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les demandes sont toujours mal accueillies par leurs anciens concitoyens, qui sont portés à se considérer comme libérés de toute dette à leur égard. [ls ne pourront obtenir que difficilement l’hospitalisation, plus onéreuse que le secours à domicile.

Les commissions ne pourraient même pas annuler une décision qui ordonnerait l’hospitalisation malgré la volonté du postulant, pas plus que celle qui règlerait le mode de distribution de la mensualité (secours en nature ou secours fractionné), attribution réservée aux bureaux de bienfaisance. C'est là une lacune, et le projet gouvernemental propose avec raison d’'étendre la compétence de ia commission aux modes d'assistance.

N'y aura-t-il, en l’état actuel, aucun recours contre ces violations de la loi ?

D'après l’art. 15 de la loi de 1893, le préfet avait le pouvoir, s’il estimait que les formalités légales n'avaient pas été remplies .dans l'établissement des listes, de déférer celles-ci dans la huitaine au consei de préfecture, qui statuait également dans les Huit jours, eten cas d'annulation, fixait les délais dans lesquels les opérations devaient être refaites. C'était la procédure appliquée par le décret du 2 février 1852 pour la préparation des listes électorales. Le conseil de préfecture statuait en juge de cassation, examinant seulement si les formalités légales étaient remplies : le juge d'appel sur le fond restait la commission cantonale.

La loi de 1905 n’a fait aucune allusion à cette procédure. Et il semble bien que cet oubli est volontaire. On a fait remarquer, au cours de la discussion de la loi, que devant les garanties qu’assurent les deux degrés de commission elle était devenue inutile, et M. Bienvenu-Martin, dans son rapport, déclare, que ce pouvoir du préfet a paru « une complication vraiment superflue (1). » Et de fait, la loi ne prévoit l'appel devant

(1) Nous ne pourrions affirmer que cet indigent aurait le droit de se pourvoir devant le Conseil d'Etat contre la décision qui lui fait grief, car là le contentieux de l’Assistance a été minutieusement réglé par la loi de 1905, et paraît exclure le recours au droit commun (Rapport Hébrard de Villeneuve, sur l'application de la loi en 1910).

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le conseil de préfecture, avec pourvoi devant le conseil d'Etat, que dans les articles 34 et 35, c'est-à-dire pour les questions de domicile de secours el pour les difficultés qui peuvent s'élever pour la fixation du prix de journée dans les hospices (art. 23), le nombre de lits qui doivent être mis gratuitement à la disposition du service d'assistance (art. 31), et la contribution que doivent fournir à la commune les bureaux de bienfaisance et les hospices, en vertu des art. 27 $ 30.

Mais la circulaire du 6 mars 1910, commentant l'important aecret du 3 août 1909 portant réglement d'administration publique, est venu rappeler les principes ordinaires du droit que nous trouvons dans les art. 63 et 65 de la loi municipale. D'après l’art. 63, sont nulles de plein droit : 1° Les délibérations portant sur les objets étrangers aux attributions du conseil municipal ou prises hors de sa réunion légale ; 2° les délibérations prises en violation de la loi ou d'un règlement d’admimistration publique. Et, ajoute l’art. 65 : Gette nullité est déclarée par le Préfet, en conseil de préfecture, et peut être prononcée par le Préfet, proposée ou opposée par les parties intéressées à toute époque.

La création d'organes spéciaux pour les recours contre les décisions des assemblées municipales en matière d'assistance a-t-elle supprimé cette procédure ordinaire ? Non, répond le Ministre : « Il importe au contraire de maintenir, dans la « matière qui nous occupe, l'autorité générale et permanente « du préfet ; il est le gardien de la loi, il doit éviter que les « conseils municipaux s’en écartent, car toute délibération d’un « conseil municipal statuant contrairement à la loi où un « réglement d'administration publique, est nulle et de nul « effet. » La théorie de recours parallèles ne pourrait pas être opposée. L'éminent rapporteur du Conseil d'Etat l’a affirmé, lors de la préparation du décret du 3 août 1909, et n’a point rencontré d'objection dans la Haute assemblée. En présence d'un « conseil municipal violant sciemment la loi, inscrivant « sur la liste d'assistance les personnes qui notoirement n'y ont

« pas droit, il est inadraissible que le préfet soit obligé d’at- « tendre les décisions de juridiction comme la commission can- « tonale et la commission centrale pour rappeler cette assem- « blée communale au respect de Ja loi, »

Le Ministre invite donc les Préfets à prononcer en Conseil de Préfecture, ia nullité de toute délibération de cette nature. et ce recours n'est, d’après l’article 65, soumis à aucun délai.

C'est ainsi que le Préfet devrait faire annuler une délibération radiant de la lisie un assisté parce que son domicile de secours est dans une autre commune ; jusqu’à ce que le Conseil de Préfecture ait statué sur le domicile, l’assisté doit rester sur la liste. De même lorsqu'un Conseil municipal ordonne l'hospitalhisation malgré l’assisté, la délibération doit être annulée en ce qui concerne l'hospitalisation et vaut comme:*admission à l'assistance.

Enfin, toute délibération à laquelle aurait pris part un membre personnellenrent intéressé à l'attribution de lassistance serait annulable en vertu de l’article 66, dans les trente jours, sur la demande faite par tout contribuable ou personne intéressée, dans les quinze jours, ou par le Préfet d'office dans le mois.

Mais en raison de la nature spéciale de la délibération, le Ministre recommande aux Préfets de «ne se servir de ce moyen d'action qu'avec discrélion : il vaut mieux, dit-il, en pareil sujet, prévenir les effets d’une illégalité suivant les procédés qu’a institué la loi de 1995, que de les faire cesser par voie d’autorité. » Commentant ensuite l’article suivant du décret d'août 1909, il ajoute : « De toute façon vous vous abstiendrez de don- « ner effet à des délibérations prononçant l'admission à l’assis- « tance de personnes dont les dossiers ne vous auraient pas « été régulièrement transmis et, pour plus de sécurité, vous « saisirez la Commission cantonale d’une réclamation qui pro- « duirait un effet suspensif. »

Après avoir proclamé qu'il était absolument nécessaire de maintenir en la matière l'autorité générale et permanente du

Préfet, le Ministre aboutit à conseiller à celui-ci de n’user de ses droits que ie moins souvent possible.

