PRO ES

Cet arrèt a des conséquences très importantes pour les débuts de l'application de la loi. Il en résulke que tous ceux qui au i” janvier 1907 n'avaient pas cinq ans de résidence continue dans la ville où ils habitarent ce jour-là, quelle qu'ait été la longueur de leurs résidences antérieures, n'avaient pas de domicile communal, ils retomibèrent à la charge du département ou, le plus souvent, de l'Etat. I] en est ainsi pour les hospitalisés dans un établissement situé hors du lieu habituel de la résidence.

Cet arrêt obligeait ie Gouvernement à prévoir au budget de 1910 un crédit supplémentaire de 2 millions.

3° Contentieux. — La détermination du domicile de secours est parfois délicate ; elle a fait naître de tout temps de nombreuses contestations, qui furent toujours considérées comme ressortissant de la juridiction administrative, sauf cependant le cas où elles soulèvent une question d'état, qui doit être renvoyée devant les tribunaux judiciaires.

Qui jugera les contestations qui naîtront à ce sujet ? Le Conseil de préfecture, dit l’article 34. C’est là une grande simplification de procédure.

En effet, la jurisprudence avait fini par admettre, d’une façon définitive, que les contestations sur le domicile de secours, considérées successivement comme ressortissant de la juridiction du Conseil de préfecture, puis du Ministre de lIntérieur, étaient de la compétence du conseil d'Etat ; mais cette haute juridiction ne pouvait être saisie qu'indirectement. La commune qui refusait d'admettre Comme sien un postulant demandait au Préfet d'ordonner l'inscription d'office de la dépense au budget de l’autrecommune, et si celle-ci n'admettait pas cette décision du Préfet, elle l’attaquait par la voie du recours pour excès de pouvoir.

Cette procédure avait l'inconvénient de retarder la solution des litiges, surtout lorsque le conflit portait entre deux communes de départements différents et d'encombrer le rôle du conseil d'Etat d'affaires souvent peu importantes.

L'article 34 est donc une grande simplification, D'ailleurs appel peut être fait de la décision du conseil de préfecture devant le conseil d'Etat : l'affaire sera jugée sans frais et dispensée du ministère d'avocat (art. 36).

De cette compétence exclusive, il résulte que chaque fois que devant un Conseil Municipal ou une Commission cantonale des contestations s'élèvent sur la détermination d'un domicile de secours, ces assemblées doivent surseoir à statuer jusqu’à ce que la question ait été tranchée par le Conseil de préfecture, Saisi par l'intermédiaire du Préfet qui doit être immédiatement prévenu.

Le conseil compétent sera celui du département dans lequel le postulant se trouve avoir sa résidence (le domicile ne peut ici servir d'indication puisqu'il est justement à déterminer) ou dans lequel se trouve situé l’hospice, lorsque ce sera un de ces établissements qui réclamera le remboursement de frais avancés à tort par lui.

Le recours pourra être porté par le vieillard, qui ne pourra jouir de sa pension que lorsque la question du domicile aura été visée, ou par le Préfet, comme chef du service départemental d'assistance, suivant l'avis de la Commission Centrale du 21 janvier 1908, qui reconnaît au Préfet dans l'intérêt supérieur du service le droit de se pourvoir contre les décisions du Conseil Municipal ou de la commission cantonale.

Mais une autre difficulté n’est pas encore également élucidés : les deux communes qui se rejettent réciproquement l'indigent peuvent ne pas appartenir au même département. Quels seront alors les pouvoirs du Conseil de préfecture s’il lui paraît que c’est en dehors de son ressort territorial qu'est situé le domicile de secours ? Pourra-t-il, comme l'ont fait la plupart des conseils par prudence, se contenter de décharger la commune de leur département, sans dire où se trouve le domicile ? La loi est muette sur ce point, ét le Conseil d'Etat, seul, peut expliquer son silence,

Cependant, en vue d'éviter des retards qui préjudicient aux intéressés comme à la collectivité qui sera plus tard reconnue débitrice, la circulaire ministérielle du 14 juillet 1908 estime que ce scrupule des conseils est exagéré : « C'est l'intégralité des litiges concernant le domicile de secours, que l’art. 34 attribue, suivant moi, dit le ministre, au conseil de préfecture du département où l'intéressé a sa résidence. » Il y aura donc lieu de veiller à ce que ia collectivité en cause soit appelée préalablement au jugement et mise à mème de présenter ses moyens de défense.

