CHAPITRE IV

Organisation administrative des provinces.

j Auguste avait formé dans Tempire vingt-six provinces, dont cha*

cune eut un gouverneur nommé soit par le sénat, soit par l'empereur. Chaque province fut partagée en circonscriptions, appelées cités, ■ comprenant souvent le territoire occupé auparavant par un peupto ] entier. La partie des Gaules conquise par César eut soixante citéi portant les noms des peuples anciens, tandis que la Narbonnaise, province qui appartenait à Rome auparavant, comprit à elle seah

trente-sept cités dont les noms furent empruntés à ceux des Tilte i chef-lieux. i

Dion Cassius a dit simplement : c Auguste fit le dénombrement t des Gaulois; il régla leur état civil et politique. De là il passa en ; € Espagne et organisa également cette province. » Cette phrase si J courte indique un ensemble de travaux aussi difficiles et aussi comô* dérables qu'importants. Il y avait, en effet, à régler les obligations de toutes les cités envers TÉtat, et la nature des attributions dont elles jouiraient dans Tordre administratif. Auguste, voulant astreindre ; tous les habitants des provinces à des impôts qui pussent être ou de- ~ venir uniformes, fit effectuer partout un recensement pareil à celui qui se faisait tous les cinq ans par les soins des censeurs, non-seule- " ment à Rome, mais dans toute Tltalie, d'après la loi munïcîpalis de Jules César. Ce recensement, qui a été mentionné dans le Nouveau Testament, où il est indiqué comme un dénombrement qui s'opérait par toute la terre, était une entreprise aussi grande que difficile et compliquée, partout où il s'agissait de l'exécuter pour la première fois. On verra, par la suite, qu'on est fondé à considérer ce recensement comme ayant été Pacte préliminaire d'une assimilation destinée à devenir complète.

Pour l'exécution de cette opération, les agents d'exécution furent pris dans le sénat, h raison d'un par province, et ils portèrent le titre

iecemitâres. Chacun d'eux envoya dans les cités de sa province des délégués chargés d'y donner les instructions nécessaires ; mais, dans chaque cité, tout le travail se fit sous la direction des magistrats locaux. Les résultats furent recueillis et contrôlés par les délégués chargés de les transmettre aux censttores; ceux-ci les envoyèrent à Rome, où tout fut réuni par les soins du magister censûs, pour ser- 'vir de base à la répartition des impôts et des charges personnelles.

Il ne faut pas perdre de vue, en effet, que l'opération comprenait, avec rénumération des personnes, celle des biens, y compris leur valeur estimative. Chaque citoyen appelé devait prêter serment de ne rien dissimuler, puis déclarer ses noms et prénoms, ceux de son fère, s'il était ingénu; ceux de son patron, s'il était affranchi; dire s'il était marié; enfin faire connaître l'état et la valeur de tout ce qu'il possédait.

Le premier recensement général, qui dura sans doute un temps assez considérable, fut ensuite renouvelé à diverses époques et servit de base tant à l'établissement des impôts sur les personnes et sur les terres, qu'à la répartition des taxes supplémentaires ou extraordinaires, d'abord entre les provinces, ensuite dans chaque province entre les cités.

Pour éviter de froisser les mœurs et les coutumes des habitants, Auguste conserva, sans doute autant que possible, les circonscriptions établies. Il s'efforça, d'autre part, à en juger par ce qui suivit, de former partout l'administration de la cité sur un même plan, tracé irimitation de celle du municipe, et, par conséquent, de celle de Rome. Il établit dans chacune des cités un pouvoir fort, auquel il laissa, d'après le principe fondamental de la politique du sénat romain, une grande liberté d'action pour la gestion des affaires communes.

Les lois faites à Rome avaient, comme on l'a vu, réglé antérieurement les constitutions des petits États sujets : l'accomplissement de leurs obligations envers la métropole était la condition de leur autonomie. Les dispositions de la loi Julia municipalïs avaient été appliquées dans les trois sortes d'États existant en Italie au moment

de la promulgation, les municïpia, les colontœ, les prœfectvrœ. Le peuple de chaque territoire avait été partagé en curies on tribus, qui servaient au fonctionnement des votations. L'élection des magistrats s'opérait au moyen de votes écrits, et la majorité des suffrages exprimés, dans la curie ou la tribu, donnait une voix au candidat. Le peuple d'un municipe ou d'une colonie, en élevant un homme aux magistratures, le conduisait à l'entrée du petit sénat, qui était appelé ordo.

