TRAITÉ DU 7 SEPTEMBRE 1851 AVEC LE HANOVRE

L'année 1851, ouverte sous rimpression fâcheuse des stériles délibérations de Cassei, était le terme fixé pour la dénonciation des traités sur lesquels reposait le Zollverein. Les remaniements queH:ette association comportait, soit dans son territoire, soit dans son organisation , furent discutés avec plus de vivacité que jamais. Les libre-échangistes de Berlin, excités par l'échec récent du système protecteur, invitaient la Prusse à se séparer d'alliés avec lesquels elle ne pouvait s'entendre pour contracter avec les États du nord une autre union douanière. Le principal membre du cabinet prussien, H. de Manteuffel , passait pour incliner vers ce parti, tandis qu'on attribuait au principal ministre de Bavière, M. de Pfordten, le désir de se séparer de la Prussejpour s'unir à rAutriche.

Ces changements répugnaient à l'immense majorité, soit dans le sein de la monarchie prussienne, soit dans les autres États. On considérait, en Prusse, avec raison, l'accession du Hanovre et du reste du littoral comme payée trop cher au prix de la défection de la Baviè^e, du Wurtemberg et de la Saxe. D'un autre côté, bien qu'irrité contre la versalité du cabinet de Berlin; le midi n'était nullement disposé & tenter Taventure d'une association immédiate avec rAutriche. L'extension du ZoUverein vers le nord, sans pertes dans le midi, tel était,

pour les meilleurs esprits, le but à poursuivre ; et ce but était à la veille d'être atteint.

Aa milieu d'une attente vague et pénible, l'Allemagne apprit tout à coup, avec étonnement, que la Prusse avait obtenu Taccession du Hanovre. Une négociation, qui ayait échoué dix années auparavant, venait d'être reprise avec succès et terminait dignement la seconde période du Zollverein. Ainsi s'expliquait le veto de Brunswick, ainsi se justifiait le revirement de la Prusse.

Le 7 septembre 1851, en effet, la Prusse avait conclu avec le Hanovre un traité par lequel ce dernier royaume, avec ses associés du Steuerverein, Oldenbourg etSchaum* bourg-Lippe, entraient dans l'association des douanes allemandes et se rattachaient à l'union prussienne d'impôts indirects, à partir du 1'''' janvier 1854, et pour une période de douze ans. Outre les stipulations communes aux autres traités d'accession, celui-ci en contenait plusieurs qui lui étaient particulières. C'étaient le maintien, dans le Hanovre, du commerce libre du sel, objet de monopole dans les États du Zollverein ; des réductions considérables, à l'entrée et à la sortie, dans le tarif général de l'association, et l'élévation de la taxe sur le sucre indigène, indépendamment de réductions et de facilités diverses aux frontières hanpvriennes ; l'exemption de toute perc^tion rétroactive sur les marchandises étrangères qui.se trouveraient dans le Hanovre lors de l'accession, exemption achetée par la mise en vigueur, . dix mois d'avance, du tarif du Zollverein sur les articles les plus importants; un préciput pour cet État de 75 p. 100 dans le partage des recettes communes; enfin le droit pour le cabinet hanovrien de prendre part, au même titre que celui de Berlin, aux négociations

pour le renouvellemeiit du pacte général d'union douanière.

Ces concessions au Hanovre étaient inusitées» énormes. Évidemment la Prusse avait été pressée de conclure, et elle n'avait reculé devant aucun sacrifice en vue d*uQ résultat ardemment désiré; car Taccessiondu Steuerverein était ponr elle comme une revaache des. échecs que la politique autrichieoœ lui avait fait précédemment essuyer. Elle avait de plus, pour elle, l'avantage particuHer de. mettre en communication, par le nord, ses frontières pneutales et occidentales. Mais il restait à obtenir Tadhé^ion des autres gouvernements à d^ stipuJiations exorbitantes.

En leur communiquant le traité ratifié dès le 11 septembre, le cabinet de Berlin raccompagna d'un mémoire explicatif. Après un historiquedes* rapports antérieurs des deux unions douanières , il y donnait des éclaircissements sur les clauses, qui dérogeaient à la législation du ZoUverein,.en particulier sur les modifications au tarif des douanes et sur le préciput accordé.