Il faut remarquer, que par un arrêt de janvier 1909, postérieur à cette circulaire, le conseil d'Etat refuse au conseil de préfecture le droit, après avoir proclamé que le postulant n'a pas de domicile de secours, de déclarer qu’il sera assisté par l'Etat.

De la répartition des dépenses

1° Bureau de bienfaisance et hospice. — Une question très importante se posait tout d'abord. La nouvelle loi allait décharger considérablement les hospices et les bureaux de bienfaisance, qui sous le régime de l’Assistance facultative avaient seuls ja mission de secourir les vieillards et les infirmes.

En vue de ces recours à distribuer, des donations parfois considérables ont été faites soit à ces établissements publics, soit aux communes elles-mêmes : des ressources particulières (droit sur les spectacles, sur les concessions dans les cimetières, etc...) ont été créés.

N'était-il pas juste et prudent d'utiliser ces ressources déjà existantes pour diminuer les charges qui vont être imposées par le nouveau service ?

Des situations analogues s'étaient déjà présentées pour les enfants assistés, en 1869 ; pour les aliénés, en 1838, et plus récemment, en 1893, pour l'assistance médicale, et la solution

adoptée fut toujours la même, l'administration des biens composant les donations reste aux mains des personnes morales qui les possèdent, mais le revenu en est confié à ceux qui ont la charge de l'assistance des enfants, des aliénés ou des malades, suivant le cas.

Ce prélèvement n'était pourtant prévu ni dans le projet du Conseil Supérieur, ni dans celui du Conseil d'Etat, ni dans la proposition de loi préparée par la commission de prévoyance ou d'assurance sociale, ni dans la proposition Bienvenu-Martin. Ce n’est que sur l'intervention de M. Rey qu'elle fut introduite, et actuellement les art. 27 à 30 spécifient que les premières ressources à l’aide desquelles les communes doivent pourvoir aux frais d'assistance sont : 1° les donations faites en vue de l’Assistance aux vieillards, quel que soit l’établissement public donataire, à moins que les conditions des dites libéralités ne s'y opposent ; 2° une participation éventuelle des hospices et bureaux de bienfaisance.

Ce n’est qu'après une vive discussion que des dispositions ont été adoptées, et en cette matière le Sénat porta une sérieuse modification au texte adopté par la Chambre.

Le projet de la commission ne mentionnait pas la nécessité pour que les revenus soient remis aux communes, que le donateur n’aib pas inséré quelque condition, de nature à rendre impossible ce transfert, sans aller contre ses volontés ; cette restriction fût ajoutée pour éviter toute contestation.

Maïs la discussion ne porta pas uniquement sur la simple incompatibilité qui pouvait exister entre le mode de distribution et le fonctionnement du nouveau service : « Il est nécessaire, disait M. Sibille, de bien déterminer les libéralités qui, sans violer les principes fondamentaux de notre droit, peuvent être affectées au service de solidarité sociale. » (1).

(1) M. Sibille citait comme exemple : à Clermont-Ferrand, une commission de juge de paix distribue des secours de 100 francs à des sexagénaäires et de 200 francs à des septuagénaires ; à Nantes. des secours pour les sexagénaires sont distribués par le maire, deux Conseillers municipaux, deux patrons et deux ouvriers.

Ne doit-on pas laisser entières aux bureaux de bienfaisance et aux hospices les donations qui leur auront été faites ? Ces établissements jouissent de la personnalité civile : ils sont placés sous le contrôle et non sous la direction de l'administration communale ; ils ont des patrimoines et des budgets distincts de ceux des communes, et cette indépendance s'explique d'ailleurs historiquement par la formation de dotations constituées avec des libéralités consenties non en faveur des communes, Mais de Ces établissements, spécialement désignés par les donateurs. Déjà, dans sa circulaire du 5 Août 1879, le ministre de l'Intérieur proteste contre la tendance à laisser absorber les établissements publics de bjenfaisance par les conseils municipaux « résultat d’une erreur très répandue qu'il « importe de rectifier dans l'intérêt ide ces établissements, et « dans l'intérêt de l'Etat. » « On suppose, disait le ministre, « que les hospices et les bureaux de bienfaisance sont des « établissements tout à fait communaux, tandis qu'en réalité, « ils possèdent, en vertu de la législation aussi bien que de « leur origine, des revenus propres, et une existence indépen- « dante (HS » {

Prendre (des dotations de ces établissements pour les donner aux communes, n'est-ce pas tomber dans l'erreur indiquée par M. le Ministre. Pouvez-vous soutenir, disait M. Sibille, que dans ces circonstances, il n'y ait simplement substitution d'un organisme à un autre ? Non. Que représentent les secours distribués par le bureau de bienfaisance, un « bienfait volontaire, « une œuvre de charité, l’accomplissement d'un devoir indi- « viduel recommandé par les principes de morale. Que repré-

