GARANTIES. GAGES. SANCTIONS

La Commission des Réparations a «les pouvoirs de contrôle et d'exécution les plus étendus, en ce qui concerne le problème des Réparations tel qu’il est traité dans la partie VIII du Traité ». C'est à elle qu’a été notamment confié le soin de surveiller la gestion des finances allemandes, mission d'importance capitale puisque, ainsi qu'il a été précédemment indiqué, une bonne solution du problème budgétaire allemand est la condition nécessaire, et dans une large mesure, suffisante pour que l'Allemagne puisse s'acquitter intégralement de sa dette de Réparations. C’est également à la Commission des Réparations que fut confié l’exercice d’un privilège de premier rang établi sur tous les biens et ressources de l’Empire et des Etats allemands en faveur des Réparations.

En outre, en vue de renforcer cette double garantie, une partie du territoire allemand doit être occupée pendant un délai de quinze années.

Enfin, au cas où l'Allemagne manquerait volontairement à ses engagements, les Puissances alliées se sont réservées le droit de prendre à son égard des mesures de prohibitions et de représailles économiques et financières, et, en général « telles autres mesures que les Gouvernements respectifs pourront estimer nécessitées par les circonstances ». È

Comment l'Allemagne a pu désorganiser son système fiscal au point que l’avilissement de sa monnaie a entraîné

son incapacité momentanée à effectuer des paiements un peu importants aux Alliés, comment les gages qu'elle à pu fournir se sont révélés sans valeur, pourquoi, au risque de compromettre leurs bons rapports avec le Gouvernement anglais, les Gouvernements français et belge ont décidé d'occuper la Rubr, quels résultats les Gouvernements peuvent-ils être en droit d'attendre de cette occupation, enfin, quelles garanties peut-on exiger ultérieurement de l’Allemagne pour qu'elle s’acquitte mieux que par le passé de ses obligations, c'est ce que nous nous proposons d'étudier dans le présent chapitre.

Dès sa constitution (janvier 1920) la Commission des Réparations s’est préoccupée d'examiner la situation financière de l'Allemagne. Elle créa un Service d’Informations qui fut chargé de recueillir toute la documentation nécessaire à cet examen. Au mois de juin 1920, elle installait à Berlin un organisme dont les membres devaient, notamment, se tenir en contact permanent avec les services compétents du Ministère des Finances et dépouiller toutes les publications relatives au budget du Reich et des Etats allemands.

A ce rôle d'examen se borna, en ce qui concerne les finances allemandes, l’activité de la Commission jusqu’au mois de mai 1921, époque à laquelle fut fixé le montant de la dette allemande et notifié l'Etat des Paiements. Elle fut d’ailleurs aidée dans sa tâche par les travaux de la Conférence internationale financière de Bruxelles (septembre 1920) et par des experts nommés par une seconde Conférence réunie à Bruxelles en janvier 1921 sous la seule direction des Gouvernements alliés.

Comme il à été indiqué précédemment, l'Etat des Paiements reposait sur le principe que le service des annuités

à payer par l'Allemagne serait assuré au moyen de revenus et de ressources de l'Etat allemand définitivement assignés au service de cette dette ; ces revenus et ressources étaient le produit des douanes, un prélèvement de 25 °/, Sur la valeur de toutes les exportations de l’Allemagne (1), et, le cas échéant, le produit de taxes ou impôts directs ou indirects destinés à parfaire ou à remplacer les recettes ainsi spécifiées.

Le fonctionnement de ce système était le suivant : la gestion des ressources était confiée à un Comité des Garanties, placé lui-même sous l’autorité de la Commission des Réparations ; au début, le Gouvernement allemand versait à la Reichsbank, au compte du Comité des Garanties, le montant en marks-papier correspondant aux droits de douane et à 25 */, des exportations allemandes ; ensuite 1l effectuait la conversion en devises étrangères de ce montant en marks-papier (2). Par la suite, afin d'éviter l’immobilisation des sommes en marks-papier, le Gouvernement allemand fit, à la date même où les montants des recettes données en garantie auraient dû être bloqués, les versements correspondants en devises. Enfin, en vue de simplifier les calculs, il fut entendu, au début de janvier 1922, que le Gouvernement allemand verserait les 8, 18 et 28 de chaque mois une somme de 31 millions de marksor correspondant aux montants approximatifs des recettes effectivement réalisées par lui, devant être les ajustements faits ultérieurement.

1. Il y a lieu de remarquer que ce prélèvement a été seulement conçu en vue de fournir aux Alliés une garantie contre les difficultés d’ordre économique soulevées par le transfert du montant des Réparations, et en vue de leur assurer, au cas où ils auraient voulu prendre eux-mêmes en mains l’organisation que nécessitait ce prélèvement, une quantité appréciable de devises étrangères. Au point de vue fiscal, ce n’était point là une garantie particulière puisque le Gouvernement allemand devait rembourser ses exportateurs.

