
Le Comité se réunit sur la convocation du bailli, qui préside avec voix délibéralive. Il exerce le contrôle de toutes les dépenses de l'administration du bailliage et délibère sur les règlements de police que le bailli est autorisé à prendre avec son consentement.
La Commune.
La réorganisation administrative opérée par Stein a, dès 1808, assuré aux villes des franchises communales étendues. Pour les campagnes, il n'existait jusqu'en 1891 qu'une organisation municipale rudimentaire et variant suivant les statuts locaux. La loi du 7 juillet i8()i a organisé les communes rurales, complétant l'eL'Uvre de décentralisation accomplie au cours du xrx* siècle pour la province, le district et le cercle.
Commune urlxiine.
La commune urbaine forme luic cor|)oralion <jui administre librement ses affaires. La gestion de .sCs intérêts est confiée ;tn Conseil de \ille iSUultvcrordne-
l'administration locale 369
tenversanwilung). Ce Conseil est élu par le suffrage direct cl secret des électeurs municipaux. Tout sujet prussien âgé de a/j ans, habitant la ville depuis un an, inscrit pour une conlribulion d'au moins 1 5 francs sur le registre des impôts, est bourgeois (biirger) et électeur municipal.
Le Conseil de ville élit le Magistral, comité exécutif, composé d'un bourgmestre et de plusieurs conseillers ou échevins.donl le nombre varie de 6 à 21. L'élection des membres du Magistral est soumise à l'approbation de Tautorité royale poar les villes de plus de 10.000 âmes, à l'approbation de l'autorité provinciale pour les villes dont la population n'atteint pas ce chiffre. Le Magistrat, que préside le bourgmestre, est divisé en plusieurs commissions, dont chacune est placée à la tôle d'un des services locaux.
Les bourgmestres sont généralement rétribués; c'est môme une sorte de carrière administrative en Prusse que d'ôtre chef de municipalité.
La police de sûreté s'exerce dans les petites villes sous l'autorité de l'Etat ; dans les grandes villes, par les soins d'un fonctionnaire royal. L'Etat se borne à surveiller l'administration communale proprement dite et ne réforme les décisions des municipalités que s'il est saisi d'une réclamation justifiée par les intéressés ou si une loi a clé violée.
La vie municipale est très intense. Au Bathhaus (Hôtel de ville) et dans les bureaux des bourgmestres règne une extraordinaire activité.
La ville de Berlin est administrée par un Conseil municipal de i34 membres. L& Sozial-Demokratie y
exerce une sérieuse influence par les représentants des quartiers de l'Est.
Le Magistral comprend 34 membres, dont 17 sont appointés, avec des émoluments s'élevant de 8.5oo marks jusqu'à lô.ooo suivant l'ancienneté.
Le premier bourgmestre reçoit un traitement de 36. 000 marks (45. 000 francs).
Le mandat des conseillers municipaux est gratuit.
Communes rurales.
Suivant l'importance des communes rurales, les affaires y sont délibérées dans l'Assemblée générale des habitants ayant le droit municipal ou dans un Conseil communal élu (Gemeindevertrelung).
<( Possède le droit municipal, dit l'article 4 de la loi du 3 juillet 1891, toute personne maîtresse de ses droits (SelbslsUindige) qui est de nationaliléallemande, a la jouissance des droits civiques (die biirgerlichenlîeclUe), est domiciliée depuis un an dans la commune, ne reçoit rien de l'assistance publique, a une habitation sur le territoire communal, paye un impôt foncier d'au moins 3 marks sur ce territoire ou est assujettie à l'impiU sur le revenu h raison d'un revenu supérieur à Gou marks. »
Il esta remarquer que la loi admet, pour l'Assemhléc générale de la cominuiio, le vole par procuration. Les mineurs sont représentés par leurs p(>rc ou tuteur. les femmes mariées par leurs maris, les femmes majeures non mariées ou veuves par des habitants de la commune, leurs mandataires. Kn principe, dan.s l'As--
L ADMINISTRATION LOCALE 27 I
semblée générale, chaque votant dispose d'une voix, mais les membres de l'Assemblée communale domiciliés et possédant un immeuble doivent pouvoir émettre des sulTrages comptés pour les deux tiers au moins de l'ensemble des voix.
