CHAPITRE IL La constitution d'Auguste

Une expérience répétée avait surabondamment prouvé que les comices populaires seraient désormais impropres à exercer la soureraineté dans le gouvernement de la république. Les désordres et es séditions n'avaient plus cessé de régner depuis que le nombre les citoyens admis aux votes était devenu par trop considérable, et [u'ils arrivaient en foule à Rome de contrées fort éloignées. D'autre »art, l'essai que Sylla avait fait pour donner la souveraineté au énat avait promptement échoué en présence d'une opinion publique rop généralement hostile. Dans cette situation, Auguste pensa deoir concentrer sur sa tête les pouvoirs sans limites que le peuple vait eus dans ses assemblées. Il devint souverain.

Il fallait tout d'abord assurer la tranquillité publique par l'obéisance aux lois, en donnant un appui à ce pouvoir d'un seul. La formation des troupes permanentes assura à son autorité la force ai lui était nécessaire. L'armée nouvelle fut la première assise de édifice. Depuis les soldats jusqu'aux généraux, tous prêtèrent sérient d'obéissance à l'empereur. Aucun soldat ne put être engagé ins son ordre, aucun officier ne fut nommé sans son assentiment, acun général n'eut le pouvoir militaire sans le tenir de lui.

Les légionnaires passant vingt ans sous les drapeaux et les pré- ^riens seize ans, il en résulta que la population civile ne renferma ientôt plus qu'un très petit nombre d'hommes ayant appris le méer des armes. Elle devint promptement incapable de lever inopiëment des troupes assez bien organisées pour prêter main-forte à me insurrection.

Si l'on joint à cela le besoin général de l'ordre et de la tranquilfite, besoin qui avait rendu le peuple favorable à César et qui avait fievé au pouvoir son fils adoptif dès l'âge de dix-huit ans, on admette facilement qu'Auguste eut pour lui l'assentiment public quand

il prit en main le pouvoir exéculif dans toute sa plénitude. La question de savoir à qui le pouvoir législatif serait attribué, on comment il serait partagé, était plus difficile et plus grave, surtout à cause du droit de frapper l'impôt qui y était compris. Auguste se l'attribua dans la réalité, tout en ayant constamment l'attention de faire délibérer les projets de loi dans le sénat, de laisser une grande liberté à la discussion et de donner à la loi le titre de sénatus-con* suite. Son intention de se réserver le pouvoir de faire les lois est établie par ce fait que, dans la dernière année de sa vie, il se contenta de réunir chez lui vingt sénateurs de son choix pour élaborer les lois qu'il promulguait comme des sénatus-consultes. Il est vrai, néanmoins, que sous son règne le sénat avait eu longtemps les apparences du pouvoir législatif, et que s'il n'avait pas toujours élaboré les lois à lui seul, il avait eu pour attribution réelle nonseulement de les promulguer, mais de travailler à les améliorer.

Auguste, contrairement aux conseils de Mécène, ne supprioa pas entièrement les comices populaires, qui continuèrent à être réunis pour l'élection des magistrats, mais non plus pour le vote des lois. Les magistrats n'avaient plus aucune attribution politique, mais seulement des attributions d'administration qui avaient été rendues tout à fait inoffensives. Malgré cela, les candidatures ne L purent pas se produire sans l'approbation de l'empereur, qui prit = encore une autre précaution, inspirée par sa finesse. Les habitants de l'Italie ayant le droit de cité jouissaient tous du vote dans les co- . mices; Auguste leur donna la facilité d'y participer, en les autorisant à voter par écrit. Les magistrats de chaque cité furent chargés de recueillir les bulletins et de les envoyer à Rome, sous pli cacheté, pour le jour des comices. Le peuple de Rome, partageant ainsi avec tous les Italiens le peu qui lui restait de ses anciennes attri' butions, ne tarda pas à en reconnaître le manque d'importance, et il renonça à une aussi vaine prérogative en délaissant les comices.

