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à d’autres usages que ceux déterminés par la loi, c'est-Adire à la délivrance des secours de maladie. Une caisse de malades ne pourrait, par exemple, distribuer de l'argent pour soutenir une grève.

Les caisses de maladie sont placées sous la surveillance du préfet de la province qui peut les contraindre à l'exacte observation de la loi et des dispositions de leurs statuts.

Telle est, dans ses grandes lignes, l’organisation de l’assurance contre la maladie. Les caisses de maladie fonctionnent très bien en Allemagne; elles rendent des services inappréciables à la classe ouvrière. L'étude de leur fonctionnement s'impose aux pays comme la France qui fondent sur les sociétés de secours mutuels de si grandes espérances. A l'exception des caisses locales, des caisses de secours mutuels reconnues et du service d'assurance communale, les caisses de maladies sont de véritables groupements professionnels mixtes. Les patrons et les ouvriers se trouvent en présence les uns des autres dans le bureau et dans les assemblées générales. Les ouvriers ont la majorité dans les caisses,puisqu’il y a seulementun patron pour deux ouvriers le nombre des uns et des autres étant proportionnel à limportance de leur cotisation etles patrons ne payant en général que le tiers des frais de l’assurance. Le parti socialiste domine dans un certain nombre de ces organisations. Mais les plus révolutionnaires savent, quand il s’agit d'assurer la bonne gestion de leur caisse, devenir d'excellents administrateurs et écouter les conseils des patrons mieux au courant des questions de comptabilité et de finances. Nulle part, en Allemagne, les caisses de maladie n’ont été des foyers de désordre ; l'influence des patrons y est très souvent prépondérante.

Le succès si merveilleux des caisses de maladie tient au

grand nombre de ces institutions. Les ressources sont très modestes, elles suffisent tout au plus à assurer le service des secours légaux. Mais les bureaux directeurs fonctionnent au milieu même des ouvriers, et comprennent d’ailleurs, en majorité, des camarades des assurés. Ils peuvent ainsi très bien se renseigner sur l’état de santé des malades, distribuer les secours en connaissance de cause, et empêcher, dans une très large mesure la simulation, c’est-àdire la fraude des ouvriers paresseux qui, sans être réellement malades, voudraient vivre aux dépens des caisses de Secours.

Devant d'aussi bons résultats, les auteurs de la loi de 1889 s'étaient demandés s’ils ne pourraient pas utiliser les caisses de malades et leur confier le service des rentes contre l’invalidité et la vieillesse. La maladie et l’invalidité produisant sur l’ouvrier les mêmes résultats, n’était-il pas naturel de faire distribuer les secours et les rentes par la même organisation? Pourtant, après une étude approfondie, les caisses de maladie furent reconnues insuffisantes pour réaliser l’assurance contre l'invalidité.

Les caisses régionales chargées du paiement des rentes d'invalidité doivent avoir une grande puissance financière car, pour assurer le service des rentes, 1l faut accumuler de grosses sommes d’argent. Les caisses de maladie, au contraire, étant très nombreuses, ne possèdent que de très faibles capitaux. Pour les utiliser au service des rentes, il faudrait les réunir en groupes plus étendus, les fondre en des organisations puissantes, réformer en un mot tout le fonctionnement de l’assurance contre la maladie. Le législateur n’a pas voulu, en créant une assurance nouvelle, compromettre le succès grandissant de l’assurance contre

la maladie et dut chercher une autre solution.

L'organisation de l'assurance contre les accidents, créée par la loi du 6 juillet 1884, répondait au contraire beau- Coup mieux aux exigences financières du service des rentes, ayant élle-même à procurer aux ouvriers blessés des rentes d'accidents. Nous allons la décrire dansson ensemble.

L'assurance contre les accidents industriels est réalisée par de grandes sociétés mutuelles d'assurance, les « Berufsgenossenschaften ». Toutes les industries de l'Empire allemand ont été réparties administrativement en un certain nombre de groupes ou « Berufsgenossenschaften » Chaque groupe comprend toutes les industries de même nature existant dans l’ensemble ou une partie de l'Empire. Il existe actuellement 65 mutuelles d'assurance dans l’industrie et 48 mutuelles d'assurance dans l’agriculture. L’affilation à ces mutuelles est obligatoire. En un mot le législateur de 1884 a créé l'assurance mutuelle obligatoire des patrons contre les accidents industriels qui peuvent frapper leurs ouvriers.

