UN PAS VERS L'ASSURANCE SOCIALE

Section L — Nécessité de la Loi. — Les Précédents.

Le principe de l'Assurance n'est un principe nouveau qu'en matière d'Entr'aide publique. Depuis fort longtemps déjà, de puissantes compagnies avaient basé sur ce principe des combinaisons financières, qui, tout en leur laissant beaucoup d'argent, à titre de bénéfices, permettaient de garantir les individus contre des risques divers, dont l'incendie et le vol étaient les plus importants. xAinsi, moyennant un versement minime effectué par un grand nombre d'adhérents, chacun était couvert^ le cas échéant, de la calamité qui s'abattait sur lui. Pour caractériser l'efficacité de l'assurance, Horace Say

disait (1) : « L'assurance est la réalisation de l'idée morale de la coopération de tous pour garantir chacun des risques que la nature des choses fait courir. » Puisque ce principe était appliqué à divers risques, pourquoi ne pas l'appliquer, d'une façon nationale, au risque misère? Il n'y avait évidemment qu'un petit pas à faire pour en arriver là.

Cependant, ce pas ne fut fait qu'au xx'' siècle, et encore bien imparfaitement comme le démontrera Fétude de la présente loi. Pourquoi ce retard? D'abord, et c'est une raison qui n'a jamais été suffisamment mise en valeur, parce que la conscience publique, façonnée en partie par dix-neuf siècles de catholicisme, demandait plutôt l'Entr'aide à la Charité Publique qu'à l'Assurance, qui nécessite un effort personnel. Le peuple qui voulait tout tirer de l'Etat-Providence réclamait donc surtout des Ibis d'Assistance Intégrale. Or, comme l'a dit quelque part Montesquieu, « on ne fait pas les lois, on les trouve », le législateur trouvait dans la conscience publique des désirs d'assistance pure, il faisait des lois d'assistance et il en a fait jusqu'au jour où une conception plus rationnelle et plus scientifique de l'Entr'aide est venue remplacer l'ancienne.

Leibnitz disait : « Lorsqu'on apporte aux hommes le bien, ils demandent de suite le mieux ». En 1905, le législateur avait apporté une loi d'Assistance complète. Elle créait un état de chose préférable à celui qui exis-

(1) Horace Say, — Dictionnaire de Féconomie politique ; édition de

tait auparavant. C'était un bien. Mais à l'usage on s'aperçut vite que ce n'était pas la perfection. Cette assistance pure était humiliante malgré les beaux principes inscrits dans la loi. Elle était inégale, suivant les coins de terre où l'on vivait. Enfin, elle coûtait horriblement cher. Le peuple ayant ce bien désira alors le mieux, suivant le mot de Leibnitz, et l'on hasarda un timide regard du côté de F Assurance. Au reste d'autres pays étrangers, F Allemagne principalement, avaient déjà basé de nombreuses et bienfaisantes lois sociales sur le principe de l'Assurance. La France subit à son tour, la loi d'imitation.

Est-ce à dire qu'avant 1910 la France ne connaissait pas du tout FEntr'aide publique basée sur l'Assurance? Si, mais d'une façon particulière. Il y avait, par exemple, pour les fonctionnaires, les pensions civiles et militaires; la caisse des Invalides de la marine, pour les inscrits maritimes, qui date du temps de Colbert; une caisse de retraite pour les mineurs (loi du 29 juin 1894). Tout cela était de l'Assurance puisque ces diverses caisses et ces diverses pensions étaient créées avec des primes prélevées annuellement sur les traitements des futurs bénéficiaires.

Mais, dans ces divers cas, l'Etat lui aussi fournit des subsides et, par ce côté, ces diverses lois d'assurance conservent encore un caractère d'assistance. Il semble vraiment que l'Etat n'ait encore jamais pu se débarrasser complètement de son souci de donner sans compensation, de son habitude de faire la charité. Toutefois, les lois de pension que nous venons de citer, si imparfaites soient-

elles, n'en constituent pas moins les précédents des Retraites Ouvrières qui, nous le verrons, au point de vue assurance, sont encore, elles aussi, bien imparfaites.