2. La conversion en devises étrangères des sommes versées en markspapier fut effectuée par le Gouvernement allemand à partir du 15 no-

vembre 1921 pour les droits de douane, et du 9 janvier 1922 pour les 25 °/, des exportations allemandes.

Le contrôle du Comité des Garanties consista à s’assurer de la sincérité des chiffres enregistrés dans la comptabilité de l'Administration allemande comme représentant le montant des recettes douanières et celui des exportations ; ce contrôle s’effectua sur pièces à la Direction centrale, et sur place aux différents échelons de l’Administration. Aux services de la Commission déjà installés à Berlin furent adjoints les services de contrôle ainsi créés, formant ensemble un organisme important dont les chefs étaient en rapports constants avec les Ministres allemands et leurs subordonnés.

Les études mêmes du budget allemand se firent avec plus de précision que par le passé et le Comité des Garanties, à qui cette tâche était spécialement confiée, eut connaissance des moindres particularités du régime fiscal allemand, tant en ce qui concerne les évaluations et le recouvrement des recettes que la fixation des dépenses : c’est ainsi qu'il put, en septembre 1921, rendre compte à la Commission des Réparations du désordre des finances allemandes et de l'importance du déficit budgétaire.

La Commission des Réparations, avisée, se rendit à Berlin, en novembre, et eut de nombreux entretiens avec le Chancelier, le ministre des Finances et ses principaux chefs de service ; le 2 décembre, elle adressait une note au Gouvernement allemand pour appeler toute son attention sur la gravité du problème budgétaire : le chancelier Wirth lui répondit en lui demandant un délai pour le paiement des échéances des 15 janvier et 15 février 1922. S’'inspirant alors de la procédure des garanties, la Commission des Réparations limita provisoirement les paiements en espèces à effectuer par le Gouvernement allemand à des versements de 31 millions de marks-or tous les dix jours, correspondant précisément aux versements de garantie. Ces versements furent effectués ponctuellement jusqu'au 31 mars 1922, époque à laquelle la Commission décida de limiter à 480 millions de marks-or le

montant des versements en espèces à effectuer jusqu’à la fin de l’année 1922 ; et, pour donner un moment de répit au Reich, la prochaine échéance fut fixée au 15 avril, le montant en étant réduit à 18 millions. C'était la suspension absolue du système de garanties imaginé par les rédacteurs de l'Etat des Paiements.

Cet abandon des garanties était, par contre, compensé en quelque sorte, par la promesse du Gouvernement allemand de réaliser un programme de réformes fiscales importantes à la mise en vigueur desquelles la Commission des Réparations subordonnait l’octroi du moratorium demandé ; ce programme comportait notamment une augmentation sensible des impôts, la suppression de tous subsides et de tous décaissements relatifs à des services publics, l'établissement de projets d'émission d'emprunts intérieurs, etc... En outre, on rendit plus rigoureux que précédemment le contrôl des recettes et des dépenses du Reich ainsi que des mesures propres à mettre fin à l'exportation des capitaux ; la Commission pouvait ainsi se rendre compte à tout moment que les conditions mises à l’octroi du moratorium étaient remplies (1).

1. Les dispositions principales de ce contrôle étaient les suivantes :

a) Recettes et dépenses du Reich. Deux membres de la Délégation permanente du Comité étaient accrédités auprès du Ministère des Finances du Reich; l’un s’occupait spécialement des recettes du Reich, l’autre des dépenses.

Le Gouvernement allemand devait porter de sa propre initiative à la connaissance du Comité, en même temps qu’à celle du Reichsrat, le projet de budget du Reich pour le prochain exercice et d’une façon générale tous projets législatifs de nature fiscale. En outre le Comité recevait tous les renseignements nécessaires pour qu’il put apprécier les -évaluations fiscales et les projets de dépenses. Les Délégués du Comité ou ses représentants pouvaient également accompagner, de temps à autre, -sur leur demande, les inspecteurs du Corps de Contrôle récemment créé par le Gouvernement allemand en vue d’inspecter les bureaux dépendant du Ministère des Finances.

b) Dette flottante du Reich. Le Comité recevait quotidiennement, d’après des états dont il avait établi lui-même la composition, la situa-

- tion exacte de la dette flottante et notamment le taux de l'intérêt, la monnaie concernant chacun des éléments de cette dette flottante ; il avait