Dans les grandes familles qui comptaient d'illustres ancêtres, comme chez les plébéiens riches et désireux de s'élever, le réffB^ républicain, qui laissait la porte ouverte à toutes les gloires et à

toutes les ambitions» inspira des regrets profonds ; mais le plus ;rand nombre des plébéiens renoncèrent sans peine à leur ancien rôle» qui avait entraîné tant d'agitations, de troubles, de désordres et de meurtres.

Auguste prenait la précaution de faire élaborer les projets de lai» avant de les soumettre au sénat, par un petit nombre de personnes expérimentées dans les affaires et compétentes sur le sujet traité. C'est à l'aide de l'habile appréciation qu'il savait faire des hommes et du soin qu'il apporta à les utiliser avec sagacité» qu'il a pu parvenir à s'acquitter d'une tâche journalière tellement considérable^ qu'elle semble au-dessus des forces d'un homme quel qu'il soit. Indépendamment de ses attributions politiques, administratives et militaires, il fut encore tout à la fois, suivant l'esprit des institutions romaines, le chef de la justice et le juge suprême.

Le préteur demeura, dans Rome et sur son territoire, chargé du ma de renvoyer chaque affaire à la juridiction compétente et d'assurer l'action de la justice. C'est par ses soins que des juges, des arbitres» des^xperts, qui différaient suivant la nature des affaires, fiaient chargés de juger les procès. Aux trois classes de juges qui existaient auparavant» Auguste en ajouta une quatrième» celle des iecemmri, chargés de juger les procès sur de petites valeurs. Ces juges furent pris parmi les citoyens d'un cens peu élevé, c'est-à-dire ie petite fortune. Le préteur jugeait personnellement, mais avec les assesseurs, soit les causes graves qu'il s'était réservées» soit selles qui lui venaient en appel.

Ce que le préteur faisait à Rome pour la justice était effectué, kns chaque province, par 1^ proconsul ou par le propréteur. Lorsçpi'AQguste fut devenu le chef de l'ordre judiciaire, tout se fit en Bon nom, tout se fit d'après ses décisions ou ses instructions. En outre, comme il était de principe qu'un pouvoir judiciaire fût joint \xk soin d'administrer la justice, Auguste eut un tribunal où il exerça son pouvoir de juger personnellement, et ce tribunal fut la plus haute des juridictions.

Les fonctions judiciaires dont Auguste se chargea achevèrent de

lui donner le moyen d'atteindre toutes les hostilités, avant même qu'elles se fussent déclarées» contre sa personne ou son gouvernement. Ainsi l'empereur ne fut pas simplement, comme les mooa^ ques des temps modernes, le chef nominal de l'administration de la justice, il fut personnellement le juge unique d'un tribunal plus élevé que tous les autres. Ce système du juge unique, oupourmieax dire du juge seul responsable, était en usage depuis les temps les plus reculés. Auguste ne fit que le conserver. Le préteur, les gouverneurs de province, propréteurs ou proconsuls, avaient chacoi leur tribunal; Tempereur eut le sien, tant pour juger en première instance les causes qui lui furent réservées, que pour juger enappd celles qui avaient passé par la juridiction placée immédiatement audessous de la sienne. Sa décision était celle de Minerve, c'est-à-dire que ses jugements étaient tous définitifs. Il avait reçu le droit, qui n'avait point existé sous la république, du moins dans les temps réguliers, de condamner et de faire mettre à mort les chevaliers et les sénateurs, même dans l'enceinte fortifiée de la ville de Rome. Son pouvoir judiciaire allait encore au delà, car, d'après Dion Cassius : c Héritier de la puissance tribunitienne, il a le droit de cass^ c les décisions rendues par un magistrat et défaire périr sans juge- « ment, comme un maudit, tout homme qui l'aurait offensé par € action ou par parole. » Il avait ainsi droit, sur tous, de vie et de € mort. »