Cette recommandation, fort peu juridique, trahit les craintes que, à l’usage, inspire le défaut de la loi.

Il semblerait que les juridictions spéciales ne devraient connaître que les vices de fond portant sur l'appréciation de la situation pécuniaire ou physique de chaque postulant, et que lé recours pour excès de pouvoir devrait être ouvert, suivant le droit commun, dans les cas où le Conseil municipal aurait commis une erreur de compétence, une violation des formes, un détournement de pouvoir ou une violation de la loi ou de droits acquis, c’est-à-dire chaque fois qu’il aurait méconnu un texte iégislatif. On pourrait même dire que toute attribution ou tout refus injustifiés, fussent-ils causés, non par une erreur de droit, mais par une erreur de fait, pourrait être considéré comime une violation de la loi, puisqu'il aboutit à une fausse application : le simple recours ou annulation de l’article 65 pourrait alors, dans tous les cas, suffire. Mais la généralisation de ce principe paraîtrait un acte de méfiance vis-à-vis des juridictions spéciales et une emprise de l'Administration qui pourrait, par un usage abusif, aboutir, dans la pratique, à la suppression de la Commission d'assistance.

Il eut en effet été préférable que le législateur, qui a montré son souci constant d'enlever à l'attribution de l'assistance toute apparence d'arbitraire administratif, étendit la compétence des commissions à toute fausse application de la loi. C’est d’ailleurs la tendance actuelle de la Commission Centrale, qui ne s'est pas contentée d'admettre la Commission Cantonale à simplement modifier le taux, mais l’autorise à juger toute réclamation basée sur un vice de forme, défaut de publicité, absence de demande écrite. Un projet de Gouvernement ne va pas tarder, si il est voté, à l’autoriser à modifier le mode d'’assistance.

Il reste néanmoins un grand nombre de vices de fond qui ne peuvent relever que du recours pour excès de pouvoir,

par exemple, quand le Conseil municipal aura outrepassé ses -droits sur le mode d'assistance à appliquer, ou sur la façon dont sera distribué la mensualité, transformée en secours en nature, ou donnée par fractions, ou bien, encore, quand il aura inscrit un étranger, fait une fausse interprétation d’un acte civil, une erreur sur une question d'état, ou toute autre violation d’un texte de loi.

Le Préfet devra être saisi, et s’il refuse de former le recours, le plaignant pourra se pourvoir devant le Conseil d'Etat. Si la décision émanait de la Commission départementale ou du Conseil général, la haute assemblée devra être saisie directement par un recours pour excès de pouvoirs.

Mais il ne faut pas oublier cependant que le conseil municipal conserve le droit de modifier lui-même sa décision, lorsque celle-ci a été prise à la suite d’une erreur matérielle. L'art. 18, qui institue une procédure de radiation ne vise, en effet, que le cas où elle est motivée par un changement dans l’état de l’assisté depuis son inscription. C’est ainsi qu'un conseil municipal qui a admis un mineur de seize ans, peut rayer celui-ci, lorsqu'il s'aperçoit de son erreur matérielle.

b) Composition des commissions spéciales. — Commission cantonale. — Les avantages que présente le choix du canton comme base de l’organisation des commissions d'appel, n’ont été mis en doute par personne.

Mais comment sera composée cette commission. Les premiers projets, notamment celui du Conseil Supérieur de l’Assistance Publique et celui soumis à la Chambre par la commission d’assurance et de prévoyance sociale, lui donnait une composition identique à celle d'assistance médicale, c’est-à-dire le souspréfet et le juge de paix comme président et vice-président, un conseiller général et un conseiller d'arrondissement comme membres.

La discussion à ce suiet fut très vive. On y vit reposer à nouveau la question si délicate et si importante des rapports de la loi avec les œuvres privées de bienfaisance,

Successivement, MM. Lemire, Avynard, Gaïlhard-Bancel demandèrent que les décisions de la commission soient complètement libérées des préoccupations politiques, une large part fut faite aux représentants des sociétés d'initiatives privées. La commission était dans une certaine mesure entrée dans ces vues, puisqu'elle proposait d'admettre deux représentants des sociétés de secours mutuels existant dans le canton. On avait fait une place à part à ces sociétés, disait son président, M. Milierand, parce qu'elles offrent des garanties particulières, elles ont une existence légale, elles forment une institution organique du pays, tandis qu'on ne sait où commence et où finit la bienfaisance privée. En effet, aller plus loin, aurait été permettre à des personnes de se donner le pouvoir, par la constitution d’une façade de société charitable, d'imposer aux contribuables des charges qué le Conseil municipal aurait jugées inutiles.

D'ailleurs, nous verrons que la loi fera plus tard (art. 18) dans l'évaluation du taux de l'allocation, une part spéciale aux pensions d'épargne ou de prévoyance, constituées pour le plus grand nombre par des sociétés de secours mutuels.

Le projet de la commission fut adopté. Mais le Sénat revint à la composition appliquée dans la loi de 1893. Il a paru préférable, dit le rapporteur, de n’avoir pas deux commissions pour des réclamations qui ont tant d’analogie et le Sénat adopta sans un mot de discussion (1).

