Isambert, XXVI, p

3. D’après M. Coiffîer, ouvr. cité, p. 179, les restrictions de l’édit de 1749 furent « exécutées rigoureusement » vis-à-vis des hôpitaux de la généralité de Riom. — Cependant la loi fut quelquefois transgressée ailleurs. Ainsi, à la suite d’une visite de' Colombier en Champagne, La Minière, chef du service des établissements de bienfaisance au Contrôle général, recommandait à l’intendant de veiller à ce que les administrateurs d’hôpitaux ne fissent aucune construction, emprunt ou aliénation sans un arrêt du Conseil et ne fissent pas d’autre emploi de fonds que ceux que l’édit de 1749 permettait aux gens de mainmorte. Arch. Aube, C 1889. On a déjà cité plus haut d’autres contraventions à l’édit de 1749. Il est à remarquer qu’il demeura en vigueur après la Révolution, n’ayant jamais été abrogé. 11 est expressément invoqué et sa stricte application est recommandée dans les « Instructions du Ministre de l’Intérieur aux Administrations Centrales de département sur l’exécution de la loi du iG vendémiaire an Y ». Arch. nat., AD XIV 7,

3o8 l’assistance et l’état a la veille de la révolution

Ce qui caractérise essentiellement ce genre d’établissements, c’est-àdire leur patrimoine distinct des biens de l’Etat, n’a pas été atteint. Le roi essaie d’en diriger l’administration, d’empêcher tout acte de gestion contraire à l’intérêt du corps lui-même ou à l’intérêt public ; il prescrit le meilleur emploi des fonds ; mais le patrimoine charitable demeure séparé de la fortune même de l’Etat. Or, le gouvernement de Louis \Y1 i\[ plus que maintenir le contrôle du roi et la nécessité de son autorisation pour toute acquisition nouvelle d’immeublés; il alla jusqu’à statuer sur la destination même de ces immeubles. C’est l’objet de l’édit rendu à l’instigation de Necker, en janvier 1780, autorisant les hôpitaux à vendre leurs biens pour liquider leurs dettes et à verser le sufplus dans la Caisse des Domaines.

Etait-il donc possible de toucher ainsi à des biens d’une destination spéciale, et n’était-ce pas violer le vœu même des fondateurs ? En 1763, l’idée d’aliéner les biens de l’hôpital général de Rouen pour sulivenir à ses besoins était vivement repoussée par les administrateurs. (( Cette idée, disaient-ils, n’est-elle pas combattue et par la nature même de ces biens dont la plus considérable partie serait seulement vendue le denier vingt, et parce qu’ils ont été donnés ou acquis à des charges les uns de messes, offices, services et prières, les autres de l’entretien d’écoles publiques et dans l’intérieur de l’hôpital, une portion pour doter de pauvres tilles, une autre assez considérable pour servir spécialement à retirer dans khôpital les filles et femmes débauchées, une autre portion pour recevoir et entretenir des pauvres sur présentations ou nominations, d’autres pour être toujours en la possession de l’hôpital et servir à la sulisistance des pauvres, sans qu’il soit permis de les aliéner, et parce qu’ils sont enfin le gage et l’objet de toutes les charges, dettes et rentes de l’hôpital qui excèdent de beaucoup les revenus des biens-fonds ^ ? » Les administrateurs de l’hôpital général de Rouen défendaient la thèse de l’immutabilité et de la perpétuité des fondations ; ils avaient en vue la volonté réputée indéfiniment respectable et imprescriptible des fondateurs. Pourtant cette thèse était déjà singulièrement ébranlée en 17Ô3, depuis que Turgot avait condamné le « resjoect superstitieux » des fondations. On peut voir dans son célèbre article de l'Encyclopédie quelle était la doctrine dominante au xvm® siècle, et, bien que nous l’ayons déjà exposée, il faut la rappeler ici. Le droit de fonder n’est pas naturel comme le droit de propriété ; il dépend de la puissance ])ublique qui le fait naître et lui donne les moyens d’existence, selon les besoins mêmes de la société. C’est un droit d’origine politique, un droit social. Dans une fondation, ce que l’Etat doit donc envisager,

. U Instruction et tableau », 1760.

