CHAPITRE III

LES TBAl'ïfiS D^ASSOCIATION.

Les vingt et quelques États allemands qui ayaient apporté dans le ZoUverein la totalité ou une parrtie de leur territoire, n'y participaient pas tous au même titre. Les uns étaient des associés yéritables, traitant entre eux sur le pied de l'égalité ; les autres, satellites des premiers, n^appartenaient à Tassociation qu'indirectement. En 1S36 les associés directs étaient au nombre de dix, savoir : la Prusse, la Bavière, la Saxe-Royale, le Wurtemberg, Bade, les deux Hesses, Nassau, Francfort-surle-Meio, et la Thuringe. GetL ornière dénomination comprenait, indépendamment de districts de la Prusse et de la Hesse-Electoralc, le grand-duché de Saxe-Weimar, les trois autres duchés saxons, les deux principautés de Schwarzhourg et les trois principautés de Reuss ; ces États ou fragments d'États étaient, on l'a dit plus haut, entrés collectivement dans le ZoUverein, et n'y représentaient qu'une seule personne morale. Les associés indirects se composaient det petits États, ou de portions de territoire d'États voisins, même* étrangers aux ZoUverein, par exemple du Hanovre, du Holstein ou du Mecklembourg, que des arrangements particuliers

avaient aoDexés, sous le rapport des douanes, à Tassocié direct dans le territoire duquel ils étaient enclavés. Ainsi les duchés d'Anhalt et la principauté de Waldeck gravitaient dans Torbile de la Prusse, et celles de Hohen— zoUern dans celle du Wurtemberg.

Pour les deux classes d'associés, à part l'exercice des droits de souveraineté conservé par les uns et aliéné par les autres, les bases de l'association étaient les mêmes. Formulées par les traités de 1833, dont les stipulations avaient été presque textuellement reproduites pour les accessions postérieures , elles consistaient en trois points : une législation uniforme aux frontières extérieures, la liberté du commerce à l'intérieur, et la communauté de^ recettes.

Tous les États reconnaissaient la même législation de douane, le même tarif d'entrée, de sortie et de transit, les mômes règlements. Cette uniformité n'était pas tellement absolue, toutefois, qu'elle ne comportât des exceptions, compatibles avec le but commun, que des intérêts locaux pouvaient exiger. Sur des articles d'un trafic restreint, un régime spécial d'entrée ou de sortie était autorisé au besoin ; et une certaine latitude était également admise pour les droits de transit, suivant les convenances de telle ou telle roule commerciale.

Pour la rédaction du tarif commun, de même que pour la facilité des relations, rien n'eût été plus utile qu'un système uniforme de monnaies, de poids et de mesures. Les parties contractantes prirent à cet égiird des engagements. Le plus pressé était le choix d*un poids de douane commun. Dès le premier tarif on adopta le quintal de Hesse-Darmstadt équivalant à cinquante de nos kilogrammes et assez rapproché des quintaux usités

dans la plupart des États; F Association allemande faisait ainsi, à son début, un premier pas vers le système métrique décimal, et se rapprochait de la France, des Pays-Bas, de la Belgique et de la Suisse. Mais, jusqu'à oouTel ordre, la déclaration, la pesée et le mesurage des marchaDdises, et le paiement des droits de douane continuaient de s'effectuer avec les poids, les mesures et tes monnaies de chaque Ëtat. Ne pouvant encore faire d^parattre une diversité traditionnelle, on en atténuait les inconvénients au moyen de tables de réduction. On ra^vait, à un cours officiel^ dans les bureaux de douane, les monnaies d'or et d'argent des associés. Quant au tarif commun, pour satisfaire également aux convenances du Nord et à celles. du Midi, il contenait deux tableaux distincts, dont l'un donnait les droits en QDîtés prussiennes, et l'autre en unités bavaroises ; dans ce dernier tableau, seulement, l'unité de poids était le quintal de douane.

Tout droit de douane cessait d'être perçu aux frontières intérieures, et les marchandises circulaient d'un État à Tautre avec une entière liberté , en suivant , bien entendu , les routes habituelles. Étaient exceptées , cependant, avec les cartes à jouer et le sel, objets de moobpole pour les gouvernements, et avec les contrefaçons des articles auxquels un État avait accordé un brevet d'invention, certaines denrées, soumises, dans les différents pays ^ à des taxes de consommation différentes, oumêmeimposéesdans les uns sans l'être dans les autres. En principe toute association de douanes devrait être en même temps une association d'impôts, au moins d'impôts indirects. Entre associés, l'équité exige que les conditions de production et de venté , celles du moine

Toute l'étendue du Zollverein était dorénaydot un vaste champ ouvert au travail de tous ceux qui rhabitaient. Le Bavarois pouvait aller exercer son industrie en Prusse, et le Prussien en Bavière, tout comme chez nous le Breton en Normandie et le Normand en Bretagne. Cette solidarité les suivait au dehors; dans les places de commerce et dans les ports étrangers , tous étaient placés sous la protection commune des consuls de Tun ou de Tautre des États contractants''.

