CHAPITRE XIII

Les secrétaires d'État de la guerre avant Louvois. — Les vrais ministres d'autrefois. — Hommes de guerre et gens de robe. — Progrès de l'autorité royale sous Louvois, d'Argenson, Glioiseul, Saint-Germain. — Les commissaires des guerres. — Leurs attributions et leurs services. — Le budget de la guerre. — L'Ordinaire et rE.xtraordinaire. — La complication des écritures. — L'accroissement des dépenses et ses causes.

Quand l'armée royale existe à peine, quand les compagnies et les régiments sont des propriétés privées, levées pour la guerre, licenciées à la paix, le secrétaire d'Etat de la guerre joue un rôle singulièrement effacé et obscur. Qu'il s'appelle Sully, Brûlard, Richelieu, Sublet des Noyers ou Servien, il n'a en réalité aucune attribution militaire. Il n'est qu'un « commis » chargé de la délivrance et de l'enregistrement des brevets. Aucun homme de guerre d'autrefois n'eut daigné descendre à ce métier d'expéditionnaire, bon tout au plus pour des robins. Les chefs de l'armée d'alors, les vrais ministres de la guerre, ce furent les connétables et, après eux, les colonels-généraux.

Quand Richelieu, devenu premier ministre, supprime la charge de connétable, il fait passer quelques-unes de ses attributions au secrétariat d'État de la guerre qu'il avait lui-

même occupé sous la régence. Il sépare les fondions du

grand maître de Fartillerie de celles du surintendant général des fortifications, divisant les pouvoirs pour les affaiblir.

Il met à la suite de chaque armée un intendant qui a sous ses ordres plusieurs commissaires.

Ces gens de robe entrés dans l'armée par la porte basse, méprisés de l'homme de guerre qui ne comprend rien à leurs « écritures », ont fini par s'établir solidement dans la place. Avec leur esprit d'ordre, leur respect méticuleux des formes, ils se sont insinués partout, revisant tous les marchés, réglant la solde, les munitions, les approvisionnements, la justice, la discipline. Ils ont créé ou renouvelé les ressorts de cette puissante machine à seule fin de les mettre tous sous la dépendance du grand moteur : le Roi.

Déjà, sous Michel Le Tellier, les ordonnances qui intéressent la levée, la police, la discipline des corps deviennent plus nombreuses. L'action du secrétaire d'iitat s'accroît et se fortifie. C'est, en raccourci, comme une première ébauche de l'œuvre de Louvois.

Les guerres continuelles de Louis XIV, l'obligation de tenir sur pied des armées d'une force inconnue jusqu'alors rendent plus fréquente encore l'intervention royale dans tous les détails d'une armée. Et le respect qu'impose cette volonté toute puissante s'étend naturellement à son ministre, surtout quand ce ministre s'appelle Louvois et qu'il joint à un caractère entier, dominateur et tenace, une activité, une puissance d'organisation dont l'histoire offre peu d'exemples.

Nous avons dit plus haut ce que nous pensions de l'homme et de l'œuvre, et comment, en dépit d'obstacles de toute sorte, il avait pu, par empiétements successifs, marquer au profit du pouvoir royal sa forte empreinte sur toutes nos institutions militaires.

Après l'administration sans éclat de Barbezieux, de Chamillard et de Voysin, le secrétariat d'État disparaît un moment sous la Régence pour faire place à un Conseil de guerre présidé par le maréchal de Villars. Mais le rôle de ce Con-

seil a été à peu près nul. La direction des bureaux et tout le poids des affaires retombaient en réalité sur le maître des requêtes Leblanc et quand, en 1718, les secrétaires d'État

Michel Le Tellier d'après une estampe conservée à la Bibliothèf^ue nationale.

furent rétablis, on ne fit que lui donner le titre d'une fonction qu'il n'avait pas cessé d'exercer.

