LA QUESTION COMMEBCIALE DEVANT LA DI^E GERMANIQUE

Les premiers projets de constitution fédérale attestent que les grands cabinets allemands partageaient, dans l'origine, avec les populations, le désir de resserrer les relations entre les nouveaux confédérés. Celui de la Prusse, présenté le 13 septembre iSlli par le prince de Hardenberg, signalait comme des buts à poursuivre dans l'intérêt général, l'adoption d'un code de lois et d'un système mo-

\ nétaire uniformes, une bonne organisation des douanes et des postes, des facilités enfin dans le commerce réciproque. Le plan autrichien de la même année était plus

^ précis encore ; il chargeait la diète d'assurer par des lois la liberté du commerce et de la navigation dans le sein de la Confédération germanique. En 1815, d'après une nouvelle formule, concertée entre l'Autriche et la Prusse, la diète se réservait, dès sa première réunion, de prendre

— des mesures pour la liberté du commerce entre les États allemands, ainsi que relativement à la navigation,

et à d'autres objets intéressant la prospérité commune (1).

Cette formule ayant soulevé dç Toppositiou, notamment de la part de la Bavière, organe de la défiance des petits États, on substitua délibérer à prendre des mesures. Bientôt le mot de liberté fut retranché, et la dernière I»u-tie dn paragraphe disparut également. De ces labo* rieuses négociations sortit l'article 19 de l'acte fédéral, conçu en ces termes:

« Les membres de la Confédération se réservent, dès la première réunion de la diète à Francfort, de délibérer sor le commerce entre les différents États ainsi que sur la navigation, d'après les principes adoptés au congrès de Tienne. »

Bien que vague et insuffisant, cet article donna cependant de grandes espérances, fondées sur les sentiments généreux dont la conférence avait paru animée.

Les tendances de Tépoqne étaient libérales ; elles ressortent des traités conclus alors entre les États allemands. On abolit partout les droits odieux d'aubaine et de détraction ; on s'entend sur la navigation des fleuves. Les articles 108 à 116 de l'acte du congrès de Vienne avaient prescrit des règles équitables sur le régime des cours d'eau communs à plusieurs États. Des conventions particulières forent signées en conséquence pour la navigation du Necker, du Mein, de la Moselle, delà Meuse, et de l'Escaut, tout aussi bien que pour celle du Rhin. Les riverains s'accordaient pour percevoir, sur des bases uniformes, des péages dont les taux ne pouvaient être élevés,

(1) D* F. Ta. MuLLER, 2^ partie de Touvrage publié à Hambourg en 1847 S009 ce titre : Mission des Villes anséatiques vis-à-vis du Zollverein allemand.

i6 L'ASSOCIATION DOUANIÈRE ALLEMANDE.

et devaient être abaissés, aucontraire, dans Tintérêt du commerce.

Mais Tentente commune ne fut pas aussi facile sur le régime des douanes que sur celui de la navigation fluviale.

Le 19 mai 1817, la diète fut saisie pour la première fois de la question commerciale par le gouvernement du Wurtemberg. A la suite d'une mauvaise récolte, qui avait provoqué de la part de plusieurs États, et en particulier de la Bavière, des prohibitions et des entraves à la sortie des grains «t des bestiaux, le Wurtemberg signala ce que de telles mesures avaient de contraire à l'intérêt général ainsi qu'aui bons rapports entre confédérés, et demanda qu'il fût délibéré sur leur abolition. Une commission, chargée d'examiner cette proposition populaire, présenta dès le 2 juin un rapport favorable, accompagné d'un projet de convention pour le libre commerce des grains et des bestiaux entre tous 'les États allemands. Envoyé sur-lechamp aux différents cabinets avec le vœu d'une prompte décision, le rapport obtint quelques adhésions vivement exprimées, par exemple celles des maisons de Saxe et de Prusse; mais comme les opinions étaient partagées, comme, d'ailleurs, la récolte de l'année était belle, et que^ selon toute apparence, les restrictions allaient tomber d'elles-mêmes, la diète décida un nouveau renvoi aux gouvernements confédérés, dans le but de préparer les bases d'un arrangement définitif. C'était là, en réalité, un ajournement indéfini. Inutilement, le Wurtemberg, toujours mécontent du régime de sortie de la Bavière, revint-il à la charge au mois de février 1818, la diète ne put aboutir à aucun résultat (1}.

(1) D' F. Ta. MuLLER^ déjà cite.