Chacune de ces mutuelles patronales constitue une caisse d'assurance autonome, alimentée par des primes ou cotisations d’assurance payées par les patrons et se charge de servir aux ouvriers blessés la rente à laquelle ils ont droit.

Chaque « Berufsgenossenschaft » est gérée par un bureau de direction, la « Genossenschaftsvorstand », composé de patrons nommés par l'assemblée générale. Cette assemblée générale comprend des représentants de tous les industriels qui font partie de la « Berufsgenossenschaft ». Ses attributions essentielles consistent, en dehors de l’élection des membres de la direction, dans l’examen et la vérification des comptes annuels et la rédaction des statuts.

Le siège social des mutuelles d'assurance contre les acci-

dents est établi dans une des grandes villes de l'Empire,

souvent dans un centre industriel important, mais des sections où organes locaux sont créés, suivant les besoins, pour décentraliser les services qui peuvent l'être sans inconvénients : les enquêtes sur les accidents, par exemple, sont entreprises par les sections avec l'assistance de médecins. Chaque section est gérée par des représentants des patrons comme le bureau central Iui-même.

Les Berusfsgenossenschaften sont des sociétés mutuelles d'assurance exclusivement composées de patrons. Toutefois la loi d'assurance contre les accidents prévoit la présence aux délibérations de ces sociétés de délégués ouvriers dans un cas particulier. Les Berufsgenossenschaften, en effet, sont autorisées à prescrire dans les industries qu'elles comprennent des mesures de précaution, des règlements d'atelier en vue de conjurer les accidents. Or, chaque fois que le bureau de la mutuelle met à son ordre du jour l’examen Ou la discussion d’un règlement d'atelier, il doit convoquer les délégués ouvriers. Ceux-ci émettent leurs avis, prennent part au vote au même titre que les patrons. Ils empêchent ainsi à ce que les règlements ne soient insuffisants inutiles ou vexatoires.

L'organisation de l'assurance contre les accidents sur la base du groupement professionnel obligatoire est un grand fait social. Le législateur français a préféré laisser aux patrons le soin de choisir leur assureur, une compagnie d'assurance ou même une société mutuelle patronale. Il existe, en effet, en France, des associations de patrons constituées essentiellement en vue de la mise en commun des risques d'accidents. Citons par exemple l’union d’assurance des industries textiles du Nord. Mais ces sortes de

sociétés mutuelles sont peu nombreuses : les patrons qui

ne sont pas à eux-mêmes leur propre assureur s'adressent plutôt à des compagnies d'assurance,

Et pourtant ne peut-on pas regretter le petit nombre des sociétés mutuelles d'assurance ? Sans créer un véritable monopole en faveur de ces institutions, comme le fit la loi allemande, ne serait-il pas possible d’en propager la création dans notre pays ?

Le groupement des patrons d’une même industrie est extrêmement utile. Il permettrait, en effet, dans bien des cas, de réaliser l’assurance contre les accidents à meilleur compte. Les compagnies d'assurance doivent servir, en même temps que les indemnités d'accident, l'intérêt des capitaux engagés dans leurs caisses. Ce sont des sociétés commerciales dont le but essentiel est d’effectuer des bénéfices. Les mutuelles, au contraire, n’ontd’autre raison d’être que celle de procurer à leurs membres le maximum d’avantages.

Mais les unions de patrons ont une utilité plus grande encore. Le groupement créé en vue de l’assurance ne peutil pas servir aussi à la défense des intérêts communs de la profession, à la fondation de services commerciaux, à l’envoi à l'étranger d’agents d’information ? Ces associations pourraient, il faut le reconnaître, fortifier les patrons, en les unissant dans leur lutte contre les ouvriers. Cette crainte explique la vive opposition que rencontra, en Allemagne, dans certains partis, l’organisation professionnelle de l’assurance contre les accidents. Mais cette puissance patronale ne trouve-t-elle pas son contrepoids naturel dans l’organisation syndicale des ouvriers et dans l'exercice légitime du droit de grève ?

