RAPPORT

soumis à Sa Hautesse le Sultan par la Délégation officielle Egyptienne.

Hautesse,

J'ai l'honneur de soumettre à Votre Hautesse l'exposé suivant sur les négociations qui ont eu lieu entre le Foreign Office et la Délégation constituée en vertu de Votre Rescrit en date du 19 mai 1921.

Nous étant embarqués à Alexandrie le 1" juillet, nous sommes arrivés à Londres le 11 du même mois. Le jour de notre arrivée, Lord Curzon m'a invité à aller le voir et j'ai appris que c'est lui qui, avec le concours de quelques hauts fonctionnaires de son Département, conduirait les négociations avec la Délégation Egyptienne. Le lendemain, j'ai eu avec lui un premier entretien, en vue d'arrêter la procédure à suivre. Au cours de cet entretien, Lord Curzon m'a déclaré qu'il ne se dissimulait pas les difficultés de la tâche, mais qu'il était animé d'un ardent désir d'aboutir à une solution qui satisfasse les deux pays ; il a émis le vœu que, de part et d'autre, on fît preuve de patience lorsque les divergences viendraient à surgir, et que les divergences sur une question, si fortes soient-elles, ne devaient pas nous empêcher de la laisser provisoirement de côté et d'aborder l'examen des autres questions.

Comme il avait été convenu que la disccussion serait entièrement libre et que chacune des deux parties exposerait librement ses vues, nous devions nous attendre à ce que l'écart entre les deux points de vue égj'^ptien et britannique fût grand, du moins au début. Il est vrai que l'invitation adressée à Votre Hautesse par le Gouvernement Britannique se rapprochait dans ses termes de la base de notre programme qui constituait notre réponse à cette invitation ; mais il est parfois très facile de se mettre d'accord sur un principe sans qu'on se trouve également d'accord sur les conclusions.

Le point de vue égyptien était simple et net ; il ne comportait que la revendication de l'indépendance et l'abolition du Protectorat, et nécessairement, l'exercice par l'Egj'pte de tous les droits des Etats indépendants jouissant de la plénitude de leur souveraineté. Cependant, comme dès le début du mouvement national, le sentiment public s'était fait à l'idée de garantir les intérêts de la Grande-Bretagne et ceux des étrangers en général, nous avions dû demander à Lord Curzon, dès le commencement, de préciser la nature de ces garanties, afin de savoir jusqu'à quel point elles pouvaient être compatibles avec notre indépendance pour les accepter dans ce cas, ou pour les rejeter sans hésitation au cas où n'étant pas compatibles avec cette indépendance, elles la rendaient illusoire. Quant à la reconnaissance de l'inpédendance de l'Egypte et à l'abolition du Protectorat Britannique, elles n'étaient l'objet d'aucun différend entre le Gouvernement Britannique et nous, parce qu'il était implicitement enten-

du que si nous arrivions à un accord sur les garanties, cet accord aboutirait à la conclusion d'un traité consacrant, en même temps que ces garanties, l'indépendance de l'Egj'pte et l'abolition du Protectorat à l'égard des Puissances.

Du reste, la question des garanties n'était pas posée pour la première fois. Elles avaient fait l'objet de plusieurs conversations au cours de l'an passé, et la Mission Milner les avait fixées dans un projet qui avait appelé certaines réserves de la part des Egj'ptiens. Dans son invitation, le Gouvernement Britannique avait déclaré qu'aucune décision n'avait encore été prise au sujet de ce projet. De son côté. Lord Curzon nous a dit dans la première réunion, que le projet Milner n'engageait pas le Gouvernement Britannique qui n'était lié que par l'invitation adressée à Votre Hautesse, par l'entremise du Maréchal Allenby, à la date du 26 février 1921. Si des deux côtés on n'était pas tombé d'accord sur les bases suggérées dans le dit projet, du moins il n'est pas douteux qu'il ait délimité les divergences de vue et les difficultés à surmonter.

Dans les réunions tenues les 13, 14, 19, 20 et 29^ juillet, auxquelles la Délégation entière a pris part, la discussion a porté sur la question des forces britanniques en Egypte, la représentation diplomatique de l'Egypte à l'Etranger, les deux fonctionnaires britanniques aux Ministère des Finances et de la Justice, et sur la question des Capitulations, questions qui se rattachaient à l'idée de garantie et de sauvegarde.