Auguste n'a point abusé de ces prérogatives exorbitantes, qai eurent sans doute pour motif la préoccupation d'éviter des conspirations semblables à celle des meurtriers de César. Ses successeurs n'ont pas tous suivi l'exemple de sa magnanimité, et plusieurs ont répandu le sang sur un simple soupçon, ou même par des caprices abominables. Mais il importe de remarquer qu'aux yeux des contemporains ils faisaient usage d'une attribution que la loi leur donnait. Ces actes n'inspiraient pas au peuple l'indignation que la postérité leur a vouée comme à des crimes manifestes et monstrueux.

Pour conserver à la jurisprudence une uniformité qui courait risque de lui manquer, alors que les propréteurs et les proconsuls

ivaient leurs tribunaux si éloignés l'un de l'autre, Auguste établit à lome un conseil de jurisconsultes chargés de répondre à toutes les luestions qui leur seraient adressées. Tous les tribunaux durent iccepter les opinions de ce conseil et y conformer leurs jugements, mais seulement dans les cas où les avis émis avaient obtenu Tunaûmité des voix.

La distinction des provinces faite en deux parts, pour confier au >énat Tadministration de celles qui n'avaient point de troupes et pour lonner à l'empereur l'autorité sur les autres, fut une des innovaions les plus heureuses. Non-seulement Auguste montrait ainsi son ntention de ne point accaparer toutes les attributions, mais il laislait au sénat Toccasion d'acquérir Texpérience des affaires et de ultiver la science administrative, sans que la tranquillité publique tût pour cela de risque à courir, et sans qu'aucune inquiétude pût laître à ce sujet, puisque les proconsuls, dont les pouvoirs ne duaient pas plus d'un an, ne pouvaient pas être nommés sans l'apirobation au moins tacite de l'empereur.

Les propréteurs, qui commandaient à des troupes, réunissaient les Itributions de l'administration civile à leur autorité militaire, Chatm d'eux était en mesure de diriger, par avance, les ressources en ivres de sa province sur les points où les troupes viendraient stalonner, et il avait ainsi, pour le cas de guerre, les avantages que a propre prévoyance pouvait lui donner. Auguste prit ses gouver- «ars de province parmi les sénateurs qui avaient exercé la prélure, nais non le consulat, afin qu'ils eussent encore une récompense à léàrer. Il les maintenait assez longtemps dans leurs fonctions pour [u'ils acquissent non-seulement la connaissance des affaires et des iommes, mais aussi celle des contrées où ils pouvaient avoir des opérations de guerre à diriger.

Comme Auguste avait gardé, avec le commandement de toutes les roupes, le soin de gouverner les provinces, voisines des frontières, oti elles séjournaient, il acquit de fait, sans aucune décision «presse, le droit de déclarer la guerre et de conclure les traités de çittx. Toutes les affaires diplomatiques aboutissaient à lui. Aussi

avait-il eu soin de former, pour traiter ces sortes de questions, un comité de trois membres, pris dans son conseil. Ce comité fat ' chargé des relations à entretenir avec les envoyés des rois ou des ] gouvernements étrangers. Il eut les pouvoirs nécessaires pour résoudre immédiatement les questions qui ne demandaient ni une décision de l'empereur ni l'intervention du sénat.

Les rapports des gouverneurs de province étaient adressés, soit au sénat, soit à l'empereur, suivant l'autorité à laquelle ils ressortissaient. Auguste choisit dans le sénat un consulaire qu'il chargea de l'examen de toutes les affaires d'une même province. Il eut ainsi autant d'auxiliaires remplissant des fonctions de secrétaire d'État, qu'il y avait de provinces impériales. Ceux-ci furent à leurtow aidés dans leurs travaux par un personnel qui constituait des bureaux chargés de dépouiller les renseignements reçus, de résumer les affaires et de transmettre les décisions prises.