Les communes, où le nombre des personnes ayant \e droit de vote à l'Assemblée générale excéderait 4o. sont autorisées à élire un Conseil communal. A cet eflet, les électeurs sont répartis en trois classes suivant le chiffre d'impôt qu'ils payent, comme pour les élections législatives. Le Conseil communal comprend, suivant l'importance des localités, de 12 à a4 membres, élus pour six ans et renouvelés par tiers tous les deux ans. L'acceptation des fonctions de Conseiller communal est obligatoire pour l'élu, sauf empêchement dûment justifié.
A la tète de l'administration municipale est placé le préposé de la commune [Geineindevorsteher). Il porte, selon les régions, les noms de maire (Sclmlze), de juge [liicliler), déjuge de village (Dorfrichler) .
11 est assisté de deux échevins, assesseurs ou jures (Schôffen, Gerichlmiinner, Dorjgescfnroren), qui le secondent dans l'exercice de ses fonctions et le suppléent en cas d'empêchement.
Dans les communes importantes (tVj grôsseren Lamlgemeinden), un règlement local peut établir une direction collective de la commune {ein Kollegialischer Gemeindvorsland). composée du préposé et de 3 à 6 échevins.
Le préposé et les échevins sont élus pour six ans par l'Assemblée générale ou par le Conseil communal. Ils
ont droit à une indemnité « en rapport avec les soins et les fatigues imposés par leui's fonctions ».
Le préposé préside le Conseil communal ou l'Assemblée générale. Il est chargé d'exécuter leurs décisions. Si, toutefois, elles lui paraissent contraires à l'intérêt de la commune, il peut provoquer une seconde délibération et même se pourvoir contre cette deuxième délibération devant le Comité du Cercle.
Nous avons résumé dans leurs dispositions essentielles l'organisation provinciale et communale de la Prusse, mais il importe de remarquer que la vie provinciale et communale est loin d'atteindre le même développement dans les provinces orientales que dans les provinces occidentales. Les provinces occidentales, révolutionnées par l'occupation française, ont été pénétrées par le libéralisme moderne ; les provinces orientales restent imprégnées des traditions du régime féodal.
ItOlAUME »E IKAWIÈIIE
Le Royaume de Bavière est régi par la Constitution ilu J3 mars 1818 (1). Aucune Assemblée n'a participé à la rédaction de cette Constitution, qui a été, dans la plus entière acception du mot, une Charte octroyée. Dix édits royaux (Beilagen) en formaient le complément. Ils réglaient les conditions de l'indigénal, la situation légale des cultes, le régime de la presse, les droits de la noblesse.
(1) Elle se compose do six titres distincts :
1. Dispositions générales (2 articles); II. Du Roi. de la succession au Trône et de la Régence (aa articles) ; III. Du Domaine de l'Etat (7 articles); IV. De» droits et de» devoirs généraux {i\ articles); V. Des droits particuliers et des privilèges (6 articles); VI. De l'Assemblée des Etals (3i articles); VII. Des attributions de l'Assemblée des Etats (3i articles); VIII. De l'Administration de la justice (7 articles) IX. De l'organisation militaire 1 7 article») ; X. De la ga-rantie de la Constitution (7 articles).
Le 4 juin 18/18, une série de lois organiques promulguées le même jour ont complété les dispositions constitutionnelles dans un sens libéral, en supprimant les droits féodaux, en modifiant la loi électorale, en reconnaissant aux Chambres le droit d'initiative, en consacrant la responsabilité pénale des Ministres.
L'accession de la Bavière à la Confédération de l'Allemagne du Nord, aux termes du traité de Versailles (28 novembre 1870), a entraîné l'abrogation tacite des dispositions de la Constitution de 1818 qui pouvaient être considérées comme incompatibles avec le Pacte fédéral. La Bavière est soumise à la législation d'Empire, comme tous les Etats confédérés, mais nous avons vu qu'elle avait parmi eux, sous divers rapports, une situation privilégiée. Elle dispose de six voix au Conseil fédéral ; elle a la vice-présidence de cette Assemblée; elle possède un siège permanent au Comité de l'armée do terre cl des fortifications, et son contingent, tout en devant être incorporé dans l'armée allemande au cas do guerre, garde son administration particulière.
Le régime politique de la Jkvière est la monurchic constitutionnelle avec deux Chambres, la Chambre des Seigneurs {Knmmer dcr lieichsn'ilhe), composée de membres héréditaires, de membres nommés à vie par h; Uoi et de hauts fonction naircii, et la Chnmbro do» Députés (/û///M/j('/' (/«T Al><i<'(ii(lin-li'it), o>m|)(»,séc do meinbrv* éins.