Ce n’est qu'en deuxième lecture qu’il apporta de sérieuses modifications, qui sont définitivement passées dans la loi. Il

(1) D'après l'amendement Aynard, la commission devait être composée : comme président, du maire du chef-lieu, et comme membres de délégués élus par lés associations existant dans le canton, savoir : 1° délégué des sociétés de secours mutuels ; 2° des syndicats professionnels ; 3° dés syndicats agricoles ou à défaut des comices agricoles ; 4 des caisses d'épargne ; 5° des œuvres privées s’occupant de l'assistance aux vieillards, infirmes ou incurables ; 60 d’un médecin non domicilié et n'exerçant pas dans le canton. Ces délégués devaient être choisis en des formes établies par des règlements d'administration publique, Le maire ne prend pas part au vote intéressant sa commune,

ramène de deux à un la représentation des sociétés de secours mutuels, mais il a ajouté un représentant des bureaux d’assistance du canton, autre organisation offrant toute garantie, Il a enfin ajouté un représentant du préfet. Il a paru qu'après les nouvelles dispositions augmentant de facon très sensible la contribution de l'Etat, il était juste que le pouvoir central ait un représentant, indépendamment du sous-préfet.

La commission se trouve donc composée de : 1° le souspréfet, président ; 2° du juge de paix, vice-président ; 3° du conseiller général ; 3° d’un conseiller d'arrondissement, pris dans l’ordre du tableau ; 5° d’un représentant du préfet ; 6° d’un représentant des bureaux d'assistance ; 7° d’un représentant des sociétés de secours mutuels.

Cette composition n’est pas sans soulever au point de vue pratique de nombreuses critiques.

C'est aimsi qu'aucune précaution n'a été prise pour s'assurer que tous les membres de droit pourront réellement siéger.

On avait tout d’abord estimé que, alors que le sous-préfet ne pouvait se faire remplacer, au contraire les pouvoirs que le préfet tient de l'ordonnance du 19 mai 1881 et du décret du 29 décembre 1854, lui permettaient de déléguer à la présidence le Secrétaire Général ou un Conseiller de préfecture dans les commissions de l'arrondissement chef-lieu, pourvu que ce ne soit pas par voie de disposition générale. Mais la Commission Centrale en a jugé autrement, aussi le rapporteur du budget propose-t-il, avec raison, de modifier l'art. 13, en spécifiant que le préfet peut user de cette faculté (1). Le gouvernement, dans son projet du 5 novembre 1912 a fait sienne cette proposition.

Au contraire, le suppléant du juge de paix qui remplace dans la plénitude de ses fonctions le titulaire décédé ou en congé, peut également siéger dans la commission. (Loi du 29 ventôse an IX.)

(1) Les décrets qui organisent l'Assistance-retraite de l'art, 7 de la loi du 5 Avril 1910, autorise expressément le préfet à déléguer la présidence au secrétaire général ou à un conseiller de préfecture,

Le conseiller général ct d'arrondissement sont désignés d’une manière précise par la 101 : et le préfet ne pourrait, comme pour les conseils de révision, les remplacer d'office au cas où ils seraient dans l'impossibilité de siéger. Cela n’est pas sans quelque inconvénient. En effet, il arrive assez souvent que l'un ou l’autre habite hors du canton ou même du département. Ils ne viendront que rarement. On trouverait facilement de nombreuses commissions aux séances desquelles le conseiller général n’est jamais venu et ne viendra jamais. Et cependant, il y a beaucoup de cantons qui ont deux et même trois conseillers d'arrondissement. Au cas où le premier élu déclare ne pouvoir juger, le Préfet devrait avoir la faculté de choisir le second.

La loi n'avait pas fixé de quorum nécessaire pour la validité de la décision, et la présence d’un seul membre a bien des fois suffi. à

Mais le décret du 3 acût 1909 exige pour que la commission puisse siéger la présence de quatre membres. Il est donc arrivé que bien souvent les séances n'ont pu avoir lieu. Dans ce cas, si la commission cantonale n'a pas statué dans les deux mois, la Commission Centrale est saisie.

Cette exigence a retardé bien des décisions, aussi, le projet de loi, inspiré par le rapporteur du budget, demande-t-il que le quorum soit abaissé de 4 à 3.

Cela est d'autant plus nécessaire, que, ainsi qu’il résulte des documents envoyés par le Ministère du Travail à l’exposit:on de Turin, en 1911, il y a encore 400 cantons qui n’ont pas de sociétés de secours mutuels, dont, par conséquent, les commissions ont un membre de moins.

On avait également estimé, tout d'abord, qu'au cas de partage des voix, la délibération du conseil municipal, qui fait l’ojet de l’appe: devait être maintenue, puisqu'il n’y avait pas de majorité contre elle, mais la circulaire du 6 mars 1910 est d'avis au contraire que nous sommes dans le cas prévu par l’art. 12, qui dit que lorsque la commission n'a pas pris de décision, il est statué dans les deux mois par la Commission centrale.

Cette interprétation est de nature à gêner l'application de la loi, aussi a-t-on demandé que le président ait voix prépondérante.

Il faut remarquer également que les précautions prises par le Code peur assurer l’impartialité des Juges ne sont pas ici respectées ; les membres de la commission peuvent avoir eu déjà à juger l'affaire, ils peuvent être parents ou alliés du postulant. Deux parents, même pères, fils, beaux-frères et gendres peuvent siéger côte à côte : un avis du Conseil d'Etat déclare en effet que les récusations des membres des tribunaux administratifs sont comme pour les membres des tribunaux judiciaires, de droit étroit.

Souvent, en effet, le conseiller général ou le conseiller d’arrondissement cumulent leur madat avec celui de maire ou de conseiller municipal, et le délégué des bureaux d'assistance sera bien souvent un maire du canton. Ni les uns, ni les autres ne seront obligés de se recuser lorsque viendra l'appel d’un de leurs administrés.

Le choix duw représentant du Préfet était assez délicat à faire.

Par suite d’une décision du Ministre de l'Intérieur, prise d'accord avec le Ministre des Finances, ce sont les percepteurs qui ont reçu cette mission. Leur fonction les met en effet souvent à même de connaître la situation de fortune des gens ; de plus, leurs habitudes professionnelles les porteront à s'opposer, si cela est nécessaire, au gaspillage des deniers publics.

