L'ARGENTINE AU POINT DE VUE FINANCIER

La situation budgétaire est caractérisée par l'augmentation continue des dépenses nationales. — Progression importante et rapide depuis 1891. — Insuffisance des moyens employés pour enrayer cette progression. — Le Budget extraordinaire et le Budget des lois spéciales.

Causes de cette augmentation des dépenses nationales. — Accroissement des besoins administratifs déterminé par l'augmentation de la population; c'est la cause la plus naturelle et qui peut le mieux se justifier. — Augmentation de la dette publique. —Intervention de l'État comme promoteur ou garant de coûteux travaux publics. — Mauvais emplois des deniers publics par le fait d'une administration défectueuse. — Contrôle imparfait de la perception et de l'emploi des revenus de la Nation. — Exagération des dépenses militaires.

Total des dépenses nationales, provinciales et municipales. — Proportion par tête d'habitant. — Comparaison avec d'autres pays étrangers au point de vue des frais d'administration.

Les revenus de la nation. — Énumération d'après la Constitution et leur groupement. —Impôts indirects. — Les douanes constituent la principale source de revenus. — Impôts directs, leur origine en Argentine, leur raison d'être, leur rendement. — Revenus des entreprises industrielles appartenant à l'État : chemins de fer. travaux d'assainissement, postes et télégraphes. — Exploitation du domaine de l'État.

Élasticité des recettes qui suivent dans leur progression le

développement de la production du pays. — Marche plus accélérée des dépenses et le déficit à Pétat chronique, comme résultat. — Nécessité de sérieuses réformes.

Le phénomène de l'augmentation des dépenses nationales, qui se fait sentir avec la même intensité dans les nations monarchiques comme dans les républiques, dans celles qui comptent de longs siècles d'existence comme dans celles à peine écloses à la vie indépendante, ce phénomène se manifeste chez le peuple argentin avec un caractère plus accentué que dans les vieilles nations européennes. Notre livre présenterait donc une grande lacune, si, avant de montrer la progression des budgets argentins, nous ne recherchions pas tout d'abord, d'une façon rapide comme il convient dans une œuvre d'information, quelles sont les causes qui amènent l'augmentation continue des dépenses nationales. Il s'agit en effet de savoir si cette augmentation est due à des causes générales, produites par des besoins administratifs, se rattachant aux progrès mêmes du pays, ou si, au contraire, elle provient de faits spéciaux, propres à l'état social et politique de l'Argentine et aux défectueuses pratiques de son Gouvernement.

Si nous examinons le montant total des budgets argentins depuis nombre d'années, nous voyons que, sauf de rares exceptions, ils croissent toujours en progression plus ou moins extraordinaire. Même dans les années où le pays fut abattu par quelque profonde crise économique ou financière, le même fait s'est encore vérifié.

Pour ne pas revenir trop en arrière dans cette étude rétrospective, prenons par exemple pour point de départ Tannée 1891, qui marque un vrai tournant de l'histoire du peuple argentin, puisque c'est dans

cette même année que la crise politique et financière déchaînée sur le pays acquit sa plus grande intensité. En 1891, on remarque que les dépenses autorisées par le budget de la Nation, non celles effectuées en réalité et dont nous nous occuperons plus tard, s'élevaient à 41 230349 piastres papier et 20315446 piastres or, ou 31 millions or, en convertissant le papier en or.

Cinq années plus tard, en 1895, ces dépenses s'élevaient, respectivement, à 76 millions de piastres papier et 15 millions de piastres or, ou 37 millions de piastres or. Depuis cette époque, les budgets ont suivi une marche ascendante, sauf de bien rares exceptions. En effet, si au lieu de tenir compte des sommes que le budget permet de dépenser, nous nous occupons de celles réalisées effectivement, nous voyons que le montant de celles ci atteignit : en 1898, 75 millions de piastres or et 119 millions de piastres papier, ou 121 millions de piastres or; en 1899, 31 millions de piastres or et 104 millions de piastres papier, ou 77 millions de piastres or; en 1900, 24 millions de piastres or et 105 millions de piastres papier, ou 69 millions de piastres or. En réduisant en or les sommes évaluées en papier, nous constatons que, depuis 1901, c'est-à-dire depuis l'époque où la valeur de la monnaie s'est établie d'une façon fixe, on a dépensé les sommes qui suivent : en 1901,71 millions de piastres or; en 1902, 88 milions; en 1903, 78 millions, et, en 1904, 86 millions.