La question des forces militaires qui, dans le pro-

jet Milner, n'était qu'un moyen destiné à assurer un seul but, celui de la protection des communications impériales, est devenue aux yeux du Gouvernement Britannique, un moyen pour assurer divers objectifs:

(1) La défense des communications impériales, en temps de paix et de guerre ;

(2) L'aide à fournir à l'Egypte, en cas de besoin, pour la défense de ses frontières contre toute agression étrangère ;

(3) La protection des intérêts étrangers ;

(4) L'aide à donner au Gouvernement Egyptien, en cas de besion, pour la répression des désordres graves et pour le maintien de la sécurité publique.

Les forces acquièrent au surplus le droit de séjourner en tout temps et sur n'importe quel point du territoire égyptien.

Il appert de la multiplicité de ces objectifs et de l'ampleur de leur étendue qui embrasse les manifestations les plus importantes de la vie politique, que la force militaire est devenue une fin envisagée en elle-même et n'est plus un moyen. Le Gouvernement Britannique, nous a-t-on dit, ne partageait pas la manière de voir de la Mission Milner à ce sujet, et les événements d'Alexandrie vinrent servir de principal argument à l'appui de cette thèse toute nouvelle pour nous.

En ce qui concerne la représentation diplomatique, le Gouvernement Britannique jugeait trop étendus les droits que la Mission Milner proposait de nous reconnaître. Il pensait que l'Egypte pouvait avoir un Ministère des Affaires Etrangères et un

Ministre des Affaires Etrangères, à la condition que celui-ci fût en contact étroit avec le Haut-Commissaire, et que la représentation diplomatique de l'Egypte à l'Etranger fût confiée aux représentants de la Grande-Bretagne. L'Egypte pouvait cependant nommer des Consuls pour veiller à ses intérêts commerciaux, mais elle n'avait le droit de conclure un traité quelconque qu'avec l'assentiment de l'Angleterre.

Pour les deux fonctionnaires britanniques aux Ministères des Finances et de la Justice, le Cabinet Anglais s'est arrêté à la solution qui a passé dans le projet, solution qui, à tous les points de vue, est plus rigoureuse que celle préconisée par la Mission Milner.

Quant aux Capitulations, le Foreign Office poursuivait directement avec les Puissances des négociations sur une base mal définie.

Il résulte que l'attitude prise par le Cabinet Anglais à l'égard des questions auxquelles se rapportent les garanties des intérêts de la Grande-Bretagne et des étrangers, est en contradiction, dans l'ensemble et dans les détails, avec les principes que nous nous sommes engagés à faire triompher. Nous avions consacré les cinq premières réunions à étudier ces questions et à en examiner les divers aspects. A la suite de nos discussions, nous avons adressé les 26 et 28 juillet des notes qui ont mis en lumière l'incompatibilité qui existait entre nos points de vue.

Nous eûmes le sentiment qu'à l'issue de cette première phase des négociations, nous avions réussi à

rallier Lord Curzon à notre manière de voir au sujet des relations extérieures de l'Egypte et de sa représentation diplomatique. D'autre part, comme à nos yeux, la base véritable des négociations à entreprendre avec les Puissances, pour la suppression des Capitulations, ne pouvait être déterminée qu'après la conclusion de notre traité avec l'Angleterre, et comme nous craignions que ces négociations ne traînassent en longueur et que nous ne voulions pas subordonner la mise en exécution du traité à la fin de ces négociations, nous avons jugé que le meilleur moyen d'assurer cette mise en exécution et de prévenir tout retard, était de maintenir, pour le moment, les Capitulations et que les pourparlers entre l'Angleterre et nous devaient se poursuivre sur cette base. Lord Curzon a fini par faire un acceuil favorable à cette suggestion. Cependant, dans cette première phase, nous n'avions pas examiné les détails de cette solution ni arrêté les conclusions à en tirer.

De même, les négociations avaient relativement progressé au sujet des fonctionnaires Financier et Judiciaire auxquels il était proposé de donner le titre de Commissaires.