Auguste forma en outre un véritable conseil d'État destiné à délibérer sur les questions soumises à son examen. Ce conseil élaborait des décrets qui étaient ensuite promulgués dans quelqu'une des provinces impériales.

A l'aide de ces rouages secondaires, organisés avec prévoyance et habilement maniés, Auguste parvint d'abord à faire marcher le gouvernement de l'État de manière h protéger tous les intérêts, puis à acquérir pour lui-même une liberté d'action qui lui permît de s'éloigner de Rome. Il se proposait d'aller procéder à la délimitation des provinces et à leur organisation intérieure, sachant bien qu'il pourrait résoudre sur place, et en présence des intéressés, les difficultés que l'éloîgnenient aurait rendues inextricables.

Il avait auparavant apporté des réformes à l'administration des finances, qui lui était remise comme étant, au premier chef, d'intérêt général.

Sous la république, les impôts concernant le service général étaient décrétés par le sénat; ceux qui étaient destinés aux dépenses de la ville et de son territoire furent parfois établis, à titre exceptionnel et spécial, par les censeurs.

Les comices populaires avaient aboli parfois des impôts considés comme oppressifs, mais jamais les comices ne furent consultés, iratt-il, sur l'établissement d'un impôt.

Auguste prit soin de faire décréter par le sénat les charges finanières qu'il regardait comme nécessaires; il évitait ainsi d'avoir à apporter seul une impopularité inévitable. L'entretien de Tannée ermanente devait, en effet, entraîner forcément un accroissement e dépenses considérable. On verra plus loin qu'Auguste, reculant evant les diflScultés de cette tâche, n'eut pas l'énergie de créer mtes les ressources qui eussent été nécessaires pour remplir les ngagements qu'il avait contractés envers les soldats, et que ce lanque de fermeté, tenant à la crainte de devenir impopulaire, a D pour l'avenir des conséquences préjudiciables.

Sous la république, les impôts se distinguaient en stipendia, dont i quotité élait à peu près fixe, comme celle des contributions per- Hmelles et mobilières; puis en vectigalia, dont les revenus, comme eux des taxes sur les marchandises, étaient beaucoup plus variales et plus incertains. Tous les impôts, indifféremment, étaient adigés, par la voie des enchères publiques, à des compagnies qui en evenaient fermières. Les percepteurs du fermage prenaient un Ire en rapport avec leurs fonctions, et s'efforçaient d'oblenir le lus d'ai^ent possible des contribuables, tout en faisant peu de ais pour la perception. Les pouvoirs que l'État leur avait donnés Dor punir les fraudes les avaient rendus odieux aux populations, ni pouvaient en outre faire valoir contre eux d'autres griefs, car a avait eu souvent l'occasion de reprocher aux compagnies fermières t à leurs agents les actes de corruption les plus répréhensibles.

Auguste réforma le procédé de perception des impôts en confiant e soin à des agents directs de l'État, dénommés procuratores, qui raient, suivant le sage avis de Mécène, faciliter au contribuable le Boyen de s'acquitter en recevant son paiement en plusieurs fois, par petits à-compte. Cette réforme, modeste en apparence, est une de celles qui font le plus d'honneur à Auguste, parce qu'elle a

iomié satisfaction & des plaintes légitimes et que l'amélioration

dont elle fut la cause a élé bienfaisante pour un très grand nombre de personnes.