\.n iV'iinîori de ces deux Chambre» formiiil, d'après la tcrininoingic de la Conslitntion de i8i8, l'Assemblée des Etals (iiltindevi-rauiiimluny). La loi électorale
du [\ juin 1848 a substitué à cette appellation celle de Landtag de Bavière.
Le iloi est le chel do i'Ktat ; il réunit en sa personne (( sacrée et inviolable » tous les droits de la puissance souveraine.
La Couronne est héréditaire dans la descendance mâle de la famille royale de Bavière, la maison de Wittelsbach, « selon l'ordre de primogéniture et par agnats mâles de branche en branche (i) ». La descendance masculine a la préférence sur la descendance féminine et les princesses sont exclues de la succession au trône « tant qu'il existe dans la famille royale un rejeton mâle, apte à la succession, ou un prince ayant droit à celte succession par alliance (a) ».
« Si, déclare l'article G de la Constitution, la Couronne de Bavière revenait, à l'extinction de la descendance mâle, au Souverain d'une monarchie pins importante, (jui ne pourrait ou ne voudrait pas établir sa résidence dans le Royaume de Bavière, la couronne passerait au prince puîné de cette maison. Si la Couronne passait à l'épouse d'un prince étranger, celle-ci deviendrait reine, mais elle devrait nommer un viceroi qui prendrait sa résidence dans le Royaume de Bavière, et la couronne appartiendrait, après son décès, à son lîls puîné. »
La majorité des princes et princesses de la famille royale est fixée à 18 ans accomplis.
La terrible infirmité mentale qui pèse sur les princes
(1) CoMslitution, article 2.
(a) Constitution, article 4-
Û']6 ALLEAtAGNË
de la dynastie de Willelsbach donne une importance particulière aux dispositions constitutionnelles qui organisent la régence pendant la minorité du Souverain ou lorsqu'il est empêche pendant un long temps d'exercer lui-même le gouvernement.
Le Souverain peut choisir, entre les princes majeurs de la famille royale, le Régent pour le temps de la minorité de son successeur. A défaut de cette désignalion, la Régence appartient « à l'agnat majeur le plus proche selon l'ordre successoral (r) ».'
A défaut d'agnats capables d'exercer la Régence, celle-ci sera conférée à la Reine veuve. A son défaut la Régence reviendra à l'Oflicier de la Couronne que le dernier Souverain aura indiqué, ou, si le Souverain n'a pris aucune disposition à cet égard, la Régence passera au premier Oflicier de la Couronne (2).
Si le Souverain est empêché d'exercer le gouvernement pendant p'.us d'une année, la régence légale, instituée pour le cas de minorité, est établie avec Tassentimcnt des Etats.
Le Régent prononce devant les Chambres assemblées le serment suivant : « Je jure d'administrer l'Etat en me conformant h la (Constitution et aux lois du Royaume, de conserver l'intégrité du Royaume et les droits de la Couronne et de remettre fidèlement au Roi l«' pouvoir dont l'exercice m'est confié ; que Dieu me vienne en aide et son saint l'évangile ! »
Le Régent exerce toutes les attributions du pouvoir royal ; il habile la résidence royale, est entretenu
(1) Consliiuiioti, arliclo 10.
(a) Conslîtutiun, article i3.
aux frais de l'Etal et reçoit une allocation annuelle de 300.000 florins.
Lorsque la régence a pris fin, le souverain, en montant sur le trône, prête le serment suivant, devant une Assemblée composée des Ministres, des Conseillers d'Etal et d'une députation des Chambres : « Je jure de régner selon la Constitution et les lois du Royaume, que Dieu me vienne en aide et son saint Evangile ! »
Le procès- verbal de la prestation de serment est déposé aux archives; une expédition authentique est communiquée aux Etats.
Le Roi reçoit une liste civile de b.liOJ.liyb marks.
Le Souverain partage avec les deux Chambres le pouvoir législatif. Il a le droit d'initiative cl le droit de veto absolu.
II doit convoquer les Ckambres au moins tous les deux ans. La durée régulière des sessions est de deux mois, mais le Roi a toujours le droit de prolonger la session, de l'ajourner ou de dissoudre le Landlag. Dans ce dernier cas, la Constitution exige qu'il soit procédé, dans un délai de trois mois, à l'élection d'une nouvelle Chambre des députés. Les deux Assemblées sont toujours convoquées et réunies en même temps.
