Voir les exceptions annexes

De Saint-Aubert 42

rance et délimité leur champ d’action, examinons mainte-

nant le rôle de chacun de leurs organes.

50 Les organes des établissements d'assurance et leur rôle.

Chacun des 31 établissements d’assurance régionaux possède une direction pour gérer les services de l’établissement, un comité pour régler les questions les plus importantes, des tribunaux arbitraux pour juger les conflits entre les organes de l'assurance et les assurés. On pourrait appeler la direction, le comité et les tribunaux arbitraux, les organes essentiels de l'établissement d'assurance.

Mais chaque établissement comprend une région très étendue, puisqu'il n'existe en Allemagne que 3r Versicherungsanstalten. Il fallut décentraliser certains services : le législateur allemand y parvint en faisant appel au concours des autorités administratives locales et en prévoyant la création d'organes locaux spéciaux des assurances, les Aentenstellen.

Nous examinerons en premier lieu le rôle des autorités locales pour remonter ensuite à celui des organes essentiels des établissements d'assurance, suivant ainsi le travail des

différents services dans l’ordre même où il s'exécute.

A. Organes locaux des établissements d'assurance.

Les organes locaux des établissements d'assurance sont :

1° Les autorités administratives inférieures (Untere Verwaltungsbehôrde) ;

2° Les bureaux de rente.

19 Les autorités administratives inférieures.

Le fonctionnement de la loi aurait exigé la création de

nombreux agents, si le législateur allemand, pour éviter

d'augmenter le nombre de ses fonctionnaires, n'avait pas eu l’idée très ingénieuse de confier aux autorités administratives inférieures préexistantes le soin de gérer les services locaux de l'assurance. Ce travail est considérable mais il faut le dire à l’honneur des fonctionnaires allemands ils se sont montrés à la hauteur de leur tâche; l’esprit d’ordre, la régularité, une patience infatigable à constituer les dossiers les plus compliqués sont des qualités incontestables du fonctionnaire en Allemagne. L'intervention efficace d’un grand nombre d’autorités et d'organes préexistants explique la facilité relative avec laquelle le mécanisme compliqué de l'assurance d’Etat

put, dès l’origine, fonctionner avec régularité. a. Enumération des autorités administratives inférieures.

Les autorités administratives inférieures à l’activité desquelles fait appel la loi d'assurance sont :

1° L'autorité communale, dans toutes les villes de plus de 10.000 habitants et dans certaines villes de la province de Hanovre d’une population inférieure. L'autorité communale comprend, comme en France, le bourgmestre (maire) et les échevins (conseillers municipaux). Les services affectés à l'assurance dans les villes sont entre les mains de fonctionnaires communaux, sous la surveillance du bourgmestre ;

2° L'autorité communale, dans certaines villes de moins de 10.000 habitants désignées par le Regierungs president (préfet des provinces) ou les gouvernements des Etats confédérés. Ces autorités jugent si les services communaux de telle ou telle petite ville peuvent se charger des devoirs que la loi impose aux grandes villes ;

3" Les « landrathe » à la campagne et dans les petites

villes où le service d'assurance n’est pas établi. Les landrathe correspondent à peu près aux sous-préfets en France et sont les administrateurs d’un arrondissement (Kreis).

Les arrondissements, en Allemagne, sont des circonscriptions administratives moins étendues que nos arrondissements français, ils sont représentés par un conseil d'arrondissement (Kreistag) qui lui-même nomme un conseil exécutif permanent le Xrersauschuss dont la présidence de droit appartient au landrath (sous-préfet), agent du pouvoir central dans l'arrondissement.

On ne pourrait imaginer décentralisation plus complète des services locaux d'assurance : la sous-préfecture est souvent, à la campagne surtout, assez éloignée de certains villages de l’arrondissement.La décentralisation laplus parfaite est celle qui va jusqu’à la commune elle-même. Mais, à l'importance des obligations imposées aux autorités administratives inférieures, on verra qu’elles n’auraient pu être

confiées à une mairie de village.

b. Attributions des autorités administratives inférieures.

Les autorités communales des grandes villes et les souspréfets interviennent dans des circonstances que nous avons précédemment indiquées. Nous les énumérons pour mémoire. Ils doivent :

1° Déterminer la valeur en argent des prestations en nature accordées en remplacement de la rente ;

2° Autoriser un assuré à transférer à un tiers le droit à la rente, quand ils le jugent à propos ;

5° Juger les différents relatifs à l’existence de l'obligation d'assurance et au paiement des cotisations :

{° Infliger des amendes aux patrons qui mettent des

annotations illégales sur les cartes-quittance.

