DEUXIÈME PARTIE -- COMMENT LE POSTULANT FERA-T-IL VALOIR.SES DROITS

y Établissement des listes d'assistés

Après avoir établi quels sont ceux qui peuvent prétendre au bénéfice de la loi, nous devons étudier maintenant les moyens par lesquels ils parviendront à faire valoir leur droit.

L'article 7 organise une procédure qui, au premier abord, paraît très compliquée. Le législateur a pensé, avec raison, qu’en cette matière, il ne pouvait prendre trop de précautions.

a) Intervention du bureuu d'assistance. — Aux termes de l’article 7, c'est au bureau d'assistance de la commune de résidence (et non du domicile de secours) qu’il appartient d’abord d'examiner la demande. Il doit ensuite la transmettre avec son avis favorable ou non au conseil municipal.

Le bureau d'assistance a été créé spécialement par la loi de 1893 en vue de l'assistance médicale, dont le caractère obligatoire imposait cette création, mais dans l'intention. aussi d'étendre plus tard leurs attributions, et de leur confier tout ce qui toucherait à l'assistance dans la commune.

(1) Dans certaines villes, il subsiste encore, pour l'assistance mutuelle, une organisation spéciale, tolérée par l’art, 35 de la loi de 1893, dans laquelle le bureau de bienfaisance joue le rôle de bureau d'assistance. Le Conseil d'Etat, saisi à la suite d'un recours du bureau de Nîmes, contre une décision préfectorale, a décidé que pour le fonctionnement du service d'assistance il y avait lieu de constituer le bureau d’assistance suivant les règles générales,

Ce n'est cependant pas sans quelque discussion que leur intervention a été admise. C'est créer un rouage inutile, disaiton : ils n'ont qu'un simple avis à donner au conseil municipal, seul chargé de dressé la liste, et quel que soit cet avis, ils doivent toujours lui transmettre la demande et le dossier ; ne pourrait-on pas supprimer cet intermédiaire, d'autant plus que les intéressés doivent se faire connaitre eux-mêmes par une demande écrite, imposée par la loi ?

Il ne s’agit plus, comme pour l'assistance médicale, qui, dans les art. 12 à 14 de ia loi de 1893, admet cette procédure, de rechercher ceux à qui doivent être donnée éventuellement l’assistance, mais seulement d'examiner. les demandes écrites, qu’on n’a pas à provoquer.

Nous ne pouvons qu'approuver le vote rejetant cet amendement, ; Certes, il ne peut appartenir qu’au conseil municipal de prendre une décision engageant les finances communales ; mais ‘le rôle du bureau d'assistance n’en sera pas pour cela inutile. Dans les petites communes où les demandes seront peu nom- “breuses, celles-ci pourraient être facilement jugées par les conseillers municipaux, mais dans les grands centres où les demandes se chiffreront par millièrs, quel travail formidable serait celui d'examiner minutieusement un à un tous ces dossiers. Par qui sera fait ce travail ? Les commissions des hospices ou des bureaux de bienfaisance sont tout indiquées. Ces groupes d'hommes de bonne volonté et d'intelligence, familiarisés avec ces enquêtes, connaissant bien déjà le personnel indigent, feront une besogne autrement rapide et autrement utile que celle d’un bureau d'employés et ce n’est pas seulement une raison d'économie qui leur fait donner cette mission qu'ils réclament d'ailleurs justement comme leur revenant.

Nous verrons en outre qu'un concours pécuniaire sera réclamé aux DARSEUX de bienfaisance, il est donc naturel et prudent de les associer à l'œuvre de la loi.

La Chambre refusa même de voter ün amendement de M, Cornet, donnant pouvoir au maire, en cas d'urgence, d'ad-

mettre « provisoirement » à l'assistance sans l'avis préalable du bureau.

