L’Alsace-Lorraine, » Strasbourg
Remarquons que certains grands Etats comme la Prusse, ont plusieurs établissements d'assurance pour une ou plusieurs provinces, tandis que d’autres, les plus petits, ont dû
se mettre d'accord pour fonder des établissements d’assu-
lance communs d’une importance suffisante (les villes hanséatiques par exemple).
Les frais de premier établissement des Versicherungs anstalten ont été supportés par le ou les Etats qui les ont créés et leur ont été remboursés dans la suite par les établissements d'assurance eux-mêmes sur les premières cotisations encaissées.
Les établissements d’assurance, comme nous l'avons signalé, comprennent deux éléments distincts :
1° Des fonctionnaires dans la direction ;
2° Des représentants des patrons et des assurés dans la direction, le comité et les tribunaux arbitraux.
La nomination des fonctionnaires et l'élection des représentants ont donc été pour ainsi dire la première phase
de la création des établissements d'assurance.
A. Nomination des fonctionnaires de la direction.
Nous avons dit que le législateur, en créant les établissements régionaux, voulut en confier l’administration à des représentants des intéressés eux-mêmes : les assurés et leurs patrons parce qu'ils participent aux frais de l'assurance.
Pourtant la présence de fonctionnaires publics parut indispensable dans la direction, l'exposé des motifs du projet de loi du 22 novembre 1888 en donne les raisons : « L'expédition des affaires courantes, qui est l’attribution essentielle de la direction, ne peut être assurée aussi vite et aussi bien qu’ille faudrait par les patrons et les ouvriers. Les membres de la direction doivent, pour régler les affaires de chaque jour, rester constamment dans leur bureau. Ni les patrons, ni les ouvriers ne pourraient, sans
quitter complètement leur travail, s’astreindre à une
pareille régularité. La collaboration de fonctionnaires publics est indispensable ».
Ajoutons que la présence de fonctionnaires dans la direc-
üon des établissements d'assurance est une garantie de
bonne gestion, non seulement pour l'Empire et les Etats, mais pour les assurés eux-mêmes. Car l'autorité qui nomme ces directeurs les choisit parmi les hommes ayant une compétence et des aptitudes administratives toutes particulières.
Les fonctionnaires directeurs sont nommès par la province ou l'Etat garant immédiat de la solvabilité de l'établissement d'assurance. Dans les établissements d'assurance s'étendant sur une seule province, par exemple, c'est la province personne morale qui garantit leur solvabilité : c'est elle aussi qui nomme leurs fonctionnaires directeurs. Dans les établissements créés pour toute l'étendue d'un Etat, c'est l'Etat qui est garant et par conséquent nomme les fonctionnaires. Enfin, pour citer tous leseas qui peuvent se présenter, si l'établissement d'assurance s'étend sur plusieurs Etats, ceux-ci sont cogarants, en proporüon du chiffre de leur population au dernier recensement. Ge sont eux qui doivent se mettre d'accord pour la désignation des fonctionnaires de la direction. Si une entente n'était pas possible entre eux, la nomination serait faite d'office par le chancelier de l’Empire.
En faisant nommer les directeurs par la personne morale de droit public garante de la bonne gestion des établissements d'assurance, le législateur allemand a rassuré les provinces et les Etats confédérés sur les conséquences de leurs obligations de garantie. Les provinces et les Etats sont ainsi certains de la bonne administration des établissements d'assurance, du moment qu'ils envoient dans la direction des hommes éminents.
Aussi les assemblées provinciales (Provinziallandtag) et les assemblées des Etats, représentations légales des provinces et des Etats, choisirent-elles comme directeurs des établissements d'assurance les plus hauts fonctionnaires élus de la province ou de l'Etat qui cumulent ainsi leurs attributions administratives avec leurs fonctions de directeurs des établissements d'assurance. Les fonctionnaires de la direction dans l'établissement de la province du Rhin, par exemple, sont le « Landeshauptmann » et deux « Landesrathe ». Ces magistrats sont les administrateurs des affaires de la province, comme le préfet etles conseillers de préfecture en France sont les administrateurs des départements. Mais ils ne sont pas nommés par le gouvernement luimême comme nos préfets et conseillers de préfecture, ils sont élus par l'assemblée provinciale (conseil général) ellemême pour 6 à 12 ans. L'élection du « Landeshauptmann » et des « Landesrathe » est soumise à la ratification du gouvernement qui les investit du titre de fonctionnaires d'Etat.