Néanmoins la sérieuse divergence entre nos deux points de vue sur la question militaire nous imposait, avant de faire un nouveau pas, le devoir d'en pousser plus à fond la discussion. J'ai eu à cet effet un entretien avec Lord Curzon, suivi d'une nouvelle note de sa part. Entre sa première note et la note nouvelle, il n'y avait pas de différence notable quant aux buts et aux modalités de la présence de la force

militaire. Tout au plus, cette seconde note admettait que les dispositions concernant le nombre des troupes et les endroits où elles seraient maintenues pouvaient être sujettes à nouvel examen. Il y était proposé que l'article du traité s'y rapportant fût susceptible de revision après dix ans, par accord entre les partis, en tenant compte des conditions du moment, notamment en ce qui concerne la capacité du Gouvernement Egyptien à assumer une plus grande part de responsabilité pour l'exécution des objectifs en question.

Lord Curzon nous a invités à reprendre nos réunions, si nous acceptions ces propositions comme base. Nous avons constaté que l'accord sur ce point était difficile à réaliser, parce que nous avions exposé nos arguments à ce sujet plus d'une fois. D'un autre côté, nous ne savions pas jusqu'où irait le Gouvernement Britannique sur les autres points, car les propositions qui nous étaient suggérées, n'étaient que des propositions préliminaires sujettes à modification selon le cours de la discussion, et susceptibles de se transformer en nouvelles formules.

Cependant, si d'une part nous pouvions craindre que l'acceptation de poursuivre l'examen des autres questions, après cette lettre, ne fût considérée par Lord Curzon comme une acceptation de ses propositions sur la question militaire, d'autre part la continuation des négociations nous permettait de mettre en lumière le problème égyptien et de connaître les vues exactes du Gouvernement Britanniques. Nous avions donc à choisir entre le retour en Egypte, désespérant d'arriver à une solution quelconque et

avant même de connaître les intentions britanniques, ou l'adoption de la ligne de conduite que nous avions convenue dès la première réunion, à savoir que les divergences de vue sur une question ne devaient pas empêcher l'examen des autres questions. Nous avons opté pour cette dernière solution. Mais, pour prévenir toute équivoque par suite de la reprise des négociations, nous avons adressé à Lord Curzon une réponse où nous avons de nouveau exprimé notre opinion et celle de la Nation Egyptienne au sujet de ses propositions concernant la question militaire, nous déclarant disposés à reprendre la discussion des autres questions, afin que le problème égyptien en entier fût étudier d'une façon complète et qu'il fût possible de mieux mesurer les points de divergence.

Depuis lors, les discussions se sont succédé normalement sur toutes les questions, à l'exception de la force militaire et de la repésentation diplomatique laissées en suspens jusqu'à la solution des autres points, et sur lesquelles chacune des deux parties réserva son opinion.

La discussion qui portait sur les détails, avait d'abord été conduite par tous les membres de la Délégation réunis, puis par moi-même seul ou avec le concours de l'un ou l'autre de mes collègues : elle a duré du 17 au 26 août et nous y avons consacré cinq réunions au cours desquelles nous avons réussi à rapprocher, dans une grande mesure, les deux points de vue anglais et égyptien sur les points discutés.

Quant au problème des capitulations, il fut admis

de l'ajourner. Ainsi toute discussion au sujet des dipositions s'y rattachant dans le projet Milner cessait forcément, ces dispositions étant basées sur le fait que la suppresion des capitulations était considérée comme partie intégrante et une condition sine qua non de sa mise en vigueur. Pour la même raison, il n'y avait plus lieu de parler des réserves égyptiennes au sujet de ces dispositions.

Pour ce qui concerne la Caisse de la Dette Publique, elle a été maintenue, toujours pour le moment, avec ses pouvoirs actuels, car en tant qu'institution internationale, les considérations relatives au retard qu'exigerait la conduite des négociatons nécessaires pour y substituer un autre organisme, s'y appliquaient de même que pour les Capitulations.