L'intention était très louable. Il est vrai que, dans certains cas, les indigents auraient le temps de périr de misère avant de pouvoir jouir des bienfaits de la loi. Il fallait donc une procédure d'urgence. Mais, comme le fit remarquer le rapporteur, la nouveile loi n’enlève pas au bureau de bienfaisance et à défaut au conseil municipal, le droit de donner des secours immédiats et même d’hospitaliser, On pourra toujours ainsi attendre la révision trimestrielle. Il était donc inutile de créer une exception qui pouvait être une porte ouverte aux abus.

En outre, le conseil municipal peut examiner les demandes même en dehors des missions ordinaires, et en fait la pratique s’en est très répandue dans certains départements, multipliant les nombres de convocations de commissions cantonales et lassant la bonne volonté des membres.

Comment opèreroni ces bureaux ? La loi leur laisse toute liberté. M. l'abbé Lemire avait demandé qu'on ajoute aux bureaux des représentants des sociétés locales de bienfaisance. En termes éloquents, il montrait l'intérêt qu'il y aurait à ce que toutes les sociétés de bienfaisance aïent entre elles des rapports plus fréquents, puisque le conseil municipal aura, nous le verrons, dans une certaine mesure, à tenir compte des secours donnés par la bienfaisance privée. ,

De même que pour l'assistance médicale, le bureau doit se réunir un mois avant chaque session du conseil municipal, c’està-dire en janvier, avril, juillet et octobre. Mais au cas où il négligerait de se réunir ou refuserait de remplir sa tâche, il est inutile de dire que le conseil municipal passerait outre et pourrait dresser sa liste régulièrement, pourvu que ce refus soit constaté.

Le bureau d'assistance est donc en possession de toutes les

demandes qui lui ont été transmises par le maire à qui elles ont dû être adressées. Quel va être son rôle ?

Après les avoir examinées aussi scrupuleusement qu'il convient, il dresse la liste de tous ceux qu'il juge être en état d'obtenir le secours. « F1 propose en même temps, dit la loi, le « mode d'assistance qui convient à chacun d'eux, et si ce mode « de secours est l'assistance à domicile, il indique la quotité de « l'allocation mensuelle à accorder, »

Nous avons vu, dans le chapitre « Modes d'assistance », sulvant quelles règles doit être déterminée la mensualité accordée ou doit être ordonnée l’hospitalisation et les conditions à remplir pour pouvoir être admis.

Cette liste est divisée en deux parties : « la première, les vieillards, infirmes ou incurables ayant leur domicile de secours dans la commune ; la seconde, ceux qui ont leur domicile dans une autre commune et ceux qui ont le domicile départemental ou national. » [1 ne s'agit bien entendu que de celui qui a été provisoirement fixé par le bureau, d’après les apparences. Ce classement, comme celui du conseil municipal, n’entraîne l’attribution définitive du domicile de secours que s'il n'y à aucune réclamation.

Une copie de cette liste, accompagnée de toutes les demandes est envoyée au conseil municipal, une autre au préfet.

Le rôle du bureau. d'assistance est terminé. Il nous faudra alors distinguer, suivant que l'intéressé a un domicile de secours, communal, soit dans sa commune, soit dans une autre, un domicile départemental, soit qu'il n’en ait pas du tout.

b) Postulants ayant un domicile de secours communal. — C'est au conseil municipal que doivent être transmises toutes les demandes, même si l'avis donné est défavorable ou si le domicile de secours du postulant est dans une autre commune. C'est à lui seul qu'il appartient de décider à la fois quelles sont les personnes qui doivent être secourues et quel est le mode d'assistance qui leur convient.

Nous avons vu que, en n'importe quel cas, le conseil ne peut délibérer qu'après l'instruction faite par le bureau. Le droit d'admission entrainant des charges qui peuvent devenir très

lourdes pour la commune ne pouvait appartenir qu’au conseil municipal. D'ailleurs, la révision s'opérant tous les trois mois, les demandeurs pourront toujours attendre ce délai.