Elle eut bientôt à reprendre, non pas la question restreinte des denrées alimentaires, mais celle même de ruaité douanière et commerciale. Cette question était posée par une pétition, œuvre d*un homme qui joue un rôle éclatant dans la présente histoire, au nomd*une société h laquelle il sera consacré un chapitre distinct. Abolir les douanes intérieures de PAUemagne, et établir sur les frontiëreseitérieures un système uniforme de douanes fondé sur le principe de rétorsion : telle était la conclusion de cette pétition célèbre, sur laquelle il fut fiit un rapport à la diète le 24 mai 1819. Le rapporteur commença par opposer des fins de non-recevoir & la communication d'une société qui n^avait pas encore une existence légale, et qui prétendait faussement représenter le commerce elj'industriede T Allemagne entière. Quant à la question qui en était l'objet, il reconnaissait que le dix-neuyième article de Pacte fédéral en réservait la délibération à la diète; mais déjà, sans y avoir été provoquée par des particuliers, la diète avait témoigné sa sollicitude à cM égard. Le projet h&rdi d'abolir toQtes les douanes intérieures était séduisant en théorie ; tODtefoiSy s^ns préjuger Fopinion des cabinets euimêmesy on ne pouvait se dissimuler la difGculté de son exécution. Afin de le soumettre & un mûr examen lors des débats prochains sur Tarticle 19, et de donner, autant que possible, satisfaction au commerce, le rapport coDclBait à une demande d'instructions auprès des gouvernements respectifs, et c'est ce qui fut résolu.

Dès le 22 juillet de la même année, pressées par les réclamations d'industriels en détresse , les maisons de Saxe se déclarèrent pour la liberté du commerce de Tillemagne, promise par l'acte fédéral, en ajoutant que, sous

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le régime existant, avec des populations misérables et hors d'état de payer les impôts, elles auraient peine à subvenir aux dépenses militaires de la Confédération. Sous une pression semblable, la Hesse-Darmstadt fit peu après une déclaration dans le même sens. Bade, enfin, s'exprima dans des termes analogues, avec T adhésion plus ou moins explicite de quelques autres États. Ce ne fut cependant qu'après un long intervalle, au commencement d'août 1820, que l'affaire fut renvoyée à une commission, dont le rapport consista dans un simple aveu d'ignorance et d'incompétence. Depuis lors il n'en est plus fait mention sur les procès-verbaux de la diète, si ce n'est à la date du 26 août iS2k pour le remplacement de membres siortants d'une commission inactive (i). Indépendamment de la diète, leur Organe permanent, les puissances allemandes avaient éprouvé, dans les graves circonstances de 181d, le besoin d'une représentation extraordinaire. Les ministres des principales cours s'étaient réunis, le 6 août, à Carlsbad, sons la présidence du prince de Metternich. Onsàitf ue ces conférences ministérielles étaient dominées par des préoccupations politiques, qui laissaient peu àe place^ à des questioDs^ d'une autre nature. Le ministre de Bade, néanmoins, trouva occasion de soulever celle de la liberté dtt commerce entre les États allemands et d'une protection visà-vis dé l'étranger. Rappelant les vœux énergiques et unanimes des deux chambres badoises, il réclamait une solution favorable comme un moyen d'apaiser TagitatioD des esprits, d'atténuer l'effet des mesures de compression qu'on allait prendre, enfin d'offrir une sorte de compensation pour tant d'espérances trompées. Mais il

(1) Dr F. Th. McLLER, déjà cité.

œ pnt obtenir rien de plus que la promesse de reprendre la qoestioQ dans les nouvelles conférences qui allaient se t^iir à Vienne.

A ces conférences, qui s'ouvrirent le 25 novembre, le gouTemement badois, poursuivant son but avec perse- Térance, fit présenter un mémoire qui donnait corps à 3iie idée Tague en développant un plan détaillé d'assodation douanière qui comprenait tous les Ëtats de la Confédération, hormis TAutriche. On retrouve dans ce mémoire remarquable, écrit par Féminent économiste Nebenias^ la plupart des maximes qui, longtemps après, ont servi de I>ase au Zollverein. De laveu de Tauteur liû^néaie (!), les diplomates ses collègues n*en tinrent à peu près aucun compte, pas plus que d'une nouvelle pétition de la Société de commerce et d'industrie ; mais TaspiratioD généreuse vers Tunité commerciale avait pris la forme arrêtée et palpable d'un projet sérieux; un pas décisif avait été Xait vers son accomplissement.