La loi des Retraites Ouvrières était-elle nécessaire? Oui, pour plusieurs raisons. Tout d'abord, nous avons vu les imperfections de la loi d'Assistance.

Une loi d'assurance échappe à beaucoup de ces imperfections, notamment à celles qui ont pour cause l'ingérence de la politique. D'autre part la loi d'Assistance ne donne le plus souvent qu'un secours insignifiant ; l'assurance suivant l'importance de la prime versée par les bénéficiaires, peut donner des pensions plus fortes. Enfin, la loi d'Assistance ne joue pour la vieillesse qu'à 70 ans. Or, sur les 39 millions d'habitants qui composent la population de la France, il y a plus de 3 millions de vieillards des deux sexes qui ont dépassé l'âge de 60 ans sans avoir atteint celui de 70. Certes, parmi ce chiffre, il y a des gens riches et des fonctionnaires qui ont déjà une retraite. Mais les autres ? 11 faut évidemment faire quelque chose pour eux. C'est une question d'ordre et d'utilité. « La détresse des vieillards indigents, disait, il y a déjà 20 ans, M. Charles Gide, est une honte pour notre pays. »

Aussi bien, les pouvoirs publics se sont-ils enfin décidés à faire quelque chose. Outre les précédents de la loi que nous avons déjà indiqués, la Chambre des députés votait, le 2 juillet 1901, une motion « invitant le gouvernement à consulter les associations professionnelles, patronales, ouvrières, industrielles, commerciales, agricoles, légalement constituées et les chambres de com-

merce sur un projet de loi de retraites ouvrières » (i). La Chambre élabora ensuite un premier projet dont le vote final eut lieu le 23 février 1906 à la majorité de 501 votants contre 5. La première délibération du Sénat commença le 4 novembre 1909. Ce projet qui revint encore à la Chambre des députés devint finalement, revu par les deux Chambres, la loi du 5 avril 1910, loi fondamentale sur les Retraites Ouvrières et Paysannes. Cette loi était enfin heureusement modifiée par la loi du 27 février 1912.

Section IL — Les principes de la Loi.

Devant la déconvenue partielle causée par la loi d'Assistance qui était loin d'avoir donné les résultats moraux et matériels qu'on en attendait, le législateur chercha à asseoir son action sur un autre principe. Au lieu de faire appel à V assistance il s'adressa à V assurance qui contient \di prévoyance.

Mais, qu'est-ce que l'assurance? Littré nous en donne la définition suivante : « L'Assurance est l'acte par lequel un assureur s'engage à payer à celui qui perd l'objet assuré une somme fixée dans cet acte ». En droit privé, l'assuré paie une prime. L'ensemble de toutes les primes forme un capital qui peut être réparti chaque année entre les personnes ayant « perdu l'objet assuré ». Ce capital

(1) Cf. GavinoL, rapport au Sénat; Journal Officiel du 5 nov. 1909.

peut aussi être capitalisé et l'intérêt seul en être versé aux sinistrés. Dans les deux cas la personne assurée qui est atteinte par le risque touche une somme assez considirable puisque, soit pour la répartition, soit pour la capitalisation, entrent en ligne de compte les fonds versés par les personnes qui ne sont pas atteintes par le risque, tout en étant assurées elles-mêmes.

Tel est bien le principe même de Fassurance. Mais son application comporte de très nombreuses modalités possibles. La plus importante est de savoir si l'assurance sociale sera libre ou obligatoire. L'assurance sociale a, en effet, pour objet de prévenir des risques (vieillesse, accident, chômage, etc)., dont la survenance est un danger pour la société. Il faut donc savoir si son application sera nécessaire ou facultative. Quels principes directeurs a choisi le législateur français?

En regardant au-delà des frontières, le législateur apercevait dans cet ordre d'idées de nombreux modèles, déjà employés dans les pays qui nous avaient devancés sur le chemin de Fassurance sociale et entre lesquels il pouvait choisir. Les modèles possibles étaient les suivants :