Il découlait de cet état de choses ainsi que des assurances répétées du Gouvernement Britannique que ce dernier n'entendait pas s'immiscer dans l'administration égyptienne, que l'existence des Commissaires Financier et Judiciaire n'était plus la forme sous laquelle se présentaient les garanties devant sauvegarder les intérêts étrangers. II était donc à prévoir que ces garanties ne risqueraient pas de compromettre l'indépendance.

Le Foreign Office nous a soumis un grand nombre de questions. Nous citerons la question du Canal de Suez pour laquelle il nous fut demandé que l'on examinât la possibilité de donner à la Compagnie l'assurance que sa concession serait prorogée ; la question des câbles et des stations de T.S.F., le Gouvernement Britannique voulant obtenir pour lui et pour les Sociétés qu'il recommanderait le droit de poser

tels câbles ou de créer telles stations qu'ils voudront, et exigeant pour tous autres câbles et stations de T.S.F. le consentement préalable du Haut-Commissaire ; la question des engagements de l'Egypte du chef du Tribut payé directement aux créanciers de la Turquie ; la question de l'indemnité que le Gouvernement Egyptien aurait à payer aux fonctionnaires britanniques des services desquels il voudrait se dispenser ou qui quitteraient le service de leur propre gré, après la mise en vigueur du traité.

Tous ces points ont fait l'objet de discussions laborieuses et de notes détaillées où nous avons soutenu notre point de vue, et il semble que nos réponses au sujet des deux premières questions aient amené les négociateurs anglais à renoncer à leurs réclamations.

Sur ces entrefaites commença la période des vacances parlementaires pendant lesquelles nous nous sommes trouvés dans la nécessité de surseoir à nos travaux et nous quittâmes Londres, profitant de ces quelques semaines de repos pour essayer d'aviser aux moyens de diminuer l'écart existant entre les deux points de vue britannique et égyptien sur les questions discutées au cours de la première phase des négociations.

Nous rentrâmes à Londres dans les premiers jours d'octobre ; les conversations furent reprises et trois réunions furent tenues du 11 au 17 octobre.

Rien de nos buts et de nos vues n'était caché ou ignoré, La question égyptienne devenait mûre pour passer de la discussion des principes à l'élaboration des textes. Aussi Lord Curzon nous a-t-il dit, dès

notre rentrée en octobre, qu'à l'issue des discussions, il fixerait les points sur lesquels l'accord se serait fait ainsi que ceux qui auraient donné lieu à des divergences de vue, en essayant de trouver pour ces derniers des solutions acceptables et au cas où il n'y réussirait pas, il en référerait au Cabinet Britannique. Il ajouta qu'il ferait de son mieux pour aboutir à un accord.

Le 2 novembre, et après que les discussions furent terminées, j'eus une entrevue avec Mr Lloyd George qui m'avait promis dans une précédente entrevue, qui eut lieu avant les vacances, de s'occuper personnellement de notre question. Je le mis au courant des négociations et de notre attitude à l'égard des divers problèmes soulevés. II me fit savoir qu'il avait ajourné l'examen de la question égyptienne par le Cabinet Britannique, pour avoir préalablement un entretien avec moi, et qu'il était animé d'un sincère désir d'entretenir des liens d'amitié avec la Nation Egyptienne ; il promit enfin que le projet me serait communiqué aussitôt quil aurait été élaboré. Nous attendions donc l'avis définitif du Gouvernement Britannique, que lui dicterait son désir d'accord.

Le 10 novembre, Lord Curzon me remit le projet du Gouvernement Britannique. Nous y avons répondu succinctement, en déclarant à la fin de notre réponse que ce projet ne permettait pas de conserver l'espoir d'arriver à un accord. Nous avons donc estimé qu'il n'y avait plus lieu de rechercher de quelle façon se ferait la reconnaissance de l'indépendance de l'Egypte à l'égard des Puissances, com-

me nous avons jugé inutile de reprocéder à la discussion des autres chapitres du projet.