Les ministres allemands, du reste, ne se séparèrent pas sans donner un témoignage de sympathie pour les intérêts matériels. Us insérèrent, dans l'acte final de Tienne du 8 juin 1820,xet article, qui en est le soixantecinquième et dernier :

« Les objets soumis par les articles 16, 18 et 19 de 1 acte fédéral aux délibératioti^ de la diète, demeurent réservés & son examen ultérieur, afin que, par une convendon commune, oïl puisse arriver, autant que possible, i une législation uniforme. »

Le nouvel article, comme le précédent, était destiné à rester entre les mains de la diète une lettre morte ; mais l'un et l'autre devaient être vivifiés par l'opinion

(l)?CEBsmi9, Revue trimestrielle aUemande, deuxième liTraison de 1838.

publique. Us devaient autoriser de leur texte officiel le diverses unions de .douanes, et aujourd'liui encore ils en tretiennent Tespérance d'une association complète e définitive.

La diète manquait d'initiative en pareille matière ; elle était la tête d'une confédération imparfaite, établie ^1 pour la sûreté intérieure et extérieure de l' Allemagne, et non pour son avancement matériel et moral. Ainsi qu'on le répéta dans son sein et dans les conférences ministérielles, la question des douanes engageait le droit de souveraineté deê différents États, et dès lors elle ne pouvait être décidée par un vote de majorité. Après avoir échoué auprès du pouvoir fédéral , on recourut à la voie des négociations particulières.

.CHAPITRE ly.

' LE 'TâBIV prussien DE 1818.

Rien de grand n'était réalisable, par la diète ou autrement, sans les deux puissances prépondérantes de la contrée, ou du moins sans l'une d'elles. Mais toutes deux suivaient alors une politique commerciale & part« Fidèle aux traditions de Joseph JI, l'Autriche était restée close, à l'instar des autres monarchies européennes, et elle avait devant elle une œuvfe de longue haleine, celle de la réunion successive des différentes parties de son vaste territoire sous un seul système douanier. La Prusse, aussi, avait des réformes considérables à opérer, tant dans ses anciennes provinces que dans les nouvelles. A peine en possession du lot que lui avait donné la vie-

toire, elle s'appliqua à établir TuDité, et en particulier VuDité commerciale dans une monarchie composée de pièces de rapport.

Tandis qne les petits ^tats allemands que Napoléon' axait créés, la Bavière, le Wurtemberg et Bade, avaient déjà, sous Tempire, substitué aux péages intérieurs du iDoyen âge les douanes frontières des temps modernes, les diverses provinces prussiennes n'avaient pas cessé (Tètre régies par une multitude de tarifs.

Dans la Prusse d*avant 1806, on en avait compté jusqu'à 67 ; et la plupart renfermaient des prohibitions multifdiées d*entrée comme de sortfe. Lorsque, après le désastre d'Iéna, le royaume de Prusse, réduit de moitié, déployait dans Tadversité des ressources extraordinaires, lorsque des ministres émin^ts, les Stein et les Hardenberg, sous ^un monarque patriote, y introduisaient les réformes les plus libérale^ et les plus fécondes, le régime des douanes, legs de Frédéric-Guillaume V' et de Frédéric II, n'éprouva que^des modifications partielles et temporaires. Il fut notamment renforcé, vis-à-vis du commerce britannique, par Tapplication du blocus continental, en même temps qu'il était allégé, vis-à-vis du commerce français, par le droit de la conquête. En 1813, lorsque la guerre de Tindépendance éclata, ce fut au tour des marchandises de la France d*étre prohibées, et à celles de TAngleterre d*étre reçues avec faveur. Il est nai que Timmense quantité de ces dernières qui avait inondé les marchés prussiens, provoqua bientôt, en partie, le rétablissement des anciennes digues. Cependant la lé^slation variait de province à province; ici régnait la prohibition, là la franchise; sur d'autres points, on lestait des droits modérés. En même temps Tindustrie du

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pays était aux abois, comme celle du reste de l*Alle— magne ; les fabricants du Rhin, notamment, qui venaient de perdre le marché français, jetaient les hauts cris, et demandaient une protection énergique.