Auguste laissa subsister ces votations populaires, qui furent abolies seulement après lui, et qui n'existaient plus qu'exceptionnellement à la fin du n« siècle. Le sénat, ou ordo, acquit complètement, plus tard, la nomination des magistrats annuels en les prenant parmi ses membres; mais Auguste avait encore laissé au peuple le droit de les élire. Il étendit, hors de l'Italie, aux cités, c'est-à-dire aux anciens ou nouveaux États dont les habitants n'avaient ni le droit de cité romaine, ni le droit de cité latine, la constitution des municipes ou des colonies.

Ce changement, opéré sans doute avec des ménagements habiH fut accueilli par les intéressés comme un bienfait et comme un honneur qui les rapprochaient des vainqueurs. On peut néanmoins regarder comme vraisemblable, jusqu'à preuve du contraire, qu'Auguste n'étendit point le système électif des votations populaires là où il n'était point en usage avant lui. On ne saurait d'ailleurs mettre en doute que l'organisation administrative de Rome, étendue ainsi à toutes les cités de l'empire, ne fût supérieure aux organisations qu'elle remplaçait.

Le territoire de chaque cité était partagé en circonscriptions qui prirent le nom de vici, de pagi et de castella. Les vici étaient les circonscriptions normales; les pagîdes territoires comprenant soit une vallée, soit le bassin d'un cours d'eau secondaire, et les castdiA des circonscriptions dont le chef-lieu, peu considérable, était fortifié.

h'ordo, ou sénat, qui présidait à l'administration de la cité, résidait au cheMieu, tandis que les vict\ les pagi et les castella étaient

soumis à Tautorité secondaire d'hommes qui n'étaient point destinés à atteindre jusqu'aux dignités des hautes magistratures. Les fonctions administratives étaient exercées, dans les subdivisions de la cité, par des plébéiens, tandis que les membres de Yordo prenaient rang dans la noblesse locale.

Le territoire d'une cité devait avoir des subdivisions remontant à QD temps immémorial, et Auguste se contenta sans doute de les conserver, en les régularisant. On connaît, pour les temps postérieurs à lui, quelques exemples d'un vicm transformé en civitas^ et de civitates descendues au rang de vici. Cela vient de ce que chacun des deux mots n'est plus employé, dans ce cas, pour exprimer one circonscription territoriale, mais pour désigner le lieu habile qui sert de chef-lieu à la circonscription du viens ou à celle de la mitas.

Le chef-lieu du viens, quand il s'était agrandi, aura pu devenir le chef-lieu de la cité, tandis que le chef-lieu de cité, dont l'importance avait diminué, sera descendu au rang de chef-lieu d'un meus.

On reconnaît le principe dont Auguste s'est inspiré pour régler l'administration des provinces, en remarquant qu'il ne plaça dans la cité, si étendue qu'elle fût, aucun agent nommé par le sénat ni par lui-même. La cité eut à gérer toutes ses affaires et à décider toutes }â questions relatives à ses intérêts propres, non sans contrôle, mais sans intervention extérieure d'aucune sorte. Elle avait à remplir envers le gouvernement central, des obligations nombreuses, et à lui payer des impôts déterminés, mais elle agissait encore pour eela avec ses propres agents.

Si, en laissant ainsi à la cité son autonomie, Auguste n'avait fait ({ue suivre les traditions constantes du sénat romain ; il les suivit «ncore en inspirant aux cités des réformes constitutionnelles qui étaient dictées par leur intérêt.

Les magistrats d'une cité ayant exercé des fonctions importantes obtenaient des honneurs locaux et recevaient divers titres de noblesse

déterminés par les usages; Auguste leur ouvrit la voie pour mon*

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ter aux grandes charges de l'État. Il se faisait signaler les hommes qui avaient montré de la capacité dans l'administration des cités» et il utilisait leurs services sur un théâtre plus élevé. Ses successeon agirent de même, et les grandes charges de l'État devinrent accessibles aux hommes qui n'avaient pas reçu les droits de citoyen romain par le fait de leur naissance.

En modelant son organisation administrative des cités sur cdie de la cité romaine, Auguste donna à raristocratie, dans tout l'eutpire, le caractère de désintéressement de celle de Rome. Celle-ci aiwt toujours, en droit sinon en fait, rempli les fonctions publiques saai rétribution. De même que toutes les magistratures des consob^ des préteurs, des questeurs, des édiles, des tribuns du peuple et lei fonctions des sénateurs étaient exercées dans Rome à titre gratnil, les décurions et les hauts fonctionnaires des cités furent dxm astreints à de véritables charges honorifiques. Alors l'aristocnlie et la richesse, qui se tenaient de très près, rendaient des senieei que seules elles pouvaient rendre. Elles justifiaient par là les avasr tages dont elles jouissaient; elles méritaient les honneurs et les privilèges qui leur étaient attribués.