Auguste s'occupa aussi de perfectionner l'administration de la trésorerie. La complication des comptes à tenir avait amené là un personnel instruit et expérimenté d'hommes qui possédaient leurs offices à titre perpétuel, avec faculté de les vendre; ils formaient une corporation importante. Mais, tandis que cette profession exigeait des connaissances techniques assez compliquées, les questeurs chargés de contrôler et de diriger ceux qui l'exerçaient étaient des jeunes gens sans expérience, incapables d'agir avec une suffisante clairvoyance. Ils furent remplacés par des préfets du trésor, choisis pami les anciens préteurs qui étaient des administrateurs expérimentéi

Jusque-là toutes les hautes fonctions, et notamment celle de gouverneur de province, avaient été gratuites, en principe, du moins, et cela n'avait peut-être pas été sans influence sur les habitudes de dilapidation qui s'étaient introduites. Auguste fit allouer un traitement aux proconsuls, aux propréteurs^ comme aussi à leurs auxiliaires de tout rang. Grâce à de telles mesures et h la survdllance d'un empereur qui connaissait les avantages que les populations retireraient d'une administration intègre, la réforme des mœurs s'accomplit sur ce point avec promptitude. i

Auguste créa des tribuns du trésor chargés de servir d'intermé- i diaires entre les troupes et le trésor public. Ils avaient pour attri- ] bution de faire délivrer aux légions les sommes auxquelles les soldats avaient droit, mais non plus. Ils étaient placés sous la di- j rection de l'empereur, qui tint ses propréteurs sous sa main en les ^ forçant de s'adresser à lui pour avoir les autorisations de dépense.

L'administration particulière de la ville de Rome et de son terri- ; toire, en d'autres termes de la cité romaine, fut réformée en même temps que celle de l'État. Auguste conserva les magistratures sénatoriales d'édile, de questeur, de tribun du peuple, de préleur et de consul, mais il restreignit leurs attributions pour les faire rentrer dans son cadre. Ensuite il superposa à toutes ces autorités locales le préfet de la ville, qui fut nommé par lui-même et plac^

rectement sous ses ordres. Le haut rang de ce magistrat était étai par ce fait qu'on faisait appel à son tribunal des causes jugées ir le préteur. Il eut sous sa juridiction et sa surveillance deux )uveaux fonctionnaires dont les attributions prirent une grande aportance : l'un fut préfet de police, l'autre préfet des vivres. Le préfet de police disposait, pour assurer la tranquillité publile, de sept cohortes urbaines, à mille hommes chacune, qui constuaient une troupe d'élite. Il avait en outre un corps spécial rmé de six cents esclaves employés à éteindre les incendies. L'alimentation de Rome avait donné lieu auparavant à tant de difîultés, de troubles et de crises, qu'Auguste crut devoir créer toute 16 administration destinée à y pourvoir. Il mit à sa tète le prœfectus monœ, que l'on peut appeler préfet des vivres, quoiqu'il fût chargé incipalement du soin des approvisionnements en blé. Cette admistration vendait en tout temps le blé à un prix tel que le prix du lin ne fût pas trop cher. Elle distribuait aussi du blé gratuitement i à prix minime aux citoyens pauvres. On rencontra dans cette Ae des inconvénients sur lesquels il serait trop long d'insister. On ra seulement que les citoyens pauvres affluèrent à Rome pour uir de ces avantages, que les riches transformèrent leurs esclaves i affranchis pour obtenir le pain des distributions, enfin que la dture du blé fut délaissée dans une grande partie de l'Italie. Cette administration chargée d'acheter, de transporter, d'emma^ isiner, de conserver, de vendre et de distribuer des quantités naenses de céréales, avait à manier des sommes d'argent consi- IraJbles; elle employait un personnel nombreux; elle avait presque monopole de ce commerce, car une loi punissait l'individu condncu d'avoir fait monter le prix du blé par association ou par enée.

£n outre du préfet de police et du préfet des vivres, le préfet de . ville avait encore pour auxiliaires les quatre édiles, dont deux laient les édiles curules, tandis que les deux autres exerçaient les lèmes attributions sur des circonscriptions différentes. Leurs foncions embrassaient Tinspection des marcbésy la qualité du pain,

son prh, la salubrité des denrées mises ea Tente, la Térificatkmdes poids et mesures, les bains, les taTemes, les auberges, les femmes de maaTiise TÎe, h propreté des mes, leur consenation, le soin de la drcolation. Les édiles n'étaient pas seulement les cheb d'ime administration comprenant beaucoup de détails et emplojuit de nombreux agents, car ils étaient encore supeqiosés à des mag»trats d'un ordre moins éleré qui exerçaient eux-4nèmes leur surveillance sur des circonscriptions moindres.