Mais le ministre a oublié que les réunions ne correspondent pas aux circonscriptions cantonales. Or, le préfet ne peut désigner qu'un percepteur par commission. Celui-ci siège même lorsqu'il s'agit d'une commune qu’il ne connaît pas. Ce vice a été remarqué lorsque dans la loi des retraites ouvrières il s'est agi de constituer les commissions cantonales d’assistanceretraite. Le percepteur qui siège est toujours celui de la commune où réside le postulant. La composition de la commission peut donc varier sur ce point, comme aussi certains percepteurs

peuvent être membres intermittents de plusieurs commissions (1).

Nous ne rentrerons pas dans les détails qui règlent les élections des délégués des bureaux d'assistance et des sociétés de secours mutuels (2). Disons simplement que les premiers peuvent porter leur choix, même sur une personne ne faisant partie d'aucun bureau et que la durée du mandat a été fixée par le décret du 3 août 1909 à quatre ans.

Commission centrale. — Mais là ne s'est pas bornée la loi. Elle a institué une Commission Centrale qui siège au Ministère de l'Intérieur, et qui n'a pas seulement, comme nous l'avons vu, pour mission de donner son avis au ministre sur l'admission des vieillards et infirmes sans domicile de secours, mais qui est aussi juridiction d'appel vis-à-vis de la commission cantonale et de la commission départementale, et peut les remplacer au cas où l’une ou l’autre se refuserait à remplir sa mission.

Cette création ne fut pas sans soulever des objections. « Une commission centrale siégeant à Paris et chargée de décider si tel ou tel habitant du dernier village perdu est vraiment un infirme, un incurable ou un vieillard, est purement décorative, » disait M. Aynard. « Au contraire, répondait M. Millerand, la commission considère qu’elle est la garantie la plus solide contre les abus qui pourraient se produire et qu'éloignée de toutes les influences locales, elle peut donner aux indigents toute sincérité. » Et il citait à l'appui l'exemple de la commission centrale instituée par lui au ministère du commerce pour examiner toutes les réclamations touchant l'application de la loi sur les accidents et qui a fonctionné de la façon la plus utile.

(1) La commission doit se réunir en principe au chef-lieu de canton, mais rien n'empêche, si le président consent, de la réunir dans une autre comiInune,

(2) Voir décret du 3 août 1909 art. ? et 8.

Les mutualistés scolaires participent à l'élection du délégué de la mutualité, Comme toutes les autres Sociétés, par leur conseil d’administration qui ne peut d'ailleurs être composé que de majeurs.

Le Sénat rejeta également un amendement de M. Guyot demandant que la commission centrale soit remplacée par le conseil général, plus à la portée des petites communes. Son auteur faisait valoir que la commission centrale n’a aucune responsabilité, tandis que le conseil général est non seulement plus compétent, puisqu'il pourra s'informer sur place, mais aussi responsable en partie pécuniairement. Cette proposition fut rejetée, Elle aurait amené, ainsi que l’a fait remarquer le rapporteur, à créer deux commissions départementales : l’une directement compétente, pour les recours départementaux : l’autre, qui aurait qualité pour juger, au nom des intérêts du pouvoir central, par délégation de M. le Ministre de l'Intérieur. Ce serait déplacer toutes les responsabilités.

Aussi la commission centrale fut-elle admise par le Sénat, après l'avoir été par la Chambre. Cependant la composition fut complètement changée en passant de l’une à l’autre assemblée. La Chambre l'avait composée de : deux sénateurs, deux députés, un délégué du ministre des finances, un de l'Intérieur, deux délégués du conseil supérieur de l’Assistance publique et quatre membres choisis parmi les personnes versées dans les questions d'assistance. Il est à remarquer la part considérable faite aux représentants des œuvres privées (part bien supérieure à celle admise dans les commissions cantonales) ; et la présence des représentants des Chambres nommés pour les mêmes raisons, qui avaient fait donner aux conseils municipaux et à la commission départementale le droit de décision pour les secours communaux et départementaux.

Le Sénat modifia la composition du tout au tout et elle forma la commission, de quinze membres du Conseil Supérieur de l’Assistance publique et de deux membres du Conseil Supérieur de la Mutualité, élus chacun par leurs collègues. Il est certain que cette commission est plus irresponsable. Mais n'’était-elle pas plus compétente ? :

C'est sous cette forme qu’elle a d’abord fonctionné et rendu les plus grands services. Geux qui avaient craint de créer un

rouage inutile et même dangereux, pouvant fausser l’application de la loi, n'ont qu'à se dire, au contraire, maintenant, que sans elle celle-ci eut été presque impossible.

En effet, l'interprétation de la loi soulevait de nombreuses difficultés que n'avaient pu prévoir le législateur, ni même le Uonseil d'Etat dans son règlement d'administration publique. On ne pouvait cependant laisser les bureaux d'assistance, conseils imunicipaux, et commissions cantonales interpréter ou compléter le texte chacun à leur façon. L'application de la loi n'aurait pas tardé à prendre ainsi par sa diversité un véritable caractère d’arbitraire que le législateur s'était efforcé par tous les moyens d'éviter. Il fallait une unité d'interprétation : c'est la Commission Gentrale qui l’a créée.

D'abord en motivant avec détails toutes ses décisions, quoique la loi ne lui en ait pas fait une obligation. Celles-ci peuvent ainsi servir d'exemples aux commissions Cantonales, Ces commissions, en effet, un peu débordées au début par la variété des situations nouvelles, ont souvent jugé en équité, d’après les apparences, ou d’après leur inspiration, Mais ce n’était pas là ce que voulait le législateur. Par ses décisions, aussi bien celles qui cassent pour fausse application de la loi, que celles qui annulent pour « insuffisance de motifs », la Commission Gentrale rappelle aux commissions cantonales que le législateur a formulé pour l'appréciation des droits certaines règles, qui devraient en principe amener à une évaluation mathématique qui constitue précisément la différence entre le régime ancien de la charité et le régime nouveau de la solidarité. :

Mais l'unité d'interprétation est surtout due aux avis généraux, donnés sur la demande de l'autorité administrative. Ces avis particulièrement étudiés par une commission composée de membres du Parlement ou du Conseil d'Etat, de médecins, de philanthropes, de mutualistes, se sont imposés à tous ceux qui, à :un degré quelconque, avaient assumé la charge d'adapter la loi à chaque cas particulier. Il suffira d’ailleurs de parcourir les principaux de ces avis pour se rendre compte du rôle de la

. commission centrale.