Ce fut dans ces circonstances quelle 7 janvier 1817, le comte de Bulow, mitmtr^ des finances, soumit au roi le plan remarquable d'une nouvelle législation financière, comprenant une réforme radicale de la législation des douanes. Ce plan^ renvoyé à Texamen du conseil d'État, institué peu après, fut élaboré en premier lieu par une commission prise dans le sein de ce corps, et composée de vingt-quatre membres, que présidait Guillaume de Humboldt. L'élément nouveau et l'élément ancien étaient représentés à la fois dans cette conmiission; des disciples d'Adam Smith s'y trouvaient à côté d'opiniâtres conservateurs. On leur avait adjointes présidents supérieurs des dix provincea, pour donner des informations précises sur les besoins de leurs administrés. Les intéressés, enfin, manufacturiers et négociants, furent admis à exprimer leurs vœux.

Jamais peut-être la qttestion de la protection et du libre échange ne fut plus approfondie que datis ces délibérations des hommes d'État de la Prusse. Nous nous bornerons à résumer ici les résolution^ adoptées. Une commission spéciale, chargée de dépouiller les opmbreux mémoires dans lesquels l'industrie manufacturière avait formulé ses griefs, notamment contre l'invasion des cotonnades d'Angleterre et des soieries de France, s'était prononcée à l'unanimité moins deux voix, pour le rétablissement du système restrictif qui existait avant 1806; cet avis ne prévalut ni dans la commission des douanes ni dans le conseil d'État. Le conseil d'État futunaDime

pour déclarer que Tindustrie nationale pouvait se passer de la prohibition. La prohibition fut condamnée en thèse générale et particulièrement dans son application à la Prusse; et Topinion publique, constatée par les présidents supérieurs des provinces, donna son assentiment à œt arrêt. La liberté illimitée ne triompha pas davantage. On s*accorda sur la nécessité et sur les avantages d* un système de protection qui n'exclurait pas la concurrence étrangère; et un' ordre de cabinet, daté de Garlsbad, l^'août 1817, proclama en conséquence la liberté des importations soumise à un droit modéré comme la base de la législation commerciale. Le principe étant ainsi p(Ké, il restait encore à régler les détails : ils furent Tobjet de nouvelles déUbérations, qui confirmèrent^ à beaucoup d'égards, le projet ministériel et aboutirent à la loi mémorable du 26 mai 1818 (1).

Lever les obstacles à la liberté des communications eatre les diverses provinces de l'État ; reculer la ligne des douanes jusqu'aux nouvelles frontières ; en imposant les marchandises étrangères, protéger l'industrie nationale^et assurer le revenu public, telles étaient, d'après le préambule de cette loi, les grandes questions à résoudre; et voici comment elles étaient résolues.

Toute marchandise étrangère pouvait entrer dans le royaume pour la consommation ou pour le transit ; tout produit indigène pouvait en être exporté. Ces deux règles n'admettaient qire des exceptions temporaires, pour des raisons de police; le débit du sel et celui des cartes à jouer n'y étaient pas soumis. La liberté com-

(I) On trouvera de grands détails sur ces délibérations dans l'Exposé économique et statistique de Dieterici. Cet ouvrage a été traduit en français par M. liOBEAI DB l0N!IJkS fils.

24 L'ASSOaATION DOUANIÈRE ALLEMANDE.

merciale ainsi établie présidait aux négociations à ouvrir avec les autres États, inspirant, sMI y a?ait lieu, des traités particuliers, et n*empêchant pas, au besoin, de justes représailles.

Un demi-tiialer par quintal, soit environ 3 fr. 75 par iOO kilog. /était le taux général du droit d'entrée; le tarif ne reprenait que les articles exempts, et ceux qui acquittaient un droit moindre ou plus élevé. Outre le droit d'entrée, il se percevait sur certaiùes mvehandises unimp6t deconsommation,qui, pour les objetsfabriqués, ne devait pas excéder 10 p; 100 de la valeur, et qu^oa avait l'intention de réduire aussitôt qu'on le pourrait sans nuire à l'industrie nationale. L'immunité était la règle à la sortie, règle, d'ailleurs, sujette à des exceptions. Le droit de transit consistait, eu principe, dans la réunion des droits d'entrée et de sortie ; mais il était atténué sur pllisieurs lignes, et déclaré susceptible de modification partout où il serait nécessaire.

Les bases de perception étaient le poids, le nombre et la mesure.

La monarcbie prussienne se composant de deux moitiés séparées l'une de l'autre, on publiait deux tarifs des douanes^ l'un pour les provinces orientales» l'autre poar les provinces occidentales. Hais la circulation des marchandises devenait libre entre toutes les provinces, sous réserve, dans les provinces de Teat, d'un impôt de consommation provisoire sur les vins indigènes des provinces de l'ouest. Tous les péages intérieurs, com« munaux ou privés, qui grevaient le commerce et la consommation, étaient abolis. Les marchandises étrangères, enfin, qui avaient acquitté les droits dans Tun des territoires, jouissaient de l'immunité dans Tautre*

Pour tenir compte des variations éventuelles dans les prix des marchandises, le tarif devait être revisé tous kstroisans.