Nous devons faire remarquer que, dans ces totaux ne sont pas comprises les dépenses que le Gouvernement a réalisées au moyen des ressources que lui procuraient les émissions de titres, procédé qui constitue un chapitre intéressant du système financier

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argentin. Mais, si la progression des dépenses réalisées jusqu'ici est grande, elle Test encore plus à partir de 1904, alors que justement on trouve, à la tête du Ministère des Finances, le distingué professeur de science financière à l'Université de Buenos Ayres, qui, autrefois, prêchait vaillamment, du. haut de sa chaire, la croisade en faveur de la réduction des dépenses nationales et s'écriait dans un élan de patriotique éloquence : « Il faut économiser ou Ton va droit à la banqueroute, pour la troisième fois, et sans circonstances atténuantes vis-à-vis de nos créanciers. Nous serions alors rangés parmi les faillis coupables, les banqueroutiers, étant donné qu'une grande partie des dépenses publiques ont été et sont superflues, sans compter les pertes souffertes par suite d'une mauvaise et imprévoyante administration * ». Il faut donc bien croire que ce mal-là n'est pas guérissable en Argentine.

Le budget ordinaire autorisé pour 1905 s'élève à 25 millions de piastres or et 106 millions et demi de piastres papier, ou 71 916000 piastres or. En plus de celui-ci, il existe un second budget extraordinaire de dépenses, qui devra être couvert par une émission de titres, et qui monte à 7 millions de piastres or et 16 millions de piastres papier, ce qui revient à dire que les dépenses autorisées pour 1905 s'élèvent, en englobant le papier et l'or et les deux budgets ensemble, à près de 86 millions de piastres or.

Mais ici ne s'arrêtent pas les frais admihistratifs de l'année 1905, car le Gouvernement, s'obstinant à ne pas s'écarter des abus qui devraient être définiti-

1. Voir Finances. Notes sténographiques des leçons de finances du D r J.-A, Terry, année 1898, p. 215.

vement rayés du cadre des finances argentines, et contre lesquels avait aussi tonné, du haut de sa chaire, le savant professeur de finances, a voté un nouveau budget extraordinaire, qui, pour les dix premiers mois de 1905, s'élève à 21 millions de piastres papier, ou 9251 000 piastres or.

Le projet de budget pour 1906, présenté récemment par le Gouvernement, autorise encore de plus grandes dépenses, puisque celles dénommées de caractère ordinaire s'élèvent à 24 millions de piastres or et 116 millions de piastres papier. A celles-ci s'ajoute un appendice sous le nom de budget extraordinaire, qu'on veut, au mépris de toutes les règles de la comptabilité financière, perpétuer dans l'administration argentine, et qui doit être couvert de la façon suivante : 3020000 piastres or et 7 623025 piastres papier par des titres, et 1 500 000 piastres or et 1110000 piastres papier en espèces. Nous verrons ainsi monter le budget à 83 millions de piastres or, auxquels s'ajouteronj, au terme de l'exercice, au moins 15 millions de piastres or, si, comme il est à craindre, on continue à engager des dépenses imputées au compte de lois spéciales ou créées par des arrêtés pris en Conseil des ministres, dépenses qui, en 1904, ont atteint déjà le chiffre de 19 millions de piastres papier et 7 millions de piastres or.

Bref, le budget de 1906, après les augmentations successives apportées parle Congrès, s'élève au chiffre imposant de 230 millions de piastres papier. De là résultera un déficit important, qui sera comblé au moyen d'une émission de nouveaux titres pour un montant de 36 millions de piastres papier et 3 millions de piastres or.

On voit, par ces données, que l'augmentation des

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dépenses nationales est un fait constant, nous pourrions presque dire fatal, qui se produit, année par année, dans l'Administration argentine. Il nous reste, maintenant, à rechercher s'il existe quelques causes inéluctables, qui poussent ainsi l'État à dépenser sans compter, et, quand les fonds manquent, à contracter des emprunts qui grèvent l'avenir, ou bien si, au contraire, c'est un défaut enraciné dans les pays neufs, sans traditions administratives sérieuses, et où l'esprit d'ordre et d'économie n'est pas encore élevé à la hauteur d'une vertu nationale.

Dans la République Argentine, le phénomène de l'accroissement des dépenses publiques répond à des causes différentes de celles qui agissent dans les nations européennes, sans que cela veuille dire que ces dernières n'exercent pas aussi leur influence. Pays nouveau, habité par une population clairsemée, possédant un territoire riche mais désert, ayant un organisme économique à peine développé, l'Argentine n'a pas encore produit une lignée d'hommes préparés aux pratiques administratives. Elle est, au contraire, affligée de partis politiques indisciplinés, pleins d'impatience et d'idées de progrès qui ne peuvent pas être mis de suite à exécution. Il n'est pas étonnant que, dans l'Argentine, l'augmentation des dépenses publiques réponde à des causes différentes de celles des autres États, qui comptent par siècles leurs années d'existence, avec des administrations perfectionnées, une vaste école d'hommes préparés à la science des finances et du gouvernement, et avec des besoins qui, loin d'augmenter, tendraient plutôt à se restreindre.