Le Roi est tenu de demander le consentement du Landtag pour la perception de toutes les impositions directes ou indirectes.
Le Landtag vote le budget pour une période fixe de deux années. Les lois de finances sont toujours soumises en premier lieu à la Chambre des Députés. La Conslitulion spécifie que « dans le cas où le Roi est empoché pour des i-aisons extérieures extraordinaires
de convoquer ces Etats pendant la dernière année budgétaire, il a le droit de continuer à percevoir pendant six mois les impôts précédemment votés ».
« La totalité de la Dette publique, déclare l'article 1 1 du litre VII de la Constitution, est placée sous la garantie du Landtag. »
Par application de ce principe, il est spécifié :
u Le plan d'amortissement de la Dette sera présenté au Landtag ; aucun cbangement ne pourra être fait au plan adopté par lui sans son consentement et les sommes destinées à l'amortissement ne pourront être détournées de leur objet. » (Article i3.)
« Chacune des deux Chambres nomme dans son sein un commissaire chargé de prendre connaissance des délibérations de la commission de l'amortissement el de veillera la stricte observation des règles établies. » (Article i/|.)
« A chaque session, la situation exacte de la Caisse d'amortissement sera soumise au Landtag, » (Article ifi.)
En dehors de ses attributions législatives et financières, le Landiag a le droit d'information, le droit de pétition et le droit de plainte.
Il a le droit « d'informer », c'est-h-dire que les Chambres ou leurs Comités el sections peuvent exiger des Ministres intéressés loutos les explications (pi'olhvs jugent nécessaires et ordonner lollos cnfjuètos qui leur paraissent utiles.
11 a le droit de pétition, c'cst-h-dire que, par voie d'adresse, les Chnnihrcs sont atitoriscos a Iransinotlrc au Uoi leurs vccux communs cl leurs motions sur les
LA COMSTITUTION 379
objets rentrant dans le cercle de leurs attributions.
Enfin, le Landtag a le droit de plainte. « Chaque particulier, porte l'article 21 du titre VII de la Constitution, révisé par la loi du 19 janvier 187a, et chaque Commune peuvent adresser des plaintes sur une prétendue violation des droits constitutionnels, soit à l'Assemblée des Etats, soit à chacune des deux Cliambres, qui les fait examiner par le Comité compétent et délibère h leur sujet conformément au règlement. Si la Chambre reconnaît, à la majorité des voix, que la plainte est fondée, elle communiquera le rapport de l'affaire au Roi et h l'autre Chambre ; si celle-ci y accède, le rapport est alors remis au Roi à titre d'œuvre commune. « .
Les présidents des Chambres sont nommés par le Roi, mais elles élisent elles-mêmes leurs vice-présidents.
Les membres des deux Assemblées sont protégés par l'inviolabilité parlementaire. Ils sont tenus de prêter le serment suivant : « Je jure fidélité au Roi, obéissance à la loi ; je jure d'observer et de maintenir la Constitution et de ne considérer dans la délibération que le bien général du pays, selon ma conviction intime et sans acception de parti ou de classe : que Dieu me vienne en aide et son saint Evangile 1 »
Les membres qui " appartiennent à un culte non chrétien sont dispensés de prononcer les derniers mots de la formule du serment.
Aucune modification ne peut être apportée au pacte constitutionnel que sur l'initiative du Roi et avec l'assentiment d'une majorité des deux tiers dans chacune des deux Chambres.
Le Roi gouverne avec l'assistance du Conseil d'Elat et du Conseil des Ministres.
Le Conseil d'Etat, aux termes de l'Ordonnance du 3 août 1870, se compose du prince héréditaire, s'il est majeur, des princes de la Maison royale désignes par le Roi, des ministres et de liants fonctionnaires appelés par le Souverain en nombre égal à celui des ministres. Le Conseil d'Etat a pour mission d'éclairer de ses avis le pouvoir royal sur les aiïaires les plus importantes et d'examiner les recours formés contre les votes des Oiiinislres, mais il n'a aucune part à l'administration directe.
Celle-ci appartient exclusivement aux Ministres d'Etat.