C'est elle qui a fixé à seize ans la limite d'âge pour le droit à l'allocation, et quoique sur ce point sa doctrine soit discutée, il n'en est pas moins vrai qu'elle a donné rapidement une solution provisoire qui s’imposait d’après les textes et qui permet d'attendre que le législateur ait modifié la loi s’il le juge nécessaire.

Sur la question du domicile de secours, elle à évité bien des recours devant le conseil de préfecture en imposant les principes de la permanence du domicile et celui de la non rétroactivité de l’article 3 qui proclama la consolidation à 65 ans.

Elle a simplifié la procédure en déclarant que la commission cantonale pouvait simplement modifier le taux de l'allocation accordée. Elle a permis de déjouer bien des fraudes en interprétant l’article premier, en Ce sens que le postulant muni d’une créance alimentaire recouvrable ne pouvait être considéré comme privé de ressources. On pourrait multiplier les exemples que nous avons rencontré Ou que nous rencontrerons au cours de notre étude.

Mais le labeur a été encore plus considérable que ne pouvaient le prévoir les défenseurs les plus résolus de la création d’une commission centrale. On peut s'en rendre compte dans le rapport de M. Strauss, au Sénat, le 3 décembre 1908. (Documents parlementaires, Sénat 1909, annexe 321, p. 83.)

En dix-sept mois, la Commission Centrale a été saisie de 3.530 affaires, sur lesquelles 2.742 ont été jugées. En outre elle a statué sur 21 demandes d'avis sur des questions d’interprétation (1).

Aussi n'est-il pas étonnant que des modifications aient été déposées pour faciliter l'examen.

Déjà, au mois de mai 1907, le ministre avait créé auprès de la commission un secrétariat de quatre membres, ainsi qu'un rapporteur général, assisté de onze rapporteurs adjoints, la

(1) Du 7 janvier 1908 au 30 juillet 1908, elle a tenu au ministère de l'intérieur 58 séances, de 9 heures à midi, soit plus de deux par semaine.

plupart auditeurs au Conseil d'Etat ou attachés à la chancellerie, qui assistent aux séances avec voix consultative.

Mais ce n'était pas suffisant et sur l'initiative du Gouvernement, l’article 17 à été modifié. La plupart membres des Conseils Supérieurs de l’Assistance publique ou de la Mutualité pouvaient être trop pris par leurs diverses fonctions pour pouvoir donner à notre commission tout le temps nécessaire, aussi ces assemblées peuvent désormais étendre leur choix en dehors de leurs membres, sur toute personne qui leur paraîtra pouvoir remplir utilement ces fonctions. De plus, le nombre des membres de la commission est porté de quinze à vingt pour les membres élus par le Conseil Supérieur de l’Assistance publique et de deux à quatre pour ceux élus par le Conseil Supérieur de la Mutualité.

Enfin, en raison de la fréquence des réunions, la commission est divisée en sections, avant chacune compétence pour statuer et délibérer. C’est la solution qui avait été adoptée pour Paris, dont les commissions qui siègent par arrondissement peuvent être divisées en sections par le préfet, chaque fois, et ce sera le plus souvent le cas, où le nombre d’affaires l'exigeront.

Mais pour conserver l’unité de jurisprudence, l'affaire soumise à la section peut touiours, au cas où elle soulève une question de principe, êlre évoquée devant l'assemblée générale, soit par la section elle-même, soit par le commissaire du Gouvernement.

En effet, le ministre de l’intérieur conserve la faculté d'attacher à la commission ou à chaque section un commissaire du gouvernement qui aura non plus seulement une voix consultative, mais une voix délibérative pour les affaires qu'ils auront été chargés d'étudier,

(1) Un décret du 13 janvier 1909 a nommé les membres d'après ce nouveau mode de recrutement. M. Hébrard de Villeneuve, conseiller d'Etat, a été nommé président ; MM, Mirman et Bœgner, préfet honoraire, présidents de sections ; M. Morgand, sous-directeur au ministère . de l'Intérieur, commissaire du gouvernement, et Campagnoles, chef u bureau, commissaire adjoint,

Mais ce ne devait pas être la seule modification. Par décret du 3 juillet, la commission était dédoublée. À côté de celle dont nous venons d'étudier la composition et qui conserve la juridiction contentieuse, il était établi un comité consultatif chargé de donner les avis sur l'application de la loi, Du 21 janvier au 2 mai 1909, dit le rapport du ministre, la commission a tenu 36 séances, examinant 190 affaires ; on ne peut demander un effort supplémentaire. Cependant le nombre des avis ne diminue pas. « J'ajoute que pour formuler un avis, la collaboration « me parait indispensable de diverses personnalités, membres « du Pariement et du Conseil d'Etat ou hauts fonctionnaires, « que leurs occupations pressantes mettraiïent dans l’impossibi- « lité d'assister aux séances hebdomadaires de la commission « centrale, mais qu'il ne sera pas indiscret de convoquer selon « une périodicité moins rapide pour leur soumettre les ques- « tions délicates où j'estimerai utile de consulter leur compé- « tence. »

M. le sénateur Strauss fut nommé président de ce comité.

D’après le rapport du président de la commission, celle-ci a rendu, en 1909 : 5.200, et en 1911 : 4.907 décisions, Dans ce nombre, les demandes d'admission au secours de l'Etat représentent en 1909 : 3.623 affaires ; en 1910 : 2954 ; en 1911 : 3.276.