Votre Hautesse trouvera dans les notes échangées avec le Foreign Office, ainsi que dans les procèsverbaux où furent consignées nos conversations, les vues détaillées des deux parties. Tant ces notes que ces procès-verbaux nous dispensent de faire la critique, point par point, du projet. Le fait est que le projet en question ne porte aucune trace de l'évolution qui s'était produite au cours des négociations : il ne s'est pas écarté des propositions initiales formulées au mois de juillet, sauf sur la question de la représentation diplomatique que le projet a admise, tout en l'entourant de tant de restrictions qu'elle en devient illusoire. De plus, l'article concernant la force militaire, non seulement a passé sous silence la question de durée, mais il a, en outre, modifié les objectifs donnés à la présence de cette force. La protection des intérêts étrangers et l'aide à fournir en cas de besoin pour la répression des désordres y ont été remplacées par la formule de « la défense des intérêts vitaux de l'Egypte », formule bien plus étendue et qui n'exclut presque aucune raison d'intervention dans l'administration de l'Egypte.

Pourtant, la rigueur excessive de la proposition anglaise qui nous avait été présentée en juillet, nous permettait de penser qu'il s'agissait là simplement d'une proposition préliminaire qui ne tarderait pas à être modifiée sous l'influence du désir de conciliation, d'autant plus que les délégués britanniques avaient continué les négociations, alors que nous ne leur avions laissé aucun doute que nous l'acceptions

jamais ou que nous la proposions à l'acceptation de la Nation. A ce point de vue, le nouveau projet diffère profondément du projet Milner. Bien qu'il soit exact que le Gouvernement Britannique ait fait des réserves, dans l'invitation adressée au Gouvernement Egyptien, et n'ait pas déclaré qu'il avait accepté les propositions de la Mission Milner, cependant nous ne pouvions pas ne pas nous rappeler que le Gouvernement Britannique avait laissé publier et discuter ces propositions, ce qui est sans exemple dans ce genre de négociations, et il serait difficile pour quiconque juge les choses impartialement d'admettre que le Gouvernement Britannique pense sérieusement donner satisfaction aux Egyptiens et arriver à un accord avec eux sur les bases moins libérales que celles qui leur étaient offertes l'an dernier, et qu'ils n'avaient acceptées que sous les réserves expresses. Quoique la Mission de Lord Milner n'engageât pas le Gouvernement Britannique et que ce dernier ne se soit lié, le seul fait de la publication du rapport d'une façon officielle, tient lieu en pareille matière, d'un engagement explicite du Gouvernement Britannique de ne pas offrir des propositions moins avantageuses, si même son désir d'arriver à un accord ne le poussait pas à offrir des propositions plus avantageuses pour l'Egypte.

Nous ne nions pas que les événements d'Alexandrie, que nous fûmes les premiers à déplorer, se soient produits par la suite ; cependant, quelles que soient la gravité de ces événements, l'excessive exagération qui en a été faite par certains étrangers et les craintes qu'ils suscitèrent parmi eux, ont déjà

été ramenés par nous à leur juste proportion et nous avons montré qu'ils ne furent ni la conséquence du fanatisme, ni celle d'un sentiment de xénophobie, mais qu'ils furent purement accidentels et dus exclusivement à la crise historique que traverse l'Egypte. De même que les étrangers habitant ce pays se sont convaicus qu'ils pouvaient vivre avec les égyptiens en sécurité, nous avions l'espoir que le Gouvernement Britannique serait convaincu à son tour que les intérêts anglais et étrangers n'étaient nullement menacés et que de semblables événements ne devaient pas donner lieu à un jugement ni à un régime définitifs.

Peut-être ne comptions-nous pas obtenir du premier coup un projet satisfaisant, mais du moins nous espérions avoir un projet laissant la porte ouverte à la discussion, et de nature à devenir la base d'un accord possible.

Il est incontestable que le projet du Gouvernement Britannique est empreint de trop de réserve et de prudence, et bien que prudence et réserve soient, dans certaine mesure, chose raisonnables et admissible, il ne faut pas se dissimuler qu'à les pousser trop loin, on exclut cette confiance qui doit être la base même de l'alliance entre deux pays.