Cepenrant certains ont craint que ces assemhiées ne subissent des influences soit personnelles, soit politiques pouvant dénaturer l'effet de la loi. C’est cette crainte qui fit présenter par M. Aynard un amendement tendant à ce que tout le travail du conseil, y compris le vote, se passât à huis-clos. Cet amendement fut rejeté, car on fit remarquer que le huis-clos pouvait tout aussi bien développer que combattre le mal que l’on redoutait.

Mais si le scrutin doit être public, la délibération doit être secrète. L'article 8 le spécifie expressément, rendant obligatoire ce qui n’était d’après l'art. 54 de la loi municipale qu’une simple faculté recommandée il est vrai dans tous les cas où il s’agit de questions personnelles, et déjà ordonnée par l’art. 54 de la loi de 1893.

Ces délibérations doivent rester au secrétariat de la mairie, après avoir été copiées sur le registre ad hoc des délibérations, mais par une dérogation à la loi municipale qui avait déjà été admise pour l'assistance médicale, elles ne sont pas affichées. Le maire informe seulement du dépôt de la liste au secrétariat, et c'est cette liste et non la délibération qui seule est communiquée et dont on peut prendre copie. Cette disposition est regrettable. Le secret de la délibération qui a paru interdire la publication des débats, vise non le résultat de la discussion, mais le vote de chaque conseiller. On aurait pu, semble-t-il, communiquer les motifs qui ont inspiré les décisions de la majorité. D'autant plus qu'en cas de recours devant la commission cantonale, le maire sera bien obligé d'expliquer le vote du conseil. Mais dans le silence de la loi, on a dû conclure que les délibérations n'avaient pas à être motivées ; ce sont là des dispositions de nature à gêner le contrôle et à donner aux décisions du conseil une apparence d'arbitraire,

Pour les intéressés qui ont un domicile de secours dans une autre commune que celle où a siégé le bureau, le Conseil municipal classe leur demande dans la deuxieme partie de la liste. Il a le pouvoir de faire passer dans cette catégorie un candidat inscrit par le Bureau d'assistance dans la première parlie, et vice-versa. mais une fois qu’il a classé dans la deuxième catégorie, il n’a pas d'avis à fournir sur l'opportunité de Passistance. C'est au Préfet à qui la liste a été transmise qu'il appartient de saisir le Conseil municipal compétent par la transmission du dossier avec son avis el les pièces justificatives, soit directement si la commune est dans son département, soit dans le cas contraire, par l'intermédiaire de son collègue. C'est le Conseil municipal qui accorde ou refuse l'allocation, car seul il a qualité pour disposer des finances communales. D'ailleurs le bureau d’assistance de la résidence ne connaissait pas le taux communal du domicile de secours ; il ne pouvait juger si les revenus du poshulant dépassaient ou non ce taux. Mais la décision du Conseil municipal de la résidence d’inscrire ou de ne pas inscrire quelqu'un sur la deuxième partie, peut faire l’'obiet d'un recours devant la commission cantonale ; cela peut avoir de l'intérêt quand les taux sont différents dans les deux communes.

La circulaire ministérielle du 16 avril 1906 décide que le Conseil municipal du domicile de secours devant lequel une demande classée dans la deuxième catégorie est renvoyée, ne pourra luirmême ‘staluer qu'après avoir pris l'avis de son bureau d'assistance. Gette solution est conforme au texte de la loi, puisque celle-ci ne prévoit aucune exception, mais elle paraît peu rationnelle, Si le postulant n'habite plus la commune, le bureau, comme le Conseil, ne pourra juger sa situation que d’après les éléments fournis par la résidence, Son avis paraît donc superflu. Cette procédure entraîne en outre, généralement, un long retard dont souffre le postulant. En plus des délais normaux de transmission, les communes, qui voient toujours avec regret arriver les demandes de ceux qui