Auguste n'a pas eu à créer ces petites circonscriptions, car il es existait certainement a^ant lui ; mais on peut croire, d'après Dîn Gasaus et Suétone, qu'il en a modifié le système administratif. U ville de Rome, avec tout le territoire de la dté, comprenait œst cinquante-six rtiei. Comme ce territoire avait un peu plus qoe la surface d'une demi-circonférence dont le rayon était de cent milles ou près de cent cinquante kilomètres, on peut en conclure qu'un vkus rural avait une superficie moyenne comparable à ressemble de trois à quatre de nos communes actuelles. Auguste étiblit dans le viens de petits édiles portant le titre de magùtri morvM, ou encore celui de vieo magtstri. C'étaient souvent des plébéiens choisis sur les lieux, qui pouvaient, à certains jours de Tannée, revêtir la robe de magistrat et se faire accompagner par deux licteurs. Les inscriptions ont montré que plusieurs de ces magàiri avaient consacré à Hercule des poids étalons, pour servir à l'usage des habitants de leur vicus.

Auguste établit dans une autre circonscription, la regio, qui comprenait plusieurs vici, des curatores chargés de la perception des impôts, mais ils n'avaient pas de rapports avec les édiles.

Il est à remarquer que le territoire de la cité, embrassant l'État romain proprement dit dans sa plus grande extension, équivalait à une fois et demie la surface d'un département moyen de la France actuelle. C'est là qu'un tronc vigoureux avait produit toute la sève de l'arbre qui couvrait le monde de ses rameaux.

L'importance qu'Auguste attachait à la bonne administration de la cité de Rome le porta à créer plusieurs charges spéciales pour

diriger des services qui avaient dû rentrer auparavant dans les attributions des édiles. Ainsi Agrippa fut nommé curateur perpétuel des eaux, après son édilité, à cause des services qu'il avait rendus en augmentant Tapprovisionnement de la ville pendant qu'il exerçait cette charge. Il y eut aussi des curateurs des égouts de la ville et des curateurs de la canalisation du Tibre.

L'étendue et Timportance des voies militaires, dites aussi voies consulaires ou voies prétoriennes, qui partaient de Rome pour traverser l'Italie, avec des embranchements multipliés, motivèrent la création d'une charge spéciale, celle des quatuorvirs, dénomination correspondant au nombre des directeurs. Au-dessous d'eux, il y avait des curateurs de route et de nombreux agents d'ordre inférieur. U est facile de voir qu'en donnant satisfaction aux intérêts spéciaux de la cité romaine, ainsi qu'aux intérêts de l'Italie, Auguste s'efforçait de trouver, pour les citoyens de rang élevé, des fonctions propres à occuper leur activité. S'il ne parvenait pas à leur fiûre oublier, dans des fonctions modestes, l'influence qu'ils n'avaient plus sur les grandes affaires d'intérêt général, il prenait des mesures de précaution contre toutes les sourdes menées. Il avait donné au préfet de la ville le droit de bannir toute personne dont la présence paraîtrait nuisible ou seulement dangereuse.

Auguste ayant ainsi employé tous les moyens en son pouvoir pour procurer la sûreté à son gouvernement, quitta Rome et se rendit dans diverses provinces, c Je ne crois pas, dit Suétone, t qu'excepté l'Afrique et la Sardaigne, il y ait une province où il t ne soit pas allé. » Il y séjourna assez longtemps pour pouvoir organiser les administrations locales suivant ses vues, et pour remplir encore sa tâche de réformateur des institutions provinciales, après avoir achevé celle de créateur d'une constitution politique.