Les directeurs des établissements d'assurance sont donc bien les plus hauts magistrats élus de la province. La situation qu'ils occupent leur permet de connaître très bien les intérêts généraux de la population ouvrière au milieu de laquelle ils résident et de sauvegarder en même temps les droits de la province et de l’Etat.
Le procédé de nomination et le choix de fonctionnaires publics a encore l’avantage de rendre inutile la création de fonctionnaires spéciaux pour les établissements d'assurance. Le landeshauptmann et les landesrathe cumulent leurs fonctions ; deux des landesrathe directeurs dans l'établissement de la province du Rhin, par exemple, sont spécialement occupés aux affaires de l'établissement d'assurance, mais ils
conservent leurs attributions de fonctionnaires provinciaux.
Toutefois le personnel subalterne des établissements d'assurance est nommé par le président de la direction et est exclusivement employé dans les bureaux des Versicherungs anstalten. |
Les établissements d'assurance paient un traitement aux directeurs ; cette somme vient s’ajouter comme supplément à leur traitement de fonctionnaires provinciaux.
L'influence des directeurs fonctionnaires devait, de par leur mode de nomination lui-même, être très considérable. Pourtant elle n'est pas sans contre-poids, puisque dans la direction elle-même et dans le comité est introduit un élément tout différent, les représentants des patrons et les
représentants des assurés.
3° Vote des représentants des patrons et des assurés.
Les représentants des patrons et des assurés dans la direction et dans les tribunaux arbitraux sont nommés par les représentants des patrons et des assurés dans le comité. Ils sont donc élus au 2° degré par un corps électoral spécial : le comité. C’est donc de l’élection des membres du comité que nous devons nous occuper.
Les membres du comité de chaque établissement d’assurance sont élus par les patrons et les assurés mais dans un vote à deux degrés. Nous avons vu qu’il existe en Allemagne un grand nombre de caisses de maladie dirigées par des représentants des patrons et des ouvriers. Aussi les bureaux de ces caisses de malades parurent-ils pouvoir servir de corps électoral pour le vote des membres du comité, Mais, toutes nombreuses qu’elles fussent, les caisses de malades ne comprenaient pas toutes les personnes obligées à l’assurance contre l’invalidité. La loi de 1889 dut
confier l'élection d’un certain nombre de représentants aux assemblées élues (conseil provincial, conseil communal). Elle compléta ainsi le corps électoral, Mais la loi récente de 1899, comme nous le verrons, vient de créer deux assemblées nouvelles de patrons et d’assurés, l’une auprès des autorités administratives inférieures (Untereverwaltungsbehorde), l’autre désignée sous le nom de bureau de rente (Rentenstellen). Ces deux organisations nouvelles, jointes aux bureaux des caisses de malades, forment le corps électoral pour le vote des membres du comité.
Les patrons élisent les représentants des patrons, les assurés les représentants des assurés. L'élection s'effectue conformément à un règlement édicté par l’autorité centrale de chaque Etat sous la surveillance d’un délégué spécial du gouvernement de cet Etat.
Il est élu en même temps que chaque représentant au moins un premier et un deuxième suppléant qui remplaceront le titulaire en cas d’empêchement ou de cessation de fonctions dans l'intervalle de deux élections. S'il se produit des difficultés à propos du vote, elles seront tranchées par l’autorité même qui a émis le règlement électoral ($ 62).
Les représentants des patrons et des assurés dans le comité comme d’ailleurs dans la direction, les tribunaux arbitraux et autres organes locaux sont obligés, à moins de raison grave, de remplir les fonctions que la loi leur impose. Ils seraient punis d’une amende, s'ils se dispensaient d'assister aux séances des organes d'assurance auxquels ils appartiennent, par le président de ces organes (président de la direction, président du comité, etc.)