Après Leblanc (1718-1728), d'Angervillers (1728-1740), de Breteuil (1740-1743), il faut arriver à d'Argenson pour

trouver un nom qui sorte un peu de l'obscurité. Issu d'une famille de robe vouée par tradition à la diplomatie ou à Fadministration, le comte d'Argenson a occupé quatorze ans le

Comte d'Argenson (Marc-Pierrk de Voyer de Paulmy

secrétariat d'État de la guerre. H y a laissé la réputation d'un ministre actif, exact, probe, ami du progrès. Il a cherché à introduire dans la constitution des corps, les manœuvres et la tactique, des réformes que rendaient plus urgentes les progrès accomplis chez nos voisins. Il a organisé le service des hôpitaux et le service de santé. Il a présidé aussi

à la création de FÉcole militaire due à l'initiative personnelle de M""" de Pompadour et de Pàris-Duverney. Mais ces ordonnances étaient à peine appliquées quand éclata la

Maréchal de Belle-Isle (Charles-Louis-Auguste Fouquet)

guerre. Elles ne purent ni prévenir ni atténuer nos désastres.

L'administration du fils de d'Argenson, le marquis de

Paulmy, dure à peine une année. On le remplace par le

maréchal de Belle-Isle, descendant de Fouquet. Avec lui les

hommes de guerre s'installent au ministère et la tradition va s'établir et s'affirmer jusqu'à la fm de la monarchie. Belle- Isle trouve la guerre engagée sur tous les points. Les vices d'une constitution surannée éclatent à ses yeux sans qu'au plus fort delà tourmente il lui soit permis d'y porter remède. 11 ne peut que recourir à de vains palliatifs. Il se borne à changer les généraux ne pouvant changer de système.

Choiseul,qui lui succède en 1 761 , est un ancien lieutenantgénéral et continue, par suite, la tradition militaire. Il reste dix ans ministre et marque son passage par unes érie de réformes méthodiques et bien liées, de la plus haute importance.

La vénalité reçoit alors les coups les plus rudes. Choiseul enlève au capitaine, pour le rendre au roi, le recrutement des troupes. Il travaille à l'uniformité de composition des corps et à la fixité des cadres. Il assure, avec Gribeauval, le triomphe de l'artillerie nouvelle, c'est-à-dire le triomphe du progrès sur la routine. Il introduit dans les manœuvres les formations de l'ordre mince. Il cherche à substituer dans l'administration intérieure des corps et les services auxiliaires la régie à l'entreprise afin de soustraire le roi à la tutelle des financiers.

Malheureusement, l'administration du marquis de Monteynard est marquée par le retour offensif des privilégiés et l'œuvre de Choiseul s'effondre presque sous les coups des partisans des choses mortes. Elle est reprise en 1775 par le comte de Saint-Germain et nous verrons plus loin comment, malgré des entraves et des intrigues de toutes sortes, ce ministre a pu achever la refonte de toutes nos institutions militaires et nous laisser, à peu de choses près, l'armée telle qu'elle était au début de la Révolution.

De tous les agents des secrétaires d'État, ceux qui ont le mieux travaillé à transformer en armée royale les vieilles bandes féodales sont assurément les commissaires des guerres.

Fac-similé d'uac yravure du cabinet des Estampes.

L'institution remonte très haut. Une ordonnance de 1514 prescrit à tous capitaines et gens de guerre d'obéir aux commissaires qui les mèneront. D'autres édits veulent que tout chef, homme d'arme ou archer, ayant outragé un commissaire des guerres, « représentant la personne royale, » soit cassé sur le champ. Tous les rois, de Henri II à Loiris XIV, ont, par édits successifs, fortifié leur autorité et étendu leurs attributions. L'édit de décembre 1691 les charge de la conduite, police et discipline des troupes levées et à lever. Le premier devoir du commissaire des guerres est de faire la « montre ». Il enregistre l'état civil du soldat, avec nom, surnom, âge, demeure, métier, ainsi que « tout signal qui pourrait être remarqué sur lui ». Il s'assure, au moins deux fois par mois, que le capitaine a bien sous les armes le nombre d'hommes fixé par sa commission. C'est après ce contrôle qu'il fait délivrer au capitaine la prime de levée d'équipement et d'armement que le roi lui alloue pour l'entretien de la compagnie.