Les recettes communes consistaient dans le produit des droits d'entrée, de sortie et de transit.

Avant d'en opérer le partage, on en déduisait les frais d'administration que chaque État prélevait, les restitutions pour perception indue , les boniûcations et modérations de droit accordées en vertu de stipulations communes. Il n'en était pas de même des dégrèvements non autorisés par la loi de douane au profit d'industriels d'un État, ni des exemptions en faveur des objets importés pour l'usage du souverain ou des agents diplomatiques accrédités à sa cour, ni enfin des immunités quelconques à l'entrée, à la sortie et au transit, pour des articles isolés ; le gouvernement de qui la mesure émanait, en supportait les frais, et avait à en tenir compte à l'association. On avait, du reste, maintenu d'un commun accord les faveurs de douane dont jouis* saient les grandes places de foire, tout en déclarant qu'elles ne seraient pas étendues et qu'avec tous les ménagements convenables , on se proposait de les restreindre et finalement de les supprimer: ainsi avaient été calmées les inquiétudes de ces" places , et notamment de Leipsiek.

*Les défalcations nécessaires étant faites, les recettes

se partageaient entre les États associés proportionnelianeot à lear population ; et à cet effet un recensement arait lieu dans chacun tous les trois ans. Les habitants des petits territoires, appendices de l'un d'entre eux , grossissaient le chiffre de celui-ci , qui , en vertu d'arrangements particuliers, payait une somme annuelle à leurs souverains , également d'après la base de la population* A cette règle équitable et simple avaient été ap-portées deux exceptions. Ainsi , la consommation de Francfort-sur-le-Mein en articles étrangers, passibles de droits, étant relativement plus considérable que celle des autres États, sa population urbaine avait été admise pour un chiffre quadruple (1); et la Prusse, pour dédommagement des droits de transit et de navigation perçus sur l'Oder, la Yistule et autres cours d'eau, recevait de la caisse commune un préciput annuel de 500,000 thalers (1,125,000 fr.) .

Yoiià comment étaient réglés les intérêts commerciaux et financiers. Voici maintenant quelle était l'orga* Dîsation des pouvoirs législatif, administratif et judiciaire au sein du Zollverein.

Le trait caractéristique du pouvoir législatif était l'unanimité requise pour ses résolutions. La majorité ne faisait jamais loi. Tout changement à la législation de douane, toute mesure d'une application générale , fûtce même un simple règlement administratif, devait réunir tous les suffrages. Ce n'était point comme dans la diète germanique , où les différents membres participaient aux votes dans la proportion de leur Importance. L'égalité absolue régnait dans les délibérations du Zoll-

(1] Etactement pour 1 2/5 3 la population rurale ne compte que pour sua chiffre réel.

verein , quelle que fût la population , le titre, le rang hiérarchique de sou souverain. Sauf Francfort-sur-le* Mein et Nassau, qui partageaient une voix commune , chaque Ëtat avait sa voix.

Une association y où le veio d'un petit prince pouvait annuler les résolutions de tous les autres membres ^ était certes dans des conditions médiocres de développement. Il convient de faire remarquer, cependant, que, dans les conférences préparatoires de la période* antérieure, ridée d'une répartition des voix en raison de Timportance des États avait été, après mûr examen, écartée comme une pierre d'achoppement, et que, sans l'assurance pour les gouvernements de traiter entre eux de puissance à puissance, et de n'être liés que par les décisions auxquelles ils auraient adhéré , le Zollverein n'eût probablement pas abouti. La condition de Tunanimité était, du moins, une garantie contre des résolutions imprudentes, un gage de stabilité. Dans les commencements même, lorsque le sentiment de l'intérêt collectif conservait toute sa vivacité, et avant que le temps eût créé des dissidences , elle ne devait rien empêcher d'utile.

Tous les ans, dans les premiers jours de juin , les commissaires des États devaient se rassembler. Le congrès douanier était à la fois le pouvoir législatif et la haute cour administrative du Zollverein. Il délibérait sur les changements à apporter à la législation, au tarif, à l'administration, en un mot sur le perfectionnement du système. ExP même temps il arrêtait les comptes définitif de l'année , et connaissait de l'inobservation des conventions dans tel ou tel État, lorsque l'affaire n'avait pas été terminée par échange dénotes entre les cabinets.