Ce sont là des attributions absolument accessoires par rapport à celles que confie aux maires et aux sous-préfets la loi de 1899 ($ 53) :

1° La réception et la rédaction des demandes d'obtention de rente de vieillesse ou d'invalidité ou de remboursement de cotisation.

Voici les formalités à remplir : l'assuré qui devient invalide ou atteint l'âge de 70 ans s’adresse à la mairie de son domicile qui reçoit oralement la demande avec toutes les pièces justificatives, certificats de médecins, carte-quittance, actes de naissance, etc. Si la mairie est celle d’une grande ville et si elle est qualifiée d’organe local de l’assurance, elle rédige immédiatement la demande de rente et réunit en un dossier toutes les pièces produites. Si la mairie est celle d’un village ou d’une très petite ville, elle envoie le dossier au landrath (sous-préfet) dont elle n’est que le collaborateur indirect. Ce fonctionnaire examine si le dossier est complet et rédige lui-même la demande.

On appréciera exactement le service que les autorités locales rendent aux assurés en rédigeant les demandes et en recuerllant les pièces, si l’on veut bien remarquer que ouvrier est très souvent un illettré, incapable d’écrire lui-même sa requête. L’employé de mairie, habitué à rédiger des demandes de rente, mentionnera tous les renseignements nécessaires pour justifier le droit à la rente réclamée par l'assuré. Si des pièces manquaient au dossier, il les réclamerait aussitôt.

Evidemment ce sont là des détails, mais rien n'est important comme le détail quand il s’agit de juger l’œuvre des lois d'assurance. À quoi servirait de donner à l’ouvrier le droit à la rente, s'il ne peut l’obtenir que par une procé-

dure longue, hérissée d'obstacles qui retarderaient l’obten-

tion de la rente ? Remarquons d’ailleurs qu’en France même, dans les villages, l’instituteur, en même temps greffier de la mairie, se charge souvent de rédiger pour les illettrés les différentes requêtes que ceux-ci ont à adresser à l'administration ou aux autorités centrales. Mais il n’y est nullement obligé comme l’employé des mairies allemandes.

La mairie, dans tout ce qui précède, n’a qu’un rôle matériel, mais comme nous allons le voir, elle a d’autres attributions bien plus importantes.

2° L'émission d'un avis sur le bien-fondé des demandes de rente.

Les établissements d’assurance ont grand intérêt à connaître l’avis de l’autorité administrative locale. Celle-ci est bien informée sur la situation des assurés et tout spécialement sur leur état de santé. Le maire ou le landrath doivent se hivrer à une enquête consciencieuse, demander l'avis du médecin de la localité ou du quartier de l'assuré. A cet effet, ils envoient au médecin chargé d’examiner l’ouvrier qui demande la rente et à la caisse de malades un questionnaire spécial. Voici quelques-unes des questions posées :

Quelle est la nature et la gravité des maladies de l'assuré dans les années qui précèdent celle de l’arrivée de l'invalidité ?

Pour quelle infirmité l'assuré est-il incapable de travailler ? |

Combien le médecin croit-il que l’assuré peut encore gagner ?

Diagnostic de l’état de l'assuré.

Suivant le résultat de l'enquête, les autorités administratives inférieures émettent un avis favorable ou défavorable à la demande de rente. Elles Joignent cet avis écrit et

motivé aux différentes pièces du dossier qu'elles envoient à

la direction de l’établissement d'assurance. L'avis donné par l’agent qui a mené l’enquête locale ne lie aucunement la direction de l'établissement, mais il a une grande influence sur le sort de la demande de rente. Incapable de se renseigner sur place, les directions s'en rapportent souvent à la manière de voir des autorités locales.

3° L'émission d'un avis sur le bien-fondé du retrait de rentes d'invalidité où de la reprise du paiement interrompu de ces rentes.

Le droit à la rente disparaît en effet quand l’invalidité vient à cesser et renaît au contraire le jour où linvalidité, un moment interrompue, réapparaît. Quelle autorité serait mieux placée que l'autorité administrative locale pour connaître ces différentes modifications dans la santé des assurés ? Grâce à elle, l'établissement d’assurance est prévenu et suspend ou reprend, suivant les cas, le paiement de la rente.

4° L'envoi de notes aux établissements d'assurance pour leur signaler les assurés malades ayant besoin de secours de guérison.

