LA GESTION DES FINANCES DU REICH JUSQU’'EN

Avant la guerre, la dette publique allemande était très faible ; l’Empire s'était fondé en 1871 sur une victoire, et depuis lors, seules l'amélioration de l'outillage national ou la fabrication d’armements avaient nécessité l'émission d'emprunts publics ; d’autre part les dettes des Etats confédérés étaient elles-mêmes peu importantes : aussi le peuple allemand pouvait-il s’enorgueillir d’être parmi les principales nations, le moins imposé.

ment,” dans la mesure où le taux d'intérêt exigé par les prêteurs serait supérieur au taux vraisemblablement faible appliqué à la dette de Réparations par les Gouvernements alliés; la « mobilisation » de la dette allemande ne saurait être financièrement avantageuse que pour les pays qui ont droit aux Réparations, à moins, naturellement, que des avantages spéciaux y relatifs ne soient reconnus à l’Allemagne.

D'autre part, il y a des inconvénients évidents à ce que l’Allemagne s’acquitte des intérêts de sa dette de Esparauons au moyen de ressources provenant de l'étranger.

La guerre à laissé à l'Allemagne une lourde charge financière : bien que la lutte ait été portée sur le territoire ennemi, le Gouvernement allemand, confiant dans la victoire, a tiré de l'emprunt la plus grande partie de ses ressources (1): du 1° août 1914 au 31 mars 1919 la dette du Reich était portée de 5,4 à 156 milliards alors que la dette des Etats, dont le montant atteignait 17 milliards en 1914, était grossie de moitié (2).

Lorsque la défaite arriva, le désordre Le plus complet fut dans l'administration financière. Tout d’abord le Gouvernement cessa de présenter des prévisions budgétaires : les dépenses furent engagées sans l'apparence d'une autre justification qu’une prétendue nécessité. La Révolution, le retour des armées, le mouvement spartakiste, le Gouvernement des Conseils des ouvriers et des soldats, les difficultés du ravitaillement, la crise économique avaient bouleversé l'Empire : aussi, pour que le peuple, qui ne travaille pas, reste tranquille, on distribue des secours et des subsides alimentaires (7.750 millions) ; pour que les prix ne subissent pas les conséquences de l'inflation, on » augmente pas les tarifs de chemins de fer, bien que le coût de l'entretien et de la gestion devienne chaque jour plus élevé : d’où un déficit de 4.725 millions ; pour diminuer le nombre des chômeurs on embauche des fonctionpaires en masse et comme on n'a pas de travail à leur donner, on ne les garde que quatre à cinq heures par jour (3).

Quant aux impôts, il était devenu presque impossible d’en établir l'assiette et d’en assurer la perception: à plus

4, Du 1° août 1914 au 31 mars 1919 les dépenses de l’Allemagne peuvent être évaluées à 175 milliards, qui ont été fournis comme suit : Emprunts consolidés, 87 milliards ; Bons du Trésor escomptés à la Reichsbank 63,5 milliards ; Impôts et ressources diverses, 24,5 milliards

2. Cf. Charles Rist, Les Finances de guerre de l’Allemagne (1921), Payot, Paris.

3. Les employés des Chemins de fer passent de 740.502 en 1913 à 1.044.379 en 1920.

forte raison n’était-il nullement question de les augmenter. Etait-ce d’ailleurs bien utile de faire un effort pour améliorer les finances de l’Etat? Au moment où les Alliés décident du sort de l'Allemagne ne fallait-il pas mieux, au contraire, apparaître faible et désorganisé ? Et puis n’a-t-on pas un moyen facile de se procurer les ressources nécessaires, en recourant à l'inflation: le 30 novembre 1918, le montant de la circulation fiduciaire s'élevait à 28,8 milliards. Le 31 mars 1920, à la fin du premier exercice budgétaire de paix, il est porté à 59,2 mülliards !

Cependant un homme en Allemagne comprit l'importance du problème budgétaire ; c’est Erzberger, alors ministre des finances, qui devait mourir plus tard assassiné. Il se rendit compte, au cours de l’année 1919, qu'il était impossible à l'Allemagne de se passer de crédit : or, le 31 juillet 1919, le mark était tombé à 0, 338 à Zurich, et il fallait,sous peine de faire faillite, enrayer cette dépréciation. D'une médiocre compétence financière mais doué d’une volonté et d’une force de réalisation peu communes, Erzberger entreprit de rétablir la situation des finances de son pays.

