CHAPITRE V

Principes du gouvernement responsable.

Le gouverneur

L'historique de l'introduction du gouvernement responsable dans les colonies britanniques a eu pour but de mettre en lumière les causes qui l'ont amenée et la raison d’être de celle forme de gouvernement. Nous voudrions maintenant analyser la portée de cette réforme et voir comment en droit et en fait la transition s’est opérée entre les institulions représentatives et le gouvernement responsable.

Il n’est pas douteux que l’on n’ait voulu doterles colonies d'institutions reproduisant celles de la métropole. En effet, il n’y a eu là-dessus aucune hésitation. Aussi est-il bon de donner un aperçu général du gouvernement parlemen-

taire en Angleterre pour savoir comment il a été imité aux

colonies. (1) y

La formule du gouvernement parlementaire étaittrouvée en Angleterre depuis 1688 ; la réforme de 1832 la moderuisait et dès 1840, on l’appliquait au Canada. La révolution de 1688 avait posé les trois principes qui devaient dès lors souverner l'Angleterre : irresponsabilité personnelle du

(1) V. Todd. Le gouvernement parlementaire en Anglelerre. Traduction

Deschanel.

roi, responsabilité des ministres, pouvoir de contrôle supérieur du Parlement.

Guillaume II est le premier roi qui forme un ministère en lenant compte exclusivement des partis, el avec des hommes d’État appartenant à l’une ou à l’autre Chambre, A ce moment, commence la mise en pratique progressive du principe de la responsabilité ministérielle avec l’alternance des ministères whigs et tories.

Enfin, le Reform Bill de 1832 enlève le contrôle de la Couronne aux grandes familles des Comtés pour le transférer à la classe moyenne. Ce fait augmente beaucoup l'importance de la Chambre des Communes qui, pratiquement, décide seule du sort des ministères.

Le cabinet est donc l'organe essentiel du pouvoir exécutif, le représentant, devant le Parlement, de la Couronne. C’est à lui qu'incombe la direction des affaires publiques; sans doute théoriquement, le conseil privé est resté le seul conseil légal et responsable de la Couronne qui peut légiférer par la voie des Ordres du Conseil (Orders in Council). Les ministres tirent leur autorité du fait qu'ils ont prêté serment comme membres du Conseil privé.

Mais en fait, le rôle du conseil privé est devenu presque nul en matière politique. Ses anciennes fonctions judiciaires se sont bien restreintes; il a surtout conservé la juridiction d'appel pour les colonies.

Avant la Révolution de 1688, le Conseil de Cabinet fut formé par la réunion de quelques ministres confidents du roi. En 1693, le roi Guillaume crée un cabinet Parlemen- Laire homogène pris en majorité dans le parti whig. Depuis

celte époque l’homogénéité du ministère est reconnue

comme une condition essentielle du bon fonctionnement du régime parlementaire. Une conséquence naturelle de ce principe à été l'importance croissante du premier ministre. L'office du Premier s’est développé et précisé d'une façon coutumiêre, sous l'influence d'hommes d’État comme Sir Rob-Walpole, les deux Pitt, Sir Rob-Peel, Lord Palmerston.

Le premier possède la confiance du Roi et supporte toute la responsabilité du ministère. Choisi lui-même par le roi, 1l présente les autres ministres pour nomination.

La désignation des ministres constitue la fonction propre du Roï qui possède en outre le droit de convoquer et de dissoudre le Parlement, et cela, il ne le fait, que sur l'avis et sous la responsabilité des ministres.

Tout cet organisme parlementaire a été introduit dans les colonies à gouvernement responsable où il fonctionne sous les mêmes formes que dans la métropole, sauf les rares modifications dues aux circonstances locales. Cela est vrai pour les gouvernements particuliers des différentes colonies et pour les gouvernements des Fédérations coloniales.

Nous décrirons plus spécialement ces derniers qui sont les plus importants et qui sont en relations directes avec le gouvernement Impérial. Ils représentent la forme la

plus significative de l’autonomie.

La transition entre le Gouvernement représentatif et le Gouvernement responsable. — Lorsque le besoin se fit sentir de modifier le gouvernement des colonies britanniques, la réforme devait s’opérer sans lâtonnements puisque le modèle

du gouvernement parlementaire existait en Angleterre et que les colonies étaient déjà dotées d’assemblées représentatives. Il ne s'agissait pas d’un changement formel de leur constitution, mais d’un simple déplacement de pouvoirs en faveur de ces Assemblées.