L'exemple de l'Allemagne est, à ce sujet, d’un intérêt

capital. Les « Berufsgenossenschaften » suffisent depuis

plus de dix ans à l’assurance de tous les industriels de l’AIlemagne contre les risques des accidents de l’industrie. Chacune d'elles comprend un très grand nombre de patrons et possède ainsi une puissance financière considérable. Le législateur allemand n’est arrivé à un tel résultat qu’en rendant obligatoire l’affiliation à ces mutuelles, écartant ainsi la concurrence des compagnies d'assurances privées. Au moment où fut établie cette loi d'assurance, les compagnies d'assurance contre les accidents n’existaient pour ainsi dire pas et le monopole accordé aux Berufsgenossenschaften ne lésa aucun intérêt. Cette solution du problème de l’assurance contre les accidents n'en est pas moins très hardie, elle semble impossible dans d’autres pays parce qu’elle aboutirait à la ruine des compagnies d’assurance privées. Toutefois l’assurance par les mutuelles existe dans un des plus grands pays de l’Europe, ce fait considérable doit aturer l’attention de ceux qui étudient cette difficile question des assurances.

Le succès des Berufsgenossenschaften fit naître, en 1889, l’idée de confier à ces institutions l'assurance contre l’invalidité elle-même. On avait dû renoncer aux caisses de maladie parce qu’elles n'étaient pas assez puissantes pour se charger du service important des rentes d'invalidité et de vieillesse. Les Berufsgenossenschaften, au contraire, gèrent déjà des capitaux considérables, ont une organisaton financière très sérieuse et garantissent le paiement régulier des rentes d’accident. En leur donnant le droit d'émettre les timbres d'assurance contre l'invalidité, n’aurait-on pas pu leur imposer le service des rentes d’invalidité et de vieillesse ? .

Cette question fut très longuement discutée, dans les tra-

vaux qui précédèrent la création de la loi de 1889. Mais,

après bien des hésitations, il parut impossible d'utiliser les mutuelles d'assurance contre les accidents. Les raisons mises en avant ont un intérêt tout particulier pour notre pays, disposé à attendre des sociétés de secours mutuels la création des retraites ouvrières.

Une société d'assurance mutuelle est d'autant plus avantageuse qu'elle comprend un grand nombre de membres. Car les risques se répartissant sur beaucoup de personnes, les primes ou cotisations peuvent être fixées à une somme très faible. Or les unions d'assurance contre les accidents (Berufsgenossenschaften), tout importantes qu’elles soient, ne forment pas encore des groupes d’assurés suffisamment nombreux pour constituer une large répartition des risques d'invalidité. Les risques d'invalidité sont bien plus considérables que les risques d'accidents : une maladie, une infirmité physique ou mentale, des accidents de toutes sortes peuvent faire naître l'invalidité. Aussi faut-il répartir ces risques entre un plus grand nombre d’assurés.

Mais l'inconvénient le plus grave des unions d'assurance contre les accidents est de grouper un certain nombre d’ouvriers dont le risque d'invalidité est à peu près le même. L'union des industries chimiques, par exemple, comprend des ouvriers exposés à devenir invalides assez jeunes : les vapeurs délétères fatiguent l'organisme et produisent des maladies des voies respiratoires quelquefois très graves. L'union des industries du cuir, au contraire (cette industrie est considérée comme très salubre), pourra conserver ses ouvriers valides beaucoup plus longtemps.

En toute justice, devant cette différence dans les risques d'invalidité, le législateur aurait dû fixer des cotisations d'assurance d'autant plus élevées que le risque d’invalidité

ere est plus grand. Nous avons vu, au contraire, qu'il n’a en

aucune façon fait intervenir le coefficient des « risques », les cotisations ne varient que suivant l'importance du salaire annuel.