La loi de 1899, nous l’avons vu, permet aux établissements d'assurance d’accorder des secours aux assurés malades. Ce droit suppose une connaissance suffisante de la santé des ouvriers. Rien ne serait plus démoralisant et de nature à rendre la loi impopulaire que de distribuer à tort et à travers les secours de guérison. Les autorités administratives, qui ont à leur service les médecins de la région, pourront assez facilement désigner les malades spécialement dignes d’être secourus.

5° La communication aux établissements de tous les faits intéressant le service d’assurance à un titre quelconque.

Les maires et les landrathe sont les agents d’informa-

tion par excellence des établissements d'assurance,

ZA

L'énumération qui précède suffit à mettre en relief l’importance extrême du rôle des maires et des landrathe dans l'organisation de l’assurance contre l'invalidité et la vieillesse. L'avis qu’ils émettent est de nature à entraîner l'obtention ou le refus de la rente. Mais s'ils se laissent influencer par des hommes politiques importants de la région ou par des considérations politiques, quel danger pour le bon fonctionnement de Pinstitution ! Qui pourrait prétendre qu'une autorité locale n’est pas exposée, presque à son insu, à céder à certaines sollicitations ! N’est-ce pas là une des craintes que fait naître toute tentative de décentralisation administrative ?

Le législateur allemand à compris qu'il devait donner aux assurés une grande confiance dans l’impartialité des autorités administratives inférieures. Aussi aet-il imaginé d’ad- Joindre aux autorités administratives inférieures (maire et sous-préfet) un corps de représentants des patrons et de représentants des assurés, au nombre de huit au minimum, quatre pour la classe des patrons, quatre pour la classe des assurés.

Les représentants auprès des maires des grandes villes et des landrathe sont nommés par les bureaux des caisses de maladie et à leur défaut par les corps élus désignés par les gouvernements des Etats. Ce sont donc les mêmes règles que celles que nous avons vues pour l’élection des membres du comité. Le corps électoral est seulement plus restreint : il ne comprend que les caisses de maladie de l'arrondissement ou de la ville.

La présence d’au moins un représentant des patrons et d'au moins un représentant des assurés est obligatoire dans les cas suivants :

TOLOr sque le landrath ou le maitre crotent devoir émettre

un avis défavorable à la demande d'un assuré, des représentants sont convoqués, etse réunissent sous la présidence du landrath ou du maire. Un débat oral s'engage, dans lequel l'assuré peut être invité à formuler ses observations ou être entendu sursa demande. À l'issue de la discussion, les représentants émettent leur avis par écrit et séparément. Ilest rédigé un procès-verbal de la séance qui est annexé au dossier et envoyé avec celui-ci à l'établissement d'assurance.

2° La direction de l'établissement d'assurance pourrait désigner encore d'autres cas de convocation des représentants.

Il semble difficile d'imaginer plus ingénieuse combinaison. Elle fait grand honneur aux auteurs de la loi de 1899, car les représentants des patrons et des assurés n’existaient pas auprès des autorités administratives inférieures dans la loi de 1889, mais les avis de ces autorités n'étaient pourtant pas sans contrôle, grâce aux hommes de confiance, les Vertrauensmaenner.

Les hommes de confiance étaient des patrons et des assurés désignés par les établissements d'assurance dans chaque localité et dans les grandes villes pour chaque quartier. Ces personnes constituaient pour ainsi dire Îles hommes de confiance et des assurés et des établissements d'assurance. Elles émettaient leur avis sur le bien-fondé des demandes de rentes des assurés de leur village ou quartier. Le législateur de 1889 espérait que les hommes de con- Jiance, vivant dans le voisinage des assurés, donneraient des avis en toute connaissance de cause. L'expérience des dix dernières années a démontré, au contraire, que les hommes de confiance ne connaissaient que leurs camarades d'atelier et leurs ouvriers, et n'étaient guère disposés à émettre une opinion défavorable même dans le cas

où la demande de rente était injustifiée.

Aussi dès l’année 1896 était-on unanimement d’accord pour juger inutile l’existence des hommes de confiance, La législation de 1899 les remplaça par des représentants auprès des autorités administratives inférieures choisis non plus par les établissements d'assurance, mais élus par les assurés et leurs patrons et Convoqués à des débats oraux, dernière étape de l’enquête locale sur les demandes de rentes.