UV. II. — PREMIÈRE PÉRIODE, DE 1834 Â i842. 83

Sm siège n'était pas fixe , comme celui de la diète ger* manique ; chacune des capitales le possédait à son tour ; à la clôture de chaque session les commissaires désignaient de concert le lieu de la prochaine conférence , 60 ayant égard à la nature des sujets qui devraient y être débattus ; la première assemblée se tint à Munich. Cette mobilité donnait satisfaction à tous les amours*propres , et facilitait Tétude de tous les intérêts. La Prusse ne s'était pas attribué la présidence du congrès, pas plus qu'elle n'avait imposé sa capitale. Les commissaires nommaient eux-mêmes leur président , et la dl*^ rectioa des débats ne conférait à celui-ci aucune prééminence sur ses collègues.

Indépendamment des sessions ordinaires, si dans le courant de Tannée il surgissait tout à coup une question réclamant une solution immédiate, les commissaires étaient appelés & la résoudre dans une réunion extraordinaire, à moins que les cabinets ne la débattissent entre eux par voie de correspondance.

Un tel mode de délibérer convenait & rAUemagne accoutumée aux congrès diplomatiques; et rien n'était plus simple que cette délégation de pouvoirs dans les États où tous les pouvoirs étaient réunis dans les mains du monarque déléguant. Mais, dans ceux où les chambres étaient admises au partage de la puissance législative, elle impliquait de la part de ces assemblées une sorte d'abandon de leurs prérogatives en matière de lois de douane. La faculté des chambres de Bavière, de WurteoQdberg ou de Bade de refuser leur assentiment aux résolutions du congrès, était illusoire, puisqu'elles ne poundent l'exercer sans compromettre l'existence de l'association ; et elles n'avaient dès lors qu'à les enregisirer.

Elles pouvaient, toutefois, émettre sur les questions de commerce, des vœux dont leurs gouvernements avaient à tenir compte dans les instructions aux commissaires, et ressaisir par ce moyen une juste part dMnfluçnce.

Un bureau central, siégeant à Berlin, et où chaque gouvernement était représenté, recevait de toutes les directions de douane les états trimestriels et annuels des recettes ; sur ces pièces, il arrêtait les comptes provisoires des trimestres, et préparait les comptes définitifs de Tannée.

Au-dessous de ce centre administratif se plaçaient les directions et les bureaux principaux et secondaires de douane desdifiérentsÉtals. Les États eux-mêmes en nommaient les employés qui faisaient le service sur leur territoire, et chacun gardait avec ses douaniers sa portion de la frontière extérieure, sauf à être indemnisé, par une déduction, convenue d'avance, sur la recette brute, des dépenses faites dans un but social. A Francfort-sur-le-Mein, néanmoins, le sénat ne pouvait choisir une partie du personnel que sur la présentation des Ëtats limitrophes.

Mais tous les services s'accomplissaient suivant des règles uniformes; sur tous les points du ZoUverein, les directions et les bureaux étaient comme autant de machines construites sur le même modèle et fonctionnant de la même manière; en outre, une surveillance mutuelle assurait Texacte et loyale exécution des règlemen is. Les goqvernements avaient la faculté d'adjoindre un cou* trôleur aux bureaux principaux de leurs associés, et d'envoyer dans les directions des inspecteurs, à Tégard desquels la sincérité était prescrite ; ils étaient tenus de se communiquer tous les renseigoements relatifs à la communauté.

C'est ainsi qu'on avait pourvu à Tordre et à l'harmome

de Teosenible, tout en respectant Tindépendance et en ménageant les susceptibilités des États. Dans la même pensée, on avait réservé à chacun de ceux-ci la répression des délits de douane qui se commettaient sur son territoire, ainsi que le droit de grâce, inséparable de celoi de châtiment; et en même temps on avait établi pour ces délits, par quelque tribunal qu'ils fussent jugés, une pénalité commune. La répression de la contrebande était, de plus, assurée par des cartels de douane.

Telles étaient, en substance, les stipulations du pacte d'union douanière. Si elles laissaient encore beaucoup de points à résoudre, et comportaient des améliorations, équitables et sages dans leur ensemble, elles suffisaient pour le présent. Soumises à une première expérience de courte durée, elles étaient renouvelées de plein droit pour douze ans à partir du 1'' janvier i8/i2, si la dénonciation n^en avait pas été faite deux ans avant Texpiration du terme conventionnel. Mais elles devaient cesser, au cas où, dans l'intervalle, tous les États allemands réaliseraient pleinement, par des mesures communes, le vœu de Farticle 19 de l'acte fédéral. De même, si tous les États venaient à s'entendre au sujet du libre commerce des denrées alimentaires, le tarif nouveau devait être modifié en conséquence. Le Zollverein témoignait ainsi de son respect pour la Confédération germanique , en dehors de laquelle il se constituait, et réservait à l'avenir une unité nationale, qu'il ne donnait pas. En atten* dant il se déclarait prêt à accueillir les autres Etats alle* ciands qui désireraient se joindre à lui. Quant aux pays étrangers, il annonçait l'intention de conclure avec eux des traités, non pas d'union douanière, mais de commerce.

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