CHAPITRE VIII

La cité et son administration centrale. .

Le mot civitas, traduit par le mot de cité, a été trop souvent pris dans le sens qu'il a actuellement, celui de ville. Il est résulté de là que l'administration de la cité a été regardée comme assimilable à l'organisation municipale du temps présent. La cité devint ainsi, pour des yeux prévenus, une simple commune comprenant une ville avec un territoire très restreint. Cette sorte d'illusion persévéra encore après qu'on eut reconnu qu'il y avait des ctvitates, dont l'étendue territoriale était très considérable, faute de savoir se rendre compte des rouages indispensables à une aussi grande communauté administrative.

L'erreur a été, d'ailleurs, entretenue aussi par le mot de municipalis, qui semblait applicable aux municipalités de la France actuelle.

En formant les cités dans les provinces de l'empire, Auguste a peut-être laissé subsister quelques circonscriptions très petites, mais si cela eut lieu, ce fut certainement à titre d'exception. On sait, en effet, h n'en pouvoir douter, que, dès lors, la surface moyenne des cités de la Gaule ne fut point inférieure à celle de nos déparlements d'aujourd'hui.

Ce point, bien établi, conduit à la nécessité de se rendre compte de l'organisation administrative de toutes ces petites républiques, qui conservèrent jusqu'à la fin le droit de s'administrer par leurs propres moyens; le gouvernement impérial ne faisant guëreque fixer les obligations que la cité avait à remplir envers lui.

Le pouvoir exécutif fut constitué, comme on sait, dans chaque cité par un sénat qui reçut le nom de curie, et par des magistratures qui furent le plus souvent au nombre de trois. La première magistrature avait la présidence du sénat, la direction générale des affaires et la juridiction la plus élevée. La deuxième magistrature

avait la dipeclion de la police, avec une juridiction inférieure. La troisième avait la direction des finances et Tadministration du patrimoine de la cité. Chaque administration était habituellement confiée à deux personnes d'un pouvoir égal, pour que leur accord» devenu nécessaire, offrît aux intérêts collectifs la première garantie d'on contrôle continu.

La curie, qui eut pendant longtemps le pouvoir législatif, conserva toujours des attributions executives. Elle était consultée sur tous les actes concernant la gestion du domaine de la cité, sur l'emploi des capitaux, sur les travaux publics à entreprendre; elle exerçait le contrôle sur les comptes de finance. Elle acquit le droit de nommer aux magistratures delà cité et aux dignités religieuses, par exemple à celles d'augure et de pontife. Elle formait un tribunal d'appel qui s'appliquait encore, du temps des jurisconsultes, aux amendes infligées par les magistrats.

Sous la République, les magistrats des cités avaient été généralement élus par les citoyens partagés en tribus; mais à des époques qu'on ne saurait déterminer et qui ont varié d'une province à l'autre, le gouvernement impérial a aboli ces élections et prohibé toutes les réunions populaires. On a vu que la réunion des comices n'était plus en usage dans la Bithynie, au temps où Pline le Jeune en était gouverneur, c'est-à-dire entre les années 109 et 113 de notre ère.

L'intervention des assemblées du peuple avait dû s'exercer nécessairement pour déterminer le parti que la cité prendrait dans les circonstances où plusieurs prétendants au trône impérial luttaient l'un contre l'autre, et le vainqueur interdit, sans doute, les réunions des citoyens dans les provinces qui lui avaient été hostiles.

L'abolition des comices populaires fit passer la nomination des magistrats, du peuple à la curie, aussi appelée ordo; mais cela eut lieu à des époques très diverses. On connaît une localité de l'Espagne où les élections populaires étaient demeurées en usage au temps de Dioclétien, et en Afrique le peuple conserva encore plus

longtemps la nomination des magistrats, car le code théodosien contient trois lois sur cette matière.

Auguste avait érigé, à Lyon, un temple dans lequel soixante cités de la Gaule avaient chacune une inscription et une statue. Ces cités, qui n'étaient autres que les anciens peuples gaulois, portaient leurs anciens noms, qui différaient complètement de ceux des villes chefslieux. Â ce moment, les noms des peuples gaulois de la Narbonnaise avaient déjà disparu pour faire place à ceux des villes capitales. Âa iv« siècle de notre ère, les noms des peuples gaulois avaient tous été remplacés par des noms de ville.