Ainsi, en considérant la question sous son aspect

le plus général, nous croyons ne pas nous écarter beaucoup de la vérité en établissant, comme causes productrices de l'accroissement des budgets nationaux dans la République Argentine, les faits suivants : 1° augmentation des besoins administratifs, déterminée par l'accroissement de la population ; 2° augmentation de la dette publique; 3° dépréciation de la monnaie et renchérissement de la vie; 4° guerres nationales et étrangères (ces deux causes appartiennent maintenant à l'histoire et ont heureusement cessé d'exercer une influence dans la République Argentine) ; 5° intervention de l'État comme garant ou promoteur de coûteux, travaux publics; 6° surcharge produite par une machine administrative coûteuse et imparfaite et par les gaspillages du Gouvernement et du Congrès ; 7° défaut de contrôle dans la perception des revenus et dans les dépenses nationales; 8° accroissement des frais militaires. Dans ce dernier chapitre on peut aussi inclure les grandes dépenses que le Gouvernement s'est vu dans l'obligation de faire pour maintenir l'intégrité de son territoire et éviter une guerre avec le Chili. Depuis 1889 jusqu'en 1903, on a engagé à cet effet une somme de 65 millions de piastres or.

Un rapide exposé sur chacune de ces causes suffira pour démontrer l'esprit de vérité avec lequel elles ont été indiquées comme aussi pour constater l'intensité plus ou moins grande avec laquelle se manifeste le phénomène que nous étudions.

L'influence de la première cause est certaine, indiscutable, et il suffit de l'énoncer pour l'admettre sans aucune critique. L'accroissement de la population argentine, bien que ne se marquant pas dans les proportions qui seraient à désirer, parce que cette aug-

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mentation n'est pas partout égale, considérable sur le littoral et plus rare à l'intérieur, n'en est pas moins important. Le premier recensement national de 1869 donna pour tout le pays une population de 1 877000 habitants. Celui de 1895 donna 4 millions, c'est-à-dire une augmentation de plus de 2 millions d'habitants, soit de 4,8 p. 100 par an.

Il est évident que l'accroissement de population devait aussi amener une élévation des frais administratifs, par suite de plus grandes nécessités de télégraphes, de ponts et chaussées, de chemins de fer, de police, de justice et d'instruction publique, dont le besoin se faisait sentir dans le pays. Insensé serait celui qui prétendrait rendre immuables les dépenses nationales, alors que tout se meut, change et prospère à ses côtés. Si les revenus augmentent d'une manière extraordinaire, par suite du développement de la population, il est logique que les dépenses croissent aussi, mais dans une proportion moindre if est vrai, comme il convient à une bonne administration.

Ceci ne veut pas dire, par exemple, qu'il soit permis aux gouvernants chargés de présenter annuellement le projet des dépenses publiques, de faire ce qui se fit à certains moments, avec de si déplorables résultats : estimer d'une manière exagérée l'augmentation de la population, afin d'augmenter d'autant les budgets. La profonde crise financière qu'a traversée le pays, en 1890 et à d'autres époques, n'a pas eu d'autre cause. C'est toujours l'abus des dépenses officielles qui vient tout compromettre. On en a eu la preuve dans le fait que la puissance économique du pays n'a jamais été si forte que dans ces moments de crise financière.

L'augmentation continue de la dette publique est encore une autre des causes qui produisent dans la République l'élévation des budgets nationaux. Dès le premier emprunt d'un million de livres sterling, contracté en 1822 par la Province de Buenos Ayres, et qui passa plus tard à la charge de la Nation, jusqu'au moment présent, où, si l'on n'a pas contracté de nouveaux emprunts, on a du moins lancé dans la circulation beaucoup de millions de titres que le Gouvernement tenait en réserve, la dette publique n'a fait que croître dans des proportions considérables, atteignant, comme nous l'avons vu, en 1905, un montant de 366 millions de piastres or et 80 millions de piastres papier *.

Une autre cause permanente de l'accroissement des dépenses publiques dans l'Argentine, c'est celle qui provient de l'intervention de l'État, comme garant ou promoteur de coûteux travaux publics.