Par conséquent, il n’était pas besoin de mesures législatives pour réaliser cette transformation. Aussi le Gouvernement anglais une fois autorisé en 1840 à appliquer les principes du gouvernement responsable au Canada se contenta de donner aux gouverneurs de nouvelles instructions. Todd, l'historien du gouvernement parlementaire dans les colonies britanniques, définit de la façon suivante la transition vers le gouvernement responsable. « Le seul changement positif dans les instructions royales sur l'introduction du gouvernement responsable dans une colonie fut de stipuler qu'à l'avenir les membres du Conseil Exéculif seraient nommés sous la condition de résigner leurs fonctions dès que la confiance de la branche populaire de la législature leur ferait défaut. Mais comme conséquence de ce transfert virtuel de pouvoirs d’un Exécutif irresponsable à un Exécutif responsable, le gouvernement Impérial abandonnait l'exercice du patronage local et les nominations aux diverses fonctions dans la colonie passaient des mains du gouverneur dans celles du Conseil Exécutif ou ministère responsable ».

Ce sont donc les gouverneurs qui eurent à mettre en pratique le nouveau système de gouvernement dans Îles colonies. On comprend ainsi que les dispositions ou le caractère des différents gouverneurs aient pu influer au début sur le fonctionnement des institutions parlemen-

taires, comme au Canada, ou même sur leur adoption, comme au Cap.

Constitutions actuelles des colonies à gouvernement responsable. — Les observations qui précèdent nous expliquent pourquoi l'application aux colonies des pratiques parlementaires de l’Angleterre, ne devait pas être accompagnée d'un changement radical dans les organes des gouvernements coloniaux. Mais si, d’une façon générale, les formes extérieures subsistaient, les rapports entre ces divers organes étaient profondément modifiés. De même, la situation des colonies vis-à-vis de la métropole.

Aussi, après avoir vu comment la réforme s’est opérée. il est bon d'en connaître les résultats, c’est-à-dire l’organisalion des gouvernements coloniaux, leur degré de dépendance vis-à-vis de la métropole, et les pouvoirs des gou-

verneurs (1).

Pouvoir Législatif. — Le pouvoir Législatif dans les colonies à gouvernement responsable est exercé par deux Chambres ; une Chambre basse élue au suffrage universel, ou au suffrage censitaire très large ; et une Chambre Haute ou Sénat tantôt élue, comme en Australie, tantôt nommée par la Couronne comme au Canada. Les parlements coloniaux fonctionnent sur le modèle du parlement anglais, suivant des règles coutumières {2).

Pouvoir Exécutif. — Le pouvoir Exécutif est attribué

aux ministres qui constituent le Conseil Exécutif ou Con-

(1) Speyer, 0p. cit, p. 71 et suiv.

(2) Todd. Parliamentary government in the British Colonies, p. 47, et p. 50.

seil privé au Canada. Théoriquement, ce Conseil est présidé par le Gouverneur qui dirige le pouvoir Exécutif assisté par les ministres. Mais en réalité, c’est le gouvernement de cabinet qui est pratiqué, comme en Augleterre. Les ministres s’assemblent de leur propre autorité en Conseil de Cabinet et délibèrent librement sous la présidence effective du Premier. Les premiers ministres coloniaux jouissent en effet, de la même autorité que les premiers ministres britanniques. Ils sont Îles véritables chefs du gouvernement et selon les principes parlementaires, ils couslituent autour d'eux des ministères homogènes. Aussi, les ministres ne sont-ils réunis par le gouverneur que pour des consultations sur des affaires étrangères à la politique de parti.

L'exemple d'hommes d'État comme Sir Wilfrid Laurier au Canada, ou M. Deakin en Australie, suffit à donner une idée de l'importance des premiers ministres colo-

niaux.

Pouvoir judiciaire. — Le pouvoir judiciaire dans les colonies à gouvernement responsable est neltement séparé des pouvoirs Législatif el Exécutif. Ce principe constitutionnel est consacré d’une façon formelle par les actes du Parlement de 1867 et 1900 établissant le Dominion du Canada et le Commonwealth d'Australie : l’organisation

des trois pouvoirs y est exposée dans des titres distincts.

Les judicatures coloniales comprennent une hiérarchie de tribunaux avec au sommet une Cour Suprême ou Haute-Cour qui est, eu général, établie par la Constitution

elle-mème. Au Canada, la Constitution de 1867 laisse au

Parlement la faculté de créer une Cour d’Appel générale. Celle-ci a été établie en 1875 sous le nom de Cour Suprême. Dans chaque colonie, la Cour suprême ou Haute-Cour est tribunal d'appel pour lous les procès civils ou criminels et même juge des conflits constitutionnels en Australie.

Mais au-dessus, se trouve le Conseil privé d'Angleterre. Nous verrons plus loin quelles sont les attributions respectives des Cours d'Appel coloniales et du Conseil privé et l'autorité de ce dernier.

Rôle du Gouverneur. — On voit, d’après cet exposé de leurs constitutions que les colonies à gouvernement responsable jouissent d’une organisalion d'Etat complète sous la forme d’une monarchie constitutionnelle et parlementaire. Le Gouverneur joue à l'égard du Parlement colonial le même rôle que le roi à l'égard du parlement britannique ou plutôt le roi étant le souverain de toutes les parties de l’Empire aussi bien que du Royaume-Uni, l’action de la Couronne se fait sentir d’une façon tout aussi directe sur le Gouvernement colonial que sur le Gouvernement de la Métropole. Seulement, le roi ne pouvant exercer celte action en personne dans les colonies, s’y fait représenter par des gouverneurs.