Un effet analogue se produisit pour les titres des magistratures, qui différèrent d'abord d'une cité à l'autre, puis tendirent à s'unifier. Les titres de duumvirs ou de quatuorvirs devinrent des termes juridiques pour désigner la plus haute des magistratures. Le soin de faire construire ou réparer les édifices publics et de surveiller l'exécution des travaux faisait partie de leurs fonctions, mais ils avaient aussi des pouvoirs civils dont l'action intéressait individuellement les citoyens. Les contrats et les donations, les actes d'adoption et d'affranchissement recevaient par leurs soins l'authenticité nécessaire à leur accomplissement.

Tous les cinq ans, les duumvirs élus, prenant le nom de quinquennaux, remplissaient les fonctions de censeur, c'est-à-dire qu'ils dressaient une nouvelle liste du sénat en v introduisant de nouveaux membres, d'après les règlements en vigueur, et qu'opérant en outre le recensement des personnes et des biens, quand cette opération était prescrite, ils fixaient les rangs et les obligations des citoyens.

Les édiles étaient chargés des soms de la police et de la voirie; les questeurs présidaient au maniement des fonds du trésor de la cité. On peut dire que, dès qu'on en fut arrivé là, Rome avait donné à chacune des cités de l'empire une constitution semblable à la sienne. Les cités s'étaient pliées sans résistance à l'organisation administrative de Rome, parce que cette organisation était préférable à toutes les autres. L'Empire avait pu rendre à peu près

uniforme rorganisation des cités tout comme il avait étendu l'application de ses lois civiles, parce que tous les habitants de Tempire j avaient trouvé satisfaction.

La cité était propriétaire de terres qu'elle affermait et parfois aussi possesseur de capitaux qu'elle avait à placer. Elle devait fixer pour chaque année ses recettes et ses dépenses, établir primitivement des impôts et les percevoir, construire ou réparer ses routes et ses chemins, ses ponts, ses rues, ses places, ses temples, ses thermes, ses théâtres, ses aqueducs; entretenir des écoles d'enseignement, choisir des professeurs, organiser une police, entretenir une force armée pour assurer l'action de la justice.

La curie promulguait des décrets et des décisions qui étaient exécutoires, mais elle avait perdu le pouvoir législatif lorsque tous les habitants de condition libre avaient acquis les droits de citoyen romain.

La curie, ses magistrats et la cité entière devenaient, sous d'autres rapports, les simples auxiliaires du pouvoir impérial, quand, par exemple, il s'agissait des contributions à verser dans le trésor de l'Etat, des fournitures à faire aux troupes, des opérations de recrutement, du service judiciaire pour les affaires rentrant dans la compétence du gouverneur de la province.

La cité avait sa religion à elle, qui jouait un grand rôle dans les actes de la curie comme dans la vie des citoyens. Elle avait ses dieux protecteurs, qu'elle associait habituellement à des dieux de Rome pour leur adresser son culte. Elle construisait des temples et dressait des autels, desservis par des prêtres, par des flamines ou par des pontifes. Dans les cités, comme h Rome, les jeux, précédés d'un sacrifice, devenaient des fêtes religieuses consacrées par des hommages offerts aux dieux pour se les rendre favorables.

L'admission d'un citoyen au nombre des membres de la curie, après avoir été déterminée pendant un certain temps par les votes des comices populaires, fut décidée par le magistrat qui eut l'office de censeur, mais il fut tenu à prendre de nouveaux décurions dans des catégories déterminées par la fortune, par la naissance et par

les fonctions déjà remplies. Juslinien a caractérisé la composition des curies en disant : c Ceux qui ont fondé nos institutions ont

< jugé bon de réunir dans chaque cité des hommes de la noblesse c et de charger ce sénat d'administrer les affaires publiques, en se