Cette alliance, du reste, a été reconnue, au cours des conservations de l'an dernier, comme la meilleure forme de relations à établir entre la Grande- Bretagne et l'Egypte. L'invitation adressée par le Gouvernement Britannique est venue confirmer cette manière de voir. S'il est vrai que l'article premier parle expressément de l'alliance, nous avons eu beau

analyser le projet, nous n'y avons trouvé que cet énoncé laconique. Et il est évident que l'on ne pouvait pas réunir dans le même projet la thèse de l'alliance et celle qui veut que la Grande-Bretagne soit responsable de l'Egypte. Ces deux thèses sont incompatibles ; elles se contredisent à tous égards. L'auteur du projet a d'ailleurs saisi cette anomalie et il a dû considérer l'aide à fournir par l'Egypte à l'Angleterre, qui constitue du côté égyptien la manifestation la plus importante de l'alliance, comme une conséquence nécessaire de la responsabilité que l'Angleterre assume toute seule, alors qu'il aurait dû la considérer comme une contre-partie dans un contrat synallagmatique.

Nous nous étions donné pour mission de poursuivre avec l'abolition réelle du Protectorat, la reconnaissance de l'Egypte comme Etat indépendant et souverain, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur. Mais nous avons constaté que le projet qui est sorti des longues et difficiles négociations, ne répondait pas au but pour lequel nous avions entrepris les négociations. Nous étions donc en droit de les considérer désormais comme infructueuses et de penser qu'elles ne pouvaient plus être continuées.

A notre retour en Egypte, nous avions pris connaissance de la Note explicative que la Grande-Bretagne a adressée à Votre Hautesse pour exposer ses vues concernant les négociations et les buts de sa politique en Egypte. Nous n'avons pas besoin de dire que cette note nous a confirmés dans notre opinion sur le projet.

Les négociations portèrent sur la sauvegarde des

intérêts anglais et étrangers et nous étions tout disposés à offrir les garanties nécessaires à cette sauvegarde, parce qu'on ne peut pas nier que l'accord sur ces garanties eut été le facteur d'une bonne entente et d'une coopération loyale entre les deux pays. Cependant, nous estimions que de telles garanties devaient laisser intacte l'indépendance de l'Egypte et ne fonctionner que pour l'unique sauvegarde de ces intérêts sans porter la moindre atteinte à la liberté du pays. La note explicative fait de ces intérêt la source de droits ne se limitant pas à la sauvegarde des dits intérêts, et ne tendant à rien moins qu'à légitimer la mainmise de l'Angleterre sur l'Egypte. Cette note n'était donc pas de nature à nous faire changer d'avis ni à nous faire modifier la ligne de conduite que nous avons adoptée.

Avant de terminer, je dois signaler la douleur que nous avons éprouvée à la suite de la maladie subite de mon ami Ruchdi Pacha, à un moment où il était tout à son œuvre, et la tristesse profonde où tout ce qui avait été fait jusque-là, et il m'a dit qu'il approuvait tout ce qui est survenu depuis.

Je dois également signaler le concours précieux que mes collègues et moi avons trouvé dans les conseilers techniques et le personnel du Secrétariat.

La sagesse vigilante dont la Nation Egyptienne a fait preuve au cours des négociations et son attitude calme et digne lors de la rupture nous remplit de fierté. Cette sagesse et cette attitude sont de nature à dissiper les doutes et les craintes qui continuent à inquiéter le Cabinet Britannique au sujet des destinées du pays s'il venait à être laissé à lui-même.

Nous trouvons une certaine consolation dans le fait que l'opinion publique anglaise — en tant qu'elle est reflétée par la grande presse et par les divers milieux politiques que nous avons fréquenté — se forme une meilleure idée d'une Egypte ayant obtenu pleine satisfaction. Cette opinion publique en effet ne considère pas comme une mauvaise politique anglaise, la réalisation des aspirations égyptiennes, et la juge au contraire comme un acte commandé par l'équité et par une bonne politique.

En tout cas, nous n'avons pas lieu de désespérer de la bonté divine, ni de la ferme volonté de la Nation dans la poursuite de son indépendance. La Nation trouvera d'ailleurs dans Votre Hautesse le meilleur gardien de ses intérêts.

Je prie le Tout-Puissant de protéger Votre Hautesse et de La guider dans la voie la meilleure pour le bien de Son peuple.

Je reste de Votre Hautesse, le très obéissant, très fidèle et très dévoué serviteur.

ADLY YEGHEN.

Le Caire, le 9 Rabi el Tani 1340 (8 décembre 1921).