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habitent plus chez elles, sont portées à mettre peu de hâte

dans l'examen de ces candidatures. Aussi le projet de loi pendant devant la Chambre, porte-t-il que les communes de la résidence pourraient, après examen de la situation, accorder au, Candidat une assistance provisoire dont il bénéficiera jusqu'à la décision définitive de la commune du domicile de secours,

Si l'assistance est accordée, la commune de la résidence aura un recours pour obtenir le remboursement des mensualités payées, mais si elle est définitivement refusée, ces frais resteront à sa charge. C'est le préfet qui saisira la commune du domicile de secours. (Voir recours de collectivité à collectivité.)

c) Postulant ayant le domicile de secours départemental. — Alors que la loi de 1893 donne, pour cette catégorie d’assisté le droit d'accorder le secours au Préfet, la loi de 1905 le donne à la Commission Départementale, Elle a estimé que les finances du département étant plus gravement engagées, 1l était naturel

de réserver ce droit au Conseil Général, dont la commission

départementale n’est que le représentant. En outre, il n’y à pas la même urgence à statuer.

C'est le préfet qui saisira la commission, mais il est à remarquer que l’art, 14 n'exige pas l’avis préalable du bureau d'assistance. Les demandes pourraient donc être adressées directement à la commission, le préfet conservant cependant le droit,

qu'il tient de la loi de 1871, de l'instruire comme toutes les

demandes soumises à l’assemblée départementale.

Il serait en tout cas à souhaiter qu'il prit l'avis du bureau d'assistance de la commune de résidence. Il semble même qu’il

ne ferait que répondre au vœu de la loi, qui ne paraît admettre

“aucune exception à la nécessité de le consulter : l'avis contraire

donné par la circulaire d'avril 1906 paraît d'une légalité dou-

feuse. Il est vrai que le plus souvent la durée de la résidence

Qu postulant dans la commune où il habite sera courte, mais celle-ci pourrait cependant être parfois de plusieurs années et ‘suffisante pour permeitre d'apprécier la véritable situation,

La commission départementale a les mêmes pouvoirs que le conseil municipal. Elle fixera le mode d'assistance. En ce qui concerne le taux de l'allocation, nous avons déjà vu qu’elle était liée par le taux communal de la résidence et combien il était à désirer de voir modifier la loi sur ce point, ainsi que le Gouvernement l’a demandé.

Les décisions. de la commission sont exécutoires immédiatement, mais le conseil général conserve le droit de les réformer sur l'initiative de l'intéressé, du Préfet ou d'un membre du conseil. | |

Ce n’est que par le décret du 3 août 1909 qu'a été réparé l'oubli de la loi, qui ne prévoyait aucune publicité pour ces décisions. Celle-ci est la même que, pour les décisions du conseil municipal : l'intéressé et le maire de la commune doivent être avertis. Celui-ci fait le dépôt au secrétariat et affiche l'avis du dépôt pour prévenir les tiers.

d). — Postulants n'ayant pas de domicile de Secours.

Pour les ayant-droit de cette catégorie, le texte voté par la Chambre, recopiant les dispositions de la loi de 1893, donnait le droit de statuer au préfet, en tant que représentant de l'Etat, avec un simple recours devant une commission centrale. Mais le Sénat a supprimé cette attribution du préfet, qui ne fait plus que transmettre les dossiers au Ministre de l’Intérieur .Gelui-ci statue sur l’avis de la Commission Centrale, avis qu'il n’est pas obligé de suivre d’ailleurs, la commission centrale ne pouvant, en effet, engager les finances de l'Etat, pas plus que le bureau d'assistance ne pouvait engager celles de la commune.