Au cours de la montre, le commissaire des guerres a le droit de « rebuter » cavaliers, dragons, soldats, chevaux, équipages qui ne seraient pas en état de servir. Quand les soldats ou cavaliers ne sont pas armés, équipés, montés selon l'ordonnance, il peut retenir les appointements du capitaine. Agent-comptable, il exige après la montre, qu'on donne à chaque soldat ce qui lui revient, déduction faite des avances qu'il a reçues, et du décompte du pain de munition fourni par le roi mais payé par la troupe. Ce qui revient ensuite à chaque homme lui est donné sous ses yeux après un double contrôle des présents et des absents.

Les commissaires des guerres ont qualité pour recevoir les plaintes des soldats, appliquer aux passe-volants et aux officiers qui les tolèrent les peines portées par les ordonnances. Ils sont chargés de la distribution des étapes et de la

conduite des troupes jusqu'aux limites de leur département. Ils doivent empêcher les exactions, les désordres, faire respecter les personnes et les propriétés.

Pendant le xviif siècle, leurs attributions se sont encore accrues. Sans rien perdre de leurs droits de contrôle, de police et de discipline, ils sont devenus des officiers de détail. A eux le soin de visiter les casernes, les corps de garde et les hôpitaux, d'en surveiller le matériel, de régler l'assiette des logements et de s'assurer de l'exécution des marchés pour vivres, fourrages et munitions. Ils dressent l'état de tous les objets de dépense sur l'Extraordinaire des guerres. Ils représentent en toutes circonstances les intérêts du roi vis-à-vis des fermiers et des traitants.

Leurs charges étaient vénales. Elles valaient au xviii' siècle de 30.000 à 80.000 livres selon la classe. Longtemps héréditaires, elles sont devenues des charges à vie depuis 1767, « à moins que les titulaires n'aient soin de les résigner quarante jours avant leur décès ». La noblesse qui leur est concédée par l'édit de 1710, retirée par l'édit de 1715, leur est définitivement reconnue en 17130. Ils sont, à ce titre, dispensés de taille, guet, logement des gens de guerre et autres charges publiques. Ils prêtent serment entre les mains des maréchaux de France. Aux Conseils de guerre, ils siègent à côté du commandant de la troupe. Dans les cérémonies publiques, ils prennent rang après le gouverneur, le commandant de place et le lieutenant de roi.

En 1746, le comte d'Argenson leur avait donné un uniforme. A la fin du xviii' siècle, ils rentrent par le recrutement et la hiérarchie dans le cadre de l'armée régulière. On ne peut acheter une charge de commissaire des guerres qu'à la condition d'avoir servi cinq ans dans les troupes ou, à titre d'élève, dans les bureaux de la guerre.

Au nombre de cent cinquante environ à la veille de la Révolution, les commissaires des guerres étaient répartis dans

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Lettre autographe du duc de Choiseul an comte de Paulmy. (Dép. de la Guerre,

vol. 3626, p. 124.)

les provinces proportionnellement aux besoins des troupes: au plus bas degré, les commissaires « nouveaux admis », au-dessus, les commissaires « à département », au-dessus encore, « les commissaires ordonnateurs ». C'est parmi ces derniers qu'on choisissait les intendants d'armée placés sous les ordres du général et chargés des contrats avec les munitionnaires et les entrepreneurs.

Longtemps traités avec ce mépris que les hommes de guerre professent alors pour les hommes de plume, ils ne sont pas moins détestés du soldat que de l'officier dont ils troublent les arrangements ou la quiétude et qui, à l'occasion, ne leur ménagent ni les avanies ni les injures. L'insolence des officiers de troupes allait même quelquefois au delà des injures. Un jour de revue, un M. de Mirabeau arrive en retard sur le terrain. Sa compagnie a déjà défilé devant le commissaire des guerres qui a noté l'absence du capitaine. En vain le major s'interpose. Il fait observer que M. de Mirabeau vient d'arriver et que ce léger retard est sans importance. Le commissaire ne veut rien entendre. Mirabeau s'approche à son tour: « Monsieur le commissaire, je suis donc absent? — Oui, monsieur. — Eh bien ! en ce cas, ceci se passe en mon absence. » Et il tombe sur le commissaire à grands coups de cravache. Il fallait toute l'autorité d'un Louvois pour réprimer de pareils excès.