Les réformes demandées par la Commission des Réparations ne furent appliquées qu'incomplètement et furent insuffisantes à rétablir la situation financière ; le 16 juillet 1922, le Gouvernement allemand demandait à la Commission des Réparations de lui accorder un nouveau moratorium portant sur les paiements en espèces à effectuer jusqu’au 31 décembre 1924. Par sa décision du 31 août, la Commission des Réparations, tout en refusant le moratorium demandé, donna au Gouvernement allemand un répit de six mois pendant lequel elle devait terminer le projet d’une réforme radicale des finances allemandes comportant l'équilibre du budget, la réduction éventuelle de la dette de Réparations, une réforme monétaire et l’émission d'emprunts extérieurs et intérieurs. Comme le Gouvernement allemand n'utilisa pas ce nouveau délai pour prendre aucune mesure d’assainissement financier, la Commission refusa définitivement d’accorder un moratorium et les Gouvernements français et belge décidèrent d'occuper la Ruhr.

La Commission des Réparations n’a pas évité que la situation financière de l'Allemagne s'aggrave progressivement et que sa capacité actuelle de paiement en soit sensiblement réduite ; on a reproché parfois à ses membres de n’avoir pas su utiliser les pouvoirs que leur conférait le Traité en ayant notamment mis trop de retard à intervenir activement dans la gestion des finances allemandes et en n'ayant pas su imposer au Gouvernement allemand les réformes qui eussent remédié efficacement à la situation.

en outre connaissance de tous moyens de paiement employés pour couvrir les dépenses.

c) Répression de l'évasion des capitaux. Le Comité était en rapports. constants avec les inspecteurs du Service allemand du Contrôle des Comptabilités et des Exportations chargé de la répression de l’évasion fiscale. Il était informé de l'orientation donnée à leurs travaux et recevait communication de leurs opérations.

Sans discuter ici quel fut le degré d'indépendance des divers membres de la Commission à l'égard de leurs gouvernements respectifs ou celui des divers Gouvernements alliés à l'égard les uns des autres dans leur action commune contre l'Allemagne, il faut reconnaître, à la lumière d’un examen approfondi des texies et des circonstances dans lesquels ceux-ci durent être appliqués, qu'il eut été difficile à la Commission d'adopter une ligne de conduite différente de celle qu’elle a suivie.

Si, en effet, la Commission des Réparations a accordé un long délai à l'Allemagne avant d'exiger qu’elle procédât à des réformes fiscales, c’est que ce délai était contenu indirectement dans le Traité, dont les rédacteurs, confiants dans la bonne volonté du Gouvernement allemand à s'acquitter de ses obligations, avaient estimé qu’il fallait lui laisser un certain laps de temps pendant lequel aucune pression ne serait exercée sur lui. Jusqu'au 1°* mai 1921, les obligations de l’Allemagne étaient limitées au paiement de 20 milliards de marks-or dans des conditions à déterminer par la Commission des Réparations ; comment l’Allemagne devait se procurer les ressources budgétaires rendant possible ce paiement, peu importerait à cette Commission, qui n'aurait pas à intervenir. Ses pouvoirs étaient restreints sur ce point à l’application de l’article 248 : « Un privilège de premier rang est établi sur tous les biens et ressources de l'Empire et des Etats allemands pour le règlement des réparations et autres charges résultant du Traité. » Les biens du Reich, ce sont ses chemins de fer, ses mines, le domaine public ; le Gouvernement allemand ne peut en disposer, les vendre ou les donner en gage sans l'autorisation de la Commission des | Réparations, qui,en fait, n’a pas eu à la donner, sauf relativement à des éléments de minime importance ; les ressources du Reich, ce sont les impôts, le produit des emprunts qu'il peut contracter. Sur ce dernier point, on a pu soutenir que la Commission des Réparations a eu,

dès la mise en vigueur du Traité, la faculté de frapper d’indisponibilité la totalité de ces ressources, aussitôt que créées, et par suite d'interdire au Gouvernement allemand d'effectuer certaines dépenses tant que ne serait pas payée la dette de Réparations; en ce sens, le privilège visé par l’article 248 aurait été un droit absolu de contrôler les finances de l’Allemagne. Toutefois, selon une interprétation différente de l’article en question, il a été contesté qu'il conférât à la Commission des Réparations un droit absolu de contrôle sur les finances allemandes, cette question étant réglée par d’autres clauses du Traité contenues dans la partie VIII relative aux Réparations, clauses dont l'application ne devait jouer d’ailleurs qu'à partir du 1° mai 1921. Au surplus, ceux qui préconisaient cette dernière interprétation soutenaient qu’en tout état de cause le privilège visé par l’article 248 ne pouvait être invoqué en ce qui concerne les ressources de l’Allemagne qu'en cas d’inexécution par elle de ses obligations. La Commission des Réparations n’ayant pas le pouvoir d'interpréter cet article et les Gouvernements alliés ne paraissant pas devoir se mettre d’accord sur une interprétation unanime, l'interprétation restrictive, comme il est d'usage, l'emporta, de sorte que, provisoirement, l’utilisation du privilège créé par l’article 248 fut liée à la constatation d’un manquement de l'Allemagne à ses obligations : tant qu'un tel manquement ne serait pas reconnu par la Commission des Réparations, le Gouvernement allemand pourrait disposer de ses ressources comme il Ventendrait.