LES RESSOURCES DE LA CHARITÉ

c’est non pas le but conçu par les fondateurs, mais l’utilité publique. De ce point de vue, le pouvoir du gouvernement s’étend bien au-delà de la simple surveillance. Ayant des conceptions plus larges et plus générales que « les volontés capricieuses )) de (( particuliers ignorants et bornés », il s’inspire du bien commun de la société dont il gère les intérêts, et non seulement du bien présent, mais de celui des générations futures. Nul droit individuel adverse ne saurait l’empêcher « de disposer des fondations anciennes, d’en diriger les fonds à de nouveaux objets, ou mieux encore de les supprimer tout à fait ». Dans ces fondations nées du désir de satisfaire « une vanité frivole », dont l’exécution peut malaisément se prolonger, soit que l’esprit du fondateur se perde, soit que la valeur du gage (argent ou rente) diminue, dont l’utilité momentanément réelle a disparu par le progrès du temps, dont l’entretien est onéreux, rien donc qui doive enchaîner perpétuellement la volonté de l’Etat, guidé par le seul souci de l’intérêt général. Or, il se trouve que la possession d’immeubles par les établissements charitables ne répond plus au but même des donateurs : le soulagement des pauvres. Elle exige de gros frais d’entretien, n’assure que d’insuffisants produits. Pour subvenir à des besoins chaque jour croissants, les hôpitaux sont contraints de s’endetter et ne vivent que des secours du gouvernement. 11 appartient donc au roi de changer la destination de ces biens, d’en modifier l’affectation jugée à tort irrévocable E

C’est ce genre de considérations qui incita Necker à faire rendre l’édit de janvier 1780, dont l’importance théorique est grande, s’il n’a pas eu, comme on verra, les résultats pratiques que son auteur espérait 2.

Le préambule indique avec force les motifs de la mesure. N’ayant que des revenus insuffisants, les hôpitaux ont dû (( restreindre leurs œuvres de bienfaisance ». Leurs principaux capitaux sont des immeubles réels, qu’une a administration collective et changeante », par conséquent anonyme et irresponsable, ne fait pas assez produire, et dont la gestion est coûteuse. 11 faut donc les décharger de leurs immeubles. Au surplus, le produit de la vente servira à l’acquittement de leurs dettes.

A vrai dire, si la mesure s’était arrêtée là, elle n’eût pas été excessivement hardie. Ce n’était pas la première fois que les hôpitaux étaient autorisés à aliéner leurs biens immobiliers en vue du paiement de

1. Ce sera la thèse même de la Constituante. Voir à ce sujet le résumé très clair de M. Grünebaum-Ballin, La séparation des Eglises et de l’Etat, Paris, igoB, in-8“, p. 62 et suiv., la théorie de « la dette perpétuelle » et p. 1/17 et suiv., «revendications des bienfaiteurs ».

2. Le texte est aux Arch. nat., AD XIV 3, et dans Isambert, xxvi, p. 267.

3lO I/ VSSISTOGE ET l’ÉTAT A LA VEILLE DE 1. V RÉVOLUTION

leurs dettes Mais on allait maintenant plus loin. On prétendait faire du produit des aliénations un usage étranger à la bienfaisance. Une fois les dettes acquittées, Necker proposait d’employer d’abord une partie du reliquat à la construction de lieux claustraux autorisés par le roi ; quant au surplus, s’il n’était pas employé en ces placements de rentes que l’édit de 1749 permettait, il devait être versé dans la Caisse générale des Domaines pour servir à recouvrer les domaines de la couronne aliénés à trop vil prix ou à faire de nouveaux contrats avec les engagistes.

On sent toute la gravité d’une telle mesure. C’était la mainmise de l’Etat sur une portion des biens hospitaliers dans un but fiscal. Le législateur avait liien conscience de la portée de son acte. Il n’hésitait pas à se féliciter de « l’utilité essentielle et permanente que l’Etat et ses finances retireront ainsi de l’emploi de ces capitaux ». Au nom de l’intérêt public, des finances du roi, toute considération de la pensée des fondateurs était donc bannie.

En portant une telle atteinte au patrimoine des établissements charitables, le gouxernement se préoccupait, il est vrai, de leur assurer d’autres ressources et de leur offrir pour le produit de la vente de leurs immeubles un emploi (( qui fut à la fois solide, avantageux, susceptible d’accroissement et conforme aux lois établies sur les deniers des communautés ». Or, cette solidité et ces avantages, quel en serait le meilleur garant, sinon le gouvernement lui-même? Grâce aux privilèges des hôpitaux, (( leur fortune ne pouvait être exposée à aucun évènement, toutes les fois qu’elle serait liée à celle de l’Etat ». Il suffirait donc du lien légal d’un contrat reconnaissant que les sommes prêtées par les hôpitaux étaient (( le bien des pauvres et la dette la plus sacrée de l’Etat ». A chacune des maisons qui auraient consenti à traiter dans ces conditions, la Caisse des Domaines verserait tous les trois mois les intérêts de ces sommes.