Le gouverneur est donc nommé par le roi. Il s'ensuit que ses pouvoirs sont définis par les termes de sa commission et par les instructions qui y sont jointes. Ces instructions sont rédigées sous la responsabilité des ministres de la Couronne, en particulier du Secrétaire d'Etat pour les colonies, et donnent au Gouverneur les moyens

d'action nécessaires pour présider au gouvernement de la

colonieet y personnifier l'élément monarchique. Il ne peut donc être responsable que vis-à-vis de la Couronne (1).

Le Gouverneur étant dans la Colonie le dépositaire des pouvoirs du Roi possède des attributions analogues à celles de ce dernier en Angleterre. Il convoque, proroge et dissout le Parlement, promulgue les lois votées par celuici et peut les soumettre à l'approbation du Parlement Impérial.

Il nomme les ministres, et, avec leur assistance, les fonctionnaires publics. Il préside le Conseil privé ou Exécutif. Mais nous avons vu qu'en pratique, dans la grande majorité des cas, les ministres s’assemblent au Conseil de Cabinet sous la présidence du Premier.

Le gouverneur exerce dans une certaine mesure le droit de grâce. Il a un droit de plus que le roi en Angleterre: celui de refuser la dissolution du Parlement demandée par les ministres et motivée par de simples intérêts de parti. Cela tient à la durée moins longue des Parlements Coloniaux et à la crainte de dissolutions trop fréquentes.

Telles sont les fonctions du gouverneur qu’il exerce sous la responsabilité des ministres, et ea général, d'accord avec eux. Ce rôle a pu paraître effacé, et l’on s’est demandé si le gouverneur n'élait pas devenu un rouage inutile dans des colonies jouissant d’une autonomie complète. Au fond, c'est la même question que celle de l’effectivité du pouvoir royal en Angleterre.

Cependant, la plupart des publicistes considèrent que le Gouverneur a encore une utilité réelle. Todd déclare qu'il

(1) Ce mode de nomination rapproche beaucoup les gouverneurs des colonies anglaises des anciens Intendants français envoyés dans les provinces,

est essentiellement un agent politique et non pas seulement un représentant décoratif de la métropole. Mais il ne faut pas surtout chercher l'importance du gouverneur dans ses fonctions apparentes. Il faut plutôt tenir compte de son action officieuse.

Comme le roi, en Angleterre, il constitue une sauvegarde contre les abus de l'autorité ministérielle. Par voie de conseils, de remontrances, il peut apaiser des luttes de partis ou maintenir l'harmonie entre ia politique du gouvernement de la colonie et celle du Gouvernement Impérial.

Il est certain que les gouverneurs ont fait beaucoup pour faciliter les débuts du gouvernement responsable en conseillant les hommes politiques des colonies pour qui c'était une chose nouvelle.

En un mot, la véritable utilité des gouverneurs est de maintenir le contact permanent entre les gouvernements coloniaux et le gouvernement britannique. Pour si grande que soit l’autonomie concédée aux colonies, l’Angleterre entend toujours conserver l'intégrité de son empire. La tendance actuelle est même dans le sens d’un resserrement des liens qui l’unissent à elle. Aussi y a-t-il le plus grand intérêt à perpétuer aux colonies le sentiment de la nationalité commune et l'attachement envers la métropole.

Or, pour maintenir ou renforcer ces liens moraux, l’action des gouverneurs peut être considérable. Ainsi s'explique l'importance de leurs fonctions de représentation qui sont une de leurs raisons d'être, Cela rentre si bien dans les vues du Gouvernement anglais, que les gouverneurs sont presque toujours des hommes appartenant à de grandes familles, possédant une fortune personnelle et jouissant,

en plus, de traitements fort élevés qui peuvent aller jusqu’à 40.000 livres.

L'influence morale du gouverneur a été clairement définie par un témoin, M. Pierre Leroy-Beaulieu, et ce qu'il dit de l'Australie peut s'appliquer aux autres colonies. « La représentatien est la première de ses fonctions, el, s’il sait s’en acquitter avec act, elle n’est pas sans importance politique indirecte et contribue à maintenir les liens qui unissent les colonies à la Grande-Bretagne. Un gouverneur anglais est un vrai vice-roi ; il remplit tout à fait le rôle d’un souverain. La présence d’un gouverneur maintient dans la meilleure société australienne un bon ton et une politesse de manières que l'on est étonné de trouver dans un pays aussi jeune. »

On ne saurait donc prétendre que le rôle d’un gouverneur est insignifiant. Ses attributions constilutionnelles sont bien définies et son influence sur l'esprit public de la

colonie est loin d’être négligeable.