Pendant un siècle, les attributions des commissaires n'ont pas cessé de croître. Ils ont fini par devenir de véritables officiers d'administration. Assimilés aux capitaines, ils peuvent, après trente ans de service, obtenir la croix de Saint- Louis. Les gens d'épée en rougissent et s'en indignent : « Il paraîtra sans doute inconcevable aux âges futurs, écrit le général baron de Wimpfen, qu'un ministre (c'est le comte de Saint-Germain) ait osé proposer au roi d'assimiler les élèves des bureaux aux officiers des troupes, de leur donner les mêmes droits qu'à la noblesse pour parvenir à une décora-

lion qui ne devrait être que le prix du sang versé pour la patrie et qui a produit tant de héros en France. »

Peu d'agents dans l'ancienne armée ont rendu plus de services au pouvoir central. C'est par eux que le roi s'est immiscé dans tous les détails du recrutement, de l'administration, de la police intérieure des corps. Ils ont contraint les officiers au respect des ordonnances, assujetti les troupes à l'observation de règles uniformes, noué patiemment tous les fils qui ont rattaché l'armée au roi.

Ce qu'on appelle aujourd'hui le budget de la guerre s'est lentement formé et par couches superposées dans le cours des deux derniers siècles. Toutes les dépenses du « militaire », comme on disait autrefois, se partagent en deux classes d'importance fort inégale : L'Ordinaire et l'Extraordinaire des guerres.

L' « Ordinaire des guerres » a été longtemps le seul budget régulier. Au commencement du xvif siècle, les rois ne conservaient sur pied, en temps de paix, que les troupes nécessaires à la sûreté de leurs personnes et à la garde de leurs palais. Les dépenses de la Maison Militaire, des régiments suisses, les appointements des officiers généraux rentraient dans ce cadre-là.

Quand il fallait, au début d'une campagne, mettre sur pied des corps nouveaux, on ouvrait pour ces dépenses un compte exceptionnel dont les fonds étaient, à l'origine, fournis par des contributions de guerre ou par des impositions sur les pays nouvellement conquis. Ce compte resta ouvert par la suite quand on prit l'habitude de garder sur pied, de répartir dans les villes les troupes après la paix. C'est sur les fonds de « l'Extraordinaire » qu'étaient prélevées la solde de tous les régiments d'infanterie et de cavalerie, les dépenses de l'état-major des places, de l'entretien des garnisons et des vivres. Ces dépenses se sont accrues d'année en an-

née alors que celles de « l'Ordinaire » diminuaient ou restaient stationnaires. Mais, tout en devenant régulier et normal, le budget nouveau garda son nom primitif. On continua à l'appeler « l'Extraordinaire des guerres ».

Ne croyons pas toutefois que les comptes intéressant l'armée rentrent tous exactement dans l'un ou dans l'autre de ces cadres. Certains établissements, comme les Invalides ou l'École militaire, ont été plus ou moins richement dotés à leur naissance et vivent de leurs biens propres. L'artillerie a ses comptes et son trésorier à part. Les poudres, les salpêtres, les milices, les étapes, les maréchaussées, l'entretien des casernes sont autant de dépenses qui relèvent du Contrôle-général des finances. Enfin, les sources de revenus sont aussi nombreuses que variées, car il faut ajouter à ce qu'apporte le Trésor royal les contributions des pays d'État et des villes, le taillon, les redevances particulières et les prélèvements établis sur d'autres impôts.