La tâche était infiniment délicate, car, en même temps qu'il fallait créer des ressources nouvelles il était indispensable de réorganiser l'administration des finances. Avant la guerre, l'unité du Reich en matière financière était loin d'être parfaite, les Etats confédérés ayant pu conserver à cet égard une certaine autonomie : en principe ils s'étaient réservés la perception et l’administration des impôts directs, en laissant à l'Empire les impôts indirects dont le recouvrement atteignait moins leur souveraineté. En outre, alors qu'en France l’Etat met son organisation financière à la disposition des départements et des communes, c’étaient les administrations des Etats particuliers qui servaient d'agents au Reich pour la perception des droits de douane et la levée des impôts qui lui étaient réservés.

La guerre avait vu croître toutefois, une tendance toujours plus nette vers l'unification financière de l’Empire : c'est ainsi que l'impôt de guerre de 1916 et la contribution extraordinaire de 1918 furent, bien qu'impôts directs, levés par le Reich et pour ses besoins.

S'appuyant sur l’article 8 de la récente constitution de Weimar (1), Erzberger enleva aux Etats pour les remettre au Reich les principales prérogatives dont ils avaient toujours joui; l'administration des finances devint un ministère impérial au lieu d’être éparpillée entreles Etats : leurs budgets et ceux des communes perdirent à peu près complètement leurs ressources propres ; une proportion fixe leur est seulement assignée sur le produit des grands impôts directs dont l’Empire seul doit déterminer en pleine souveraineté la nature et le montant. En même temps,les chemins de fer qui appartenaient pour la grande majorité aux Etats passèrent au Reich, qui, en échange, s’est chargé d'assumer le service de la dette flottante qui y était afférente. |

Cette grande révolution administrative, qui seule semblaït pouvoir permettre la réalisation d’un programme financier d'envergure, a été acceptée sans résistance par la nation parce qu’on y voyait un renforcement de l’unité politique de l’Allemagne (2). Mais, lorsqu'il s’est agi de créer de nouvelles ressources, la réforme d’Erzberger échoua lamentablemeni.

Cet échec ne tient pas, il faut le reconnaître, à l’insuffisance de l'effort fourni par le Gouvernement ; toutefois, par suite de l’incompétence du ministre et de la prédominance qu’eurent sur son esprit les arguments d'ordre social et politique sur les considérations purement fiscales, cet effort fut loin de donner les résultats qui en étaient attendus. Erzberger voulut flatter l’antipathie

4. Cet article 8 prévoit que « le Reich pourra réclamer pour lui des contributions et des revenus qui appartenaient jusque là aux pays ». 2. Un revirement vers l’ancien régime s’est d’ailleurs produit dès 1922,

qu'éprouvent les masses, alors toutes puissantes en Allemagne, contre le système capitaliste : de là tout un système dirigé contre le capital, mais qui n’atteignit pas son but, parce que le capital est par essence, impossible à toucher par le fise contre la volonté de celui qui le détient et qui est résolu à le défendre. Il fallait, avant tout, trouver des ressources immédiates pour enrayer l'inflation ; par conséquent, il s'agissait, d’une part, d'établir des impôts indirects dont seul le rendement pouvait être dans un très bref délai satisfaisant, d'autre part,de développer, pour couvrir les dépenses en cours, la souscription des bons du Trésor par le public, et si possible d'emprunts à long terme.

Rien ne fut tenté dans cette double direction. Pour éviter le mécontentement populaire, les impôts de consommation sont à peine augmentés ; tout l’effort se concentre sur les impôts directs ; les députés au Reichstag s'imaginent ainsi obtenir l’égalité dans le sacrifice fiscal ; fidèles à la logique, ils instituent même un impôt sur les salaires qui sera perçu par l'employeur, le seul impôt sur le revenu qui, plus tard, pèsera réellement sur le revenu des ressortissants allemands (1).