Les auteurs de cet acte espéraient, par la modération desdroits, écarter la contrebande, compagne habituelle des systèmes douaniers. Afin de mieux la conjurer, ils déddèrent que les douaniers seraient choisis avec un soin particulier et rétribués convenablement; et dès lors, les recherches à l'intérieur, c'est-à-dire au delà des deux lignes de douanes, furent supprimées comme inutiles.

Tel est le système de sage libéralisme que le gouvernement prussien adopta, lorsque les grandes monarchies du continent maintenaient ou élevaient leurs barrières. Ce n'est pas ici le lieu de rechercher si ces dernières étaient libres ou non de suivre une autre ligne commerdale, et si elles s'en sont bien ou mal trouvées ; l'expérience, qui condamne les unes^ justifie les autres. La modération était imposée à la Prusse par sa configuration territoriale, par les Intérêts agricoles qui prédo* minaient dans son sein, par ses rapports avec le reste de l'Allemagne. Elle lui était de plus cont>eillée par les doctrines économiques que^ professaient beaucoup de ses hommes d*&tat et de ses adininistratenrs» La JRidieue des Nations servait depuis longtemps de texte à renseignement de l'économie politique dans les différentes chaires du pays, notamment dans celle de Kraus à Kœnigsberg; et elle avait fait de nombreux prosélytes. Faut-il voir, en conséquence, avec un économiste allemand (1), dans le système prussien, la théorie libérale d'Adam Smith passée de l'abstraction à la réalité 7 Non certes; cette théorie, essentiellement négative, est

{\) Hom», VAssociaHon Memande»

26 L'ASSOCIATION DOUANIÊBE ALLEMANDE.

boDne, dans ses termes absolus, pour détruire et non pour organiser. Elle servit à faire table rase de 1 ancien régime, mais ce n*est pas elle qui inscrivit sur le nouvel édifice le mot de protection à côté de celui de libérien l Cette alliance eût paru monstrueuse à des libreéchangistes fervents.

f La loi du 26 mai 1818 fut inspirée par un patriotisme intelligent. On peut y signaler plusieurs défauts; la distinction entre Timpôt de consommation et le droit d'entrée, l'exportation des laines brutes grevée d*un droit de 3 thalers 8 bons gros par quintal (environ 23 fr. 75 c. par 100 kilogr.), des taxes élevées sur le transit. Mais, iodépendamment de Tunité commerciale établie entre toutes les provinces, le discernement avec lequel les différentesespècesde marchandises étaient traitées, lesdenrées de luxe, telles que sucre, café, vin, tabac, seules fortement taxéesau taux d'environ 30 p. 1 00, comme devant fournir au trésor ses principales recettes, T^entrée des objets manufacturés, et en particulier celle des tissus de coton, plus ou moins restreinte, mais non empêchée, les facilités à l'importation des matières brutes étrangères et à l'exportation des produits nationaux, enfin l'adoption de la base de perception la plus sitnj^e, du poids pour le plus grand nombre des articles, du nombre et de la mesure pour quelgues-uns, faisaient de cette loi, pour l'époque, une innovation hardie, une loi modèle. Faite pour un État de 10 millions et demi d^abitants, la loi de 1818 devait régir plus tard toute une grande association. Mais c'est à tort qu'une telle destination loi a été quelquefois attribuée. En la préparant, le gouvernement prussien n'avait songé qu'à la Prusse, il était étranger alors aux projets d'association, et fut confirmé

depuis dans son indifférence par les bons résultats de son iM>aTeau régime. C'était à son insu et comme providentiellcmeDt qu'il posait une pierre d'attente pour un avenir imprévu.

En attendant, cettelégislation, beaucoup moins restrictive que la précédente, mais beaucoup mieux appliquée, mécontenta les petits États de TAIlemagne. Ils s'en plaignirent avec amertume, parce qu'elle ne traitait pas les àDemands autrement que les étrangers, et que, déjà resserrés entre les douanes autrichienne et française, les douanes prussiennes achevaient de leur clore toute issue. Vers la même époque, l'Autriche avait fermé aux toiles de laSouabele débouché de l'Italie. De là une vive initalioDy qui eut , comme on va le voir, de très-importantes conséquences.