Il existe en Havièrc six départements ministériels : Affaires étrangères et Maison du Roi, Cultes et Instruction publique, Intérieur, Justice, Guerre, Finances, (jliacjue brandie de l'iictivilé gouvernementale doit être dévolue h un minislru. Il n'y a pjis de ministres «ans portefeuille.
Les ministres se réunissent en Conseil sous la présidence de celui d'entre eux auquel le Roi a confié la direction générale du Cabinet.
Le rôle des ministres avait été peu nettement défini par la Constitution de 1818, qui se bornait à déclarer : « Les ministres du Roi et tous les fonctionnaires de l'Etat sont responsables de l'observation exacte de la Constitution ». Les lois du 4 juin 18^8 et du 3 mars i85o ont déclaré les ministres responsables de la légalité des actes du Gouvernement et ont reconnu au Landtag le droit, par des résolutions votées dans chacune des Chambres, de mettre les membres du Cabinet en accusation devant une Cour de justice d'Etat (Slaalsgericlits liof), composée de six des plus haut» magistrats de la Bavière et de la jurés, choisis sur une liste de 5o noms dressée par les Diètes des Cercles. 11 s'agit, bien entendu, de la responsabilité pénale des ministres. Pas plus que la Constitution prussienne, la Constitution bavaroise ne reconnaît aux Chambres le droit de renverser les ministres par un simple ordre du jour impliquant le refus de la confiance du Parlement.
Chambre des Seigneurs.
La Chambre des Seigneurs, composée de 91 membres, comprend des membres de droit et des membres nommés par le Souverain soit à vie, soit « avec héréditë » .
Les membres de droit sont :
Les princes majeurs de la famille royale :
Les Officiers de la Couronne (1) ;
Les deux Archevêques du Royaume ;
Les Chefs des familles de princes et de comtes autrefois membres de l'Empire germanique et qui, depuis 1896, ont été médiatisés, à la condition de rester en possession de leurs propriétés seigneuriales;
Un Ev6(|ue catlioli([uc désigné par le Roi ;
Le Président du Consistoire général protestant.
Los membres nommés h vie par le Souverain sont
(i) LoD Orriciort grandi dignitaires de la Couronne sont ini iiotuhrn de 4, h «avoir : lo rirand-MBÎlrn, In Cilrand-C^linmhellan, lo (irand-Marvclial, lo (îrand-Mailrc dos l'ostos.
LE PARLEMENT qSS
les citoyens auxquels cet honneur a été réservé en considération de services éminenls rendus à l'Etat.
Le nombre des membres de la Cliambre des Seigneurs appelés à siéger à vie par décret royal ne peut dépasser le tiers des membres héréditaires.
Les membres nommés par le Souverain avec hérédité ne peuvent être choisis que parmi les propriétaires fonciers nobles « qui jouissent de tous les droits politiques du Royaume et possèdent des biens-fonds sur lesquels sont fondés des fiefs ou fidéicommis payant 3oo florins d'impôt foncier, et sur lesquels est établie une succession par ordre de primogéniture ».
Les membres delà Chambre des Seigneurs appartenant à la famille royale peuvent voler à partir de l'âge de 21 ans ; les autres membres ne sont admis à l'exercice de ce droit qu'à 25 ans révolus.
Les membres de la Chambre des Seigneurs ne reçoivent ni traitement ni indemnité.
Chambre des Députés.
La Chambre des Députés est actuellement composée de i63 membres, tous recrutés par la voie de l'élection pour un mandat législatif de six années.
Jusqu'en 1906, l'élection avait lieu par le suffrage à deux degrés.
Les électeurs primaires nommaient un électeur du second degré pour 5oo habitants et les électeurs du second degré faisaient choix des députés.
La loi électorale du 9 avril 1906 (Landlagsuiahlgesetz) a établi le suffrage direct.
Pour être électeur, il faut: i" avoir atteint l'àgc de 25 ans ; 2" être citoyen bavarois depuis une année au moins ; 3° payer, depuis une année au moins, un impôt direct à l'Etat.
Depuis 1881, le vote est personnel et secret. Il a lieu, non plus comme autrefois, par bulletins revêtus de la signature de l'électeur, mais par bulletins clos et non signés, qui doivent être sur papier blanc, sans signe extérieur. Signalons cette particularité qu'avant d'émettre son vote, cbaque électeur prononce le serment suivant : « Je jure que je donnerai ma voix selon ma conviction libre et intime, comme je l'estime utile pour le bien général du pays, sans égard aux menaces, ordres ou promesses, et que je n'accepterai pour cela quelque don ou cadeau que ce soit de personne, à aucun litre, ni direclemcnl ni indireclemcnt ».