(1) Aux termes du projet de loi déposé par le Gouvernement sur le bureau du Sénat, le 17 décembre 1912, il résulte « que la part financière des communes dans le fonctionnément de la généralité des établissements de province n'a pas dépassé, pour l'année 1908, 9,2 %, en ce qui concerne les hospices, et 25,5 9, en ce qui concerne le bureau de bienfaisance. Le surplus est fourni par leurs dotations ou des dons, prélèvements sur les spectacles, concessions de cimetières ou dévolutions de biens d'Eglise.

« teront les pensions communales ? Une obligation légale, une « œuvre de solidarité sociale, l'accomplissement d'un devoir « incombant à la société représentée tantôt par la commune, « tantôt par le département où l'Etat. » D'ailleurs, une partie des donations servent à payer des pensions à des sexagénaires, ou des pensions supérieures au taux de la 101. Que fera-t-on dans ce cas ? Le rôle ides bureaux ne sera pas supprimé par la nouvelle loi. Les vieillards ne représentent qu'une faible partie des assistés, et les bureaux ne sont par en somme très riches, puisque d'après les chiffres du Ministre du Commerce de 1900, ils ont secouru 1.385.622 personnes avec 38.648.000 fr. sur lesquels il à fallu prélever 3 où 4 millions de frais d'administration. Cela ne fait donc guère que plus de 20 fr. par personne.

Cette opinion ne fut pas admise, « On nous dit, répondhit « le rapporteur, que les volontés du donateur ne seront plus respectées, puisque les ressources que vous voulez prendre ont « une affectation spéciale. C'est précisément parce qu’elles ont affectation spéciale, qu'elles doivent aller à la commune... Il ne s’agit pas de biens dont le bureau de bienfaisance puisse faire libre usage ; ils les ont reçu pour les appliquer à un « objet détenminé. Or, cet objet leur échappe maintenant, et c'est la commune qui va y pourvoir ; les revenus de la libéralité doivent donc être versés à la commune. » Il n'est pas douteux, en effet, que si ce sont les bureaux de bienfaisance qui ont reçu ces donations, c'est parce qu'à ce moment-là, c'étaient eux qui avaient mission de secourir les vieillards et les infirmes. C’est le but qui seul doit être pris en considération. Or, dans ces donations, le bureau n’a été que le moyen, le seul qui pouvait être employé. Ce n'est donc pas porter atteinte aux volontés du donateur, mais plutôt les interpréter, que de metine la libéralité à la disposition de la nouvelle collectivité à laquelle incombe la charge d’”’assistance. « Si la société a le devoir de secourir les malheureux, elle « à aussi pour devoir parallèle de n'augmenter les charges

«du contribuable que dans la mesure absolument nécessaire. »

Ce sont ces raisons d'ordre pratique qui l'emportèrent, très sagement d'ailleurs, mais sans aller aussi lon que M. Sibille, qui assimilait le patrimoine des établissements publics à ceux des sociétés charitables privées, on doit nous semble-t-il reconnaître cependant, que c’est bien fonder la solidarité avec les ressources données à la bienfaisance.

Cette substitution, une fois admise pour les donations et les legs faits spécialement en vue d'assister les vieillards ou les infirmes, devait-on aller plus loin, et imposer aux bureaux une contribution proportionnée à leurs (revenus généraux, non grévés d'affectation spéciale. Si oui, dans quelle proportion.

Le projet présenté à la Chambre par la commission demandait que cette contribution fut fixée au quart des ressources des bureaux, on pouvait admettre cette quote-part, disait le rapporteur, sans craindre de demander à ces établissements plus qu'ils n’affectaient jusque-là à secourir les vieillards. Il était, en outre, nécessaire de rendre cette contribution obligatoire au lieu de la laisser comme pour l'assistance aux malades à l'arbitraire du préfet, qui doit la fixer. « En s’entourant de « tous les éléments d'information qu'il pourra réunir et en « s’efforçant de se mettre id'accord avec la commission admi- « nistrative du bureau de bienfaisance. » L'expérience a en effet prouvé, que malgré les circulaires ministérielles, la part contributive de ces établissements, irait toujours en diminuant.