Puisque, par une certaine interprétation de l’article 248, la Commission des Réparations se voyait réduite à constater, sans pouvoir intervenir, la ruine des finances allemandes, à moins qu'elle ne reconnût que l'Allemagne n'exécutait pas ses obligations, on peut se demander pourquoi la Commission des Réparations n’a pas invoqué l’insignifiance des efforts déployés par le Gouvernement alle-

mand en vue de payer les 20 milliards de marks-or qui devaient être versés avant le 1% mai 1921 pour le contraindre à améliorer la gestion des finances, sous menace de signaler un manquement aux Alliés.

C’est iei qu’il y a lieu de rappeler les circonstances dans lesquelles la Commission à été incitée à observer une attitude passive à l'égard du Gouvernement allemand. On pouvait espérer, tout d’abord, que la réforme fiscale d'Erzberger, dont les dernières mesures venaient d’être votées (mars 1920) donnerait des résultats appréciables, lorsque les organismes de perception des impôts seraient adaptés au nouveau système fiscal ; d’autre part, la situation financière de tous les autres pays d'Europe n'étaitelle pas presque aussi mauvaise que celle de l'Allemagne et pouvait-on vraiment incriminer cette dernière de ne pas faire mieux que ses voisins dont les plaies budgétaires avaient été étalées sans fausse honte à la Conférence internationale financière de Bruxelles (septembre 1920) ? En outre, ne semblait-il pas y avoir quelque chose de juste dans les protestations du Gouvernement allemand au sujet de l’indétermination du montant de ses obligations vis-à-vis de ses vainqueurs, indétermination qui l'empêchait de réaliser à nouveau aucune réforme d'ensemble ? Enfin, et c'était 1à réellement un argument décisif, comme suite aux décisions de la Conférence de Spa (2-17 juillet 1920) où fut examinée la conduite à tenir à l'égard de l'Allemagne en conséquence de l'insuffisance de ses livraisons de charbon, les Gouvernements alliés versaient chaque mois, en espèces, des sommesimportantes au Gouvernement allemand en paiement du charbon que ‘celui-ci leur livrait (1); ces sommes devaient, en principe, être utilisées à l'amélioration du sort des mineurs allemands et, en définitive, à l’allègement des charges bud-

1. Ces paiements furent effectués d’août 1920 à janvier 1921; le montant total s’en éleva à 392 millions de marks-or, soit près d’un milliard de francs,

gétaires de l'Etat : n'était-ce pas une preuve que, dans l'esprit des chefs du Gouvernement alliés eux-mêmes, ces charges pouvaient difficilement être augmentées ?

On comprend ainsi que, pendant la première année d'exécution du Traité, la Commission des Réparations ne soit pas intervenue dans la gestion des finances allemandes, et n'ait pas signalé aux Gouvernements alliés un manquement de l'Allemagne à ses obligations comme conséquence de cette gestion.

Lorsqu’au 1” mai 1921, l'Allemagne n’eut déboursé, soit au titre des Réparations, soit à celui du paiement de son ravitaillement, que 7,5 milliards de marks-or au lieu des 20 milliards prévus par le Traité, les Alliés eussent pu exiger, puisque, par l'effet même des stipulations de l'Etat des Paiements, ils réduisaient considérablement le montant effectif de la dette allemande (1), que le Gouvernement allemand procédât à une sérieuse réforme budgétaire. Mais les rédacteurs de l'Etat des Paiements qui furent, ainsi qu'il a été indiqué, les chefs des Gouvernements alliés et non leurs délégués à la Commission des Réparations, voulurent éviter que celle-ci puisse prendre une part si peu active que ce soit, dans la gestion des finances de l'Allemagne, et se bornèrent à affecter certaines ressources de l'Allemagne au paiement des Réparations ; en échange de ce gage, le Gouvernement allemand restait libre de tirer ses ressources de l'impôt, de l'emprunt ou de l’inflation, et de ces ressources il pouvait faire l’usage qui lui semblerait bon.

Il faut reconnaître que les garanties imaginées par les chefs des Gouvernements alliés étaient loin de valoir celle qui aurait consisté à donner à la Commission des Réparations les pleins pouvoirs d'intervention dans la gestion des finances allemandes : leur fonctionnement n’a eu aucune efficacité. Le motif en est que les verse-