Le nombre des députés à élire est fixé pour chaque cercle (liegierungsbezirk'^, à raison d'un député par 38. 000 habitants. Le cercle est divisé en circonscriptions électorales (Wahllireise), qui peuvent élire plusieurs députés.
L'élection est dirigée pour chaque circonscription par un Commissaire spécial (Waldlionimissar), que désigne le Gouvernement. Il n'y a qu'un seul tour de scrutin.
La Chambre stattio souvcraincinent sur la validité des opération» électorales et sur l'éligibililé de ses membres.
Toiil électeur est éligible. Les fonctionnaires et les oITicicrs peuvent être élus.
Tout député, qui accepte un emploi de l'L^lat, iin
tÊ t>ARLEMÈNt 285
avancement, s'il est déjà fonctionnaire, ou une charge de Cour, doit se soumellrc à une nouvelle élection.
Les dépulés ont droit, pendant la session du Landtag et pendant les huit jours qui la précèdent et la suivent, au parcours gratuit sur les chemins de fer du lieu de leur résidence au siège du Parlement. Ils reçoivent, en outre, une indemnité de séjour de la fr. 5o.
L'ADMINISTRATION LOCALE
Le Royaume de Bavière est partagé en huit Cercles [Kreise) : Ilautc-Bavière, Basse-Bavière, Palatinat, Haut-Palatinat, Ilaute-Franconie, Moyenne-Franconie, Basse-Franconie, Souabe.
Les Cercles sont divisés en arrondissements (Dezirke) et ceux-ci en subdivisions et districts (Disiriixte), composés de communes urbaines cl de communes rurales.
Les intérêts de cliaque Cercle sont confiés à une Diète de Cercle (La/i(/nj//i) dont les membres sont élus pour six ans par les Diètes de district, ù raison d'un député pour deux districts. On compte de 17 à 35 districts par Cercle.
La Diète se réunit en session ordinaire une fois par an pour une durée normale de quinze jours.
Kilo clioisit dans son .sein un comité permanent {Lundi alhausschtiss), composé de G membres titulaires cl (le C membres suppléants nommés pour trois ans.
[<e pouvoir ronirni est représotité dans le Cercle par mie Régence {Ixreisreyii'ntiiy) ou collège do l'onction-
l'administration locale 387
naircs, dont le préâident [Regierungspràsidenl) exerce le pouvoir executif.
L'aiTondissement (Dezirk) est placé sous l'autorité du directeur de l'arrondissement (BezirksanUnuinn), qui est nommé par le Roi. II n'y a pas, pour cette circonscription administrative, de Diète élue.
Le district a une Diète (Dislriktsratli), composée :
1° De tous les représentants des communes dépendant du district, à raison d'un député pour 2.000 habitants, élu par les corps municipaux ;
2' Des propriétaires fonciers les plus, imposés du district, en nombre égal au huitième des députés envoyés par les communes ;
3" D'un représentant du domaine public [Staatsàrar) .
Les députés sont élus pour trois ans et se renouvellent intégralement,
La Diète nomme dans son sein un Comité permanent (Distriktsaasscliuss), composé de 4 à 6 membres élus pour trois ans. La Diète et le Comité sont présidés par le Directeur de l'arrondissement [Bezirksami' mann).
L'organisation municipale est différente dans les villes et dans les campagnes.
Dans les communes urbaines, on trouve tout à la fois, comme en Prusse, une Municipalité ou Comité exécutif, le Magistrat, et une Assemblée des représentants de la ville ou Conseil mun'\c'\pal[BevoUniàchtigleii).
Dans les communes rurales on rencontre simplement un Comité municipal (Gemeindeausschass) composé d'un bourgmestre et de conseillers élus.
Dans les communes urbaines et dans les Com«iunes rurales, tout bourgeois (fi^rj/er) est élecleur municipal.
Pour jouir du droit de bourgeoisie, il faut habiter la commune, y payer une contribution directe, être sujet bavarois et c indépendant ». Sont considérés comme n'étant pas « indépendants » les individus en curatelle, les serviteurs, les journaliers et les enfants vivant dans la maison paternelle.
Il est à remarquer que la Illle ou veuve majeure et les personnes morales peuvent exercer le droit dévote par des mandataires.