Les modifications au tarif étaient moins étesndoes que celles qiiiavaient été demandées par le HaxM>vre en 1841 ; telles qu'elles étaienti l'iatérét.bien entendu de l'association les réclamait pour la plupart, indépendanunent du motif qui y avait fait consentir. £1]^& concernaient, à l'entrée, le.itabac fin feuilles, les vins en futailles, le café, laméfosse^ le tâbéet^'eaiHie-^viede vin^ DéjÀ,daD8 les négociations de 4841, pour la prolongation du Zoll-verem,.une modération des droits sur les tabac&et sur les vins avaiit élé reconnue avantageuse;.. pour les. vins en particulier^ elle ne devait pas dépaser le qu^n^ et elle ne le dépassait pas en effet j quant au taux admis

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pour le tabac, il avait été unaaimement approuvé lors des négociations avec les États-Unis en i8/Ui. Entre les denrées exotiques, le café était une de celles dont la consommation avait pris le plus de développement parmi les classes populaires^ Par cette raison métue, au premief abord, on pouvait craindrequ*un dégrèvement ue réduisît les recettes ; mais, d*un autre côté, il mettait fin & une contrebande active. Les résultats obtenus sur cet arti-* cle en Angleterre et en Autriche étaient d'ailleurs de nature k rassurer. La réduction sur la mélasse ne don* nait lieu à aucune objection de ce genre ; néanmoins le gouvernement prussien n'aurait voulu descendre qu*à S thalers ; mais, la consommation de la mélasse étant immense dans le Hanovre, le gouvernement de' cet État avait insisté pour 2. C'était de même à regret que le gouvernement prussien avait consenti, sur lethé, à l'a* baissement d'un droit ressortant en moyenne à 19 p. 100, et supporté pres<pie uniquement par les classes aisées. Mais le Hanovre avait lait vatoir qne, dans certaines parties de son territoire, Fusage du thé était assez ré^ pandu pour rendre tout à fait impossible l'adoption du droit en vigueus dans- le Zollvérein. A Tégard de l'eau*^ de-vie de vin^ le nouveau droit n^était que le rétablisse^ ment de celui qui avait été doublé, en 1843, par des motife sails valeur en 1*851. A la sortie, la diminution sur les laines avait d^*à été propwée et généralement admise à la deniièce conférence' de douane. «Enfin l'intérêt delà navigation marchande motivait une restitution des droits d'entrée^^sur les métaux eraj^loyéa dans iea constructions et datas* rarmement des navires, de même que l'intérêt financier Justifiait l'élévation de la tase sud le sucre indigàne, élévation qui, dans les limites cou-

Tenues, laisserait encore une belle mai^e & une importante industrie.

At)ordant la question du préciput, le mémoire établissait que la demande d'un privilège dans le partage, repoussée en 18&1, avait dû être admise dans la récente négociation. Depuis cette époque, les objections élevées à cet égard avaient perdu toute leur force. En 18&2, la recette moyenne par tète était à peu près la même dans les deux unions douanières. Dans les dernières années, Texcédant des consommations du Steuerverein avait été constaté sur les articles suivants : café, eau-de-vie, fruits du Midi, riz, sucre et mélasse, tabac, thé et vin, c'est-àdire sur ceux qui fournissaient la majeure partie des recçttes. On ne pouvait plus alléguer qu'une partie de ces denrées était destinée, au moyen de la contrebande» à alimenter la consommation duZoUverein; sous l'empire du traité de 18&5, la contrebande avait été à peu près nulle. On ne pouvait pas davantage arguer de rélévation des droits ni de la concurrence des tabacs et des vins indigènes avec les produits étrangers à la suite de Taccession. L'élévation des droits n'était pas assez forte pour changer les habitudes des populations ; et .la concurrence serait, en fait, très-restreinte; pour les vins en particulier, on pouvait conclure de l'expérience déjà faite par les provinces prussiennes de la Baltique que les vins de France resteraient les maîtres du terrain.

Le principe du préciput ayant été ainsi adopté, il avait fallu en déterminer le taux. Pour justifier la concession des 75 p. 100, le mémoire entrait dans des calculs inutiles à reproduire ici, et il terminait par cet argument décisif :