Cependant l’article 25 dit : « Les vieillards, infirmes, incu- « rables, qui sont dépourvus de tout domicile de secours sont « placés dans des établissements publics ou privés désignés « par ie Ministre de l'Intérieur, à moins que le Préfet ou la « commission centrale d'assistance ne les ait admis à l’assis- « tance à domicile... » 11 y a là, avec l’article 16 de la loi, une contradiction que les circulaires ministérielles ont expliqué

de façon différente. Celle du 16 avril 1906 déclare que la loi n'a entendu viser que l'avis que doit donner au Ministre le Préfet qui instruit nécessairement la demande ou celui de la Commission centrale. Au contraire, celle du 6 mars 4910 dit : « Il s’est rencontré des cas où le Préfet a cru pouvoir admettre à « l'assistance des personnes sans domicile de secours, « escomptant, en raison de l'urgence, la décision ministérielle. « Une disposition de l’article 25 de la loi semble, en quelque « sorte, autoriser cette mesure. Toutefois, je vous recommande «de ne procéder ainsi qu'avec une extrême circonspection, « car il est incontestable que seule la décision du Ministre « engage l'Etat, et une admissign prononcée par vous, non con- « firmée ensuite, Causerait une difficulté insoluble. » Cette conclusion n’est pas pour étonner. Ce qui doit surprendre, c'est de voir le Ministre admettre la possibilité pour un Préfet d'attribuer l'assistance même provisoirement. Gela, le législateur ne l’a jamais voulu. L'article 25 s'explique par les travaux préparatoires. Ce n’est qu’un oubli du Sénat qui, après avoir enlevé au Préfet ce droit, qui lui avait d’abord été attribué par la Chambre, a maintenu, par oubli, sans modification, l’article 25 qui n'était qu’une conséquence de ce droit supprimé.

Nous verrons plus loin, en détail, la constitution de la Commission en tant que juridiction de recours.

Une seule condition est exigée pour que la demande soit examinée, c’est qu'elle soit accompagnée d'un certificat du maire de la résidence, constatant que le postulant a été inscrit sur la deuxième partie de la liste de la commune.

Le ministre, dans sa décision qui, à l'encontre de celle du conseii municipal ou de la commission départementale doit toujours être motivée, fixe l'établissement où sera hospitalisé le postulant, ou bien ordonne l'assistance à domicile dans les cas exceptionnels, nous l'avons vu, Où il aura jugé pouvoir l'appliquer. Mais comme la commission départementale, il est lié par le taux ou par le prix de la journée fixé par le conseil

municipal. Nous avons vu les inconvénients de cette obligation. La décision du ministre n’est pas soumise à l'appel, mais comme elle est un acte de l'autorité administrative elle peut, en vertu de l'art. 9 de la loi du 24 mai 1872, être déférée au conseil d'Etat pour excès de pouvoir.

C'est le préfet du département de la résidence de l'intéressé qui sera chargé de l'exécution de la décision dès qu'elle lui aura été notifiée.

2° Des moyens de réformation des décisions des autorités. chargées de dresser les listes

a) Recours ordinaires en annulation et appels devant des commissions Spéciales. — Le législateur s'était bien rendu compte et ses appréhensions ont été justifiées par l'expérience, que l'application de la loi pouvait donner naissance à trop d'abus pour être confiée à une seule assemblée.

Les excès les plus contraires pouvaient être également redoutés. Il fallait donc établir une juridiction d'appel, indépendante des influences locales, politiques ou personnelles qui pouvaient engendrer dans les conseils municipaux, inertie, largesse ou parcimonie.

C'était d’ailleurs le système de la loi de 1893. Au-dessus du conseil municipal, il a donc été institué une commission cantonale, mais au-dessus de celle-ci, il a également été créé, et cela a été une nouveauté, une Commission Centrale, siégeant à Paris, avec juridiction sur toute la France. Les réclamations seront donc portées successivement du conseil municipal à la commission cantonale et de celle-ci à la Commission Centrale.

Mais les principes généraux de droit administratif autorisent d'autres recours. Avant d'étudier la composition de ces diverses commissions il nous paraît nécessaire de limiter leur compétence en établissant les cas dans lesquels on peut s'adresser à

elles, ceux dans lesquels il faut avoir recours aux mesures de réformation ordinaires contre toute décision irrégulière d’un conseil municipal.