Comment, en effet, serait-il possible de déterminer des risques d'invalidité différents d’un groupe d'individus à un autre. Il y a, il est vrai, des industries plus insalubres les unes que les autres, mais comment fixer leur degré d’insalubrité? D'ailleurs les chances d'invalidité ne varient pas seulement avec le genre de travail, mais aussi avec le tempérament plus ou moins robuste de l’ouvrier, son âge, son genre de vie, l’air plus ou moins sain qu’il respire, la maison qu'il habite. Il est évidemment impossible de faire entrer en ligne de compte dans le calcul du montant de la cotisation un si grand nombre d'éléments. Aussi le législateur allemand s’est-il résolu à ne faire aucune distinction. Les ouvriers qui touchent le même salaire annuel, jeunes ou vieux, occupés dans des industries malsaines ou salubres, payent la même cotisation d’assurance.

Cette uniformité de la cotisation aurait eu les conséquences suivantes, si la loi allemande d'assurance contre linvalidité avaitadopté le groupementprofessionnel de l'assurance contre les accidents. Les unions d’assurance des industries insalubres, bien que n’encaissant pas des cotisations plus élevées, auraient eu un plus grand nombre de rentes d’invalidité à payer. Elies se seraient trouvées en déficit tandis que les unions d’assurance des industries salubres auraient obtenu des excédents de recettes. Il fallait donc créer des sroupements comprenant des individus de tout âge, de toute profession, avec des risques d'invalidité très variables.

Les auteurs de la loi de 1889 eurent l’idée de grouper pour l'assurance contre l’invalidité plusieurs unions d’assu-

rance, celles d'industries dangereuses avec celles d'industries

qe

plus salubres. Cette combinaison avait l'avantage d'augmenter le nombre des assurés et de mieux répartir les risques. Mais il eût fallu créer pour l'assurance contre l’invalidité une organisation tout-à-fait distincte de celle des unions d'assurance, une caisse et une comptabilité spéciales. On craignit, en compliquant les rouages administratifs des unions d'assurance, de compromettre leur rôle essentiel : l'assurance contre les accidents.

D'ailleurs les unions d’assurance ne comprennent que les ouvriers industriels. Or nous avons vu que les ouvriers et employés du commerce, de l’agriculture, les domestiques sont aussi obligés à l’assurance contre l’invalidité. On se serait vu dans la nécessité de créer pour eux des caisses spéciales ou de les affilier aux différentes unions d'assurance. Les complications ont paru devoir être inextricables. Aussi le législateur allemand dut-il se décider à créer des organisations régionales, dans lesquelles seraient comprises toutes les personnes soumises à l’assurance habitant la région, sans aucune distinction suivant leur profession, Ces caisses ont pris le nom de Versicherungsanstalten ou établissements d'assurance régionaux contre l’invalidité et la vieillesse.

Ces débats sont vraiment instructifs car ils ont mis en lumière l'impossibilité pour un groupement professionnel, si puissant soit-1l, de réaliser l'assurance contre l’invalidité. L’union de plusieurs groupements ou associations mutuelles formerait une base plus solide, mais elle laisserait de côté les personnes ne faisant partie d'aucun groupement ou association. La création de caisses régionales d’assurance a paru aux auteurs de la loi de 1889 en Allemagne la seule solution possible du problème de l’assurance contre l’inva-

Hdité. Ce fait mérite d’être signalé, car une pareille résolu

tion n’a été prise qu'après des études très longues et très approfondies.

Les trois assurances sociales ont donc chacune leur organisation distincte :

1° L'assurance contre la maladie est réalisée par les caisses de maladie ;

2° L'assurance contre les accidents par les unions d’assurance patronales (Berufsgenossenschaften) ;

3° L'assurance contre l’invalidité et la vieillesse par les établissements d’assurance régionaux {Versicherungsanstalten).

Depuis 1889, on a bien des fois regretté la nécessité de ces trois organismes distincts. Les trois lois ont un but commun : elles aident l'ouvrier à sortir de la misère en l’absence du salaire. Elles ont aussi un procédé commun pour y arriver : l'assurance obligatoire. Le gouvernement allemand et les hommes qui se sont consacrés à l’étude de ces lois d'assurance cherchent le moyen d’unifier ces trois branches de la législation sociale. Ils n’y sont pas encore parvenus et comptent d’ailleurs sur les enseignements de l’expérience. Aussi, à l'heure actuelle, les services de l'assurance contre l’invalidité restent-ils confiés à des établissements d'assurance régionaux.