La commission a eu en outre à supporter un surcroit de travail, en 1912, en raison du rôle qui lui a été confié dans le fonctionnement de la commission supérieure de l’Assistance- Retraite, qui s’est ajouté aux 5.000 affaires jugées cette année là.

c) Procédure devant les commissions. — A) Commission cantonale. — Mais par qui pourra être formé le recours ? Quelles règles de procédure devra-t-il suivre ? |

Le droit de réclamation est accordé non seulement à tout vieillard, infirme ou incurable, dont la demande a été rejetée, mais aussi à tout habitant ou contribuable de la commune, même quand celle-ci esi divisée en plusieurs cantons. Il est accordé en outre au préfet et au sous-préfet, c'est là une attribution nouvelle pour ce dernier, Quant au préfet, ce n'était que

depuis la loi du 13 avril 1898 qu'il possédait ce droit, en matière d'assistance médicale.

Cette énumération est limitative. Mème les personnes tenues à la dette alimentaire ne pourraient former le pourvoi, si elles n'habitent pas la commune. Pour Paris, cependant, afin de ne pas rendre le contrôle illusoire, on a dû ajouter les membres du bureau de bienfaisance, mais pas cependant le directeur de l’Assistance publique.

Le préfet et le sous-préfet, comme d'ailleurs tout habitant du contribuable, peut réclamer non seulement la radiation, mais aussi l'inscription, Cependant ce,dernier genre d'appel est plus théorique que pratique. En effet, l'intéressé aura toujours dû faire une demande écrite et il sera assez rare de voir un posturlant évincé, laisser au préfet ou à un quelconque de ses compatriotes le soin de défendre ses intérêts.

L’assisté qui n’habite pas la commune de son domicile de secours, peut avoir à faire deux recours : un devant la commission cantonale de sa résidence pour obtenir son inscription sur la deuxième partie de la liste ; l’autre devant la commission de son domicile de secours pour obtenir l’assistance.

Quant au préfet et au sous-préfet, ils ne peuvent réclamer que contre les délibérations des conseils municipaux, situés dans leur département ou leur arrondissement accordant l'assistance. Is ne pourraient former un pourvoi contre une décision, inscrivant sur la deuxième partie de la liste. Aucune formalité particulière n’est prescrite pour les appels, il suffit qu'ils soient signés par le réclamant, ou à son défaut par deux témoins. Il est dispensé du timbre (art. 38).

Il à paru nécessaire qu’un délai assez court fut fixé comme limite au droit de faire appel. L'article 9 décide que la liste arrêtée sera déposée au secrétariat de la mairie et qu'un avis de ce dépôt sera donné par affiche aux lieux accoutumés. En même temps une copie sera adressée au préfet. A partir du jour de cet affichage pour les habitants et les intéressés et du jour de la réception de ce document à la préfecture ou à la sous-préfecture pour le sous-préfet et le préfet, court le délai de vingt jours.

Cependant l'intéressé peut habiter loin de son domicile de secours. Il ignorera alors l'affichage de la liste. Aussi la commission centrale a-t-elle reconnu dans ce cas que le délai ne Court qu'à partir du jour où la notification a été faite à lui individuellement. 5

Mais on n’a pas tardé à s'apercevoir que si le délai de vingt jours est suffisant pour les intéressés surtout avec les prorogations accordées dans le cas d’éloignement, il n’en était plus de même en ce qui concerne les préfets et les sous-préfets. Toutes les listes étant dressées aux mêmes époques, tous les dossiers arrivent dans les bureaux des préfectures en même temps. L'examen nécessaire est quelquefois très long, car les éléments d'appréciation peuvent manquer. Le Gouvernement a donc pensé à proroger le délai d'appel. Le projet déposé par lui le porte à deux mois pour les préfets et sous-préfets. Quoique il aboutisse à augmenter la durée de l'incertitude pour les assistés, il mérite d'être adopté.

Mais en l’état actuel de la législation, les vingt jours une fois écoulés, aucune réclamation n’est admise. Au contraire, le délai d'un mois donné à la commission cantonale pour statuer ou pour commencer une information, n'est pas de rigueur ; c'est plutôt une simple indication qui permet à l'intéressé, ce mois expiré, de s'adresser directement à la commission centrale, mais s’il ne le fait pas, la commission conserve le droit de rendre sa décision. Cela était nécessaire ; la commission, pour s'éclairer, peut avoir besoin de procéder à une enquête, de réunir des documents. Maïs l'administration devra veiller à ce que ce délai ne soit dépassé que dans les cas de nécessité absojue. |

La Commission Centrale a jugé que le recours devait nécessairement être déposé à la mairie du domicile de secours. En effet, c’est au maire qu'il appartient de donner récépissé de la réclamation, et il est nécessaire qu'il en prenne connaissance pour préparer s'il y a lieu les observations à présenter devant la commission cantonale. Mais il doit toujours transmettre ces

recours sans tarder, quelle qu’en puisse être la valeur que seule la commission peut apprécier.

Comment siègera la commission ? Nous avons vu qu'il suffisait d’une simple demande écrite et que depuis le décret du 3 août 1900, la présence de quatre membres est nécessaire.

Mais il est une condition absolument nécessaire, sous peine de nullité, c'est que les décisions soient motivées et inscrites sur un registre conservé à la mairie chef lieu de canton. [1 fallait en effet que la Commission Centrale, au cas où un appel serait formé devant elle, puisse apprécier la situation de l'intéressé. Toute décision non motivée ou insuffisamment motivée sera cassée, comme entachée de nullité.

La commission devra nécessairement convoquer à la fois le maire, dont la décision est attaquée et l'intéressé, quel que soi l’auteur du pourvoi, mais si les intéressés ne sont pas présents, la commission peut néanmoins juger. Les séances ne sont d’ailleurs pas publiques.

La Commission Gentrale a reconnu (4 mars 1909) que la loi n'ayant fixé aucun délai pour cette convocation, il suffit qu'elle ait été faite la veille de la séance. Cela peut avoir des inconvénients pratiques très sérieux. Il serait à désirer que pour garantir les droits des réclamants, un petit délai soit fixé.