< conformant à la règle. » Les membres de la curie étaient nommés à vie. L'importance des altributions du corps auquel ils appartenaient aurait suffi pour les placer fort au dessus des simples citoyens, mais de plus les honneurs qui leur étaient réservés dans les fêtes, dans les cérémonies et dans les jeux publics, caractérisaient la supériorité de leur rang ; ils en portaient constamment les insignes. Les membres de la curie étaient inscrits sur une liste où de noaveaux membres ne pouvaient être ajoutés qu'au bout de cinq ans. Chacun y avait son rang déterminé, car le sentiment de l'égalité, qui s'est développé dans les temps modernes, n'était pas plus répanda dans les provinces que dans Rome. Ulpien a exprimé la règle qui déterminait l'ordre des inscriptions en disant : c Les décurions

< doivent être inscrits sur l'album dans l'ordre môme où chacun c d'eux a rempli sa magistrature la plus élevée dans le municipe: « à'abord ceux qui ont eu l'honneur du duumvirat; ensuite ceux « qui ont occupé la seconde magistrature; après eux, ceux qui ont « exercé les fondions de la troisième magistrature; enfin ceux qui t n'ont exercé aucune magistrature. » Postérieurement à Ulpien, les personnages de la cité qui avaient été élevés aux dignités de l'empire par décision du prince furent placés en tête de la liste, quoi qu'ils n'eussent rempli aucune des magistratures locales. L'album de la cité de Canusium comprenait, en l'année 229 de notre ère, XXXI patroni {clarissimi viri), viii patroni (équités romani], vu quinquennalicii, iv allecti interquinquennales, xxix, ii vitalicit\ xix œdilicii, IX quœtorii, xxxii pedani, xxv pretextati.

Les pretextati étaient seulement désignés pour entrer dans la curie au fur et à mesure de vacances; ils remplissaient peut-être des fonctions de suppléant. En les retranchant de la liste, ainsi que les patroni, le nombre des décurions est exactement de cent. Ceux des membres qui avaient rempli les fonctions de censeur occupaient

Je premier rang, immédiatement après eux venaient les membres ayant reçu ce rang honorifiquement par un décret spécial de la curie, sans avoir exercé les fonctions.

Les honneurs et les privilèges accordés aux décurions étaient compensés, suivant le principe caractéristique des institutions romaineSy par des obligations assujettissantes et par des responsabilités onéreuses. La police à surveiller, la justice à rendre, les contributions à percevoir, les travaux publics à diriger, prenaient le temps et les soins de ceux qui en étaient chargés. Ils avaient en outre des dépenses à supporter personnellement, car l'usage leur faisait une loi, dans certaines circonstances déterminées, de donner des fêtes au peuple, de célébrer des cérémonies religieuses suivies de repas sacrés, ou même de livrer le blé à bas prix. Pendant longtemps, leurs charges pécuniaires portèrent seulement sur des dépenses à faire au profit des habitants de la cité, et déjà elles étaient trop fortes pour que des citoyens eussent pu les supporter s'ils n'eussent pas été riches. C'est pour cela que Télévation des décurions au dessus des autres citoyens n'excitait pas de sentiments d'envie ou d'hostilité. Les services de cette noblesse étaient encore de ceux que les plébéiens sans grande fortune n'auraient pas pu rendre.

Les attributions des duumvirs, des édiles et des questeurs, de pième que l'autorité de la curie, n'étaient pas restreintes au chefheu de la cité; elles s'étendaient à son territoire entier. Il résulte de là que ces magistrats auraient été hors d'état de suffire à leur tÂche, s'ils n'eussent été secondés par des subordonnés exerçant dans les petites circonscriptions une autorité locale. On ne connaît encore bien ni le mode de nomination ni les attributions de ces petits fonctionnaires publics; les légistes en ont peu parlé, ce qui provient peut-être de ce que les rouages intérieurs de ces administrations n'ayant été rendus uniformes par aucune des lois impériales, auront conservé d'une cité à l'autre des différences notables.