Avant d'entrer dans une étude plus approfondie de ces établissements, nous tracerons à grands traits leur caractère

particulier.

2. Caractère et personnalité juridique des établissements d'assurance.

La loi, et cette observation est essentielle, a fixé elle-même le montant des cotisations, leur mode de perception, la valeur des rentes et les conditions requises pour les obtenir. Il en résulte que les organes régionaux d’assurance ont des

recettes et des dépenses déterminées rigoureusement par la loi. Leur rôle se limite à l'émission et à la vente des timbres dans leur ressort, au placement des capitaux rapportés par cette émission, et enfin au paiement régulier des rentes de vieillesse et d'invalidité. Toutefois le législateur a de plus investi les organes d'assurance du soin de juger si les assurés qui réclament une rente d'invalidité sont réellement invalides dans le sens de la loi.

Dans ces limites mêmes, l’action des organes d'assurance reste considérable. Le placement des capitaux est une très importante opération qui, faite à la légère, compromettrait le service des rentes. La liquidation des rentes d’invalHidité est une fonction plus délicate encore. Car si l’établissement d'assurance concède les rentes trop facilement, il compromet sa situation financière ; s’il est, au contraire, trop rigoureux à reconnaître l’invalidité et à accorder la rente, 1l prive les ouvriers invalides des bienfaits de l’assurance.

Aussi les auteurs de la loi de 1889 ont-ils cherché à créer des organes régionaux offrant toutes les garanties désirables. Les services d'assurance exigent de ceux qui les exécutent des aptitudes spéciales, c’est pourquoi la loi a fait entrer des fonctionnaires expérimentés dans l’administration des établissements d'assurance. Les assurés et leurs patrons payent l’assurance, ils doivent savoir l'emploi qui est fait de leurs cotisations et veiller à la bonne gestion des capitaux accumulés : la loi leur donne une très large participation à la direction des affaires. Coexistence de fonctionnaires, de patrons et d’assurés dans les organes d’assurance, tel est le caractère essentiel de l’organisation des

établissements d'assurance.

La gestion de chaque établissement d'assurance est con-

fiée à une direction (Norstand), composée de fonctionnaires, de patrons et d’assurés.

La surveillance de la direction et le vote des résolutions importantes appartient à un comité (Ausschuss), sorte d’assemblée délibérante de patrons et d’assurés.

Les contestations entre les assurés et la direction des établissements sont tranchées par un fribunal arbitral (Schiedsgericht), composé d’assesseurs patrons et ouvriers, sous la présidence d'un fonctionnaire.

La direction et le comité de chaque établissement d’assurance ont leurs bureaux et tiennent leurs séances dans des immeubles spéciaux construits avec les capitaux de l’assurance.

Le législateur allemand a donc confié aux intéressés eux-mêmes, patrons et ouvriers, le soin d’administrer les caisses d'assurance régionales avec la collaboration de fonctionnaires. Il n’ignorait pas que l’autonomie donne souvent aux organisations qui la possèdent la vie, la prospérité et surtout cette flexibilité qui les assimile facilement aux différents milieux où elles doivent évoluer. Pour se faire une idée exacte du caractère des établissements d'assurance allemands, on devrait bien plutôt les comparer à de véritables compagnies d'assurance privées qu'à des services publics. Ces établissements ont, nous l’avons remarqué, des dépenses et des recettes fixées rigoureusement par la loi, une organisation créée dans ses parties essentielles par cette loi elle-même, mais il n'en jouissent pas moins d’une grande liberté d'action. Toutes les limitations que le législateur a mises à leur indépendanee sont inspirées par le souci d'assurer la bonne gestion et la régularité du paiement des rentes. Nous les indiquerons au fur et à mesure,

Voici, quant à présent, les principales :

1° Les établissements d'assurance ne peuvent entreprendre aucune opération qui sorte du champ d’action de l'assurance. IIS ne pourraient, par exemple, fournir des secours aux ouvriers en cas de chômage ou de grève. S'ils le faisaient, la décision illégale serait attaquée par le président des fonctionnaires de la direction, sorte de commissaire de l’Empire auprès de chaque établissement d’assurance. La cassation pourrait être prononcée par l'Office impérial des assurances ;