Les fonctions de représentants sont gratuites en principe. Mais les représentants ouvriers reçoivent pendant les jour-
nées où ils exercent leurs fonctions une indemnité égale au
salaire qu’ils n'ont pu gagner et leurs frais de voyage. Les représentants patrons peuvent obtenir une indemnité de voyage.
Ne sont éligibles comme représentants que les citoyens allemands du sexe masculin, majeurs, habitant le ressort de l'établissement d'assurance et aptes à exercer la fonction de conseiller municipal ($ 32 de la loi administrative).
Ne sont éligibles comme représentants des patrons que des patrons ou directeurs d’usine fondés de pouvoirs des patrons.
Ne sont éligibles comme représentants des assurés que des personnes assurées conformément à la présente loi.Toutefois un assuré qui occupe d’une façon permanente des ouvriers salariés est considéré comme patron dans la formation des organes de l'assurance S 89.
Les représentants des patrons et des assurés sont élus pour une période de 5 ans et restent en fonction jusqu’au moment où leurs successeurs les remplacent. Les représentants sortants sont rééligibles.
Un représentant qui perdrait dans le cours d’une session son droit d'éligibilité comme représentant devrait être relevé de ses fonctions par le président de la direction.
Les patrons ne doivent pas empêcher leurs ouvriers de remplir leur fonction de représentants.Ils ne pourraient les renvoyer parce qu'ils ont ainsi momentanément quitté le travail. Toutefois les représentants ouvriers doivent d'avance prévenir leurs patrons, lorsqu'ils sont sur le point d’aller siéger dans les organes d'assurance. Les patrons pourront ainsi les faire remplacer momentanément, s'ils le jugent nécessaire ou modifier le travail en l’absence de l’ouvrier.
Les représentants des patrons et des assurés doivent veil-
ler aux intérêts des établissements d'assurance comme des
tuteurs sur les biens de leurs pupilles, dans la limite de leurs attributions légales.
Nous avons reproduit les principales dispositions de la loi ($ 87 à 98) relatives aux représentants des patrons et des assurés dans tous les organes d’assurance. Toutes les conditions d'éligibilité, le mode d'élection, etc., ont été très soigneusement déterminés. Il nous semble inutile de nous y arrêter. Remarquons seulement avec quelle facilité, grâce aux caisses de malades, le législateur a pu organiser une représentation à peu près parfaite des patrons et des assurés, Sans passer par le suffrage universel. L'Empire d’Allemagne, à ce point de vue, nous paraît en avance sur la plupart des pays européens.
Nous avons exposé de quelle façon furent constitués la direction et le comité, à l'origine. Après avoir fait procéder à l'élection du comité d’aprèsles règles indiquées plus haut, les fonctionnaires-directeurs convoquèrent les membres de ce comité pour la rédaction des statuts de l’établissement d'assurance. C’est la seconde et dernière phase de la créa-
tion des « Versicherungsanstalten ».
c. Création des statuts.
La loi a posé les bases de l’organisation des établissements d'assurance mais elle ne pouvait prétendre régler tous les détails d'administration. Elle préféra laisser à chaque comité le soin de les compléter en tenant compte des conditions particulières du milieu dans lequel l'établissement d'assurance est appelé à fonctionner. Et c'est justement une des qualités essentielles du législateur allemand
d’avoir su se dispenser de réglementer à outrance et
confier à des organes mieux informés le devoir de compléter la loi.
Toutefois à titre d'indication et pour aider le comité dans son travail, les auteurs de la loi ont déterminé les questions essentielles qui doivent faire l’objet de dispositions spéciales des statuts. Nous les passerons en revue espérant préciser ainsi la réelle portée des statuts de chaque établissement d'assurance. Les statuts doivent se prononcer sur :
19 Le nombre des représentants des patrons et des assurés dans la direction. La loi n’a en effet fixé aucun chiffre. Elle s’est bornée à exiger la présence dans tous les organes d’assurance d’un nombre égal de patrons et d’assurés. Les statuts de chaque établissement d’assurance déterminent le nombre de ces représentants à la direction. Les statuts de la province du Rhin imposent dans la direction de l’établissement de cette province la présence de deux représentants patrons et de deux représentants ouvriers.