On devine aisément la faillite d’un système conçu surdes principes si éloignés de ceux qu’enseigne la science financière : les capitaux s’enfuirent en masse à l'étranger, ceux qui restèrent en Allemagne furent dissimulés au fisc; par suite de la nouvelle réorganisation de l’administration financière, les organes chargés d'assurer l’exécution des lois n’existaient pas; il fallait les constituer par une transformation hâtive de ceux des Etats, et cela à un moment où l’on se trouvait en pleine liquidation des anciens impôts. Le corps des fonctionnaires compétents ne pouvait suffire : on dut faire appel au concours d’élé-

1. Du 1er avril 1922 à fin mai 1923, le produit de l'impôt sur les salaires s’est élevé à 476 milliards, alors que le produit de l'impôt sur les revenus des particuliers ne s’est monté qu’à 282 milliards.

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ments dont la formation professionnelle était nulle.

Aussi dut-on attendre plus d'un an avant que le rendement des nouvelles ressources vienne alléger la trésorerie du Reich, et, en attendant cette époque, le mal s’aggrava à tel point que l'effort fourni devint tout à fait insuffisant.

Parmi les impôts créés par Erzberger un seul mérite une mention spéciale : c’est le Reichsnotopfer (sacrifice pour la détresse de l'Empire) (1); le produit de cette mesure exceptionnelle était destiné, en principe, à amortir la dette publique dont l’importance prenait déjà des proportions considérables. |

Le Reichsnotopfer est un véritable prélèvement sur le capital qui devait atteindre 5 °/. sur les fortunes de 10.000 marks, 15 °/, sur celles de 300.000, 25 °/, sur celles de 1 million, 50 c/, sur celles de 8 millions.

Une telle mesure aurait apporté incontestablement une très sérieuse amélioration à la situation financière si elle avait pu être appliquée et eût servi de référence à tous ceux qui se font les champions de l’impôt sur le capital; Mais, comme il était facile de le prévoir, les résultats en furent très médiocres. On a d’abord dû laisser au contribuable le choix de s'acquitter en bloc ou de verser sa contribution en une série d’annuités égales (27 à 45 selon la nature des biens qui constituaient la fortune) quitte à y ajouter dès le début l’intérêt à 4 °/, de la somme globale. On s’aperçut bientôt que les recettes ne correspondaient pas au but qu'on s'était proposé. La loi du 22 décembre 1920 prescrivit le recouvrement accéléré du Reichsnotopfer et ordonna le paiement dans un délai relativement court d’une somme égale à 10 °/, de la for-

1. Les principales recettes créées sous l'inspiration d’Erzberger sont un double impôt sur les accroissements du patrimoine et sur ceux du revenu pendant la guerre, et un impôt extraordinaire sur le capital, « le Reichsnotopfer ». En outre l’impôt sur le revenu subit des modifications qui avaient pour but d’en accroître considérablement le rendement.

tune imposable, mais qui ne serait pas inférieure au tiers de la taxe totale. Le paiement de ce montant devait être effectué en trois échéances : le 1°* mars et le 1°" novembre de l’année 1921, et le 1° mai 1922. Avant cette dernière échéance est intervenue la loi du 8 avril 1922 par laquelle le Reichsnotopfer est remplacé par une surtaxe de 100 °/,, 150 °/, et 200 °/, qui s'ajoute à l'impôt sur la fortune; le prélèvement sur le capital avait vécu. En fait, si l’on compare le montant du rendement du Reichsnotopfer aux chiffres qui expriment non pas même le capital, mais seulement le revenu de l'Allemagne, on est bien obligé de reconnaître que ce prélèvement sur la fortune allemande a été très faible ; il est à noter au surplus que le rendement de l'impôt sur le revenu a été constamment supérieur à celui du Reichsnotopfer (1).

Les nouveaux impôts avaient été votés, pour la plupart avant le 31 mars 1920 ; le reste de l’année se passa sans qu'aucune autre mesure soit prise pour arrêter la débâcle grandissante. À la fin de l’exercice, le 31 mars 1921, la dette flottante s’est élevée de 91,5 à 166,3 mil- Lards, la circulation fiduciaire de 59,2 à 79,9 milliards. Aux représentations de la Commission des Réparations, le Gouvernement allemand répond que le montant de la dette de réparations n'étant pas fixé, il lui est impossible d'établir un budget sur des bases solides.

Aïnsi les finances allemandes allaient-elles à la dérive.

1. Les rendements comparés de l'impôt sur le revenu et du Reichsnotopfer ont été les suivants (en millions) :

Exercices Impôt sur le revenu Reichsnotopfer A CS marks-papier marks-papier marks-or

en millions