Pendant le premier siècle de notre ère, les curies, abusant de la prospérité que la constitution d'Auguste avait développée, se laissèrent entraîner dans la voie des dépenses. Trajan, si ce n'est un de

ses prédécesseurs, imagina de nommer pour chaque cité obérée, un surveillant, sorte de tuteur, sans Tassentiment duquel la curie ne pouvait se livrer à aucune dépense extraordinaire. La charge de curator reipublicœ, c'est-à-dire de curateur d'une cité, fut confiée à des sénateurs de Rome, chargés d'exercer sur les dépenses un contrôle plus attentif que celui du gouverneur de la province. Constantin, trouvant insuffisante une tutelle exercée de trop loin et tombée peut-être en désuétude, décida que ces fonctions pourraient être données à un décurion, pourvu qu'il eût passé par toutes les magistratures de la curie. L'empereur confiait ainsi le soin d'autoriser les dépenses extraordinaires à un homme expérimenté et connaissant les affaires de la cité. Les attributions de cette fonction prirent ensuite des accroissements rapides, parce qu'elle échappait aux responsabilités pécuniaires que les magistratures de la cité avaient grand'peine à supporter, comme on le verra plus loin. Au nombre des attributions de cette fonction on compta alors le droit de consen- i tir des baux pour les terres publiques, d'affermer des droits de pacage, des droits de puisage et d'autres droits analogues. Il avait aussi la surveillance du placement des capitaux de la cité ; il devait prendre soin que l'argent ne pût pas manquer pour l'achat des approvisionnements en blé. Il était encore chargé de poursuivre la réalisation des legs et des fidéicommis faits au profit de la cité. Les travaux publics qui engageaient de fortes dépenses ne pouvaient pas être entrepris sans l'avis favorable du curator reipublicŒ appuyé par une approbation du gouverneur de la province, particulièrement quand ils concernaient les murailles ou les portes des villes. {Mur os autem municipaks nec reficere licet sine principe vel prœsidis auctoritate; nec aliquid eis conjungere, vel superponere.)

Cette loi, rendue en 393, fut complétée, Tannée suivante, par une autre loi ordonnant aux cités de lever les impôts nécessaires pour réparer les anciennes murailles des villes {urbium) ou pour en construire de nouvelles. Pendant que le curateur exerçait la direction d'une partie des dépenses de la cité, le gouvernement impérial

créait encore, en dehors de la curie, une autre magistrature d'une plus haate importance, celle du defen»or civitatis.

Les causes qui avaient produit la misère et la souffrance auxquelles cette nouvelle magistrature était appelée à remédier seront exposées un peu plus tard. On se bornera en ce moment» pour faire comprendre les motifs de l'institution d'un defensar, à constater que les anciennes magistratures de duumvir, d'édile et de questeur étaient tellement redoutées que les décurions s'enfuyaient pour n'avoir pas à les remplir. Une loi du code théodosien qui suffit pour m fidre foi, est ainsi conçue : c Si un homme désigné pour une mac gistrature s'est enfui, qu'il soit recherché ; si on ne le trouve pas , c que sa fortune lui soit enlevée et qu'elle soit donnée à celui qui c sera duumvir à sa place; si on le trouve, son châtiment sera de c porter pendant deux ans entiers le poids du duumvirat. >

Cette malheureuse situation des premiers magistrats de la cité était âne menace pour tous les décurions qui pouvaient être élevés à cette charge; elle était d'ailleurs, comme on le verra, un indice de la souf* france des autres citoyens. Les empereurs furent amenés par l'intérêt public, dont ils étaient les gardiens, à chercher le moyen de défendre les habitants de la cité, depuis le haut jusqu'en bas de l'échelle sociale, contre les abus de pouvoir, les injustices, les oppressions.

On a vu que, sous la République, chaque colonie choisissait à Borne un patron capable de faire prévaloir ses intérêts auprès du pouvoir central. Les empereurs renouvelèrent, au quatrième siècle, cette coutume pour en faire une institution publique, et c'est ainsi qae la fonction du defensar a pris naissance.

Une loi de Yalentinien et Yalens, portant la date de l'année 364, a créé des Jefensores civitatis pour le diocèse d'Iliyrie, a dans le but i de donner à tout le peuple le secours de patrons chargés de c défendre les citoyens contre les injustices des puissants. > Le préfet du prétoire, auquel cette décision était adressée, fut informé que cette nouvelle charge ne devait pas être confiée à des décurions, mais à des personnes recommandables par leur passé, et dont le caractère offrît des garanties. On devait les prendre parmi

les anciens gouverneurs de province ou parmi d'anciens fonction* naires de Tempire dont la listQ avait été dressée^