Le président n’a pas de voix prépondérante. En cas de partage égal, la décision du conseil municipal est maintenue, la commission ne pouvant statuer, mais elle peut, pour éviter un recours imposé par l'art. 12, devant la Commission Centrale, renvoyer à une autre séance l'examen définitif de la réclamation. Mais si la commission renvoyait plusieurs fois l'examen du recours, soit par défaut de quorum, soit par suite de partage égal des votants, le préfet aurait qualité pour saisir la Commission Centrale, qui jugerait le fond,

Mais en dehors de l'audition du maire et de l'intéressé, la commission aura un autre élément d'appréciation : c'est le dossier personnel du postulant.

Nous avons vu que la loi n'exigeait qu’une simple demande écrite, laissant le soin aux règlements départementaux de fixer les pièces qui paraîtraient nécessaires pour éviter les fautes et les erreurs. Mais sur la proposition du service de l'Inspection générale, le décret du 3 août 1909 a coordonné les diverses dispositions que la pratique avait peu à peu imposées et il a ainsi constitué le dossier personnel qui servira à juger les appels et facilitera le contrôle sur place.

D'après l'art. 11 ($ 3), le président de la commission donne, dans les huit jours, avis des décisions rendues au préfet et au maire qui opèrent sur la liste des additions ou des retranchements prononcés et en donnent également avis aux parties intéressées. Le décret a réglé un point controversé en exigeant que la noüfication faite par voie administrative comprenne toute la décision. Cela était nécessaire pour permettre à l'intéressé de juger s’il devait faire appel.

De plus, ajoute l’art. 11 du décret, la communication du registre sur lequel, nous l'avons vu, les décisions doivent être inscrites à la mairie du chef-lieu de canton, est due à tout habitant ou contribuable de la commune. Un avis contenant mention de l'inscription de la décision sur les registres est publié à la porte de la mairie.

C'est à partir de la notification, par le préfet et les parties en

cause, et de la publication de cet avis que court le délai de vingt jours, fixé pour l’appel devant la commission centrale. Les décisions ont leur effet immédiatement. On pourrait même faire un recours contre toute personne qui, grâce à un retard dans la notification, aurait touché sa mensualité après la décision de radiation ou de réduction.

B) Commission centrale. — La loi s'était contentée d’organiser la commission, mais sans créer une procédure spéciale.

Aux termes de l’art. 11 de la loi, les décisions des commissions centrales peuvent être déférées par toute personne intéressée au Ministre de l'Intérieur, qui en saisit la commission centrale. Par ce terme de personnes intéressées, la loi entend

toutes ceiles qui pouvaient faire appel devant la commission cantonale, en y ajoutant le maire et le conseil municipal. Mais cette assemblée ne pourra protester que contre une décision contraire à la sienne. S'il s'aperçoit qu'il s’est trompé, c'est à lui à réparer son erreur, suivant la procédure de révision de l'art. 18.

Mais il résulte d’un arrêt de la Commission Centrale, que les membres de la commission cantonale ne peuvent faire appel contre une décision de cette assemblée, il en sera ainsi même pour le maire de la commune intéressée, s’il a pris part à la délibération comme conseiller général. Il doit dans ce cas faire former le recours par son adjoint : cette règle a pour but de sauvegarder le secret des délibérations.

Au contraire, le sous-préfet, quoique ayant présidé la commission, conserve le droit de faire appel : « considérant qu'il « résulte des dispositions combinées des art. 9 et 11, qu'il appar- « tient aux sous-préfets particulièrement désignés pour assurer « et contrôler l'application de la loi, d'exercer dans tous les « Cas, au nom de l'intérêt social, les recours prévus par les art. « précités, tant devant les commissions cantonales de leur « arrondissement que devant la commission centrale. » C'est ce même principe qui autorisait le Préfet à déférer devant la commission centrale, dans l’intérèt de la loi, une décision de la commission cantonale qui lui donne satisfaction, s’il y a quelque irrégularité. |

En principe, l'instruction sera contradictoire, comme devant la commission cantonale. Done le préfet, représentant les services de l'assistance ; le maire, représentant la commune, et l'intéressé doivent recevoir une notification du recours chaque fois que ce n’est pas eux-mêmes qui l'ont formé. Il doit en être de même de tout contribuable où habitant de la commune qui aura fait un appel admis par la commission cantonale, La loi n'ayant fixé de délai pour répondre, la Commission Centrale l’a limité à quinze jours.

Une simple lettre adressée au ministre de l'Intérieur contenant les faits suffira. La loi n'a pas voulu compliquer la procé-

dure, la plupart des intéressés étant nécessairement d’instruction peu développée.

C'est le Préfet qui sera chargé d’instruire l'affaire, et il aura à fournir dans le délai maximum d'un mois, dans son rapport, toute une série de pièces indiquées dans le décret d'août 1909.

La procédure est toute entière écrite. Un commissaire rapporteur est désigné et doit déposer sés conclusions dans les dix Jours. :

Les décisions sont notifiées administrativement par le Ministre de l'Intérieur. Elles subissent les mesures de publicité ordinaire et minute en est conservée au secrétariat de la commission.

Mais la Commssion Centrale ne peut être saisie que des recours contre toute décision de la commission cantonale ou de la commission départementale, mais elle ne peut juger un pourvoi contre une décision par laquelle un préfet a statué au lieu et place de la commission cantonale, quand bien même il serait évident que le Préfet a outrepassé ses droits.

d) Nature des commissions spéciales (autorités administrahves ou juridictions ?) —- Mais quelle est la nature juridique des commissions spéciales créées par la loi de 1905 :

Sont-elles des autorités administratives? sont-elles des organes juridictionnels ?

La question est intéressante en théorie comme en pratique : la loi n’a pas reconnu par un texte formel le droit à l’assistance ; la modification apportée en cours de discuss'on, à l’article 1°, par la suppression du terme « ayant-droit » a permis sur ce point la discussion.