L'institution des représentants est nouvelle et il serait prématuré de vouloir Ja juger, mais ne semble-t-il pas qu'elle donne aux assurés des Saranües suffisantes ? La reconnaissance de l’invalidité est souvent délicate mais avec cette minutieuse procédure, si adroitement perfectionnée par la loi nouvelle, il est probable que le nombre des réclamations et des procès pour refus de rentes, déjà peu important, ira encore décroissant davantage. Si le droit à la rente est contesté en même temps par le médecin et l'assemblée des représentants, la direction de l’établissement d'assurance POurTa en conclure presque toujours que la demande n’est pas fondée et la repousser purement et simplement. Mais il importe de le signaler, la direction n’est en aucune façon obligée d'adopter les conclusions de l'enquête. Car il faut Supposer le cas de médecins, de maires et de représentants trop favorables aux assurés. Si une contestation survient, elle sera tranchée, comme nous le verrons, par le tribunal arbitral après une nouvelle enquête si cela paraît nécessaire.

Les autorités administratives inférieures (maires et landrathe) peuvent remplir les devoirs que leur impose la loi d'assurance, si leurs fonctions administratives ne sont pas déjà très lourdes et si le nombre des assurés de leur ressort n'est pas très élevé, dans les petites localités et les circon-

Scriptions agricoles. Mais dans les grands centres, au con-

L uadét-de ci citée" à ben ur à à

traire, le supplément de travail imposé par le service de l'assurance aux maires et aux landrathe est tellement considérable qu'il nécessite une augmentation importante de personnel. Aussi la loi de 1899 a-t-elle prévu, dans les grandes agglomérations industrielles, la possibilité d’exempter les maires et les landrathe des fonctions locales de Passurance et de les reporter sur des organes spéciaux d'assurance, dépendant directement des établissements :

les bureaux de rente.

2° Les bureaux de rente (Rentenstellen).

a) Historique.

Les bureaux de rente sont composés d’un fonctionnaire comme président et d’assesseurs patrons et assurés. Leur rôle est de se substituer aux autorités administratives inférieures et de remplir leurs fonctions dans l’assurance, sous la surveillance de l’établissement d’assurance.

L'institution des bureaux de rente fut créée par la loi de 1899 comme celle des représentants auprès des autorités administratives inférieures. Mais elle ne fut pas introduite dans la législation sans de violentes discussions. On jugeait inutiles ces organisations nouvelles, affirmant que les autorités administratives inférieures suffisaient à instruire les demandes de rentes. Les préoccupations politiques ne furent pas étrangères à cette hostilité de certains partis contre les bureaux de rente. Ne fallait-il pas craindre de voir ces organes locaux se transformer en foyers d’agitation politique ou tout au moins obéir aux sollicitations des hommes influents de la région ?

Cette objection ne pouvait-elle pas aussi bien s'appliquer aux autorités administratives inférieures,capables elle aussi

de prêter l'oreille aux recommandations de personnages

importants? Mais cette argumentation n'est pas décisive, car dans l'Allemagne actuelle le régime parlementaire n'existe pas ; il n’est donc pas à craindre, pour le moment du moins, que les hommes politiques essayent par leur influence d'obtenir une rente à des assurés qui n'yauraient pas droit. D'ailleurs, comme nous l’avons signalé, la direction de l'établissement d’assurance conserve sa pleine indépendance pour accorder ou refuser les rentes.

Le gouvernement avait d’ailleurs, en proposant la création des bureaux de rente, fait ressortir une considération d’une extrême importance. Les trois assurances sociales, l'assurance contre la maladie, l'assurance contre les accident et l’assurance contre l’invalidité n’avaient pu être confiées aux mêmes organes. Cette unification, impossible dans les services centraux, n'était-elle pas au contraire possible dans les services locaux. Les bureaux de rente, créés spécialement en vue de l’administration de l'assurance contre l’invalidité, ne pourraient-ils pas dans l'avenir instruire en même temps les enquêtes sur les accidents industriels et distribuer les secours de maladie ? Que de frais éviterait ainsi l’unification des services locaux des trois assurances | Les personnages qui ont imaginé les bureaux de rente fondent sur eux, à ce point de vue, les plus grandes espérances.

Après de longs débats dans la presse, dans les Commissions parlementaires et au Reichstag, partisans et adversaires des bureaux de rente se mirent d'accord par une transaction. Le projet du gouv ernement prévoyait la création obligatoire de bureaux de rente dans toutes les régions. On se décida au contraire à la rendre purement facultative et à laisser aux Etats confédérés et aux établissements d'as-

surance eux-mêmes le soin de fonder des Rentenstellen

dans les centres où ils les croiront le plus nécessaires. Partout ailleurs les autorités administratives inférieures continueront comme par le passé à collaborer à l’œuvre sociale

de l'assurance contre l’invalidité.

b, Création des bureaux de rentes.