La seconde loi relative au choix de^ defemoresi est de rannéa365; elle a donc suivi de près la première. Les empereurs ^'iMlresmik au même préfet du prétoire lui disaient: « Parmi toutes lesmesurei fc que nous avons prises avec sollicitude en faveur du peuple, il c n'en est point d'aussi utile que celle de lui donner des defetmm c d'une capacité sufSsante. Il faut les prendre non pas dans le corpi c des décurions, mais en dehors, c'est-à-dire parmi les administn* c teurs de rang consulaire, parmi les palatini, parmi les ag&niei m c rebm , en un mot parmi les premiers personnages de votre gouc vernement, parmi ceux mêmes qui vous ont secondé d^ms voi c hautes fonctions ou parmi les scholasim. »

En 387, une loi des empereurs Valentinien, Théoclpso et Arcadiai ordonna de constituer defemores les hommes quo 1^ oités qUqbmèmes auraient élevés à cette charge par un décret, c Celui qui s'«i ff sera emparé par sa seule ambitioQ sera puni par une amende 4b c cinq livres d'or au prpât du fisc, i

Une autre loi de Tannée 392 recommande de ne pas permottn que les défenseurs de cité s'écartent de l'objet dQ leur institatiant faite pour protéger seulement le peuple ou les décurions contre l'injustice et l'arbitraire des hommes sans scrupules.

On voit ensuite les attributions de l'institution de défenseur de la cité se détourner du but primitif. Il est chargé d'assurer la sécurité des habitants en faisant poursuivre et arrêter les voleurs et les criminels pour les mettre à la disposition du gouverneur de la provmce^ qui est tenu de les faire juger s'il ne préfère les juger lui-même. Cette magistrature avait acquis la suprématie, dans la cité, sur toutes les autres, quand la loi déclara qu'elle pourrait être remplie par un déca* rion, pourvu qu'il eût passé par toutes les magistratures de la curie. Le défenseur étant considéré comme le protecteur de tous les intérêts légitimes, les lois lui avaient attribué le soin de garantir la cité contre les abus de pouvoir des fonctionuaires impériaux et de protéger les propriétaires contre les exigences des agents du fisc. Les rôles des

mpôts darent lai être soumis avant de devenir valables. Il eut le Iroit de se présenter devant le gouverneur de la province pour lui faire entendre ses observations, et d'assister à ses jugements. Il eut Le privilège de correspondre directement avec les ministres de l'empereor et d'adresser des dépêches au prince lui-même.

Aimi le dêfèmor ewàatis qui n'avait été chargé tout d'abord que de ngnaler les abus sans avoii: aucun droit de les réprimer, reçut SÉBiiite les pouvoirs nécessaires pour faire arrêter les coupables fris m flagrant délit et il dut les livrer aux juges compétents. Enfin il devint hii-mème plus tard un véritable juge.

La nomination du défenseur subit plusieurs changements après ^elle etX été attribuée à la cité. La curie avait d'abord reçu cette attribution, puis elle fut donnée à une assemblée réimissant les évê- ^[Miy les elercs, les honùroH, les curiùks. Une loi de Majorien, rendue piès du moment où l'empire d^Occident allait finir, ordonna que le dh/tiifSF fttt élu par les munùnpes, les honorait et lesp/efoe, en y CMBpfeiiaiit tous les hommes libres. Il y eut là comme un retour yvonoBoé vers une institution démocratique. La pensée en fut sans doMtè inspirée à Pempereur par l'espoir de retrouver un principe dévie» pour l'empire expirant, dans une intervention active de la ^MÊÊB pqiQlaire, qui ne comprenait toujours, comme on sait, que ks hommes libres. Une loi de Yalentinien restreignit plus tard aux propriétaires le droit de participer à l'élection.

Im persévérance que les empereurs ont mise pendant le dernier de l'empire d'Occident, dans leurs efforts pour protéger la cité quo ses habitants, contre l'oppression et l'arbitraire, n'est qu'un témoignage des maux que tout leur pouvoir ne pouvait pas guérir.

ici^t d'en exposer les causes et les effets dans toute leur Itairiiie^ il reste encore à rendre compte de l'organisation admi- Qhmilw des subdivisions do la cité, car il ne faut pomt perdre de Vie que les populations, dans une immense majorité, séjournaient en dehors de la ville chef-lieu.