Ces dispositions furent d’abord adoptées à la Chambre, en ce qui concerne les bureaux de bienfaisance (la part des hospices, restant toujours facultative) mais au Sénat, on estima que les situations des bureaux étaient très variables : les uns bien dotés, paieraïent.donc plus du quart, les autres, et c'est peut-être le plus grand nombre, ne vivant que par les subvenlions communales, qui s'élèvent à elles seules à 13.767.513 fr., aur les 39 millions de revenus des bureaux. Il serait alors inutile de leur imposer une contribution, qui selon le mot d'un orateur, ne serait qu'une passation d'écrilure profitable seule-

ment aux receveurs de la commune et du bureau de bienfaisance. dont elle augmenterait les remises, On convient done Ce ne considérer la contribution des bureaux de bienfaisance que comme éventuelle et facultative et on tomba d'accord sur la rédaction suivante qui est devenu l’art. 30. « Les bureaux : de bienfaïsance, les hospices et les hôpitaux possédant, en « vertu de fondations ou de libéralités des biens dont le revenu « à été spécialement affecté à l'assistance à domicile des vieil- « lards, des infirmes et des incurables, seront tenus de contri- « buer à l'exécution de la présente loi conformément aux conditions de la donation jusqu’à concurrence dudit revenu. » Ce sera au préfet ou au sous-préfet qu'il appartiendra au moment du réglement du budget des établissements charitables, de fixer s’il y a lieu le montant ide cette contribution qui devra respecter les clauses des fondations. Agir autrement aurait été risquer d'arrêter les dons charitañles.

Le préfet ne pourra donc pas imposer une contribution sur les fonds libres du bureau, mais la mention, même pour simple mémoire de ce concours pourra être utile pour l'avenir. Si on applique l'avis ministériel du 20 Août 1906, qui recommande aux préfets de veiller à ce que les bureaux de bienfaisance ne soient autorisés à accepter les libéralités faites en faveur de la généralité des pauvres, que moyennant l’affectation par la commission administrative d’une partie des fonds à l'assistance aux vieillards. Mais cela sera peut-être difficile

en pratique.

Notre article parle aussi des fondations qu'auraient reçu les hôpitaux et hospices. En effet, les lois du 7 août 1851 et du 21 mai 1873, ne leur interdisent pas d'accepter les dons de cette nature, et les autorisent à consacrer une part ide leurs revenus à l'assistance à domicile. C'est la commission administrative, qui distribue les secours soit directement, soit SOUS forme de subvention à la commume. On pourrait trouver également des bureaux de bienfaisance qui entretiennent des indigents dans les hospices.

Les hôpitaux et les hospices devront donc contribuer aux dépenses du service, dans la mesure des libéralités dont nous venons de parler, mais là ne se borne pas leur le. « Les hospices communaux, dif l'art. 31, sont tenus de recevoir « gratuitement, autant que leurs ressources propres le per- « mettent, les vieillards, les infirmes et les incurables ayant « leur Yomicile de secours dans la commune où est situé « l'établissement et qui ont été désignés par l’hospitalisation « conformément à l'art. 19. La même obligation incombe aux « hospices intercommunaux à l'égard des vieillards, des in- « firmes, et ides incurables, ayant leur domicile de secours « dans les communes au profit desquelles ces hospices ont été « fondés. » La loi aurait dû ajouter, dans les limites ou cette obligation est compatible avec les actes de la fondation. C'est ainsi qu'un hospice fondé pour aveugles ou pour aliénés, ne recevra que des assistés de ces catégories, ou bien un hôpital exigeant pour son entrée certaines conditions, soit de résidence, soit d'âge, soit même de religion, verra ces conditions respectées. La loi a voulu en somme sur ce point maintenir le statu quo. L'hospice ne pourra se prévaloir de la nouvelle loi pour se dégager de ses charges.

Mais l'obligation de l’hospice est limitél par ses ressources propres, c’est-à-dire les revenus qu'il possède par lui-même, défalcation faite des frais d'administration. Il faut remarquer d'ailleurs que les subventions des communes disparaîtromt rapidement, parce que celles-ci auront intérêt pour bénéficier des subventions de l'Etat et du département à les remplacer par d'entretien d’assistés au prix de journée fixé. En effet, si las revenus absorbés par les assistés admis gratuitement, il reste encore des lits disponibles ils pourront être occupés par les communes moyennant le prix de journée fixé.

La circulaire du 16 avril 1906 nous indique par quel simple caleul sera établi la contribution gratuite de l'hôpital. Sous le contrôle du Préfet, les municipalités et les commissions des hospices calculeront, d'après les derniers budgets, les revenus propres de l'établissement. Pour ce calcul, il faudra des