L’engagement pris envers elles aurait donc une grande force, étant fondé sur un contrat écrit. Aucune raison (( d’inquiétude », surtout si l’on comparait l’obligation nouvelle prise par le roi avec cet acte de simple « protection » et de pure (( libéralité » t|ue représentaient les concessions d’octrois, d’exemptions et de franchises, source d’une grande partie des revenus hospitaliers. Le gouvernement multiplierait même les précautions de garantie. En compensation de l’accroissement progressif dont la valeur des immeubles pourrait dans la suite profiter, il serait procédé tous les vingt-cinq ans à la révision des contrats, et l’engagement du roi serait augmenté du dixième en capital et arrérages.

I. Edit (l'avril i(‘h)o pour rH(jt(d-Diou d(' Paris, Même mesure en 1709. Martin- Doisy, onvr. cite, au mot ndministratioii.

LES RESSOURCES DE LU CHARITÉ

Telle était la combinaison financière prévue par l’édit de 1780. Qui devait véritablement y gagner, les hôpitaux ou l’Etat ? Le législateur y voyait avantage pour tous. Pour les hôpitaux, parce qu’ils auraient des revenus assurés et croissants au lieu des revenus incertains et de plus en plus insuffisants des immeubles, et qu’ils trouveraient dans le trésor public un gage stable. Pour le gouverneiTient, parce qu’il se créait à lui-même d’immédiates ressources nouvelles et qu’il allait faire mettre peu à peu dans la circulation générale^ des biens qui échappaient à toute espèce d’imposition.

Le législateur escomptait d’avance le succès de l’entreprise. L’Hôpital Général de Paris (établissement, il est vrai, d’origine royale) avait reçu communication du projet d’édit et l’avait approuvé L Gomment supposer que les auties établissements ne seraient pas satisfaits de ces dispositions ? Pouvaient-ils oublier que les prorogations et augmentations d’octrois, sans cesse sollicitées par eux, étaient une charge pour le public ? Ne devaient-ils pas craindre qu’on leur sût mauvais gré de repousser, pour accroître leur fortune, « des moyens simples et raisonnables » en conformité avec le bien de l’Etat ? Serait-il juste de leur accorder les unes, s’ils n’avaient pas montré un sincère désir de faire d’abord emploi des autres ? Cette dernière considération était pleine de menaces pour l’avenir des hôpitaux. Elle illustrait la pensée intime du gouvernement, qui pourrait essayer un jour d’arracher par l’intimidation ce qu’il n’aurait pu obtenir de la bonne volonté.

Certainement, après l’édit de 1749, celui de 1780, quoique beaucoup moins connu, est l’acte le plus considérable de l’ancienne législation en matière hospitalière. 11 associait étroitement le patrimoine de la charité aux finances publiques, dont il tendait à en faire une branche. 11 changeait d’office le caractère des biens émanés des fondations anciennes et les affectait aux besoins publics, én même temps qu’il amoindrissait l’indépendance financière des hôpitaux et les rattachait à l’administration générale. C’est ici la zône où le droit de protection et de contrôle est limitrophe du droit de propriété, entre le corps moral remplissant un service d’intérêt commun et le service administratif alimenté par les revenus de l’Etat. Ainsi qu’on l’a dit justement, « quand le tuteur songe à dénaturer le patrimoine de ses pupilles, il est tout près de se l’approprier à la première occasion 2 ». Neuf ans plus tard, la confusion du patrimoine hospitalier et du

1. En revanche, peu de mois auparavant (18 août 1779), l’Hôtel-Dieu protestait contre la théorie que les biens des hôpitaux font partie de l’Etat, que leur propriété peut être confondue avec celle de l’Etat, « qu’elle fait une seule et unique masse sur laquelle il doit prendre leur dépense, comme toutes celles dont il est chargé ; qu’en conséquence, il est en droit d’en disposer, comme tout propriétaire le peut faire de sa chose ». Brièle, Documents, II, 7/1.