Les commissions créées par la loi de 1905 sont comme toutes les juridictions administratives, des juridictions d’attributions, le conseil d'Etat étant, en cette matière, le seul juge de droit commun. Nous verrons plus loin la démonstration du caractère juridictionnel de ces commissions, Il en résulte que leur compétence est étroitement limitée par les textes.

La circulaire ministérielle du 16 avril 1906 la restreignait tout d'abord, à l'inscription pure et simple, ou à la radiation complète. On estimait alors, qu'après avoir reconnu le droit à l’inscription. la commission devait renvoyer le dossier au conseil municipal qui opérait s'il y avait lieu les déductions convenables. C'était une complication inutile et dangereuse. Le législateur avait voulu une assistance exactement proportionnée à la situation du postulant ; le conseil municipal pouvait impunément le trahir, par la fixation arbitraire des taux mensuels. Aussi une décision de la commission centrale a-t-elle changé l'interprétation de la loi sur ce point, et donne aux commissions le pouvoir de modifier simplement le taux de la mensualité, c'est-à-dire d'opérer des inscriptions ou des radiat:ons partielles. Elle a même jugé que si la commission cantonale se contentait d'envoyer le réclamant devant le conseil municipal, sans autre précision, le préfet était autorisé — la commission n'ayant pas rempli son mandat — à déférer sa décision devant la Commission Centrale, qui doit alors juger au fond. Sans cette jurisprudence, il aurait été absolument impossible de veiller à la stricte application de la loi.

Par assimilation les commissions pourront, comme le conseil municipal, fixer le point de départ de l'assistance — ce qui n’est qu'une variation du taux — de même qu'elles peuvent recevoir des appels contre la date fixée par le conseil municipal pour l'entrée en jouissance.

Cependant, suivant les principes ordinaires du droit, les pouvoirs des commissions sont limités par les demandes qui leur sont soumises, elles ne peuvent juger wltra petita. Elles ne pourraient ainsi radier, lorsqu'on ne réclame qu’une réduttion de taux, ou bien réduire celui-ci lorsqu'on réclame une augmentation. Elles peuvent cependant baser leurs décisions sur des éléments d'appréciation, recueillis après l'examen fait par le conseil municipal, et dont cette assemblée n’a pu avoir connaissance. Elles doivent en effet tenir compte de toutes les modifications qui peuvent s'être produites, soit dans l’état physique, soit dans la situation de famille ou de fortune du postulant. C'est ainsi qu’elles pourront accorder l'assistance, sans examiner la question d'incapacité de travail si le postulant, dont la demande a été rejetée sur ce motif, a atteint 70 ans, entre la formation de son pourvoi et la date où la commission l'examine.,

Mais c'est à ces trois points : inscription, radiation et fixation du taux de l'assistance qu'est limitée la compétence.

Sans parler des contestations relatives à la détermination du domicile de secours, spécialement réservées par un texte aux conseils de préfecture, ni des questions d'état, de nationalité ou de validité d’actes qui constituent, avec toute autre difficulté de droit civil, des questions préjudicielles, relevant des tribunaux civils, les commissions ne peuvent examiner le mode sous lequel devra être donné l'assistance. Lorsqu'elles accordent celle-ci elles ne peuvent ordonner l’hespitalisation même avec le consentement de l'intéressé, même si celui-ci est déjà hospitalisé au moment où il sollicite le bénéfice de la loi de 1905. Quant à la décision de la commission d'appel, elle entraîne nécessairement et simplement l'attribution du secours à domicile, qui est le mode normal d'assistance. Le conseil municipal est seul compétent pour attribuer le mode exceptionnel qui est l’hospitalisation.

Gette disposition offre de graves inconvénients, notamment pour ceux qui résident loin de leur domicile de secours, et dont