Et, comme pour compliquer encore les mailles de ce réseau, ajoutons que les charges des trésoriers-généraux de la guerre sont vénales, qu'elles atteignent souvent des prix fort élevés. Les deux offices de « l'Extraordinaire des guerres » coûtent à eux seuls trois millions. Ces charges étaient souvent alternatives ou triennales, c'est-à-dire que les titulaires n'exerçaient leurs fonctions que tous les deux ou trois ans. Tous ces offices coûteux assurent à leurs propriétaires des privilèges de toute sorte. Plus les dépenses montent, plus ces charges rapportent, car les gages sont proportionnels aux dépenses. Des édits royaux dispensent les trésoriers de donner caution pour le maniement des fonds, les exempte de toutes taxes et recherches des Chambres de justice, défend qu'ils soient « troublés ou inquiétés par qui que ce soit pour raison de l'exercice de leur office » .

Leur comptabilité, déjà obscure, s'embrouille encore par l'enchevêtremeTit des comptes d'une année sur l'autre. Les

ordonnances exigent bien que les états arrêtés par les trésoriers soient soumis à la Chambre des comptes tous les deux ans en temps de paix, tous les trois ans en temps de guerre. Mais ces prescriptions sont éludées ou violées à chaque instant. Les comptes de 1754 ne sont présentés qu'en 1762 ; ceux de 1756 en 1764 ; ceux de 1758 en 1766; ceux de 1760 en 1769. Le compte de l'artillerie de 1758 n'est contrôlé qu'en 1770. Puis, si la Cour des comptes prononce des amendes, le roi par Lettres patentes, « en considération d'une gestion immense dans ses détails, » accorde aux trésoriers des sursis ou les relèvent des condamnations prononcées contre eux. Enfin, jusqu'à Necker, les trésoriers-généraux de la guerre étaient absolument indépendants du contrôleur-général des finances et, propriétaires de leurs charges, combattaient les moindres réformes comme une atteinte à leur propriété.

Ces obstacles à l'apurement des comptes et à la régularité des écritures, le chassé-croisé des attributions entre le ministre de la guerre et les autres secrétaires d'Etat, la variété et la confusion des sources de revenus rendaient déjà bien difficile pour les contemporains l'établissement d'un état « au vrai » des dépenses annuelles. « Il n'y a pas un commis au bureau de la guerre, écrit un contemporain, quelque intelligent, quelque expérimenté et capable qu'il soit, qui n'avoue ingénument qu'il est arrêté à tous moments par de nouvelles difficultés et que c'est une matière presque impossible'à éclaircir. » Il nous faut aller jusqu'à Necker pour trouver les premiers linéaments d'un budget : « Mon successeur, écrit-il dans son fameux Compte rendu, aura moins de peine que moi parce que fai formé ce qui n'existe pas, c'est-à-dire des tableaux complets et appuyés des éléments nécessaires pour connaître facilement tous les détails de la situation des finances. »

Si la tâche était déjà presque impossible pour ceux qui

avaient en main la plupart des pièces originales, que doitelle être après un siècle, alors que la plupart des registres ont disparu soit dans Fincendie de la Cour des comptes en 1737, soit en 1791, quand on brûla des milliers de registres qui renfermaient la comptabilité de la Maison du roi, des princes, et des grands services publics?

Dans rimpossibilité où l'on est de recourir aux sources, on est obligé, pour donner quelque idée des dépenses de la guerre sous l'ancien régime, d'emprunter des chiffres à des Mémoires ou à des ouvrages de seconde main. Et comme, ])Our une même ('poque, ces chiffres varient assez sensiblement d'un livre à un autre, on ne doit leur attribuer qu'une valeur d'approximation.

On peut estimer, sous ces réserves, qu'en temps de paix les dépenses militaires ne dépassaient pas douze millions sous Henri l\. Elles ont crû d'année en année pendant deux siècles pour atteindre environ cent vingt-cinq millions à la veille de la Révolution. Au fur et à mesure que le roi devient le maître de l'armée et de tous les services qui s'y rattachent, ses charges augmentent dans la même proportion. La progression des dépenses est en raison directe des progrès de son autorité.