La création des bureaux de rente est confiée :

1° À la direction des établissements d'assurance :

2° A Pautorité centrale de chacun des Etats confédéres.

I. La direction de chaque établissement d'assurance peut fonder des bureaux de rente sur tout son ressort ou dans certaines localités seulement. Mais elle doit auparavant obtenir l’assentiment du Comité de l’établissement et du Conseil provincial, du gouvernement confédéré ou du chancelier de l'Empire. L'intervention du Comité est nécessaire car les bureaux de rente sont créés et fonctionnent aux frais de l’établissement d'assurance dont ils augmentent les dépenses générales. Or rien de ce qui engage les finances de l’assurance ne se décide sans l’approbation du Comité. L'autorisation des autorités administratives est aussi nécessaire pour éviter les conflits entre elles et les bureaux de rente. Une de ces autorités qui jugerait les bureaux de rente inutiles ou nuisibles pourrait s'opposer à leur établissement.

II. Les gouvernements des Etats confédérés peuvent également créer des Rentenstellen, mais seulement après avoir entendu la direction, le comité et l'autorité administrative inférieure du ressort. Cette enquête préliminaire permet d'établir si les bureaux de rente projetés sont nécessaires par suite du travail trop considérable des autorités admi-

nistratives inférieures.

On ne saurait dire dès à présent si dans les années qui vont suivre il sera créé beaucoup de bureaux de rente. Mais il est probable qu'il en sera d'abord créé dans les grandes villes et que l'institution se propagera si elle y

produit de bons résultats.

c. Composition des bureaux de rente.

Chaque bureau de rente comprend deux éléments :

1° Un élément fixe : le président, son ou ses suppléants et le personnel de bureau ;

29° Un élément variable : les assesseurs.

io Le président.

Le président du bureau de rente et ses suppléants sont des fonctionnaires nommés par le Conseil exécutif provincial (Provinzial-ausschuss) et dans certains cas par les gouvernements des Etats confédérés. Mais avant toute nomination la direction de l’établissement d’assurance doit être au préalable invitée à produire ses observations.

Les bureaux de rente ont très nettement le caractère d'organes dépendant des établissements d'assurance : par suite ne peut-on s'étonner de les voir présidés par des fonctionnaires indépendants de ces établissements de par leur nomination ? Non, car cette indépendance est une garantie de plus pour les assurés : c’est elle qui permettra au fonctionnaire d’agir suivant sa conscience et de défendre les intérêts des assurés contre les établissements d’assurance eux-mêmes, sans avoir à redouter la révocation. Leur situation est la même à ce point de vue que celle des maires et des landrathe auxquels ils se substituent comme présidents des organes locaux des établissements d'assurance.

Les bureaux de rente, dans l'esprit des auteurs de la loi

de 1899, devront servir dans la suite, comme nous l'avons signalé, d'organes locaux aux autres assurances sociales contre la maladie et les accidents. Présidés par un fonctionnaire indépendant, ils perdent le caractère d'organes exclusivement consacrés aux établissements d’assurance contre l’invalidité.

Les présidents des bureaux de rente sont pris parmi des fonctionnaires déjà pourvus d’un autre emploi dans administration. On évite ainsi la création de fonctionnaires spéciaux dans les cas où le bureau de rente est trop peu important pour occuper exclusivement le président et ses assesseurs.

Le président administre le bureau de rente, surveille le personnel, règle l’ordre des séances, convoque les assesseurs et fixe les indemnités de déplacement de ceux-ci.

Le nom et le domicile du président sont publiés par les soins de l'établissement d'assurance, afin que les assurés sachent à quelle autorité ils doivent présenter leurs requêtes.

Le personnel de bureau est nommé par la direction de l'établissement d'assurance. Ce sont des agents immédiats de la direction et révocables par elle, à la différence du

président et de ses assesseurs qui sont indépendants. 20 Les assesseurs.

Les assesseurs auprès des bureaux de rente ne sont autres que les représentants dés patrons et des assurés auprès des autorités administratives inférieures. Au lieu de répondre à la convocation du maire ou landrath, ils répondent à celle du président du bureau. Comme pour les représentants des maires et landrathe le nombre des assesseurs est au minimun de huit, quatre patrons et quatre

assurés.