Certains persistent à ne voir dans ces organes spécialement créés et dans les procédures adoptées, que des moyens d'assurer pratiquement à tous ceux remplissant les conditions exigées par l’art. 1% le bénéfice de la loi, sans qu’il en résulte pour elle un droit juridiquement consacré. Ils ne voient, dans toutes les dispositions prises, si impératives qu'elles soient, que les règles d’une tutelle de l'administration chargée de protéger les indi-

gents contre les irrégularités et l'arbitraire des conseils municipaux, en leur facilitant les moyens de mettre en mouvement cette tutelle et d'en surveiller l'exercice.

Cette théorie ne pourra plus se soutenir, si les commissions sont réellement des juridictions. Au contraire, si elles sont des autorités administratives leurs décisions sont dés actes d'administration. incompatibles avec l’idée d'un droit reconnu.

Mais de la solution de cette question dépend aussi la nature du recours qui pourrait être formé contre leurs décisions devant le Conseil d'Etat. Si la commission est autorité administrative, ce sera le recours ordinaire pour excès de pouvoir qui n'exige que la violation d’un intérêt personnel ; si elle est juridiction, ce sera le recours en cassation qui ne peut être intenté qu'après la violation d’un droit.

Nous n'avons pas à étudier ici, les différences qui séparent les deux recours en annulation basés tous les deux d’ailleurs sur l'excès de pouvoir : 11 nous suffit d'en signaler une des principales : c’est que le recours en cassation ne peut attaquer que les jugements rendus en dernier ressort, tandis que l'autre peut être formé contre tout acte d'administration, même si l’autorité qui l’a pris a des supérieurs, ayant droit de réformation.

Il nous semble que l'on doit reconnaître dans ces commissions des juridictions administratives au même titre que les conseils de révision, les conseils de l’instruction publique, les conseils contentieux des colonies. Les décisions de la Commission Centrale pourront donc seules être intentées devant le Conseil d'Etat par le recours en Cassation.

Des ob'ections sérieuses ont été soulevées contre cette théorie.

D'abord, disait-on : la loi n'a prévu aucune procédure, n’a exigé aucun quorum, n'a pris aucune mesure pour remplacer les membres qui seraient dans l'impossibilité de siéger, même si celle-ci est permanente, comme nous l'avons vu pour certains membres de droit. Cet argument n’a plus aucune valeur après le décret du 3 mai 1909. A défaut de la loi, il a réglementé la procédure, limité la compétence, exigé la présence de quatre

membres, et s’il n’a pas donné au préfet, le droit de remplacer, comme pour les conseils de révision, les membres absents par des suppléants, cette considération a peu d'importance ; il en est de même dans d’autres juridictions.

Ensuite, objecte-t-on également, le pouvoir de dresser la liste donnée dans certains Cas par l’article 12, à la commission cantonale au lieu et place du conseil municipal et à la commission centrale, est incompatible avec l’idée de juridiction. Cela n’est pas douteux. Mais le rôle des commissions n’est plus alors le même. Elles agissent réellement comme autorités administratives. La procédure a été réglée en conséquence, et leurs décisions, même celles de la commission centrale peuvent être attaquées à nouveau en appel, devant la commission cantonale ellemême, en suivant la procédure contentieuse.

Enfin, on a cru faire valoir un troisième argument, en prétendant, que le législateur ne peut pas avoir, contrairement à tous les principes, crée deux degrés d'appel. Maïs il ne faut pas se laisser tromper par les appellations de cour d’appel et de cour de cassation appliquées à maintes reprises, au cours des débats parlementaires aux commissions cantonales et centrales : le conseil municipal, accordant ou refusant l’assistance, agit en autorité administrative, personne ne le conteste, La commission cantonale, n’est que le juge en premier ressort, et la Commission centrale, le juge d'appel, dont les décisions pourront ainsi être attaquées devant le Conseil d'Etat, comme le sont celles de la Cour des Comptes ou du Conseil Supérieur de l’Instruction publique, quand ils ont jugé en appel, une décision du Conseil de Préfecture ou du Conseil Académique.

Nous pouvons done conclure que les commissions créées par la loi de 1905, sont des organes juridictionnels, qui consacrent juridiquement le droit à l’assistance. Les décisions de la commission cantonale ne peuvent donc être attaquées qu’en appel devant la Commission Centrale : et les décisions de celles-ci que par le recours en cassation au cas d’incompétence ou de violation des formes,

Un autre effet de cette conclusion, c'est que la commission cantonale he pourrait pas revenir sur sa décision, même si elle reconnaissait avoir été trompée. Celle-ci, comme tout jugement est définitive une fois rendue. Au contraire, le Conseil Municipal qui est autorité administrative peut réparer son erreur matérielle.

Mais alors, ne doit-on pas se demander si la procédure de révision {qui n’est pour les tribunaux administratifs que ce qu'est la requête civile pour les tribunaux judiciaires), admise par le Conseil d'Etat, par l’art. 22 de la loi du 21 mai 1873, dans les cas de jugement rendu sur pièces fausses ou découverte de pièces décisives retenues par une partie, ne peut pas être suivie, contre les jugements rendus en dernier ressort par la commission centrale. La question peut aussi se poser pour la tierce opposition dans le cas où une collectivité, ou une tierce personne se trouverait atteinte par la décision.

La question n’a pas encore été jugée. Il semble bien que le législateur n'est pas préoccupé de cette évertualité, mais il est contraire aux principes élémentaires du droit, d'admettre un recours extraordinaire sans qu'il ait été formellement créé par un texte. |

D'ailleurs la question ne paraît avoir aucun intérêt pratique : il sera plus facile à l'intéressé de renouveler sa demande devant le conseil municipal.

e) De l'appel pour les assistés à domicile de secours départemental ou national. — Mais tout ce que nous avons vu sur les juridictions d'appel ne s'applique qu'aux assistés ayant un domicile de secours communal et dont seuie la demande est examinée par le conseil municipal.

Que dit la loi pour les assistés départementaux ou nationaux ?

C'est l’art. 14 qui prévoit le recours à former contre un refus de la commission départementale. Adoptant les termes de l’article 88 de la loi de 1871, fondamentale pour les conseils généraux, il déclare que les décisions de la commission départementale sont provisoirement exécutoires, mais que le conseil général