Dès cette époque, en effet, les décurions, sans avoir encore à si^ porter, pour leur gestion, une responsabilité pécuniaire qui devint bien lourde plus tard, donnaient aux intérêts publics leur temps» i leur travail, leur argent. Juger assis sur un tribunal, surveiller Ai travaux, vérifier des comptes^ ou traiter des affaires contentieuses en vue de défendre Tintérèt publie, n*était pas tout ce que leurs concitoyens attendaient dVux; ils étaient tenus par la coutume, qoi avait force de loi, à donner des fêtes au peuple, à distribuer des vivrez aux pauvres, ou du moins à maintenir pour eux le pain à bas prix.

Le fait remarquable qui caractérise Tor^nisalion admimstralive d\V;;^aste, et Ton ne saurait trop insister là-dessus, c'est que b province, réunion d'un asseï î:rani nomt-re de cités, n'a pour 1» gouverner qu'un s^ul drlê^gué du pouvoir ceniral : c'est lui, secondé ^^alesuent par des auxiliaires peu &:nir reux, qui communique ain

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curies des cités les lois, les décrets, les décisions venues de Rome et qui prescrit les mesures d'exécution. C'est lui qui répartit entre les cités les fournitures qu'elles ont à faire en nature, comme les iiq>ôts qu'elles doivent payer en argent, et c'est ce gouverneur spi remplit en même temps des attributions judiciaires fort étendues. Le gouverneur d'une province y arrive accompagné des auxiliaires qui loi sont nécessaires, notamment de ceux qui sont spécialement chargés du service des finances. Ce sont les procuratores cpii ont à recevoir de la curie de châf^e cité les impôts perçus par elle foorle compte de l'empereur. Auguste a pris. la direction de toutes les affaires du trésor, et c'est sur l'ordre introduit dans le service des recettes comme dans celui des dépenses qu'il compte pour soulager les provinces. Ses successeurs auront le même intérêt que lui idtfendre les populations contre les abus de pouvoir du gouverfieor ou de ses subordonnés, et sous la crainte de punitions qui pourraient être terribles, un gouverneur de province, qu'il soitnommé par le sénat ou par l'empereur, ne pourra plus se livrer impunément à des exactions scandaleuses. On ne verra plus se reproduire les prévarications dont la république, dans ses derniers temps, vrait fréquemment souffert le déshonneur, alors que les comices populaires, qui décidaient de tout, ne savaient plus faire justice.

lar ce seul fait, la réorganisation administrative d'Auguste doniM aux populations des garanties dont elles sentii'ont vivement 'les bienfaits. Si le régime impérial rencontre ensuite pendant longtemps, dans les provinces, des sentiments d'attachement, de reconoaissance, d'admiration, cela sera dû à Thabile organisation d'un contrôle qui s'exercera pour ainsi dire de lui-même et qui sera efficace sous les mauvais princes comme sous les bons.

En donnant aux cités une organisation administrative qui semble avoir été à peu près uniforme, Auguste n'en a pas moins laissé subsister dans leur constitution, ainsi que dans certaines de leurs obligations vis-à-vis de l'empire, des différences qui provenaient des conditions de l'annexion. Les unes, en effet, étaient entrées sous la domination de Rome comme alliées, les autres comme su-

jettes, et Ton verra plus tard les unes se prévaloir parfois de droits que les autres ne possédaient pas.

Chaque cité, à l'instar de la cité de Rome, avait des biens et des revenus. Des terres arables, des pâturages, des lacs, des étaogs, des mines, des carrières, des salines, des bois ou des forêts, faisaient souvent partie des possessions appartenant aux cités. Toutes leurs propriétés reçurent le nom collectif de domaine public Auguste s'attribua, en dehors de cela, pour lui et ses successeurs, des biens provenant des conquêtes récentes ou anciennes, qui n'appartenaient à aucune des cités en particulier, mais à l'ensembk de l'agglomération romaine. Il se réserva leur produit pour en appliquer les revenus aux besoins généraux de l'empire. Ce fut le do- j maine privé de Pempereur régnant qui s'augmenta pendant quelque ] temps, par suite des succès militaires. Ces propriétés, réparties sur ^ les territoires d'un grand nombre de cités, étaient en dehors de Yager romantts, qui avait reçu une très grande extension deputt l'admission de tous les Italiens au droit de cité romaine. Ausii Tacite a-t-il dit que sous Tibère encore les biens du domaine priii étaient peu considérables dans l'Italie. Les colons ou fermiers de ce domaine furent soumis, au point de vue des impôts, à un régime exceptionnel dont il sera question plus tard. C'est au moyen des revenus de ce domaine privé qu'Auguste a pu faire des générosités si considérables qu elles seraient inexplicables sans cela.