2° Le nombre des membres du comité [les statuts de la province du Rhin le fixent à 4o dont 20 patrons et 20 ouvriers] (1).
3” Les obligations et les droits du comité, son mode de convocation, la nomination de son président ét la forme des délibérations. Les statuts en déterminant librement les attributions du comité fixent par le fait mème les attributons de la direction. Cette observation est importante car c'est le comité lui-même qui crée les statuts ; or le comité est exclusivement composé de patrons et d’assurés. La direction au contraire comprend aussi des fonctionnaires. Et
l’on peut dire d’une façon générale que l'influence des
1. Le nombre de membres du premier comité constitutif avait été fixé par les autorités centrales des Etats.
PTE
fonctionnaires domine dans la direction. En se réservant un très grand nombre d’affaires, le Comité pourrait réduire à volonté le rôle de la-direction. Il est donc vrai de dire que dans leur ensemble les établissements d'assurance sont administrés par les intéressés eux-mêmes, les fonctionnaires directeurs n’agissent pour ainsi dire que par délégation. Dans les statuts créés en 1889 les comités se sont réservés l'examen des affaires les plus importantes qui n'exigent pas une prompte solution : la surveillance de la direction, l'approbation du budget annuel et la vérification des comptes. Le comité, ne pouvant se réunir qu'après convocation de tous ses membres et ceux-ci ayant leurs occupatuons, il ne fallait pas que les séances fussent trop fréquentes.
4° La forme de la représentation de l'établissement d’assurance en face de la direction. Des conflits peuvent, en effet, éclater entre la direction et le Comité : la direction peut avoir commis une négligence. Les statuts déterminent alors par quelle personne sera poursuivie l’instance au nom de l'établissement d'assurance. La direction étant partie au procès n’a plus en effet qualité pour représenter l’établissement.
5° Le nombre des assesseurs dans chacun des tribunaux arbitraux sans que ce nombre puisse être inférieur à 8, dont quatre patrons et quatre assurés.
6° La forme dans laquelle devra être préparé le budget annuel.
7° Le mode de publication du bilan annuel.
8° Un certain nombre de détails d'administration énumérés à l’art. $ 10, et sur lesquels nous croyons inutile d'insister.
Les statuts, comme nous venons de le voir règlent un
grand nombre de points laissés indéterminés par la loi. Ils contribuent à donner à chaque établissement d’assurance sa physionomie propre qui le distingue des autres.
En raison même de leur importance, les statuts ne pouvaient êtré mis en vigueur sans être soumis au contrôle de l'autorité suprème, l'Office impérial des assurances. Car, si le comité constitutif est libre de créer les statuts, encore ne doit-il pas par certaines dispositions violer les prescriptions formelles de la loi. Aussi la direction de chaque établissement d'assurance a-t-elle dû envoyer les statuts, dès qu'ils furent achevés, à l’Office impérial. Celui-ci Îles adopta ou les renvoya afin de les faire modifier. Mais le comité aurait pu attaquer la décision de rejet devant le Conseil fédéral. Remarquons qu’en cas de conflit au sujet des statuts la loi a prévu l’intervention de la plus haute magistrature de l’Empire.
Si la décision de rejet des statuts est définitive, le comité doit se réunir de nouveau et modifier les dispositions contraires à la loi. Si les nouveaux statuts sont une seconde fois repoussés et que le comité refuse de céder, l'Office impérial crée lui-même des statuts. De pareils conflits ne se sont pas produits mais la loi a dû prévoir le cas où des comités s’acharneraient à présenter des statuts illégaux.
Le statut d’origine peut d'ailleurs être modifié ultérieurement. Mais les changements sont soumis aux mêmes formalités que la création des statuts.
Les statuts doivent être publiés dans la Gasette de lEmpire et dans les journaux officiels des Etats.
Lorsque les directeurs eurent été nommés, les membres du comité élus et les statuts votés et approuvés, les établissements d'assurance furent prêts à fonctionner. Avant d’en-
trer dans l'étude de leur fonctionnement, nous préciserons
leur champ d’action particulier c'est-à-dire les catégories de personnes auxquelles ils vendent leurs timbres et délivrent des rentes à l'heure de la vieillesse ou de l’invalidité.