La Constitution argentine a fort sagement chargé le Congrès de « provoquer l'introduction et l'établis -

1. Depuis 1899 jusqu'en août 1904, on a émis 74 millions de piastres or de titçes, valeur nominale. De cette somme, 3 millions de piastres proviennent d'obligations du port de Buenos Ayres; le reste vient du rachat des garanties aux chemins de fer données contre la remise de titres nationaux, de dettes provinciales et de la consolidation d'une dette de la Banque Nationale. (Message accompagnant le projet de budget pour 1905.)

La loi du 5 novembre 1903 autorisa le Gouvernement à disposer de 892 000 livres sterling en titres déjà émis, de 4 p. 100 valeur nominale. Le Gouvernement, au mois de septembre 1904, aliéna ces titres qui produisirent 3 674 322 piastres or. (Message accompagnant le projet de budget pour 1906.)

Quanta la dette intérieure, depuis 1889 jusqu'au 30 juin 1904, on émit 9 670 400 piastres papier. (Message accompagnant le projet de budget pour 1905.)

En 1904, on émit 19 873 500 piastres en titres. (Message accompagnant le projet de budget de 1906.)

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sèment des industries diverses, l'immigration, la construction de chemins de fer et de canaux navigables, la colonisation des terres de propriété nationale, l'importation de capitaux étrangers et l'exploration des rivières de l'intérieur, par des lois protectrices, des concessions temporaires, des privilèges et des récompenses à l'émulation ».

En procédant ainsi, les constituants se sont seulement inspirés de l'état embryonnaire du pays pour lequel ils légiféraient. Dans les vieilles nations européennes, où il existe d'importants capitaux accumulés, où l'initiative individuelle embrasse tout, où l'esprit commercial et industriel est très développé, bien des prescriptions de la Constitution argentine seraient inutiles ou surannées. Mais ici, où les capitaux commencent seulement à se former, comme résultat des grands soldes que laisse chaque année le commerce international, ici, où, pour employer la phrase d'un penseur argentin, « nous sommes naturellement riches, mais économiquement pauvres », l'État doit faire tous les métiers : se convertir en entrepreneur, pousser à l'aide de fortes primes à l'établissement d'industries, favoriser l'introduction de capitaux et d'immigrants.

Nous avons aussi placé parmi les causes déterminantes de l'énorme accroissement des dépenses nationales, celle qui dérive de la coûteuse et imparfaite machine administrative que le pays est obligé d'entretenir. *

L'honorable professeur de finances à l'Université de Buenos Ayres, étudiant cette cause, est arrivé sur ce point à des conclusions fort dures, que nous n'oserions certes pas nous- même formuler et que nous n'accueillons par conséquent que sous toutes réserves.

« Chez nos gouvernants, *dit-il, c'est la mauvaise éducation, les habitudes contractées, le manque de sérieux et le mensonge comme dérivé, qui forment le défaut national, et font de nous de mauvais administrateurs et de plus mauvais hommes d'État encore. On fait passer l'intérêt de la patrie après l'intérêt individuel, et on sert non le pays, mais soimême, ses propres ambitions et celles du cercle auquel on appartient. La formule du moine Valdivieso est le programme de nos hommes d'État, et spécialement de beaucoup de nos financiers : Tant pis pour ceux gui viennent après nous.

« Tant qu'on est au pouvoir, beaucoup de travaux publics, d'émissions de titres, d'opérations de crédit, abondance et réjouissance générales. Et si quelqu'un signale le péril, la prochaine crise, l'épuisement du crédit, la faillite en perspective, nos politiciens ont une phrase toute prête, que nous pouvons appeler le voile jeté sur leurs erreurs : le grand avenir du pays, son immense richesse, ses destinées. Le scandale honteux de 1890, nous l'avons baptisé du nom de crise du progrès * . »

Pour notre part, en détaillant cette cause parmi celles qui déterminent l'accroissement des dépenses publiques, nous ne nous sommes pas laissés influencer par l'optimisme naïf du docteur Pangioss, croyant que dans l'Argentine tout est pour le mieux dans le meilleur des mondes possibles. Nous n'avons pas non plus été suggestionnés par le pessimisme d'Alceste, trouvant tout mai dans la vie qui l'entoure. Nous plaçant entre les deux courants, nous avons pensé que le mai signalé était un des nombreux tributs qu'a

1. Leçons de Finances, par J.-A. Terry, p. 234. l'argentine au XX e s. 20

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dû payer l'Argentine en raison de sa courte expérience, de l'état de convulsion dans lequel elle a vécu, de l'ignorance des bonnes règles administratives. Avec quel dédain ne regarde-t-on pas tout ce qui implique une restriction de dépenses, dans un pays comme l'Argentine où il existe tant de facilités pour développer la richesse !