« Le gouvernement prussien a consenti à cet arran-

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gement, dans la ferme conviction que le but ne pouvait être autrement atteint. Il ne se dissimule pas la diminution qui pourra s* ensuivre dans les recettes brutes du ZoUverein ; mais, comme les accessions doivent procurer dans les frais der perception une économie d'environ 300,000 thalers ({,125,000 fr.), la perte ne se fera peutêtre pas sentir sur le revenu net. En tout cas, le gouvernement prussien a pensé que le ZoUverein ne devait pas reculer devant un sacrifice d'argent, lorsqu'il s'agissait d'un si grand but. Il n'est pas nécessaire d'insister sur les avantages de l'extension du ZoUverein Jusqu'à la mer du Nord ; tous les gouvernements et les organes de tous les intérêts sont d'accord à ce sujet, et ils ont toujours attaché à l'acquisition du Steuerverein un assez haut prix pour que le gouvernement prussien attende avec une entière confiance le jugement de ses associés. »

Les stipulations du 7 septembre, à défaut d'autres motifs, impUquaient une reconstitution du ZoUverein, par suite d'une dénonciation du traité du 8 mars 18/il, qui l'avait continué jusqu'au 31 décembre 1853. Le gouvernement prussien prit texte de sa convention avec le Hanovre pour faire, dans le courant de novembre, cette dénonciation attendue de tous, non j)as pour rompre une association féconde en bienfaits de toute espèce, mais pour rempUr une simple formalité et remanier les bases existantes. Il annonçait aux gouvernements, ses associés, la communication prochaine de ses propositions pour le renouvellement du pacte commun, et une conférence qui s'ouvrirait à Berlin dans les premiers mois de 1852.

Le nouveau traité fut approuvé sans difficulté, en décembre 1851 et en janvier 1852, par Tune et par l'autre

342 yASSOaATION DOUANIÈRE ALLEMANDE.

cbambre de Prusse. Dans le HaDO.vret au commence— meut, il avait été accueilli par les plus violents murmures et qualifié d'incroyable. Entretenus depuis longtemps dans des sentiments d'hostilité vis-à-^is du Zoll— verein^ les habitants du Hanovre, comme tous ceux du même Uttoral, redoutaient Tapplicatlon d'un régime douanier moins libéral que celui sous lequel ils vivaient. Ils étaient excités par lN>pposition de Qambourg, ce foyer du libre échange, qui voyait avec dépit le Steuerverein conquis au systèQie protecteur. Sous, de telles impressions^ les négociants dp Hanovre, d'Uelzen et du port franc de Harbourg réclamèrent avec vivacité. G^[>endaQt l'étendue des avantages stipulés en faveur du pays, l'idée que l'accession était inévitable, le fait accompli en* fin modifièrent peu .à peu la dispo^tion des esprits, et les reconcilièrent avec des arrangements que les besoins personnels du gouvernement avaient motivés. Sur ces entrefaites avait eu lieu un changement de cabinet ; le nouveau ministère Scheele n'hésita pas à accepter l'héritage du ministère Mûnchhausen. Saisis, le 2 décembre, de Jla gestion, les États rendirent, à la fin de janvier suivant, un vote favorable^ en adressant, toutefois, au roi une lettre gui appelait son attention sur- quelques points particulia*s.

Des deux autres États du Steuerverein, Schaumbourg- Lippe avait accédé dès le 22 septembre ; Oldenbourg retarda son adhésion jusqu'au commencement de mars

Dans le sein du ZoUvereSp/en général, le traité de septembre avait été acclamé comme un pas effectif et heureux vers l'unité; et ce concert n'avait été que faiblement troublé par des critiques de détail. L'imagina*

tioD des plus baltes réunissait déjà au système des douanes allemandes le Métiklembourg, les duchés danois et jusqu'aa Jutlaod. Sans s'abaiidonner à des illusions, les intérêts étaient satisfaits; et ils avaient sujet de Têtre, Un nouveau débouché de deux millions de consommateurs allait s'ouvrir à l'industrie allemande; les droits qui la pTQftégeaieot étaient restés intacts; les diminutionr.opérées sur tes denrées exotiques avaient été l'objet Goostant de ses vceax. Aussi les chambres de commerce de Bavière et du Wurtemberg approuvërent-elles le traité, en demandant avec énergie la continuation du Zollverein et de son système protecteur; et le prince de Hohenlohe , comme président de la Société du travail national» applaudit-il sans réserve, par une dreolaire, à la conquête du littoral de la mer du Nord.

Plusieurs des gouvernements du Zollverein avaient, dans le principe, paru partager les sentiments des populations; mais, à la réflexion, la conduite de la Prusse, surtout le mystère dont elle avait entouré la négociation, les avait blessés ; et, par suite de leurs griefs, le caMnet de Vienne aidant, un acte avantageux en lui-même allait soulever des tempêtes, et mettre en question Texistence de l'association qu'il agrandissait.