2° L'Office impérial des assurances, autorité suprême de surveillance administrative des établissements d'assurance a en effet un droit de contrôle des actes de ces organes régIONAUX ;

3° L’insolvabilité d’un établissement d’assurance aurait la conséquence désastreuse d'interrompre le service des rentes dans son ressort. Le cas peut se produire, puisque d’après ce que nous avons dit les établissements d’assurance ne sont pas libres d’augmenter leurs recettes et sont obligés, quel que soit l’état de leurs finances, d'accorder des rentes aux assurés qui remplissent les conditions légales. Aussi la loi a-t-elle décidé que l'Etat confédéré auquel appartient chaque établissement d’assurance serait co-débiteur solidaire des rentes d'invalidité et de vieillesse, en cas d’insolvabilité de l’établissement d’assurance. Si un « Versicherungs anstalt » n'avait comme ressort qu’une seule province d’un Etat, c’est la province elle-même qui devient co-débitrice, sous la garantie de l'Etat, le cas se produit en Prusse par exemple. Les assurés n’ont donc rien à craindre : si leur établissement d'assurance devenait insolvable, c’est la Province ou PEtat lui-même qui leur payerait leur rente d'invalidité ou de vieillesse.

Comme compensation à celte obligation très rigoureuse

De Saint-Aubert 41

de garantie des établissements d'assurance, la loi a confié à la province ou à l'Etat garant le soin de nommer les fonctionnaires membres de la direction et le président de ces fonctionnaires a le droit de s'opposer à l’exécution du budget annuel de l'établissement d'assurance, s’il le croit contraire à la loi ou aux intérêts de la province ou de l'Etat;

h° Les capitaux des établissements d'assurance ne peuvent être placés que conformément aux prescriptions de la loi à ce sujet. Mais, comme nous le verrons, chaque établissement d'assurance a encore une grande liberté d'action dans le choix de ses placements.

Ces réserves faites, les établissements d'assurance créés par la loi de 1899 sont des organisations parfaitement distinctes des services publics. Ils jouissent de la personnalité juridique c’est-à-dire de la capacité d'acquérir des droitset de contracter des obligations, de figurer en justice comme défendeurs ou demandeurs, de posséder une fortune qui leur est propre.

Après avoir défini brièvement les établissements d’assu-

rance, examinons par qui ils ont été créés.

30 Création des établissements d'assurance.

Il existe trente et un établissements d'assurance contre l’invalidité. Ils ont été créés en 1899, d’un seul coup, par les Etats confédérés, d'accord avec le gouvernement impérial. L'Allemagne, en effet, il ne faut pas le perdre de vue, est composée d'Etats (royaumes, duchés, comtés), qui n’ont nullement abdiqué leurs droits de souveraineté intérieure. Les lois d'Empire, votées par le Reichstag, Chambre des députés de toute la population de l'Allemagne, sont obligatoires pour tous les Etats. Mais le législateur allemand se

garde bien de blesser la susceptibilité de ces Etats et leur

laisse la plus grande initiative possible. Nous reconnaîtrons

bien souvent cette préoccupation chez les auteurs de la loi

d'assurance. Notons dès à présent que c’est aux Etats con-

fédérés eux-mêmes qu’ils ont donné l'obligation de créer les

établissements d'assurance contre l'invalidité.

Voici la liste des trente et un établissements d'assurance

fondés par les Etats de l’Empire en 1889 et encore aujour-

d’hui chargés de réaliser l'assurance contre l’invalidité.

En a #,

de)

La Prusse Orientale,

La Prusse Occidentale,

Berlin,

La Poméranie,

La province de Posen,

La province de Silésie,

La province de Saxe et duché d'Anhalt,

La province de Schleswig-Holstein,

La province de Ha novre,

La province de Westphalie,

La province de Hesse- Nassau,

La province du Rhin,

La province dela Haute- Bavière,

La province de la Basse- Bavière,

La province de Brande-

bourg,

siège social

Kônigsberg.

Dantzig.

Berlin.

Stettin.

Posen.

Breslau.

Mersebourg.

Kiel.

Hanovre.

Munster.

Kassel. Dusseldorf.

Munich.

Passau.

Berlin.