Mais nous ne souscrivons certes pas à un jugement qui engloberait dans une mêlée confuse tous les hoqimes d'État qui ont dirigé les destinées de la République. Nous nous trouvons en présence de hautes et vénérables personnalités comme Bernardino Rivadavia, Bartolomé Mitre, Domingo F. Sarmiento et Nicolas Avellaneda, — pour ne parler que des Présidents, — qui appliquèrent dans le gouvernement des pratiques bien différentes de celles que nous énoncions plus haut, et ont multiplié dans leur vie publique les exemples de civisme et de probité.

Le défectueux contrôle que subissent, dans la République, la perception et l'emploi des revenus de la Nation, est aussi une autre des causes qui, à notre avis, produisent le phénomène que nous étudions.

Dans un pays où le contrôle législatif des dépenses et des recettes n'existe pas, où celui fait par le Gouvernement est défectueux, où la machine administrative fonctionne imparfaitement, il doit logiquement se produire un excédent de dépenses pour cette cause. Deux faits officiels récents donnent la mesure des imperfections que présente, à ce point de vue, l'administration argentine.

Le Ministre des Finances actuel, dans un discours prononcé à Mendoza, en janvier 1905, assurait que « selon l'opinion de personnes compétentes, la contrebande faisait perdre, chaque année, 20 p. 100 des

recettes des douanes * ». Comme ce revenu a atteint en 1904 le chiffre de 40 millions de piastres or, cela revient à dire que le Trésor s'est vu dépouillé de 8 millions de piastres or, ou 40 iriillions de francs. De plus, le Gouvernement vient de solliciter du Congrès une augmentation du personnel de la Comptabilité, qui est la Haute-Cour des comptes de la Nation, sur la demande du très grand et important fonctionnaire qui la dirige, parce qu'il existe pour plus de 300 millions de piastres de rendements de comptes qui n'ont pas encore été revisés.

La dernière des causes que nous avons placée parmi celles qui déterminent l'accroissement des dépenses publiques dans l'Argentine, c'est celle qui se rapporte au développement des dépenses militaires. Nous ne voulons pas parler ici des frais extraordinaires que le Gouvernement se vit obligé d'effectuer, pendant nombre d'années, pour acquérir des éléments de défense navale et terrestre devant le mettre à l'abri d'agressions possibles de la part d'une nation voisine, mais bien seulement des frais ordinaires qu'exige l'entretien de l'armée et de la marine.

Jusqu'en 1902, ces dépenses suivaient une marche accélérée, et le pays les supportait comme un sacrifice nécessaire, dominé par la conviction qu'avec ce moyen on évitait les calamités plus grandes d'une guerre et bercé, en même temps, par la promesse qui lui fut faite, qu'une fois le péril disparu, ces dépenses seraient réduites convenablement.

Mais, malheureusement, il n'en fut pas ainsi. Bien qu'eût disparu de l'horizon international le nuage

1. Voir El Economista Argentino, de M. Melchior G. Rom, du 28 janvier 1905.

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qui menaçait de troubler la tranquillité de ces pays, les budgets de la guerre et de la marine ne diminuèrent pas pour cela, et tout au contraire, il y eut une tendance à l'augmentation. Ainsi, en 1902, quand la question internationale se trouvait à l'état aigu et qu'on croyait imminente la rupture des relations, ces budgets montaient à 32 millions de piastres papier ou 14 millions de piastres or. En 1905, quand la tranquillité et la paix régnent enfin de tous côtés, le budget ordinaire de la guerre est encore de 16 436 000 piastres papier, et celui de la marine, de 10 millions de piastres papier, soit 11 millions et demi de piastres or. Quant à celui que projette le Gouvernement, pour 1906, il est de 17 212 182 pour la guerre et 13 millions pour la marine, ou 13 millions et demi de piastres or. Nous répétons que ce sont là les budgets ordinaires, non les extraordinaires, dont le chiffre est toujours considérable, et que l'on forme au moyen de sommes imputées à des lois spéciales ou autorisées par de simples arrêtés pris en Conseil des ministres.

Malgré le mouvement progressif des dépenses militaires argentines, nous ne tomberons pas toutefois dans le pessimisme que manifestait, au cours de ses leçons de finances, le savant professeur déjà cité : « Les chiffres de ces dépenses, disait-il, sont par euxmêmes éloquents ; ils nous montrent le chemin que nous avons suivi depuis quelques années jusqu'à aujourd'hui, et nous prouvent que nous allons droit à la banqueroute, qui serait déjà la troisième, dans notre courte existence. La paix armée nous ruine et militarise le pays, deux grands maux dont nous ne pouvons ni ne voulons prévoir les conséquences *. »